Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen in Deutschland Stand und Perspektiven

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1 Prof. Dr. Dr. h.c. D. Budäus a. D. Gibt es einen Weg zwischen Kameralistik und Doppik? Auf dem Weg zu einem neuen Haushalts- und Rechnungswesen Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen in Deutschland Stand und Perspektiven Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus Graz, 21. Oktober 2009

2 Agenda Organisation des Reformprozesses auf staatlicher und kommunaler Ebene im föderalen System Deutschlands Reformbereiche des öffentlichen Rechnungs- und Haushaltswesens und ihre Varianten Zur (heterogenen) Reformsituation auf den föderalen Ebenen Probleme - Erfahrungen - Empfehlungen

3 Organisation des Reformprozesses im föderalen Aufbau Deutschlands Staatsebene Kommunale Ebene 1 Bund 16 Länder AK KLR/Doppik Finanzminister AK Haushaltsrecht Unverbindliche Mindeststandards für die Doppik ca kommunale Gebietskörperschaften (komm. Selbstverwaltung) Innenminister IMK

4 Organisation der Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens bis 2003 Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren (IMK) Arbeitskreis III Kommunale Angelegenheiten Unterausschuss: Reform des Gemeindehaushaltsrechts Vorsitz: Baden-Württemberg Arbeitsgruppe Reform der Kameralistik Vorsitz: Rheinland-Pfalz Arbeitsgruppe Finanzstatistik Vorsitz: Statistisches Bundesamt Arbeitsgruppe Doppisches Haushaltsrecht Vorsitz: Nordrhein-Westfalen Informationsaustausch mit Pilotprojekten und kommunalen Verbänden Unverbindl. Musterentw. erweit.kameralistik IMK-Beschl Unverbindl. Musterentw. Doppik

5 Reform-/Gestaltungsbereiche des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens Rechnungssystem Rechnungssystem Kameralistik/Doppik Kameralistik/Doppik Plan- /Istrechnung Rechnungslegung Vorschriften für für Ansatz, Ausweis und und Bewertung Reform-/ Gestaltungsbereiche Budgetierung ressourcenorientiert global outputorientiert KLR Erfassen u. u. Auswerten von von Kosten u.leistungen Konsolidierung Vorschriften über über Pflicht, Einbeziehung und und Vorgehensweise

6 Rechnungssysteme Klassische Kameralistik Erfassung von Einnahmen u. Ausgaben Geldschulden Reines Geldverbrauchskonzept Kameralistik Erweiterte Ergänzung der Kameralistik um KLR/Produkte Teilvermögensrg. Additive Ergänz. des Geldverbrauchs um Ressourcen- Verbrauch Dominanz der Planung Dominanz der Planung

7 Gesamtplan Erweiterte Kameralistik Einzelplan Kapitel Geldverbrauch Titel Einnahmen Ausgaben Erfordert flächendeckende Vermögensrechnung Soll Kamerales Konto Ist Rest KLR Kameralistik (Geldverbrauchskonzept) Erweiterte Kameralistik

8 Rechnungssysteme Klassische Kameralistik Erfassung von Einnahmen u. Ausgaben Geldschulden Reines Geldverbrauchskonzept Kameralistik Erweiterte Ergänzung der Kameralistik um KLR/Produkte Teilvermögensrg. Additive Ergänz. des Geldverbrauchs um Ressourcen- Verbrauch 3-Komponentenrechnung (Doppik) Vermögensrechnung Finanzrechnung Ergebnisrechnung KLR als Ergänzung Integrative Abbildung des vollständigen Ressourcenverbrauchs Dominanz der Planung Dominanz der Planung Dominanz der Istrechnung

9 Vermögensrechnung Aktiva (Kapitalverwendung) Passiva (Kapitalherkunft) Vermögen Drei-Komponenten-Rechnung Eigenkapital Kasse Fremdkapital Summe d. Vermögens = Summe d. Kapitals Finanzrechnung Einnahmen Ausgaben Ergebnisrechnung Aufwendungen Erträge Kosten - Leistungsrechnung

10 Was ist Doppik Statisch komparative Rechnung (Zeitpunktevergleich) doppelte/zweifache Ergebnisermittlung Dynamische Rechnung (Zeitraumrechnung) Vergleich des Vermögens am Anfang einer Periode mit dem am Ende Erfassung der Ursachen der Vermögensänderung während der Periode Vergleich des Vermögens mit dem Vermögen Erträge u. Aufwendungen V 1 < V 2 = Ergebnis Bilanz E A = Ergebnis Ergebnisrechnung

11 Situation Hamburg 2006 Nach bisherigem kameralen Informationssystem Doppik/Eröffnungsbilanz Vermögen Anlagevermögen Umlaufvermögen Schulden 24,037 Mrd.???? Vermögen Mrd. Anlagevermögen: 46,8 Umlaufvermögen: 3,1 Schulden 44,1 Mrd. Eigenkapital?? Eigenkapital: 4 Mrd.

12 Rechnungssysteme Klassische Kameralistik Erfassung von Einnahmen u. Ausgaben Geldschulden Reines Geldverbrauchskonzept Kameralistik Erweiterte Ergänzung der Kameralistik um KLR/Produkte Teilvermögensrg. Additive Ergänz. des Geldverbrauchs um Ressourcen- Verbrauch 3-Komponentenrechnung (Doppik) Vermögensrechnung Finanzrechnung Ergebnisrechnung KLR als Ergänzung Integrative Abbildung des vollständigen Ressourcenverbrauchs Integrierte Verbund- rechnung- Rechnungslegungsverbund und Budgetierung/ Planungsverbund Integrative Abbildung u. Planung des vollständigen Ressourcenverbrauchs Dominanz der Planung Dominanz der Planung Dominanz der Rechnungslg. Integrierte Planungsr. u. Istrechnung

13 Integrierte Verbundrechnung (IVR) als doppischer Verbund Haushalt (Planung) Finanzhaushalt Plan- Vermögensrechnung Doppischer Verbund Ergebnishaushalt Doppischer Verbund Ergebnisrechnung Finanzrechnung Vermögensrechnung Rechnungslegung (Ist-Dokumentation) K L R

14 Finanzrechnung Bilanz Aktiva Passiva Ergebnisrechnung Rechnungswesen Einzahlungen./. Auszahlungen Verwaltungstätigkeit Investitionstätigkeit Finanzierungstätigkeit Veränderung liquider Mittel Anlagevermögen Eigenkapital - Verwaltungs- - Rücklagen vermögen - Jahresergebnis - Realisierbares Vermögen Sonderposten Umlaufvermögen Fremdkapital - Vorräte - Verbindlichkeiten - Liquide Mittel - Rückstellungen Verwaltungserträge./. Verwaltungsaufwendungen = Verwaltungs-(Betriebs-)ergebnis Finanzerträge./. Finanzaufwendungen = Finanzergebnis = ordentliches Ergebnis a.o. Erträge a.o. Aufwendungen = a.o. Ergebnis Jahresergebnis Haushaltswesen Finanzhaushalt (Geplante Finanzrechnung) geplante Einnahmen geplante Ausgaben (Zahlungswirksame Erträge/Aufwendungen; Des-/ Investitionen; Aufnahme/Tilgung von Krediten etc.) Planvermögensrechnung Ergebnishaushalt (Geplante Aufwendungen /Geplante Erträge) geplanter Aufwand für geplante Leistungen / Produkte / Produkt- und Verantwortungsbereiche geplanter Ertrag

15 Reform-/Gestaltungsbereiche des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens Rechnungssystem Kameralistik/Doppik Budgetierung ressourcenorientiert global outputorientiert Rechnungslegung Vorschriften für für Ansatz, Ausweis und und Bewertung Reform-/ Gestaltungsbereiche KLR Erfassen u. u. Auswerten von von Kosten u.leistungen Konsolidierung Vorschriften über über Pflicht, Einbeziehung und und Vorgehensweise

16 Rechnungslegung Referenzmodelle HGB IFRS IPSAS ÖRS Gläubigerschutzprinzip Ausschüttungsbemessungsgrundlage Information für Anleger Tatsächl.Verhältnisse d.vermögens-/ Finanz-/Ertragslage Realistische Bewertungskonzeption Nicht rechtsverb. basieren auf IAS/ IFRS noch zu wenig auf öffentl. Sektor ausgerichtet erste Ansätze eigenst. Framework Wesentl. Teil GoöB Informationsfunktion Schutzfunkt. Interg. Gerecht. Eignungen und Defizite bezogen auf d. öfftl. Sektor finden im Eckpunktepapier f. GoöB Berücksichtigung

17 Rechnungslegung Referenzmodelle für Ansatz, Ausweis und Bewertung HGB // GoB? IFRS? IPSAS? ÖRS/ GoöB HGrGMoG

18 Reform-/Gestaltungsbereiche des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens Rechnungssystem Kameralistik/Doppik Budgetierung ressourcenorientiert global outputorientiert Rechnungslegung Vorschriften für für Ansatz, Ausweis und und Bewertung Reform-/ Gestaltungsbereiche KLR Erfassen u. u. Auswerten von von Kosten u.leistungen Konsolidierung Vorschriften über über Pflicht, Einbeziehung und und Vorgehensweise

19 Konsolidierung Konsolidierung/Gesamtabschluss ist die eigentliche Zielsetzung der Reform (Grundlage für die Beurteilung der Gebietskörperschaft als Ganzes) Gesamtergebnisrechnung Gesamtbilanz Gesamtanhang Lagebericht Konsolidierung in ersten Ansätzen praktiziert und gut entwickelt (NRW-Kommunen, Hamburg, Hessen) Konsolidierung der Kernverwaltung mit den dezentralen Einheiten setzt einheitliches Rechnungssystem voraus Konsolidierungsmethode in Form der Doppik Konsolidierungskreis unterschiedlich (z.b. Sparkassen)

20 Beispiel : Schulden der Kommunen Kreditmarktschulden der Kernverwaltung und tatsächliche Schulden

21 Beispiel : Schulden der Kommunen Kreditmarktschulden der Kernverwaltung und tatsächliche Schulden

22 Reform-/Gestaltungsbereiche des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens Rechnungssystem Kameralistik/Doppik Budgetierung ressourcenorientiert global outputorientiert Rechnungslegung Vorschriften für für Ansatz, Ausweis und und Bewertung Reform-/ Gestaltungsbereiche KLR Erfassen u. u. Auswerten von von Kosten u.leistungen Konsolidierung Vorschriften über über Pflicht, Einbeziehung und und Vorgehensweise

23 Finanzrechnung Bilanz Aktiva Passiva Ergebnisrechnung Einzahlungen./. Auszahlungen Verwaltungstätigkeit Investitionstätigkeit Finanzierungstätigkeit Veränderung liquider Mittel Anlagevermögen Eigenkapital - Verwaltungs- - Rücklagen vermögen - Jahresergebnis - Realisierbares Vermögen Sonderposten Umlaufvermögen Fremdkapital - Vorräte - Verbindlichkeiten - Liquide Mittel - Rückstellungen AUFWANDS-/ KOSTEN - und LEISTUNGSRECHNUNG Verwaltungserträge./. Verwaltungsaufwendungen = Verwaltungs-(Betriebs-)ergebnis Finanzerträge./. Finanzaufwendungen = Finanzergebnis = ordentliches Ergebnis a.o. Erträge a.o. Aufwendungen = a.o. Ergebnis Jahresergebnis Aufwand/Kosten (Ertrag) REFORMIERTERS RECHNUNGSWESEN PRODUKT - KATALOG Bestimmung der Produkte (Leistungen) der Verwaltung Produkte Wirkungen Kostenträger Bauantrag Feuerwehreinsatz Bürgerberatung etc. Kostenstellen Feuerwache Standesamt Schwimmbad etc. Einzelkosten Gemeinkosten Kostenarten Personalkosten Sach- und Dienstleistungskosten Kosten für Transfer - leistungen etc. Finanzhaushalt (Geplante Finanzrechnung) geplante Einnahmen geplante Ausgaben (Zahlungswirksame Erträge/Aufwendungen; Des-/ Investitionen; Aufnahme/Tilgung von Krediten etc.) Aufwands-/ Kostenverrechnung Globale / output-/ressourcenorientierte Budgetierung Planvermögensrechnung Ergebnishaushalt (Geplante Aufwendungen /Geplante Erträge) geplanter Aufwand für geplante Leistungen / Produkte / Produkt- und Verantwortungsbereiche Kostenerfassung geplanter Ertrag REFORMIERTERS HAUSHALTSWESEN Tatsächliche Schulden und Vermögen Neue Informationen für die Politik Ziele (Outcome) Leistungen (Output/Produkte) Ressourcenverbrauch Intergenerative Gerechtigkeit

24 Kosten- und Leistungsrechnung weitgehend eingeführt. Kostenrechnung Produktkataloge als Leistung praktische Konsequenzen??? / bisher zu geringe systematische Verknüpfung mit der Budgetierung. Kernproblem: Leistungskonzept /-erfassung /-management Input/ Ziele/ Wirkungen/ Ergebnisse / Kontrakterfüllung/Kostenträger?? Bisher sehr heterogene Ansätze/Aktivitäten/ Benchmarking auf komm. Ebene / IKO / Vergleichsringe. Flächendeckende Produktkataloge als Leistungserfassung reicht nicht Programme erste Ansätze der Wirkungsorientierung (NHH)

25 Zusammenfassung der Reformsituation (Stand Okt. 2009) Neue Dokumentation (Rechnungswesen) und Planung (Haushaltswesen) von Verwaltung und Politik (HRW) Kommunale Ebene Reform des HRW auf Basis der Doppik seit 2003 (IMK-Beschlüsse) weitgehend flächendeckend Länderebene Bundesebene Produkte/ Wirkungen/ Benchmarking Bisher Reform des HRW auf Basis der Doppik Hamburg Hessen (NRW, Bremen) ansonsten KLR/ erweiterte Kameralistik Erste Ansätze Produkte/ Ergebnisse Moderne Kameralistik (Feinkonzept Mitte 2009) -Ergebnisorientierter HH -KLR -Vermögensrechnung Schulden- Bremse (GG) HGrGMoG ( ) derzeitige Praxis sehr heterogenes HRW

26 Rechnungslegung: Zur aktuellen Situation Über Ansatz, Ausweis und Bewertung systematischen empirischen Informationen Bertelsmann/KGSt-Projekt ( Heterogenität

27 Haushalts- u. Rechnungswesen: Zur aktuellen Situation Heterogenität Systematisierung des Vermögens (Vermögensstruktur) Bewertung v. Vermögen u. Schulden Struktur d. Ergebnisrechnung Rechnungssystem Haushaltsausgl. Konso- Lidierung Leistungskonzept /-messung Eröffnungsbilanz Folgebilanz Vergleichbar: 16 HGB für den Unternehmenssektor Vorübergehendes Umstellungsproblem!? HGrGMoG

28 Rechnungslegung: Zur aktuellen Situation Über Ansatz, Ausweis und Bewertung bisher keine systematischen empirischen Informationen Heterogenität Systematisierung des Vermögens (Vermögensstruktur) Bewertung von Vermögen und Schulden Struktur der Ergebnisrechnung Haushaltsausgleich Eröffnungsbilanz Folgebilanz Vergleichbar: 16 HGB für den Unternehmenssektor

29 Probleme - Erfahrungen - Empfehlungen Grundlegende Fehlinterpretationen des doppischen Haushalts- und Rechnungswesen Doppik sei lediglich eine andere Buchungstechnik Doppik steht für ein neues ressourcenverbrauchsund outputorientiertes Informationssystem in Form der integrierten Verbundrechnung (IVR) Generelle Funktion und Leistungsfähigkeit Doppik kann Fehlsteuerungen nicht verhindern macht diese aber (konsequent praktiziert) schwieriger und transparenter

30 Grundlegende Probleme der aktuellen Reform Föderalismus I N T E R D E P N D E N Z E N Strukturelle Personale Instrumentelle politische Kultur instabile politische Mehrheiten Kompetenzdefizite Umsetzungsdefizite Fachliche K. Soziale K. Verantwortungsk. Rollenverständnis von Politik u. Verwltg. Heterogenität Gefahr zur Beliebigkeit Transparenz? Politischer Wille Umgang mit d. Vergangenheit Selbstbindung /polit. Kultur

31 Neues Informationssystem und Zuständigkeitsbereiche/ Rollenverständnis von Politik und Verwaltung im 3- E- Modell P O L I T I K V E R W A L T U N G Ziele Maßnahmen/ Budgets Planungsebene Restriktionen Effektivität Outcome Wirkungen Effizienz Output/ Budgets Leistungen/ Ressourcenverbr. Prozess (Kosten) Wirtschaftlichkeit Istkosten Min. Kosten Realisations u. Kontrollebene

32 Instrumentelle und verfahrensmäßige Ausgestaltung des 3-E-Modells (Informations- Steuerungspyramide) R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Vollzug Ressourcenebene des 3-E-Modells Planung Input Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Politische Zielsetzungen Ressourcen (Input) Mittelfristige Finanzplanung Funktions- u. Rollenverständnis von Staat u. Verwaltung Leitbild / Grundorientierung Leistungen (Output) (strategische) Aufgaben-/ Programmplanung Budgetierung Budgetierung Produkt-/ Maßnahmenplanung Finanz- und Ergebnishaushalt Produktplan Produkt / Maßnahmenplanung / Ergebnishaushalt Produktorientierter Haushalt Haushaltsvollzug Haushaltsvollzug (Mittelbewirtschaftung) (Mittelbewirtschaftung) Erfassung des Inputs (Ressourcen) Politische Zielsetzungen Realisationsprozess Maßnahmenvollzug/ Produktrealisation/ Realisationsprozess Maßnahmenvollzug/ Leistungsebene des 3-E-Modells Outcome/Output (Indikatoren) Planung Erfassung des Output / Outcome Zukünftige Schwerpunkte Evaluation Vollzug Finanzrechnung Vermögensrechnung Aufwandsrechnung Kostenrechnung Leistungsrechnung Ertragsrechnung Wirkungsanalyse Ranking/ Benchmarking R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Integrierte Verbundrechnung KLR Ergebnisrechnung Outcome-/Outputerfassung / -steuerung konzeptionell offen

33 Probleme - Erfahrungen - Empfehlungen Institutionelle Gewährleistung eines einheitlichen Rechnungssystems für alle Gebietskörperschaften Organisatorische Gewährleistung eines Mindestmaßes an Standardisierung auch bei föderaler Struktur (Standardisierung als Wert an sich- Standardisierungsgremium) Konsolidierung (Gebietskörperschaft als Ganzes) als zentrale Zielsetzung Verwaltungsreform erfordert Politikreform / Polit-Kultur Ausdifferenzierung der Leistungsseite nach Steuerungsrelevanz (flächendeckendes Produktkonzept ist nicht hinreichend)

34 Probleme - Erfahrungen - Empfehlungen Ausdifferenzierung der Leistungsseite nach Steuerungsrelevanz (flächendeckendes Produktkonzept ist nicht hinreichend) Handhabung des Budgetrechts der Legislative Motivation/Sanktion der maßgebenden Entscheidungs- Träger (Problem der Abkopplung von Entscheidungsträgern und Betroffenen/Folgewirkungen) Gewährleistung der notwendigen Kompetenz der Entscheidungsträger (Wachsende Komplexität der Entscheidungsprobleme vs. sinkende Kompetenz der Entscheidungsträger- Medien/ Populismus) Festlegung eines engen Zeitrahmens von Umstellungen

35 Probleme - Erfahrungen - Empfehlungen Kooperationsstrategien von Verwaltungen: Verwaltungsabkommen über gemeinsame Nutzung d. Software Vermeidung von Kompetenzspielchen/Organisierter Unverantwortlichkeit Bund Länder Kommunen Wesentlich stärkere Einbeziehung/ stärkerer Ausbau wiss. Kompetenz (Public Management) Statt perfekte / dogmatische Lösungen pragmatische Lösungen (ABC - 80% zu 20% Lösungen) Kommunikation und Information wird als Erfolgsfaktor Von Reformen i.d.r. weitgehend unterschätzt

36 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus