Emission Trading. Einleitung. Das Konzept von Emission Trading. Barbara Buchner

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1 Emission Trading Barbara Buchner Einleitung Im Rahmen der COP-3, der Dritten Welt-Klimakonferenz, wurde im Dezember 1997 in Kyoto ein Protokoll zur Senkung der Treibhausgasemissionen beschlossen. Im Zusammenhang mit diesem Kyoto-Protokoll hat die Gruppe der flexiblen Mechanismen, welche zur grenzüberschreitenden Implementierung der Reduktionsziele in das Kyoto- Protokoll aufgenommen wurden, eine besondere Stellung inne. Dies bedeutet, daß die Maßnahmen zur Verringerung der Treibhausemissionen nicht nur im eigenen Territorium eines Annex-B-Staates 1 durchgeführt werden müssen. Mit Hilfe der flexiblen Instrumente kann die Erreichung der Reduktionserfordernisse zu den geringsten Kosten erfolgen. Neben den Instrumenten der Joint Implementation (JI) 2 und eines Clean Development Mechanism (CDM) 3, für die im Protokoll bereits gewisse Regeln und Richtlinien aufgestellt wurden, interessiert derzeit besonders das Emission Trading (ET), deren Rahmenbedingungen und Ausführungsbestimmungen in der Anfang November 1998 stattgefundenen COP-4, der Vierten Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention, in Buenos Aires diskutiert werden sollte. Das Konzept von Emission Trading Emission Trading als klimapolitisches Instrument strebt den Handel mit Emissionsrechte an und knüpft hierbei unter anderem an die Erfahrungen mit einem analogen Instrument für SO 2 - Emissionen an.. 4 Durch den Handel mit Emissionsrechten soll auf kostenminimale Weise ein Umwelt(mengen)ziel mit definierter absoluter Belastungsobergrenze erreicht werden 1 Als Annex-B-Staaten gelten diejenigen Vertragsparteien, welche sich entsprechend der Auflistung im Anhang B des Kyoto-Protokolls zur Erreichung der dort festgelegten Reduktionsziele hinsichtlich der Treibhausgase verpflichtet haben. 2 Joint Implementation beschreibt internationale Kooperationen zwischen Unternehmungen zur Durchführung gemeinsamer Projekte innerhalb der Industrieländer, um durch Technologietransfer den Ausstoß von Treibhausgasen zu reduzieren. Die projektbezogenen Kooperationen ermöglichen die Anrechnung von Emissionssenkungen im Ausland. Diese im Anhang I der Klimarahmenkonvention aufgelisteten Industriestaaten werden auch Annex-I-Staaten genannt. 3 Der Clean Development Mechanism verfolgt die Umsetzung gemeinsamer Projekte zur Emissionsreduktion zwischen Industrie- und Entwicklungsländern, das heißt zwischen Annex-I-Staaten und Nicht-Annex-I-Staaten, mit dem Ziel der Unterstützung einer nachhaltigen Wirtschaftsentwicklung. 4 Allerdings darf man die bereits in anderen Bereichen mit diesem Instrument erreichten erfahrungen nicht falsch umlegen. Bei der Anwendung im Bereich des SO 2 ist beispielsweise die Kostenminimierung ein höchst relevantes Argument, hingegen sind die Benefits aufgrund der vornehmlich lokalen Betroffenheit viel geringer als beim Handel mit Emissionszertifikaten. Emissionszertifikate bewirken außerdem - im Gegensatz zu SO 2 -Lizenzen - einen Anreiz zur Entwicklung neuer Technologien.

2 Konkret wird in einem derartigen Handelssystem ein Umweltziel gesetzt und man verlangt von den Emittenten, für jede von ihnen verursachte Einheit an Verschmutzung über ein Zertifikat zu verfügen. Nimmt ein Teilnehmer an diesem System nicht alle seine Zertifikate in Anspruch, kann er diese an andere Teilnehmer verkaufen, welche einen Überschuß an Verschmutzung zu decken haben. Auf diese Weise belohnt ein solches System eine Mehrerfüllung der Vorgaben, indem für die Erreichung von Werten unter dem vorgegebenen Umweltziel eine finanzielle Kompensation zugestanden wird. Durch den Handelsmechanismus bildet sich ein Marktpreis für die Emissionszertifikate heraus, welcher die Kosten der Verschmutzungsreduktion reflektiert. Jeder Emittent kann für sich entscheiden, ob für ihn die Verringerung der Verschmutzung durch Reduktionsmaßnahmen oder der Kauf von Zertifikaten für den Emissionsausstoß günstiger ist. Treibhausgasemissionen bieten sich aus zwei Gründen als perfektes Handelsgut eines internationalen Emission Trading-Systems an: einerseits aufgrund der globalen Natur des Klimawandels und andererseits wegen der Tatsache, daß der Ort, an dem die Emissionen gesenkt werden, keinen Einfluß auf den globalen Umwelteffekt haben. Im Gegensatz dazu sind bei ET Systemen, welche lokale oder regionale Umweltziele anstreben, in manchen Fällen Handelsbegrenzungen erforderlich (um z.b. extrem hohe Emissionen in gewissen Gebieten abzuwenden). Positive Charakteristika eines Emission Trading-Systems Ein internationales Handelssystem für Treibhausgasemissionen wie dasjenige, welches man gerade umzusetzen versucht, ist durch nationale Emissionsziele oder QUELROs - Vereinbarungen 5 gekennzeichnet. Diese nationalen Reduktionsziele sind eine Voraussetzung für den Handel mit Emissionsrechten, da ansonsten kein Anreiz dafür gegeben ist. Die beteiligten Länder haben den Vorteil, hinsichtlich der landesinternen Emissionsreduktionsmaßnahmen vollkommen frei und flexibel zu sein. Beispielsweise können Emissionsgrenzwerte für spezielle Emittenten, wie z.b. den Sektor der Industrie, aufgestellt werden. Auf diese Weise können auch individuelle Unternehmen oder Sektoren an dem internationalen Handelssystem teilnehmen. Die Kosten der Treibhausgassenkung können durch das Emission Trading reduziert werden, da die Emittenten den Ort (und möglicherweise sogar die Zeit) auswählen können, an dem die Emissionen am günstigsten gesenkt werden können. Durch ein internationales Emission Trading können die Emissionsreduktionen (oder die Vergrößerungen von Senken (sinks) 6 ) somit zu den geringsten Kosten durchgeführt werden, indem man Maßnahmen dort treffen kann, wo die kosteneffektivsten Lösungen gefunden werden. Aufgrund der zwischen den individuellen Ländern differierenden Emissionsvermeidungskosten können durch ein internationales Emission Trading System Effizienzgewinne z.b. im Sinne von Kostenreduktionen erreicht werden. 5 QUELROs: Quantified Emission Limitation and Reduction Objectives ( The Berlin Mandate : UN FCCC Decision 1/CP.1;FCCC/CP/1995/7/Add.1): 6 Treibhausgase werden von verschiedenen Senken, wie Wälder und Böden, absorbiert. Bezüglich der Messung des Aufnahmepotentials dieser Senken besteht allerdings Unsicherheit. Die Emissionsbilanz wird jedoch durch Veränderungen bei den in Senken gebundenen Emissionsmengen beeinflußt. Da das Kyoto-Protokoll die Einberechnung von Senken bei den Emissionen zuläßt, kann der unsichere Senken-Effekt Aufweichungen der Reduktionsverpflichtungen bedingen.

3 Überlegungen hinsichtlich Effizienz, Kosten und Flexibilität spielen eine wesentliche Rolle bei der Festlegung nationaler Emissionsziele. Mit Hilfe eines internationalen Emission Trading-System sehen sich einzelne Länder Anreizen gegenüber, Maßnahmen zu treffen, die Erfolge weit über die vereinbarten Emissionswerten erzielen. Dies wird durch den Verkauf der unnotwendigen Emissionszertifikate, welche zusätzliche Emissionsreduktionseinheiten darstellen, ermöglicht. Durch das Herabsetzen der Kosten zur Verminderung von Treibhausgasen könnte Emission Trading das Ziel strengerer Umweltziele erreichbar machen. Auch bei Einführung des Emission Trading-System nur im Rahmen einer kleinen Gruppe von Ländern (z.b. nur Annex-I-Länder) würden diese Länder von geringeren Kosten der Treibhausgassenkung profitieren. Bei Beitritt anderer Länder (z.b. Nicht-Annex-I-Länder) könnten vielfältige Vorteile auftreten: Entwicklungsländern könnte für die Reduktion von Treibhausgasen ein größeres Ausmaß an finanziellen Mitteln zur Verfügung stehen, wodurch der Technologietransfer, die Entwicklungshilfe und die Senkung lokaler Verschmutzung verstärkt werden könnten. Gleichzeitig entstehen Vorteile aus den geringeren Kosten der globalen Emissionsreduktionen. Als Vorteile eines Handelssystem mit Emissionsrechten stellen sich somit speziell die Flexibilität und Kosteneffektivität der Emissionsreduktion, die zusätzlichen Finanzflüsse in Entwicklungsländer sowie der dadurch ermöglichte Technologietransfer heraus. Probleme eines Emission Trading-Systems Neben des moralischen Arguments, welches das Freikaufen von Verantwortung in Frage stellt, liegen die große Nachteile dieses Handelssystems in der Macht kapitalstarker Länder, durch den Aufkauf von Lizenzen Wertsteigerungen zu erreichen bzw. in den kontraproduktiven Anreizen. Die Probleme werden speziell durch die Ausgestaltung der Rahmenbedingungen bedingt, welche im Falle des Kyoto-Protokolls beispielsweise unused quotas zulassen. Problematik der Baseline Beim sogenannten Counterfactual oder Baseline Problem besteht die Schwierigkeit in der Bestimmung der Anfangsallokation der Lizenzen und des Emissionsplafonds. Problematik der Hot Air Eine Begrenzung des Einsatzes flexibler Mechanismen und verstärkte inländische Maßnahmen werden speziell aufgrund der Gefahr des Handels mit Hot Air gefordert. Dies sind fiktive Emissionen, die aufgrund wirtschaftlicher Stagnation v.a. in Rußland und der Ukraine zu Käufen von billigen Reduktionsbescheinigungen verleiten, denen keine tatsächliche Maßnahmen gegenüberstehen. Problematik der Supplementarity Eine weitere Schwierigkeit stellt die Frage der Supplementarity dar, d.h. ob und in welchem Ausmaß das Volumen des Handels mit Emissionsrechten im Verhältnis zu inländischen Reduktionsaktivitäten begrenzt werden soll. Bei dieser Diskussion um die sogenannten Ceilings ist man allerdings weit von einer Aussage entfernt, wie die optimale Aufteilung zwischen nationalen und internationalen Maßnahmen auszusehen hat. Weiters ist unklar, ab welchem Zeitpunkt dies umgesetzt werden sollte, welche Handelspartner man akzeptieren sollte (siehe nächster Punkt) und nach welchen sonstigen Regelungen das Emission Trading stattfinden soll.

4 Problematik der Handelspartner Bei diesem Punkt ist unklar, ob der Handel mit Emissionsrechten nur für Länder als Ganzes oder für einzelne Industrien oder sogar für Firmen zugelassen werden soll. Im ersten Fall würde voraussichtlich nur ein sehr marginaler Handel entstehen, sofern das Emission Trading nur unter Annex-I-Ländern eingeführt wird. Da Unternehmen ohne sektorspezifische Reduktionsverpflichtungen keinen ausreichenden Anreiz verspüren werden, selbst in den Emissionshandel einzutreten, erscheint es im zweiten Fall aus nicht-ökonomischen Überlegungen als sinnvoll, Emissions-Limits pro Industrie vorzuschreiben, d.h. die Emissionsreduktionen je Industrie festzulegen. Allerdings stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage, wie die Festlegung dieser Emissionswerte stattfinden soll bzw. wie man die Emissionsreduktionen durchsetzen kann. Problematik der Überwachung Um den Handel mit Emissionsrechten wirkungsvoll zu gestalten wird derzeit besonders von der Europäischen Union die Einrichtung eines internationalen Kontrollorgans gefordert. Eine derartige Kontrollbehörde sollte die Einhaltung der Vollzugsbestimmungen und der Berichterstattung überwachen sowie über möglicher Sanktionen entscheiden. Allerdings ist unklar, wo diese Behörde ihren Sitz haben soll bzw. auf welche Weise die Besetzung der wichtigsten Stellen erfolgen soll. Die derzeit noch unklaren Ausführungsbestimmungen und Regeln für die Implementierung des Emission Trading spielen eine große Rolle und können vielfältige Auswirkungen nach sich ziehen. Dies dokumentiert auch der folgende Punkt: Eine mögliche Ausgestaltung des Handelssystems ist, das Sparen von Emissionsreduktionen für den Einsatz in zukünftigen Perioden ( Banking ) bzw. das Ausborgen von zukünftigen Emissionen ( Borrowing ) zuzulassen, wodurch eine zusätzliche Flexibilität entsteht. Emissionssenkungen könnten dann zu dem Zeitpunkt stattfinden, an dem sie am kosteneffektivsten durchzuführen sind, allerdings besteht offensichtlich die Gefahr eines Mißbrauches. Zum wirksamen Einsatz der Instrumente bedürfen weiters die in diesem Zusammenhang auftretenden rechtlichen Bestimmungen sowie die nötigen Rahmenbedingungen des freien Handels genauerer Diskussion. Hierbei sind - wie bereits angesprochen - besonders die Ausgestaltung der Vollzugsbestimmungen, der Berichterstattung, der Überwachung sowie möglicher Sanktionen zu berücksichtigen. Conclusio Aus ökonomischer Sicht stellt sich das Instrument des Emission Trading in einer perfekten Welt als effizient heraus, in unserer inperfekten Welt gibt es jedoch institutionelle Beschränkungen, welche diese Effizienzlösung unrealisierbar machen. Aus diesem Grund sollte bei einer Einführung des Emission Trading die institutionelle Umsetzung gut geplant und ausgestaltet sein, um eine Minimierung der negativen Effekte, welche sich aus den oben genannten Rahmenbedingungen ergeben, zu erreichen. Konkret bedeutet dies beispielsweise, in der ersten Phase des Emission Tradings den Handel mit Emissionsrechten nur unter den Annex-I- Staaten anzustreben.

5 Als Resümee kann man schließen, daß die Klimapolitik in Zukunft die innovativen Konzepte wie das des Emission Trading in ihrem Instrumenten-Mix berücksichtigen und das Ausmaß ihres Einsatzes je nach spezifischen Daten der einzelnen Länder variieren sollte. Literaturhinweise Anderson, J. W., Looking Toward Buenos Aires: After Bonn, Climate Negotiations Get More Difficult, weathervane, Baron, R., Mullins, F., International GHG Emission Trading, Policies and Measures for Common Action Working Paper No.9, Annex I Expert Group no the UN FCCC, Chasek, P. et al., European Union Views on International Greenhouse Gas Emissions Trading, Environmental Policy Studies Working Paper No.3, Columbia University, Emission Trading under the Kyoto Protocol, CICERO Report 1998:1. Schleicher, S., Innovative Konzepte und organisierte Blockaden. Österreichs Klimaschutzpolitik auf dem Weg von Kyoto nach Buenos Aires, Paper präsentiert im Rahmen des Europäischen Forums Alpbach, Alpbacher Technologiegespräche Streissler, C., Handel mit Emissionsrechten als Instrument internationaler Klimapolitik. Wirtschaft und Gesellschaft, 24(2), Emission Trading-Links The Kyoto Protocol Carbon Bubble: Implications for Russia, Ukraine and Emission Trading, D. Victor, N. Nakicenovic, N. Victor, IIASA Interim Report: Emissions Trading in the Kyoto Protocol Finished and Unfinished Business, H. Ott, Wuppertal Institute for Climate, Environment and Energy: International Emission Trading under the Kyoto Protocol, F. Mullins, OECD Information Paper: European Union Views on International Greenhouse Gas Emissions Trading, P. Chasek et al., Columbia University, Environmental Policy Studies, Working Paper No.3: Emission Trading under the Kyoto Protocol, CICERO Report 1998:1: International Emissions Trading offers Both Benefits and Challenges, M. Tebo: Changing the Market Climate for Emissions Trading, H. Ross: International Emissions Trading: A Primer, R. Kopp and M. Toman:

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