Regierungsvertrauen und Volksabstimmungen

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1 Regierungsvertrauen und Volksabstimmungen Eine Analyse am Beispiel der Entscheidung über die Direktwahl des Schweizer Bundesrates 1 Claude Longchamp, Politikwissenschafter/Historiker, Institutsleiter gfs.bern, Lehrbeauftragter an den Universitäten St. Gallen, Zürich und Bern Artikel für Festschrift von Prof. Dr. Fritz Plasser, Dekan der Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Innsbruck, Österreich Der Anlass Bern, 9. Juni Die Schweiz lehnte in einer Volksabstimmung die Volksinitiative zur Direktwahl des Bundesrats ab. 76,3 Prozent der Stimmenden und alle 26 Kantone lehnten die von der Schweizerischen Volkspartei (SVP) verlangte Verfassungsänderung ab. 2 Tabelle 1: Gesamtschweizerische Ergebnisse Datum Vorlage Ja in % Beteiligung in % Volksinitiative «Volkswahl des Bundesrates» 23,7 39,2 Quelle: Schweizerische Eidgenossenschaft - Bundesamt für Statistik Grafik 1: Resultate Volkswahl des Bundesrates Quelle: Schweizerische Eidgenossenschaft - Bundesamt für Statistik 1 Mein bester Dank geht an Carole Gauch, welche die Endfassung des Artikels erstellt hat. 2 Bundesamt für Statistik (2013): Abstimmungen Indikatoren. URL: 1

2 Im Ausland sorgte das Abstimmungsergebnis für mehr Überraschung als Im Inland. Grund dafür: Die Schweiz, das Ursprungsland der direkten Demokratie, bewilligt sich keine weiteren Volksrechte. Schlagzeilen wie Krise der direkten Demokratie?, machten bei auswärtigen Kommentatoren die Runde. Insider der Schweizerischen Demokratie fanden wenig Ungewöhnliches am Ergebnis: In Zeiten stabilisierter Systemunterstützung erwartet man allgemein keine grosse Reformbereitschaft, eher Festhalten am Status quo. Ganz in diesem Sinne analysierte Adrian Vatter, Professor für Schweizer Politik an der Universität Bern und Spezialist für Fragen Schweizerischer Institutionen, das Abstimmungsergebnis: Der internationale Vergleich zeigt: Das Vertrauen des Volkes in Behörden und speziell in den Bundesrat ist enorm gross. Das helvetische System funktioniert im Prinzip nach wie vor gut, trotz Einzelkritik an gewissen Bundesratsentscheidungen. 3 Die Erforschung der politischen Kultur in der Schweiz Fritz Plasser, Universitätsprofessor für Politikwissenschaft in Innsbruck, da selbst Dekan der Fakultät für Politikwissenschaft und Soziologie, kontaktierte mich erstmals in der zweiten Hälfte der 80er Jahre des 20. Jahrhunderts, um sich mit mir über die politische Kultur der Schweiz, den Wertewandel und die Folgen für die Institutionen auszutauschen. Auf unser Team aufmerksam gemacht worden war er durch ein Forschungsprojekt zur Politischen Kultur im Wandel am Beispiel der politischen Partizipation, das ich damals gemeinsam mit Regula Stämpfli, unter der Leitung von Wolf Linder, für den Schweizerischen Nationalfonds realisierte. 4 Aus diesem Kontakt über Landesgrenzen hinaus, ist ab Ende 1988 ein reger Gedankenaustausch mit Workshops und Konferenzen geworden, der in zwei Bücher zur vergleichenden politischen Kultur in Deutschland, Österreich und der Schweiz mündete. 5 Ihnen eigen ist die diachrone Analyse der Entwicklungen in jedem Land, kombiniert mit einer synchronen Betrachtungsweise, welche einen Ländervergleich zulässt, denn erst das lässt die spezifischen Eigenschaften politischer Kultur(en) erkennen. Schnell wurde uns so klar, dass die Schweiz eine gereifte politische Kultur kennt, die jedoch mit Defiziten bei der Partizipationskultur ausgestattet ist. Angesichts der hohen Anforderungen in einer direkten Demokratie tritt dies anhand der Stimm- und Wahlbeteiligung klar zu Tage. 6 Zudem legte der Ländervergleich nahe, dass das Potenzial für Populismus in Deutschland geringer sein dürfte, in Österreich und in der Schweiz jedoch erheblich grösser ausfiel. Neue Parteien, namentlich am rechten Rand des politischen Spektrums, könnten so als Ausdruck dafür verstanden werden, dass sich enttäuschte Stammwähler und Stammwählerinnen demokratischer Parteien mobilisieren liessen, aber auch Bürger und Bürgerinnen, welche sich aus der aktiven Politik verabschiedet hatten, sich aber neu einmischen wollten. Genau deshalb interessierten uns Themen wie 3 Bundesamt für Statistik (2013): Abstimmungen Indikatoren. URL: 4 Wolf Linder, Claude Longchamp, Regula Stämpfli: Politische Kultur im Wandel am Beispiel des selektiven Urnengangs, Nationales Forschungsprogramm 21 - Kulturelle Vielfalt und Nationale Identität, Basel Fritz Plasser, Peter Ulram: Staatsbürger oder Untertanen? Politische Kultur Deutschlands, Österreichs und der Schweiz, Frankfurt am Main 1991 sowie Oscar W. Gabriel, Fritz Plasser (Hg.): Deutschland, Österreich und die Schweiz im neuen Europa. Bürger und Politik, Baden-Baden Claude Longchamp, Bianca Rousselot: Bürger und Politik in der Schweiz, in: Oscar W. Gabriel, Fritz Plasser (Hg.): Deutschland, Österreich und die Schweiz im neuen Europa. Bürger und Politik, Baden-Baden

3 Unzufriedenheit in der Bevölkerung und Abstiegsängste in Unter- und Mittelschichten. Sie wurden als Begründungen der Erfolge populistischer Parteien oder Kampagnen vermutet, bewegt durch neue Techniken der politischen Kommunikation, welche auf Gefühlslagen, einfache Lösungsvorschläge und Schematisierungen des Guten und Schlechten durch exponierte Persönlichkeiten setzt. 7 Politische Kulturforschung war damals in der Schweiz gerade erst in Aufbau begriffen, stark schweizerisch und wenig international ausgerichtet. Erste empirische Studien stammten vom Historiker Roland Ruffieux, theoretische Konzeptbestimmungen vom Philosophen Werner Seitz. 8 Von Populismus sprach man in den 80er Jahren hierzulande kaum. 9 Selbst wenn Parteien wie die Autopartei bei den Nationalratswahlen 1987 Anschauungsmaterial geboten hätten, blieb ihre spezifische Analyse aus. Ganz anders als in postautoritären Demokratien, wo sich nach 1945 ein politikwissenschaftliches Forschungsfeld Demokratieforschung etablieren konnte, 10 blieben Studien zum Demokratiebewusstsein in der Schweiz lange aus. Zu gross war die Sicherheit, eine gute Demokratie zu haben, welche aus der Geschichte gut begründet, tief in den Köpfen und Herzen der SchweizerInnen verankert sei. Hinzu kam, dass die vergleichsweise früh eingeführte Abstimmungsdemokratie als Ventil für Unzufriedenheit diente, was Veränderungen im Parteiensystem lange moderierte, ohne dass Flexibilität in sachpolitischen Fragen verloren gegangen wäre. Das Alles änderte sich erst in den 80er Jahren mit der Öffnung der Schweiz, zuerst schrittweise, mit den EU-Entscheidungen 1992 und 2001 aber schlagartig. Das Nein von Volk und Ständen zum EWR- wie zum EU-Beitritt machten klar, dass globale und europäische Veränderungen insbesondere in Wirtschafts- und Gesellschaftsfragen nicht an den Landesgrenzen halt machen würden, die politische Reformbereitschaft aber zu gering war, um schlagkräftig im europäischen Integrationsprozess mitmischen zu können. 11 Entsprechend verlagerte sich die öffentliche Diskussion über das Neue in der Politkultur der Schweiz rasch auf Populisten. 12 Diese waren mit so viel kommunikativem Kapital ausgestattet, dass sie die Parteilandschaft umpflügen, mediale Aufmerksamkeit auf sich ziehen und das Volk bei Wahlen und Abstimmungen für die eigene Sache gewinnen konnten. Konstatiert wurde das Aufbrechen neuer Konfliktlinien, 13 von veränderten Parteien bedient, welche 7 Siehe exemplarisch: Oscar W. Gabriel, Fritz Plasser: Deutschland, Österreich und die Schweiz im europäischen Vergleich, in: Oscar W. Gabriel, Fritz Plasser (Hg.): Deutschland, Österreich und die Schweiz im neuen Europa. Bürger und Politik, Baden-Baden Zur Entstehungsgeschichte siehe Werner Seitz: Die politische Kultur und ihre Abstimmung zum Abstimmungsverhalten. Eine Begriffsgeschichte und Methodenkritik, Zürich Für die Entstehungsgeschichte siehe Silvia Kobi: Des citoyens contre l élite politique. Le cas des votations fédérales, , Paris Susanne Pickel, Gert Pickel: Politische Kultur- und Demokratieforschung. Grundbegriffe, Theorien, Methoden. Eine Einführung, Wiesbaden Claude Longchamp, Bianca Rousselot: Bürger und Politik in der Schweiz, in: Oscar W. Gabriel, Fritz Plasser (Hg.): Deutschland, Österreich und die Schweiz im neuen Europa. Bürger und Politik, Baden-Baden Hanspeter Kriesi: Der Aufstieg der SVP. Acht Kantone im Vergleich, Zürich Simon Bornschier: Cleavage Politics and the Populist Right. The new Cultural Conflict in Western Europa, Temple

4 sich, je nach Standpunkt, auf der Basis von Nationalkonservatismus oder Rechtsextremismus, in der Bevölkerung, in Parlamenten, ja selbst in Regierungen etablieren konnten. 14 Die empirische Erforschung der politischen Kultur in der Schweiz wird auf zwei unterschiedliche Entwicklungsrichtungen vorgegangen, die unterschiedliche Bezugspunkte hinsichtlich Zeithorizont, Konzeptdefinitionen und verfügbare Daten haben. Für den ersten Pfad, nahe der Wahl- und Abstimmungssoziologie angesiedelt, stehen heute Arbeiten der Berner Politologen Wolf Linder und Christian Bolliger resp. Regula Zürcher. Gespaltene Schweiz geeinte Schweiz ist das Motto ihres Hauptwerkes. 15 Ausgehend von Volksabstimmungen, bevorzugten sie die Makro-Ebene und analysieren sie mit geschichtlichem Bezug. Politische Kultur wurde als Produkt verstanden, welche sich aus der Vergangenheit ableiten lässt, in der Gegenwart aber Wirkungen zeigt. Namentlich durch Machtteilung sei es gelungen, tief greifende, lange anhaltende Konflikte kultureller und struktureller Art so zu moderieren, dass ein stabiles Politsystem entstanden sei, welches wirtschaftliche Prosperität erlaube. Zu den Erkenntnissen der AutorInnen zählte, dass sich strukturell bedingte Polarisierungen seit den 1970er Jahren mehrten. Der Gegensatz von Kapital und Arbeit flackere periodisch auf, und er habe in Sachfragen zu einem Wettbewerb unter politischen Parteien geführt, jenseits des gewohnten Verhaltens in der Konkordanz. Drastischer noch war der Befund, dass mit der Polarität von Stadt und Land die mächtigste Konfliktlinie der Schweizerischen Gegenwart entstanden sei. Diese habe sogar das Parteiensystem transformiert, indem es heute urban und rural ausgerichtete Parteien gäbe, welche das Land tiefgreifend teilten und die Konkordanz zur Disposition stellten. 16 Von dieser ursprünglichen Vorgehensweise emanzipiert hat sich namentlich Markus Freitag, Inhaber des Lehrstuhls für politische Soziologie an der Universität Bern. In seinem Artikel für das aufdatierte Handbuch der Schweizer Politik 17 empfiehlt er, sich von Volksabstimmungen zu verabschieden, wenn es um politische Kultur gehe. Ganz im Anschluss an die Klassiker des amerikanischen Forschungsprogramms konzentriert er sich auf Umfragen, um damit die Mikro-Ebene zu untersuchen. BürgerInnen-Kultur bemisst sich an der spezifischen Verteilung evaluativer, kognitiver und affektiver Orientierungen der Mitglieder einer Nation an politischen Objekten. Diese seien dadurch gekennzeichnet, dass sie die Autorität des Staates rechtfertigten und BürgerInnen-Pflichten, insbesondere die politische Teilnahme, begründeten. Die Objekte der Einstellungen könne man entweder gemäss Gabriel Almond und Sidney Verba 18 nach dem Systembezug, dem Bezug zu seinen Leistungen, zu seiner Beeinflussbarkeit und dem Bezug zu sich selber gliedern, oder aber man stellt auf die neuere Kategorisierung von David Easton 19 ab, der zwischen System-, Prozess- und Politik-Kulturen unter- 14 Claude Longchamp: Die nationalkonservative Revolte in der Gestalt der SVP. Eine Analyse der Nationalratswahlen 1999 in der Schweiz, in: Fritz Plasser/Peter A. Ulram/Franz Sommer (Hg.): Das österreichische Wahlverhalten, Wien Wolf Linder, Regula Zürcher, Christian Bolliger: Gespaltene Schweiz geeinte Schweiz: Gesellschaftliche Spaltungen und Konkordanz bei den Volksabstimmungen seit 1874, Baden Christian Bolliger: Konkordanz und Konfliktlinien in der Schweiz, , Diss Bern Markus Freitag: Politische Kultur, in: Peter Knoepfel/Pascal Sciarini/Yannis Papadopoulos/Adrian Vatter/Silja Häusermann (Hg.): Handbuch der Schweizer Politik, 5. Auflage, Zürich 2013 (i.e.). 18 Gabriel Alomnd, Sidney Verba: The Civic Culture. Political Attitudes, and Democracy in Five Nations, Newbury Park 1963; The Civic Culture Revisited, Boston/Toronto David Easton: A Re-Assessment of the Concept of Political Support, in : British Journal of Political Science, 5 (4), pp

5 schied. Die spezifischen Unterstützungsleistungen interessiere dabei weniger als die diffuse, welche sich darüber hinaus bei den BürgerInnen entwickle und ohne massive Ereignisse stabil vorhanden sei. Indikatoren der Systemkultur seinen der Nationalstolz, die Identifikation mit Gemeinschaften, aber auch die Bewertung der Demokratie. Das Vertrauen in Institutionen und Akteure, die Unterstützung von Föderalismus und Volksentscheidungen, Parteiidentifikation und Regierungszufriedenheit sieht Easton als Bestandteile der Prozesskultur. Zu dieser zählt Freitag auch das Interesse an Politik, die Diskussionsbereitschaft, das Wissen, die Kompetenzverteilung und das Pflichtbewusstsein. Nicht zuletzt ist das alles eine Basis des wahrgenommenen Einflusses, den man als Bürger oder Bürgerin habe. Die empirischen Befunde zur politischen Kultur der Schweiz fasst Freitag wie folgt zusammen: Erstens, Orientierungen gegenüber der demokratischen Herrschaftsform, der politischen Gemeinschaft und gegenüber Institutionen und Akteuren, welche am Prozess der Politikgestaltung beteiligt sind, seien von einer hohen Stabilität über die Zeit hinweg gekennzeichnet. Zweitens, die Schweiz weise im internationalen Vergleich hinsichtlich des Zustimmungsgrades zum Ordnungsmodell der Demokratie, mit Blick auf das Institutionenvertrauen sowie in Fragen der politischen Anteilnahme, mit die beste Bilanz auf; sie könne als Hort einer politischen Kultur mit ausserordentlichem Unterstützungsgrad und Vertrauensvorschuss etikettiert werden. Drittens, subnationale Analysen zeigten, dass sich diese positiven politischen Einstellungen im Grossen und Ganzen relativ gleichmässig über die Kantone hinweg verteilen. Diese Homogenität bezüglich Orientierungen werde nur in Einzelfällen durchbrochen, wenngleich diese sprachregionalen Disparitäten innerhalb von sehr überschaubaren Intervallen auftreten. Meine eigene Position liegt zwischen dem Vorgehen von Wolf Linder und Markus Freitag: Vom Studium her Historiker und Soziologe, bin ich mit der geschichtlichen Begründung politischer Kulturen bestens vertraut. Auch bekannt sind mir die theoretischen Hintergründe der Konfliktanalyse nach Seymour M. Lipset und Stein Rokkan 20, sei es im Parteiensystem, bei Wahlen oder Volksabstimmungen. Immerhin, 1983 habe ich die Chance gepackt, Politikstudien ganz im Sinne der empirischen Sozialforschung auf Umfragebasis zu betreiben. Was zuerst auf die VOX-Analysen 21 beschränkt war, erweitere sich in der Folge zu einer umfassenden Tätigkeit der angewandten Politikforschung, zuerst am Forschungszentrum für Schweizer Politik der Universität Bern, dann am neu gegründeten Forschungsinstitut gfs.bern 22, welches ich bis heute leite. So hat sich mir die Mikro-Ebene des Verhaltens und der Denkweisen der Bürger und Bürgerinnen ganz im Sinne von Russel Dalton 23 ebenso erschlossen, wie ich die Makro-Ebene politisch-institutionellen Entwicklungen über grössere Zeiträume hinweg kenne. Daraus entstand, inspiriert von Überlegungen aus der politischen Kommunikation, der Dispositionsansatz, welcher eigens für die Analyse von Volksentscheidungen bei Sachabstim- 20 Seymor M. Lipset, Stein Rokkan: Cleavage Structures, Party Systems, and Voter Alignments. An Introduction, in: Party Systems and Voter Alignments. Cross-national Perspectives, New York VOX-Analysen eidg. Volksabstimmungen, hgg. vom Forschungsinstitut gfs.bern, in Zusammenarbeit mit den Universitäten Bern, Zürich und Genf, Bern 1977 ff. 22 gfs.bern: Menschen Meinungen Märkte. URL: 23 Russell J. Dalton: Citizen politics: public opinion and political parties in advanced industrial democracies. Chatham House,

6 mungen konzipiert wurde. 24 Was die Parteiidentifikation für die Wahlforschung ist, sind Prädispositionen für die Abstimmungsforschung. Parteibindungen sind auch da nicht unerheblich, determinieren aber Partei- und Personenentscheidungen weniger stark als bei Wahlen. Vielmehr müssen politische Prädispositionen um die thematischen erweitert werden, damit man versteht, was im Einzelfall bei einer Volksentscheidung geschieht. Thematische Prädispositionen können regionaler Natur, parteipolitisch geprägt, aber auch aus den Alltagserfahrungen der Bürger und Bürgerinnen mit den variierenden Abstimmungsthemen entstanden sein. Volksentscheidungen sind, so die generelle These, ein dynamisches Produkt aus solchen Prädispositionen und der Information, welche im Vorfeld meist kurzfristig massenmedial verbreitet, auf der Basis stabiler Einstellungen verarbeitet wird. Grafik 2: Analytisches Schema des Dispositionsansatzes Quelle: gfs.bern Dispositionsansatz Was man damit in der Abstimmungsforschung machen kann, sei in der Folge am Beispiel des Volksentscheides von 2013 zur Direktwahl des Bundesrates aufgezeigt. 25 Das für die politische Kultur zentrale Konzept des Regierungsvertrauens soll dabei zur Anwendung kommen und zwar sowohl für die Analyse von Individual-, als auch von aggregierten Daten. Explizit geprüft werden zwei Hypothesen: Erstens, das Konzept der politischen Kultur ist primär geeignet um die diffuse Unterstützung für ein bestimmtes politisches System zu bestimmen. Konkret kann man das anhand des Standes der Regierungsunterstützung testen. Je höher das Regierungsvertrauen ist, desto stärker fällt die Systemunterstützung aus und umso geringer sind die Chancen einer Systemänderung. 24 Claude Longchamp: Dispositionsansatz. URL: 25 Wikipedia: Eidgenössische Volksinitiative «Volkswahl des Bundesrates». URL: Eidgen%C3%B6ssische_Volksinitiative_%C2%ABVolkswahl_des_Bundesrates%C2%BB. 6

7 Zweitens, das Konzept der politischen Kultur kann auch herausgezogen werden, um spezifischen Unterstützungsleistungen zu bestimmen. Das heisst die Wahrscheinlichkeit vorauszusagen, dass ein Individuum in einer bestimmten Entscheidungssituation für den Status Quo oder für eine diesbezügliche Änderung des politischen Systems stimmt. Dabei stütze ich mich im wesentlichen auf drei vergleichbar konzipierte Befragungen, wovon zwei vor der Entscheidung für die Medien der Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) realisiert wurden, während die dritte im Rahmen der VOX-Analysen, unmittelbar nach der Entscheidung durchgeführt wurde und sich in längere Zeitreihenanalysen einordnen lässt. Das Regierungsvertrauen als Gegenstand der empirischen politischen Kulturforschung Die VOX-Analysen eidgenössischer Volksabstimmungen beinhalten zu jeder Volksentscheidung seit anfangs 1977 die Befragung eines Querschnitts repräsentativer Stimmberechtigter, welche Antworten auf die Fragen geben, wer, wie gestimmt habe, und vor allem warum auf eine bestimmte Art und Weise gestimmt wurde. 26 Zu den erklärenden Konzepten gehören verschiedene Indikatoren, welche im Zusammenhang mit der politischen Kultur- Forschung im oben beschriebenen Sinn stehen. Eines davon, vor allem in der Anfangszeit der VOX-Studien von Belang, widmet sich der politischen Integration, definiert durch die Regelmässigkeit des Urnengangs, durch Regierungsidentifikation und durch die Kompetenz, in politischen Fragen eine Meinung bilden zu können. 27 Die Identifikation mit der Regierung wird seit 1977 unverändert mit zwei Angaben erfasst, wobei man sich für eines von beiden entscheiden muss, spontan aber auch die Antwort verweigern kann. Die erste Antwortoption lautet: Ich kann mich meistens auf die Regierung im Bundeshaus verlassen. Sie handelt nach dem besten Wissen und Gewissen, zum Wohl aller. Und die zweite Meinung lautet: Im Bundeshaus wird immer mehr gegen und weniger für das Volk entschieden. Die Regierung kennt unsere Sorgen und Wünsche nicht mehr. Im Vergleich zu den nüchternen Vorgaben, welche üblicherweise zum Institutionenvertrauen verwendet werden, ist diese Umschreibung blumig. Vergleiche der Messinstrumente zeigen, dass die Trends, nicht aber die Werte, vergleichbar sind. Denn die aktive Ansprache des Misstrauens in der vorliegenden Form korrigiert die Zustimmungstendenz, welche den Interviewvorgaben mit einzig einem Vertrauenspol eigen sind. Der offensichtliche Vorteil der Messreihe ist die lange Zeitspanne, welche sich damit betrachten lässt. Beschränkt nachteilig ist das Umfeld der Befragungen, jeweils kurz nach den Volksentscheidungen. Auch das bewirkt, dass das Misstrauen etwas stärker ausfällt als bei anderen Befragungen. Mit all diesen Einschränkungen kann man aber leben, wenn man das Regierungsvertrauen in der Schweiz über die Zeit analysieren will. Die Ergebnisse zum Regierungsvertrauen gemäss VOX-Analysen lässt sich, grob gesagt, in drei Phasen gliedern: 26 FORS: Die standardisierten Nachabstimmungsumfragen. URL: 27 Erich Gruner, Hans Peter Hertig: Der Stimmbürger und die «neue» Politik. Wie reagiert die Politik auf die Beschleunigung der Zeitgeschichte?, Bern und Stuttgart

8 Erstens, die 70er und 80er Jahre: Zwar zeigten auch sie gewisse Erschütterung der Regierungsidentifikation, doch waren diese nie von Dauer, in der Regel änderte sich die Entwicklungsrichtung mit der nächsten Messung wieder. Der Grad an Regierungsvertrauen war stets mehrheitlich, meist über 60 Prozent der Stimm- und Wahlberechtigten. Zweitens, ein grösserer Zyklus mit anhaltenden Veränderungen betrifft die Phase 1989 bis Bis 1995 sank das Regierungsvertrauen, wenn man die Jahresmittelwerte betrachtet. Danach nahm es wieder zu. Während einer längeren Phase gab es jedoch kein mehrheitlich vorhandenes Regierungsvertrauen mehr, am Ende dieses Zyklus war das aber wieder der Fall. Drittens, ein weiterer vergleichbarer Zyklus betrifft die Jahre 2002 bis Auch hier waren die ersten Jahre, konkret bis 2005 durch ein kontinuierliches Sinken des Regierungsvertrauens gekennzeichnet, während es in der Folge wieder anstieg. Und auch hier kann man festhalten, dass während längerer Zeit, konkret zwischen 2003 und 2008, ein nur minderheitliches Vertrauen in den Bundesrat bestand analysierten Matthias Brunner und Lea Sgier das rasche Schwinden des Institutionenvertrauens in den 90er Jahren des 20. Jahrhunderts 28 anhand verschiedener Datensätze wie folgt: Ihre Befunde zeigten, dass die frühen Veränderungen in den Beziehungen zwischen BürgerInnen und Institutionen mehr als nur die Regierung betrafen. Konkret wurde auch das Vertrauen ins Parlament, in die Verwaltung und in die Presse erfasst. Davon wenig berührt war das Vertrauen in Justiz und Polizei, die als Garanten für Sicherheit im Innern, aber auch Ruhe und Ordnung in einer sicher verändernden Welt erschienen und zu den neuen TrägerInnen des immer noch mehrheitlichen Institutionenvertrauens avancierten. Die zentrale Ursache für die Veränderungen sah man schon damals in der Öffnung der Schweiz nach dem Kalten Krieg. Insbesondere in der deutschsprachigen Schweiz löste das eine erhebliche Verunsicherung aus, denn traditionsgemäss hatte man sich als Spezialfall in der Staatenwelt gesehen, welcher sich als Antithese zum Ausland definierte. Dabei wandelte sich das kommunistische Feindbild zum europäischen mit der EU und Brüssel im Zentrum. In dieser Optik galt es als unschweizerisch, für einen EU-Beitritt zu sein, welcher erfolglos von Bundesrat und Verwaltung, aber auch Teilen der Medien befürwortet wurde Matthias Brunner, Lea Sgier: Crise de confiance dans les institutions politique suisses?, in Schweizerische Zeitschrift für politische Wissenschaft, 3 (1), pp Claude Longchamp: Unterstützung von Bundesrat und Verwaltung: Wandlungen im Verhältnis von Bürgerschaft und Regierung in der Mitte der 90er Jahre als Herausforderungen an eine offene Staatstätigkeit, Bern

9 12. Mär ' Mai ' Sep. ' Nov. '00 4. Mär. ' Jun. '01 2. Dez. '01 3. Mär. '02 2. Jun. ' Sep. ' Nov. '02 9. Feb. ' Mai '03 8. Febr. ' Mai ' Sep. ' Nov. ' Juni ' Sep. ' Nov. ' Mai ' Sep. ' Nov. ' Mär. ' Juni ' Feb. '08 1. Jun. ' Nov. '08 8. Feb. ' Mai ' Sep. ' Nov. '09 7. Mär. ' Sept. ' Nov. ' Feb. ' Mär. ' Jun. ' Sep. ' Nov. ' Mär. '13 Grafik 3: Regierungsvertrauen 2000 bis "Ich lese Ihnen jetzt zwei Ansichten vor, die man recht oft über unsere Regierung hören kann. Welcher stimmen Sie am ehesten zu? 1) Ich kann mich meistens auf die Regierung im Bundeshaus verlassen. Sie handelt nach bestem Wissen und Gewissen, zum Wohle aller. 2) Im Bundeshaus wird immer mehr gegen und immer weniger für das Volk entschieden. Die Regierung kennt unsere Sorgen und Wünsche nicht mehr." in % Stimmberechtigter 100% 90% 80% 70% Misstrauen (gegen das Volk entschieden) 60% 50% weiss nicht/keine Antwort 40% 30% Vertrauen (kann mich verlassen) 20% 10% 0% gfs.bern, VOX-Trendauswertungen ( , Vox ), Stand März 2013 (n= jeweils ca. 1000), gewichtet nach Teilnahme Quelle: gfsbern - VOX-Trend Für unsere Belange interessant ist der zweite, zuvor angesprochene Zyklus der Erschütterung des Regierungsvertrauens. 31 Eingesetzt hatte er im Jahre 2002, als zwei wichtige Volksentscheidungen gefällt wurden: Zuerst angesprochen sei der Beitritt der Schweiz zu den Vereinten Nationen. Von den Behörden befördert, durch eine Volksinitiative verlangt und von einer Mehrheit der Stimmenden und der Kantone befürwortet. Dann ging es um die Entscheidung über die Volksinitiative der SVP, welche sich prominent gegen Asylrechtsmissbrauch wendete. Das Begehren wurde mit 49,9 Prozent Zustimmung äusserst knapp abgelehnt. Denn mit beiden Themen verschärfte sich die aus den 90er Jahren stammende Polarisierung zwischen Öffnung und Abkapselung der Schweiz zum respektive gegenüber dem Ausland erneut. Mit dem Volksentscheid, den bilateralen Wege der Schweiz im europäischen Integrationsprozess zu bejahen, fand diese Polarisierung eine bloss kurzfristige Beruhigung. Das Misstrauen in Bundesrat, wohl auch ins Parlament und weiteren Institutionen, veränderte auch das Parteiengefüge gelang es der Sozialdemokratischen Partei (SP) und der SVP Wählende an den Polen für sich zu gewinnen, was das Zentrum ein erstes Mal schwächte legte vor allem die SVP zu, nicht zuletzt weil sie die, zur Freiheitspartei mutierte, Autopartei in sich aufnahm nützte die Re-politisierung der SVP, indem sich enttäuschte WählerInnen vor allem aus den bürgerlichen Mittelschichten, aber auch aus der linken Unterschicht zur SVP wandten war der Wahlsieg der SVP fast perfekt, denn sie erreichte mit 28,9 Prozent den Höchstwert, den eine Partei unter Proporzbedingungen bei 30 Swissvotes: Die Datenbank der eidgenössischen Volksabstimmungen. URL: 31 gfs.bern: Vox-Trend. URL: 9

10 Nationalratswahlen in der Schweiz erzielen konnte. Zudem erlahmte die Polarisierung nach links, indem die SP verlor, zum Teil zu Lasten der Grünen, welche noch einmal zulegen konnten. 32 Grafik 4: Bundesratssitze nach Parteizugehörigkeit Quelle: Jörg Mäder 33 Die Parlamentswahlen von 2003 hatten ihrerseits eine weitreichende Folge für die Regierungszusammensetzung. Galt bis damals die 1959 eingeführte Zauberformel für die Bestellung des Bundesrats, wurde nun mit der so begründeten Regierungsstabilität gebrochen. Grund war, dass die SVP von der viertstärksten Partei im Regierungslager zur stimmenstärksten avanciert war, und einen zweiten Sitz im Bundesrat zu Lasten der Christlichdemokratischen Volkspartei (CVP), neu die Juniorpartnerin, durchsetzte. Dabei verabschiedete man sich von der inhaltlichen Konkordanz, 1959 eingeführt, um minimale Übereinstimmungen unter den Regierungspartnern, wenn nicht in einem gemeinsamen Regierungsprogramm, so doch fallweise nach Politikbereichen zu erreichen. Allen voran die SVP deklarierte man nun die numerische Konkordanz, wonach die Parteistärken bei Nationalratswahlen alleine massgeblich waren für die Verteilung der sieben Regierungssitze. Die Verlagerung des Schwerpunkts im Konkordanzsystem kumulierte das Misstrauen, denn die Folge war, dass das Regierungsvertrauen mitte/links nachliess, mitte/rechts aber nicht zunahm. Der absolute Tiefpunkt wurde im Mai 2004 erreicht, als noch 25 Prozent der Stimmberechtigten die Schweizer Regierung unterstützten. Diese offensichtliche Krise drückte sich auch in Abstimmungsergebnissen aus. Nach der Wahl von Christoph Blocher in den Bundesrat verloren die Behörden in den ersten acht Volksabstimmungen lückenlos eine Situation, welche es vorher nie gab und welche auch seither nicht wieder eingetreten ist kam es, mit der Abwahl von Christoph Blocher aus dem Bundesrat, zu einem erneuten Einschnitt. Zwar wurde der damalige Justizminister nicht durch eine andere Parteivertretung ersetzt, denn an seiner Stelle wählte die Bundesversammlung Eveline Widmer-Schlumpf, die Bündner Finanzdirektoren mit SVP Hintergrund in den Bundesrat. 34 Für die erfolgsgewöhnte SVP war das eine arge Beleidung, so dass sie ihren beiden Regierungsmitgliedern die Aufnahme in die Fraktion verweigerten. Samuel Schmid und Eveline Widmer-Schlumpf betrieben in der Folge die Neugründung einer moderaten Partei, der Bürgerlichdemokratischen Partei (BDP), welche 2008 ohne je eine Wahl bestritten zu haben, zu je ei- 32 Lutz, Georg: Eidgenössische Wahlen Wahlteilnahme und Wahlentscheid, Lausanne: Selects FORS, 2012; Claude Longchamp: Wahltagsbefragung URL: 33 Jörg Mäder: Bundesratssitze nach Parteizugehörigkeit. URL: 34 Andrea Hämmerle: Die Abwahl. Fakten und Figuren, Zürich/Chur

11 2001/I 2001/II 2001/III 2001/IV 2002/I 2002/II 2002/III 2002/IV 2003/I 2003/II 2003/III 2003/IV 2004/I 2004/II 2004/III 2004/IV 2005/I 2005/II 2005/III 2005/IV 2006/I 2006/II 2006/III 2006/IV 2007/I 2007/II 2007/III 2007/IV 2008/I 2008/II 2008/III 2008/IV 2009/I 2009/II 2009/III 2009/IV 2010/I 2010/II 2010/III 2010/IV 2011/I 2011/II 2011/III 2011/IV 2012/I 2012/II 2012/III 2012/IV nem Bundesrat und einer Bundesrätin und einer Handvoll Parlamentariern und Parlamentarierinnen kam, welche sich von SVP abspalteten wählte die Bundesversammlung beim Rücktritt von Samuel Schmid Ueli Maurer, den früheren Parteipräsidenten der SVP, in den Bundesrat, womit die kurze Phase der parteipolitischen Opposition der wählerstärksten Partei in der Konkordanz Geschichte war verweigerte die vereinigte Bundesversammlung der SVP aber den zweiten Regierungssitz, welchen sie zu Lasten der BDP oder von SP oder der Freisinnig-Demokratischen Partei (FDP) erhalten wollte, mit dem Hinweis, keine weitere Abwahl in Kauf zu nehmen. Grafik 5: Trend BIP Quartalaggregate des Bruttoinlandproduktes (Verwendungsansatz) zu Preisen des Vorjahres, Referenzjahr 2005, reale nicht additive Volumen, in Prozent gegenüber dem gleichen Quartal des Vorjahres gfs.bern, Finanzmonitor, April/Mai 2013, Daten SECO: Immerhin, das Regierungsvertrauen kehrte ab 2005 schrittweise zurück. Die Ursache hierfür sehen wir allerdings nicht in den politischen, sondern in den wirtschaftlichen Entwicklungen. Relevante ökonomische Indikatoren wie das Bruttoinlandprodukt zeigten in den 00er Jahren fast konstant positive Werte. Die globale Finanzmarktkrise löste, namentlich mit der UBS- Krise im Herbst 2008, Verunsicherung aus, doch blieb auch das nicht von Dauer. Die negativ beeinflussten Wirtschaftszahlen entwickelten sich ab Ende 2009 wieder positiv, genauso wie das Regierungsvertrauen wieder zunahm erreichte es wieder Spitzenwerte: erstmals seit 2002 vertraute wieder eine Mehrheit der Bürger und Bürgerinnen dem Bundesrat als Ganzes. Zwei Befragungen ausserhalb der VOX-Analysen, beide 2010 publiziert, bestätigen und vertiefen diese Ergebnisse. Anders als in der vorgestellten diachronen Analyse, baut der International respektive der European Social Survey auf einem synchronen Vergleich zwischen Staaten auf. Demnach kennt die Schweiz zumindest unter den untersuchten Staaten das höchste Vertrauen in Regierung und Verwaltung, und sie liegt beim Parlaments- respektive Justizvertrauen an vierter respektive fünfter Stelle von 20 untersuchten Fällen. Das gilt no- 11

12 tabene auch für das Vertrauen in die politischen Parteien respektive die Politiker und Politikerinnen. Dies alles korreliert mit der höchsten Demokratiezufriedenheit, der zweithöchsten Zustimmung zum erreichten Demokratisierungsgrad und der insgesamt viertbesten Demokratiebewertung. Markus Freitag zieht zur Begründung hoher Systemunterstützung die vorteilhafte sozioökonomische Konstellation der Schweiz heran, warnt aber gleichzeitig, sich auf wirtschaftliche Determinanten zu beschränken. Vielmehr ist ihm die institutionelle Konfiguration des politischen Systems ebenso wichtig. Hier gilt sein Augenmerk den polit-kulturellen Besonderheiten der Schweiz, namentlich dem Milizsystem. Die Kombination mit Konkordanz, direkter Demokratie und föderalistischem Staatsaufbau, wirke als Katalysator des politischen Vertrauens. Die enge Verzahnung wirtschaftlicher, gesellschaftlicher und politischer Interessen nennt er als zentrale Ursache dafür, denn sie sei eine wirksame Barriere gegen die Verselbständigung der politischen Klasse. Die engmaschigen Verbindungen zwischen den einzelnen Subsystemen verschaffe eine breite Akzeptanz ausgehandelter politischer Entscheidungen, quer durch die Interessenlange der Bevölkerung und führe zu einer hohen Zustimmung zu demokratischen Verfahren und Institutionen. 35 Dieser Begründung kann man sicherlich zustimmen, wenn man von der Zeit abstrahiert. Dabei wird aber meines Erachtens übersehen, dass die Bundesratsunterstützung nicht konstant hoch, sondern seit den 90er Jahren eher zyklischer Natur ist. Auslösender Moment ist in der Regel ein fundamentaler Politikwechsel, welcher neue Konfliktlinien entstehen lässt und den mutierten Parteien neuen Chancen der Profilierung durch neue Angebote im Programm oder Auftritt eröffnen. Genau das ist, namentlich am Beispiel der SVP geschehen, mit dem Effekt, dass nach drei Wahlsiegen die WählerInnen-stärkste Partei die Zauberformel sprengte. Anders als in Konkurrenzsystemen, wo dem Regierungswechsel in der Regel ein erneuertes Behördenvertrauen folgt, versagte dieser Mechanismus nach 2003, nicht zuletzt, weil im Konkordanzsystem die Erneuerung meist über neue Regierungsmitglieder erfolgt, Christoph Blocher aber häufig mehr polarisierte als einigte, was schliesslich auch zu seiner Abwahl beitrug. Mit dem Ausschluss der beiden SVP-BundesrätInnen aus der SVP-Fraktion sah sich die Schweiz einer seit langem unbekannten Situation gegenüber, welche derjenigen in einem Regierungs- und Oppositionssystem glich, aber nicht dazu führte. Den heutigen Zustand kann man am ehesten als imperfekte Konkordanz beschreiben - mit immer offenerem Ausgang. 36 Kritisch ist dies namentlich für die Schweizer Identität und damit die Systemunterstützung 37, wenn es zu einem Politik- wie auch Wirtschaftsversagen kommt, denn unter dieser Bedingung funktioniert der Steuerungsmechanismus durch politische oder wirtschaftliche Führer nicht mehr, was sich an den Leistungen der Systeme wie auch in den Einstellungen der Bürger und BürgerInnen niederschlägt. Nicht zuletzt die Kritik an hohen Managerlöhnen, aber 35 Markus Freitag: Politische Kultur, in: Peter Knoepfel/Pascal Sciarini/Yannis Papadopoulos/Adrian Vatter/Silja Häusermann (Hg.): Handbuch der Schweizer Politik, 5. Auflage, Zürich 2013 (i.e.). 36 Adrian Vatter: Vom Extremtyp zum Normalfall? Die Schweizerische Konsensusdemokratie im Wandel. Eine Re- Analyse von Lijpharts Studie für die Schweiz von , in: Schweizerische Zeitschrift für Politikwissenschaft, 14 (1) Mit diesen Zusammenhängen befassen sich die jährlichen Berichte im Rahmen des Sorgenbarometers, erstellt vom Forschungsinstitut gfs.bern für die Credit Suisse, vgl. 12

13 auch am Versagen der Regierungsspitze bei aussenpolitischen Krisen, hat das deutlich zum Ausdruck gebracht. Aktuell hat man allerdings stark den Eindruck, dass namentlich die ökonomische performance der Schweiz entsprechende Probleme verdrängen lässt, sodass bevölkerungsseitig sowohl die Unterstützung grosser Teile der Wirtschaft wie auch der Politik aktuell gegeben ist. Indes, es gibt nicht nur den mainstream, es gibt auch abweichenden Diskurs. Einen davon, welcher eine radikale Wende im politischen System beabsichtigt, wird in der Folge behandelt. Die Volksinitiative für die die Volkswahl des Bundesrats 1998 feierte die Schweiz 150 Jahre Bundesstaat. Offiziell freute man sich, die Bundesverfassung ans neue Recht angepasst zu haben, sodass sie ein Jahr darauf in einer Volksabstimmung angenommen und auf den 1. Januar 2000 in Kraft gesetzt werden konnte. Jedoch hatte das Projekt einen Mangel: die sogenannten Staatsleitungsreform, mit der die Schweiz ein neues, zeitgemässes Regierungssystem hätte erhalten sollen, blieb aus Angst, die Volksabstimmung zu beeinflussen, ausgeklammert. 38 In diesem Kontext nahm die SVP, ebenfalls 1998, erstmals offiziell die Diskussion einer Volkswahl des Bundesrats auf. Bereits 1848 hatte man darüber debattiert, sich im Verfassungsrat aber mit nur einer Stimme Mehrheit für die Parlamentswahl der Regierung entschieden. 1900, genauso wie 1942 verlangte die SP, damals noch in der Opposition, die Volkswahl des Bundesrats, scheiterte aber zweimal recht deutlich in der Volksabstimmung bekam sie ihren ersten Bundesratssitz, seit 1959 ist sie dauerhaft mit zwei Personen in der Regierung der Schweiz vertreten. 39 Auch die SVP taktierte mit ihrem Begehren: Ihre Analyse von damals war, dass ihr elektoraler Erfolg bei Parlamentswahlen aus der Opposition heraus in der Vereinigten Bundesversammlung nie honoriert würde. Höhere Chancen erhoffte man sich mit einer Volkswahl des Bundesrats. Doch verzichtete man schliesslich angesichts erheblicher innerparteilicher Opposition auf das Projekt. Effektiv gestartet wurde das SVP-Begehren , im Nachgang zur Abwahl von Christoph Blocher aus dem Bundesrat. Demnach hätte die Bundesverfassung wie folgt geändert werden sollen: 38 Kreis Georg (Hg.): Erprobt und entwicklungsfähig. Zehn Jahre neue Bundesverfassung, Zürich Wikipedia: Volkswahl des Bundesrates. URL: 40 Komitee «Volkswahl des Bundesrates»: Volkswahl. URL: 13

14 Art. 175 Abs Die Mitglieder des Bundesrates werden vom Volk in direkter Wahl nach dem Grundsatz des Majorzes gewählt. Sie werden aus allen Schweizerbürgerinnen und Schweizerbürgern gewählt, die als Mitglieder des Nationalrates wählbar sind. 3 Die Gesamterneuerung des Bundesrates findet alle vier Jahre gleichzeitig mit der Wahl des Nationalrates statt. Bei einer Vakanz findet eine Ersatzwahl statt. 4 Die gesamte Schweiz bildet einen Wahlkreis. Gewählt ist im ersten Wahlgang, wer das absolute Mehr der gültigen Stimmen erreicht. Dieses berechnet sich wie folgt: Die Gesamtzahl der gültigen Kandidatenstimmen wird durch die Zahl der zu wählenden Mitglieder des Bundesrates geteilt und das Ergebnis halbiert; die nächsthöhere ganze Zahl ist das absolute Mehr. Haben nicht genügend Kandidierende im ersten Wahlgang das absolute Mehr erreicht, so findet ein zweiter Wahlgang statt. Im zweiten Wahlgang entscheidet das einfache Mehr. Bei Stimmengleichheit wird das Los gezogen. 5 Mindestens zwei Mitglieder des Bundesrates müssen aus den Wahlberechtigten bestimmt werden, die in den Kantonen Tessin, Waadt, Neuenburg, Genf oder Jura, den französischsprachigen Gebieten der Kantone Bern, Freiburg oder Wallis oder den italienischsprachigen Gebieten des Kantons Graubünden wohnhaft sind. 6 Ist nach einer Bundesratswahl die Anforderung nach Absatz 5 nicht erfüllt, so sind diejenigen in den in Absatz 5 bezeichneten Kantonen und Gebieten wohnhaften Kandidierenden gewählt, die das höchste geometrische Mittel aus den Stimmenzahlen der gesamten Schweiz einerseits und den Stimmenzahlen der genannten Kantone und Gebiete andererseits erreicht haben. Als überzählig scheiden jene Gewählten aus, welche ausserhalb der genannten Kantone und Gebiete wohnhaft sind und die tiefsten Stimmenzahlen erreicht haben. 7 Das Gesetz regelt die Einzelheiten. Quelle: ch.ch - Abstimmungsbüchlein 41 Begründet wurde das Begehren seitens der InitiantInnen mit übergeordneten Motiven, etwa mit der Vollendung der direkten Demokratie nach Schweizer Art. Versprochen wurden mehr Volkssouveränität auf Bundesebene und eine Stärkung der Gewaltenteilung. Zudem erhofften sich die InitiantInnen, dass es bei einer Annahme der Volkswahl taktischen Spielchen, wie sie in der Bundesversammlung üblich geworden seien, ausbleiben würde. Ganz allgemein empfahl man die Direktwahl des Bundesrats als vorteilhaft, weil be- und anerkannte Persönlichkeiten aus Politik und Wirtschaft auf diesem Wege in den Bundesrat finden würden ohne Parteirestriktionen. Mit diesem Argumentarium gelang es der SVP die nötige Unterschriftenzahl zu erreichen. Fristgerecht reichte sie die Volksinitiative mit 110'291 gültigen Signaturen ein, was den üblichen Willensbildungsprozess in den Behörden auslöste. Mit seiner Botschaft vom 16. Mai 2012 begründete der Bundesrat seinen erwartet ablehnenden Standpunkt. 42 Er sah die Regierungsfähigkeit der Schweiz in Gefahr, würden sich die Bundesräte in einem Dauerwahlkampf um Bevölkerungsaufmerksamkeit befinden. Zudem warnte er vor zeitraubenden und teuren Kampagnen der KandidatInnen, welche eine Amerikanisierung des Wahlverfahrens zur Folge hätte. Als inopportun bezeichnete die Bundesregierung Bundesräte und Bundesrätinnen, welche bei gleichzeitiger Parlaments- und Regierungswahl zwangsläufig vermehrt zum Bestandteil von Parteikampagnen würden. Bezogen auf das Regierungssystem ortete der Bundesrat eine Gefahr für die Konkordanz und wies auf die Schwächung des Parlaments. Zwar attestierte er, der sprachliche Minderheitenschutz werde mit der Volksinitiative gewahrt, er monierte aber, die gewählte Form der Garantie würde ganz zu Lasten der italienischsprachigen Schweiz gehen. 41 Schweizerische Eidgenossenschaft: Erläuterungen des Bundesrates zur Abstimmung vom 9. Juni URL: 42 Schweizerische Eidgenossenschaft: Botschaft zur Volksinitiative «Volkswahl des Bundesrates». URL: 14

15 Grafik 6: Abstimmung im Nationalrat Quelle: politnetz.ch Bemerkung: Da es im Ständerat keine Namensabstimmungen gibt, liegt nur das Endergebnis vor, nicht aber nach Mitgliedern; entsprechend muss eine analoge Grafik entfallen Das Parlament folgte der Regierungsempfehlung in seiner grossen Mehrheit. 43 Im Nationalrat stimmten die Fraktionen der SP, FDP, CVP, GPS, GLP und BDP für den Ablehnungsantrag. Zugestimmt wurde der Volksinitiative einzig durch die Mehrheit der SVP-Fraktion, wobei es selbst da einige Enthaltungen gab. In der Schlussabstimmung votierten 74 Prozent der NationalrätInnen zu Ungunsten der Initiative. Im Ständerat, welcher meist regierungstreuer entscheidet, war das Ergebnis mit 87 Prozent Gefolgschaft für den Bundesrat noch klarer. 44 Tabelle 2: Parolen Initiative Volkswahl des Bundesrates Stimmempfehlung Bundesrat Abstimmung Nationalrat Abstimmung Ständerat Befürwortende Parteien Ablehnende Parteien Stimmfreigabe Abweichende Kantonalparteien / Jungparteien Quelle: gfs.bern - SRG-Trend Nein-Parole 137:49 (Nein-Parole) 34:5 (Nein-Parole) SVP SP, GPS, EVP, CVP, CSP, BDP, GLP, FDP.Die Liberalen SVP (Unterwallis) SVP (Thurgau) Der Abstimmungskampf machte deutlich, dass die SVP mit einer neuen Kampagnenstrategie experimentierte, um Stimmen aus anderen Regierungsparteien zu holen. 45 Statt der üblichen Provokation zu Beginn, welche bei rechtspopulistischen Kampagnen üblich war um die Medienaufmerksamkeit auf sich ziehen und damit die Debatte auf die eigenen Standpunkte zu lenken, setzte man auf ein Plakat mit dem subtileren Slogan Dem Volk vertrauen. Hauptbotschaft war darüber hinaus, dass sich das System der Volkswahl, in den Kantonen in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts schrittweise eingeführt, zur Zufriedenheit aller bewährt habe und nun auf die Bundeseben übertragen werden könne. 43 Schweizerische Eidgenossenschaft: Eidgenössische Volksinitiative 'Volkswahl des Bundesrates'. URL: 44 politnetz.ch: Volkswahl des Bundesrates. URL: 45 Neue Zürcher Zeitung: Die SVP auf neuen Pfaden: URL: 15

16 Indes, die unübliche Form des Kampagnenbeginns führte dazu, dass weder die anderen Parteien noch Massenmedien die Anspielung der InitiantInnen aufnahmen, ausser der SVP würden alle anderen politischen Parteien dem Volk misstrauen. Die politische Konkurrenz fasste ohne Umschweife die Nein-Parole und die Medien publizierten mit Vorliebe Simulationen einer Volkswahl des Bundesrats, wonach die Grünen am ehesten zu einem Sitz kommen würden, kaum aber die SVP, denn ihr Anteil an kantonalen Regierungssitzen beträgt wegen mangelnder Allianzfähigkeit vieler KandidatInnen aus der Opposition nur 13 Prozent. 46 In dieser Situation verfehlte selbst die erprobte Kampagnenzeitung Extrablatt, in Massenauflage gedruckt und in alle Haushalte der Schweiz verteilt, die erwartete Wirkung. Sie diagnostizierte angesichts des äusseren Drucks den bevorstehenden Untergang der Schweiz solange der beeinflussbare Bundesrat vom Parlament bestimmt werde, während die Volkswahl der Regierung ihre Standfestigkeit in allen relevanten Problemlagen stärken würde. Die Resonanzanalyse der Kampagnen, vom Fachbereich für Öffentlichkeit und Gesellschaft der Uni Zürich durchgeführt, kam zu einem fast schon vernichtenden Schluss, bewegte sich doch die Aufmerksamkeit für die SVP-Volksinitiative auf dem Niveau einer wenig kontroversen Behördenvorlage. 47 Auf eine breite Volksbewegung, welche die Volkswahl des Bundesrats tragen würde, liesse sich daraus nicht schliessen. Einziger Höhepunkt des Abstimmungskampfes war die Aussage der ehemaligen Aussenministerin der Schweiz, Micheline Calmy-Rey, welche sich wie andere linke Politiker und Politikrinnen aus der Romandie für die Direktwahl des Bundesrats aussprach. Am 9. Juni 2013 wurden die Volksinitiative bei einer unterdurchschnittlichen Abstimmungsbeteiligung von 39 Prozent der Stimmberechtigten mit nur 23,7 Prozent Zustimmung und Ablehnung in allen Kantonen wuchtig abgelehnt. Räumliche Unterschiede im Abstimmungsergebnis fielen gering aus. Stadt/Land-Unterschiede gab es für einmal fast keine. Es bleibt eine graduelle Differenzierung zwischen der italienisch- und der französischsprachigen Schweiz von rund 10 Prozentpunkten. 48 Entsprechend waren sich die Kommentatoren weitgehend einig: Nach der exemplarischen Niederlage der SVP sei das Thema der Volkswahl des Bundesrats für lange Zeit vom Tisch. Politikwissenschaftlich relevant bleibt die Frage, wie hilfreich Prädispositionen wie Parteibindungen und Regierungsvertrauen einerseits, Argumente anderseits sind, um das Abstimmungsergebnis auf der Mikro- wie auf der Makro-Ebene zu erklären. Bei den Prädispositionen geht man in der Regel davon aus, dass sie sich während eines Abstimmungskampfes nicht ändern. Relevant ist aber die Frage, in welchem Masse sie sich für oder wider eine Vorlage mobilisieren lassen. Bei den Argumenten stellt sich die Frage ähnlich, auch wenn die Stabilität von Zustimmung und Ablehnung einzelner Botschaften weder theoretisch noch empirisch viel Sinn macht. 46 Tagesanzeiger: Grüne profitieren am ehesten von einer Volkswahl des Bundesrates. URL: Bundesrats/story/ ; zu einem leicht anderen Schluss kommen allerdings die Autoren des Gutachtens für das EJPD: Thomas Milic, Adrian Vatter, Raphael Bucher: Volkswahl des Bundesrates. Eine Simulation der Bundesratswahlen durch das Volk auf der Basis der Wahlen in die kantonalen Regierungen. URL: 47 foeg: Dossier: Abstimmungs-Monitor. URL: 48 Bundesamt für Statistik (2013): Abstimmungen Indikatoren. URL: 16

17 Zur Beantwortung der Frage stehen uns drei Umfragen zur Verfügung, zwei davon im Vorfeld der Abstimmung für die Medien der SRG realisiert und eine im Nachgang zur Entscheidung, im Rahmen der VOX-Analysen durchgeführt. Alle drei Befragungen enthalten die Fragen zur Parteiidentifikation, zum Regierungsvertrauen und sechs identische Argumente werden getestet. Grafik 7: Trend Filter Persönliche Stimmabsicht an Abstimmung vom 9. Juni 2013 / Schlussresultat "Wenn morgen schon über die 'Volkswahl des Bunderates' abgestimmt würde, wären Sie dann bestimmt dafür, eher dafür, eher dagegen oder bestimmt dagegen?" in % Stimmberechtigter, die bestimmt teilnehmen wollen / teilgenommen haben bestimmt dagegen eher dagegen weiss nicht/keine Antwort eher dafür bestimmt dafür 23. April Mai 2013 Schlussresultat 09. Juni 2013 SRG-Trend/gfs.bern, Abstimmung vom 09. Juni 2013 im Trend, 2. Welle, Mai 2013 (n = 888) Das erste Ergebnis betrifft die Konstanz der Entscheidungsabsichten resp. des Stimmverhaltens, wie es bei dynamischen Betrachtungsweisen von Abstimmungsergebnissen eher unüblich ist. Vieles spricht dafür, dass es sich hier um eine prädisponierte Entscheidung handelt, sprich um einen Meinungsbildungsprozess der früh stattfand und eigentlich weitgehend abgeschlossen war, als der Abstimmungskampf einsetzte. Der Ja-Anteil bewegt sich kaum, der Nein-Wert nur leicht. 49 Alle drei Befragungen legen zudem recht konstant folgende Hierarchie im Denken der BürgerInnen nahe 50 : Die Direktwahl in den Kantonen, Städten und Gemeinden hat sich bewährt, zwischen drei Viertel und vier Fünftel der Bürger und Bürgerinnen stimmen dieser Aussage zu. Eine knappe Mehrheit vertritt die Meinung, die Direktwahl des Bundesrats schwäche das Parlament, während von einer Stärkung der Volksrechte durch unmittelbare Bundesratswahlen nur eine starke Minderheit spricht. Genauso findet das Argument keine mehrheitliche Unterstützung, dass es bei einer Volkswahl keine taktischen Schachzüge mehr gibt. 49 gfs.bern: Volkswahl des Bundesrates: Institutionenfragen für Kampagnen unbrauchbar. URL: 50 Claude Longchamp: Vorabstimmungsanalyse zur eidg. Abstimmung vom 9. Juni URL: 17

18 Tabelle 3: Zustimmung zu den getesteten Argumenten Argumente Vorbefragungen Nachbefragung 1. Welle (in %) 2. Welle (in %) (in %) Pro Argumente Volkswahl hat sich bewährt Mehrheit stabil Volkswahl stärkt Volksrechte Minderheit sinkend Volkswahl verhindert Manöver Minderheit sinkend Contra Argumente Volkswahl führt zu Dauerwahlkampf Mehrheit stabil Volkswahl führt zu Abhängigkeiten Mehrheit stabil Volkswahl schwächt Parlament Mehrheit stabil N Quelle: gfs.bern - SRG Trend / VOX-Analyse Überraschend ist an diesen Ergebnissen nur eines: Obwohl eine klare Mehrheit die Direktwahl auf untergeordneter Ebene für bewährt hält, stimmte eine ebenso klare Mehrheit gegen die Volkswahl des Bundesrats. Letztlich kann man das nur aufgrund der Geschichte von Wahlen erklären: Was im Kleinen durch Nähe und Bekanntheit der KandidatInnen gut funktioniert, muss nicht so sein, wenn es im Grossen, auf nationaler Ebene, angewandt wird. Davon abgesehen kann man sagen, die Mehrheit der Schweizer und Schweizerinnen sehe im neuen Wahlsystem einen Angriff auf etablierte Institutionen wie Regierung und Parlament, verbunden mit einer umstrittenen Amerikanisierung der politischen Kommunikation. Die Minderheit teilt diesen oppositionellen Diskurs nicht und mit dem Abstimmungskampf konnte dies auch nicht geändert werden. Am Ende des Wahlkampfes teilten weniger Bürgerinnen die Botschaften der InitiantInnen als zu Beginn. Umgekehrt blieb die mehrheitliche Zustimmung zu den Sichtweisen der Gegnerschaft stabil, was dafür spricht, dass sie gut vorbestimmte oder prädisponierte Ansichten aufbrach. Die Entscheidungsabsichten über die Zeit entwickelten sich entsprechend: Bei Vertrauenden BürgerInnen war die Zustimmung nicht nur ausserordentlich tief, sie verringerte sich noch mit der Dauer des Abstimmungskampfes. Nicht so bei den Misstrauischen BürgerInnen, wo die Zustimmung wuchs, wenn auch bis am Schluss knapp minderheitlich blieb. 18

19 Tabelle 4: Regierungsvertrauen/-misstrauen Vorbefragungen Nachbefragung 1. Welle (in %) 2. Welle (in %) (in %) Häufigkeiten Vertrauende Stabil Unschlüssige Schwankend Misstrauende Schwankend N Stimmabsichten / Verhalten Vertrauende dafür Abnehmend unentschieden Schwankend dagegen Zunehmend Unschlüssige dafür Zunehmend unentschieden Abnehmend dagegen Misstrauende dafür Zunehmend unentschieden Abnehmend dagegen Schwankend n (bestimmt Teilnehmende) Quelle: gfs.bern - SRG Trend / VOX-Analyse Bemerkung: In der Nachbefragung beziehen sich die Prozentangaben auf die materiell Stimmenden, so dass die Kategorie unentschieden entfällt. Was auf der Makro-Ebene als Hinweis für die Ablehnung der SVP-Initiative gelten kann, ist noch kein überzeugendes Argument auf der Mikro-Ebene. Denn Schlüsse aufgrund aggregierter Daten auf individuelles Verhalten unterliegen der Möglichkeit eines ökologischen Trugschlusses. Um die Einflussfaktoren auf den individuellen Entscheid zu messen, kann man ein einfaches Kausalmodell postulieren, in welchem man von folgendem ausgeht: Identifikation mit einer Partei, welche die Initiative ablehnt, Vertrauen in den Bundesrat und Bewertungen der Argumente führen insgesamt zu einer kohärenten Ablehnung der Volksinitiative für eine Volkswahl des Bundesrats. In der Tat fallen die Erklärungswerte der Modelle für jeden Zeitpunkt gut aus. Mehr als die Hälfte der Einzelentscheidungen können so begründet werden - Trend steigend. Die beste Einzelerklärung in den multivariaten respektive logistischen Regressionen bieten die eben vorgestellten Argumente, während der Wert von Parteiidentifikation als auch Regierungsvertrauen etwas geringer, untereinander betrachtet aber gleich stark ist. 19

20 Tabelle 5: Regressionskoeffizienten Vorbefragungen Nachbefragung 1. Welle (in %) 2. Welle (in %) (in %) Gesamterklärung stabil Signifikanz / Reihenfolge Pro Argumente Volkswahl hat sich bewährt Volkswahl stärkt Volksrechte Volkswahl verhindert Manöver Contra Argumente Volkswahl führt zu Dauerwahlkampf Volkswahl führt zu Abhängigkeiten Volkswahl schwächt Parlament Parteiidentifikation SVP Parteiungebundene Regierungsvertrauen/misstrauen n.s n.s n.s. --- n.s n.s. --- n.s n.s N (bestimmt Teilnehmende) konstant konstant abnehmend zunehmend schwankend schwankend abnehmend zunehmend konstant Quelle: gfs.bern - SRG Trend / VOX-Analyse Bemerkung: Bei den Vorbefragungen wurde eine multivariate Regressionsanalyse verwendet, da die Antwortkategorien von bestimmt dafür bis bestimmt dagegen mehrstufig waren. In der Nachbefragung wurde nur noch zwischen Ja und Nein unterschieden, sodass eine logistische Regressionsanalyse zum Einsatz kam. Schätzungen der Einflüsse basieren auf den standardisierten beta-koeffizienten respektive dem expected b-koeffizient. Da diese absolut gesehen nicht vergleichbar sind, wird hier nur die Reihenfolge der signifikanten Variablen ausgewiesen. Klar am meisten zur Prognose des individuellen Stimmentscheides trägt bei, ob man die Direktwahl des Bundesrates als Stärkung der Volksrechte sah oder nicht. Die Mehrheit teilte diese Auffassung der InitiantInnen nicht, sodass man schliessen kann: Diese Botschaft der Ja-Seite setzte das zentrale Thema der Meinungsbildung, polarisierte aber zu stark, sodass es als Denkanstoss geeignet war, nicht aber als Argument, das Mehrheiten beschafft. Zudem, alle Argumente der Nein-Seite wirken sich in dem Modell signifikant auf den Stimmentscheid aus, wenn auch nicht immer gleich stark. Namentlich die Abhängigkeiten der KandidatInnen von Parteien und Geldgebern war zu Beginn im Sinne der Ablehnung entscheidungsrelevant, am Ende galt der Befund nicht mehr gleich klar. Genau Umgekehrtes gilt für den Einwand, die Initiative schwäche das Parlament, was zu Beginn kaum wirksam war, nach der Abstimmung aber als entscheidungsrelevantes Argument der Gegnerschaft galt. Schwach wirksam war die Kritik der InitiantInnen an den politischen Manövern vor Bundesratswahlen, während Hinweise auf die subnationale Ebene, auf welcher die Direktwahlen der Exekutive seit langem erfolgreich einsetzt werden, wie angetönt, zu keinem Zeitpunkt relevant war. 20