Öffentliche BWL und Grundzüge der VWL

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1 Öffentliche BWL und Grundzüge der VWL Mag. Andreas Tischler 2010 Burggasse 14/IV, A-9020 Klagenfurt, Tel.: , Fax: ,

2 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung 2 2. Reformen, warum gerade jetzt? 2 3. Die Managementlehre Öffentliche Betriebswirtschaftslehre Das Fach Grundbegriffe Einige Besonderheiten der ÖBWL im Detail Erfolg als Messkriterium Effizienz der Leistungserfüllung Effektivität der Leistungserfüllung Wirtschaftlichkeit der Leistungserfüllung 9 4. Die Funktionen der Betriebswirtschaftslehre Rechnungswesen Grundbegriffe Buchhaltung Kosten- und Leistungsrechnung Controlling Finanzierung Personalwesen Absatz/ Marketing Ausblick: Das New Public Management / Neues Steuerungsmodell Organisationsentwicklung ANSÄTZE DER VOLKSWIRTSCHAFTSLEHRE GLEICHGEWICHT UND UNGLEICHGEWICHT. STABILITÄT EX POST- VERSUS EX ANTE-ANALYSE MIKROÖKONOMIK VERSUS MAKROÖKONOMIK DIE ROLLE DES STAATES. ZIELE UND MITTEL DER WIRTSCHAFTSPOLITIK 28

3 1. Einleitung In den letzten Jahren wurde die Notwendigkeit von Reformen im öffentlichen Bereich zunehmend diskutiert. In diesem Zusammenhang wurde festgestellt, dass die Betriebswirtschaftslehre einen Beitrag zu den Veränderungen leisten kann. Das Thema Verwaltungsreform ist grundsätzlich nicht neu. Bereits in den 70er Jahren wurde der Handlungs- und Forschungsbedarf erkannt. Nur damals schien sich offensichtlich niemand richtig für die Probleme und Lösungsansätze des öffentlichen Bereiches zu interessieren. Die Reformforderungen intensivierten sich erst zu Beginn der 80er Jahre: Nie zuvor konnten - mehr oder weniger gleichzeitig - derart viele globale Verwaltungsreformbestrebungen beobachtet werden. Der Ruf nach Verwaltungsreform ist Folge der verschiedenen Entwicklungen des Umfeldes öffentlicher Verwaltungen. Der Staat (und seine Administration) in der derzeitigen Organisationsform mit den traditionellen Strukturen, den vorherrschenden Ablaufmechanismen und verwendeten Instrumenten scheint den neuen Rahmenbedingungen schwer gewachsen zu sein. Die Steuerung und Kontrolle einer ziel- und wirkungsorientierten Leistungserstellung bedarf neuer Instrumente, Strukturen und Verfahren. Von der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre (kurz: ÖBWL) erhofft man sich, dass sie dabei eine wichtige Hilfestellung bieten kann. Tatsache ist, dass noch keine umfassend ausgebaute und durch ökonomisches Wissen voll untermauerte Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen Verwaltung existiert. D.h. es gibt noch kein Patentrezept, kein Bündel an Instrumenten oder Verfahren, die man aus der Allgemeinen Betriebswirtschaftslehre auf die Verwaltung überstülpen könnte und dies hat seine Gründe! 2. Reformen, warum gerade jetzt? Ausgelöst wurden die Reformforderungen durch Veränderungen des Umfeldes und somit der Rahmenbedingungen für das Wirken öffentlicher Verwaltungen in den letzten Jahrzehnten. Folgende Reformtreiber können dabei identifiziert werden: - Die finanzielle Lage: Die finanzielle Lage der öffentlichen Haushalte hat sich dramatisch verschlechtert. Hohe Haushaltsdefizite, Schuldenstände und das automatische Anwachsen der Staatsausgaben lös(t)en Finanzierungskrisen aus und zwingen zu einschneidenden Budgetrestriktionen. - Volumen und Komplexität öffentlicher Aufgaben: Das Aufgabenvolumen der Verwaltung nimmt ständig zu. Gründe dafür liegen u.a. in der Veränderung der Ge- Tischler,

4 sellschaftsstruktur (z.b. soziodemographische Veränderung, Zunahme des Lebensalters, Individualisierung, traditionelle Werte wie die Familie verändern sich ). - Akzeptanz-, Vertrauens-, Legitimitäts- und Identitätskrise: Politikverdrossenheit, sinkendes Vertrauen in die politischen Entscheidungsträger, Unzufriedenheit über die Schwerfälligkeit und Leistungsmängel des öffentlichen Sektors lassen den Legitimations druck für Politik und Verwaltung steigen. Die Bürger fordern mehr Dienstleistungs- und Serviceorientierung in der öffentlichen Verwaltung. Gleichzeitig wollen Mitarbeiter der Verwaltung mehr Gestaltungsspielraum und persönliche Erfüllung am Arbeitsplatz. Die Einengung von Engagement und Leistung durch eine Fülle an Vorschriften, dem Dienstweg sowie strikte, (meist) leistungsunabhängige, Entlohnungsschemata führen zu Identitäts- und Motivationskrisen. - Technologieinnovationen, Globalisierung, Internationalisierung: Neue Möglichkeiten der Kommunikation und Interaktion ermöglichen innovative Formen der Aufgabenerfüllung in Bezug auf Produktion und Verteilung öffentlicher Leistungen; Informationen verbreiten sich schneller und sind einfacher zugänglich. Grenzen verschwimmen. - Neue Managementkonzepte, Weiterentwicklung ökonomischer Theorien: In der Privatwirtschaft werden laufend neue Konzepte entwickelt. Es wird nun hinte r- fragt, ob sich bestimmte privatwirtschaftliche Konzepte (z.b. Lean Management, Lean Administration / also schlanke Administration ) auch für die Übernahme in den öffentlichen Sektor eigen. Diese veränderten Rahmenbedingungen zwingen dazu, Anpassungen der Strukturen des politisch-adminstrativen Systems (insbesondere der öffentlichen Verwaltungen) zu diskutieren. Neue Instrumente werden benötigt. Gleichzeitig müssen sich bestimmte historisch gewachsene Mechanismen ändern. Von der Betriebswirtschaftslehre (bzw. der Managementlehre) erhofft man sich in diesem veränderten Umfeld, dass sie unter anderem eine Änderung in Hinblick auf das Kostenbewusstsein bewirken sowie einige hilfreiche Instrumente zur Verfügung stellen kann. So gewinnt die - vor allem betriebswirtschaftlich geprägte - Disziplin der ÖBWL (ungeachtet partieller Unterschiede auch als Verwaltungsmanagement, Verwaltungsökonomie bezeichnet) zunehmend an Bedeutung. Schwerpunkte dieses Gebiets sind das Verwaltungsverständnis, die Steuerungsmechanismen in einer Verwaltung (Controlling, Rechnungswesen, Finanzmanagement) sowie das Personalmanagement und die Organisationsentwicklung. Tischler,

5 3. Die Managementlehre Öffentliche Betriebswirtschaftslehre 3.1. Das Fach Grundbegriffe Die ÖBWL ist eine Spezialisierung innerhalb der Allgemeinen Betriebswirtschaftslehre. Sie untersucht öffentlichen Verwaltungen, öffentliche Unternehmen, gemeinnützige Institutionen und Nonprofit-Organisationen. Gerade diese Einrichtungen benötigen verstärkt betriebswirtschaftliches Wissen und in diesem Bereich qualifizierte Mitarbeiter. Denn es wird immer schwieriger, mit den steigenden Aufgabenanforderungen und dem gleichzeitig immer knapper werdenden finanziellen Ressourcen umzugehen. Die ÖBWL soll Informationen über die wirtschaftliche Leistungserfüllung geben und gleichzeitig den speziellen Kontext (Politik, Gemeinwohlorientierung etc.) berücksichtigen. Die Vorläufer der ÖBWL sind die Kameralwissenschaften (17. /18. Jahrhundert). Man betrachtete hier interdisziplinär (also einzelwirtschaftlich, gesamtwirtschaftlich, politisch, rechtlich und technisch) das Wirtschaften des Staates. Die wesentlichsten Fragestellungen beinhalteten Fragen der Finanzierung staatlicher Ausgaben sowie (damit zusammenhängend) fiskalischer Bezüge. Der eindeutige Forschungsschwerpunkt der Kameralwissenschaften lag im Bereich des Öffentlichen Rechnungswesens. Anfang des 19. Jahrhunderts verlor der Zweig der Kameralwissenschaften an Bedeutung bis er in den letzten Jahren wieder neue Aktualität erfahren hat. Die Betriebswirtschaftslehre untersucht alle relevanten Tatbestände und Vorgänge der Leistungserstellung in einem Betrieb. Im Mittelpunkt ihrer Betrachtung stehen die wirtschaftlichen Sachverhalte der Leistungserstellung (Produktion, Beschaffung : also all jene Dinge die notwendig sind, um eine Dienstleistung zu erbringen bzw. ein Produkt herzustellen) und der Leistungsabgabe (Absatz, Marketing : also all jene Dinge, die notwendig sind, um eine Dienstleistung am eigentlichen Empfänger zu erbringen bzw. ein Produkt abzusetzen). Tischler,

6 Bestimmte Sachverhalte sind während des gesamten Leistungserstellungsprozesses relevant (z.b. Finanzierung, Information über das Rechnungswesen, Personalmanagement ) Grundlegend für betriebswirtschaftliches Handeln ist der bewusste Entschluss, von bestimmten möglichen Handlungsalternativen eine zu wählen, die die verfolgten Ziele optimal realisiert. Der Produktionsprozess in der öffentlichen Verwaltung unterscheidet sich jedoch wesentlich von jenem eines gewinnorientierten Betriebes: Die wichtigsten Unterschiede sind Weisungsgebundenheit, hierarchische Strukturen (Stichwort: Amtshierarchie und Instanzenzug) und ein starkes gesetzliches Korsett sind kennzeichnend für die Leistungserstellung im öffentlichen Bereich. Jedes hoheitliche Handeln muss sich auf ein Gesetz beziehen, für jedes nicht-hoheitliche Handeln der Verwaltung ist das Gesetz der entsprechende Ordnungsrahmen. (Gesetzmäßigkeitsprinzip staatlichen Handelns). Auch der Personal-, Investitions-, Finanzierungs- und Vergabebereich ist stark reglementiert. Die fehlende Markteinbindung: Häufig werden in der öffentlichen Verwaltungen Leistungen erstellt, die unentgeltlich oder nur gegen entsprechende Kostenübernahme (also keine Gewinnerzielungsabsicht) abgegolten werden. Gleichzeitig werden Leistungen nicht im Sinne einer Vertragsfreiheit auf Märkten abgegeben, sondern gegebenenfalls mit einem Anschluss- und Benutzungszwang verknüpft. Die politischen Entscheidungsträger haben einen wichtigen Einfluss auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch die Verwaltung. Basierend auf den unterschiedlichen Rationalitäten von Politik und Verwaltung können politische Ziele von den administrativen Zielen erheblich abweichen. Die Verwaltung produziert Dienstleistungen für die Bürger aber auch für die Politik. Außerhalb des politisch-administrativen Systems werden häufig nicht alle Tischler,

7 diese Leistungen wahrgenommen. Die Leistungen der Verwaltung sind sehr komplex und meistens sehr unterschiedlich. Es gibt wenig Standardfälle (fast jede Dienstleistung hat ihre Besonderheiten ). Größe, Unterschiedlichkeit und verschiedenste Zuständigkeiten machen die Koordination und Kontrolle öffentlicher Verwaltungen oft schwierig. In der Privatwirtschaft hat man den Gewinn als eine Messlatte für den Erfolg eines Unternehmens. Dies fehlt im Bereich der öffentlichen Verwaltungen (siehe dazu Kapitel 3.3 Erfolg als Messkriterium ) Will man den Produktionsprozess einer öffentlichen Verwaltung trotz all dieser Unterschiede abbilden, so ergibt sich (sehr vereinfacht) folgendes Bild: 3.2. Einige Besonderheiten der ÖBWL im Detail Hauptanliegen eines privatwirtschaftlichen Unternehmens ist es, (langfristig betrachtet) Gewinne zu erwirtschaften. Solche Unternehmen haben den Erwerb zum Hauptzweck (deshalb heißen diese Unternehmen auch erwerbswirtschaftliche Unternehmen). Um diesen zu erfüllen, werden bestimmte Leistungen erbracht, die als Mittel zum Zweck (nämlich der Erwerbserzielung) verstanden werden können. Bei den erwerbswirtschaftlichen Unternehmen stehen die Formalziele im Vordergrund. For-male Ziele sind solche, die man messen kann (z.b. Rentabilität. Gewinn, Umsatz ). Tischler,

8 Im öffentlichen Bereich dominieren jedoch die so genannten Sachziele. Im Gegensatz zur erwerbswirtschaftlichen Ausrichtung sind die die öffentlichen Verwaltungen bedarfswirtschaftlich orientiert. Die Verwaltungen übernehmen meist gemeinnützige Aufgaben und verfolgen damit bestimmte öffentliche Interessen. Die Erreichung dieses Zweckes ist das eigentliche Ziel der Handlung. Die Erzielung eines Ertrages ist meist (wenn überhaupt) nur der Rahmen für eine Handlung, jedoch nicht treibende Kraft für das Anbieten einer Leistung. Wesentlich ist, dass die ÖBWL eine interdisziplinäre (also fächerübergreifende) Sichtweise erfordert. Traditionell betrachtet, beschäftigen sich eher Disziplinen wie die Staatsund Rechtswissenschaft, die Politikwissenschaft, die Soziologie sowie die Volkswirtschaft (insbesondere die Finanzwissenschaft) mit den öffentlichen Verwaltungen. Veränderte Rahmenbedingungen verlangen aber vermehrt, dass auch betriebswirtschaftliche Aspekte in der öffentlichen Aufgabenerledigung Berücksichtigung finden. Gerade die Balance zwischen den unterschiedlichen Disziplinen (insbesondere der Tischler,

9 Rechts- und Politikwissenschaft), der Einbettung der Verwaltung in das politische System sowie der gemeinwohlorientierte, gesellschaftliche Auftrag der öffentlichen Verwaltungen stellen große Herausforderungen an die ÖBWL Erfolg als Messkriterium Es ist nicht schwierig, festzustellen, wann ein erwerbswirtschaftliches Unternehmen Erfolg hatte. Für den öffentlichen Bereich ist dies jedoch nicht so einfach. Der finanzielle Erfolg (im Sinne beispielsweise der Gewinngröße) kann lediglich eine Bedingung und somit ein Rahmen für das Wirken öffentlicher Verwaltungen sein. Die Sachzieldominanz zwingt dazu, Erfolg anders als bei erwerbswirtschaftlichen Unternehmen zu definieren. Erfolg muss in Zusammenhang mit den Leistungen (Output) der öffentlichen Verwaltung gesehen werden: Welche Leistungen hat die öffentliche Verwaltung erbracht und in welcher Qualität? Gleichzeitig erzeugt der Output eine bestimmte Wirkung (Outcome). Der Outcome kann schließlich darüber Auskunft geben, inwieweit das Sachziel erfüllt worden ist. Dies entspricht der bedarfswirtschaftlichen Ausrichtung für das Wirtschaften öffentlicher Verwaltungen Effizienz der Leistungserfüllung Der Erfolg einer öffentlichen Verwaltung kann nach verschiedenen Dimensionen gemessen werden: Einerseits ob das politisch gewünschte Leistungsprogramm erfolgreich umgesetzt wurde und das Verhältnis zwischen Input (im Sinne des Ressourceneinsatzes) und Output ein Günstiges war. Dies entspricht der Effizienz der Leistungserfüllung. Tischler,

10 Effektivität der Leistungserfüllung Andererseits ob das gewünschte Ziel, das mit der Aufgabenerfüllung verbunden war, auch erreicht wurde, was mit Effektivität der Leistungserfüllung beschrieben wird. Effektivität meint somit das Verhältnis zwischen erstrebtem Ziel und eingetretenem Ergebnis. Diskussionen über die Effektivität der Leistungserfüllung können (sinnvollerweise) nicht isoliert von der Messgröße Effizienz geführt werden. Verbindet man diese zwei Zielgrößen miteinander, kann dies Konflikte hervorrufen. Eine Leistung der öffentlichen Verwaltungen ist nur dann effektiv, wenn sie damit das intendierte Ziel, den Zweck, erreicht. Erwerbswirtschaftliche Unternehmen suchen mit ihrer Leistung ein Bedürfnis beim Kunden zu wecken und eine bestimmte Nachfrage zu decken. Diese Entscheidung fällt unabhängig davon, ob der Kunde die Leistung tatsächlich braucht. Ziel ist es, die Leistung abzusetzen und das Kundenbedürfnis zu befriedigen (oder eines zu wecken ). Deckt die Leistung des Unternehmens das Bedürfnis des Kunden, so ist dies effektiv. Produziert die öffentliche Verwaltung jedoch Leistungen, die nicht tatsächlich gebraucht werden, so kann dies vielleicht wohl sehr effizient erfolgen, sicher jedoch nicht sehr effektiv sein. Ob die Wirkung einer Verwaltungsleistung (der Outcome) schließlich den geplanten Vorstellungen entspricht, ist durch die öffentliche Verwaltung selbst nur mehr peripher beeinflussbar. Gleichzeitig ist die Zurechnung von Wirkungen zu bestimmten Leistungen aufgrund mangelnder Ursache-Wirkungszusammenhänge in vielen Aufgabenbereichen öffentlicher Verwaltungen nur schwer durchzuführen und wenn, dann äußerst schwierig zu operationalisieren. Damit wird deutlich, dass der - sich auf ökonomische Größen wie Einnahmen, Aus gaben, Leistungsmengen und Kosten beschränkende - Wirtschaftlichkeitsbegriff, wie er in der BWL allgemein gebraucht wird, für den Bereich der ÖBWL erweitert werden muss: Außerökonomische Gesichtspunkte im Sinne von politischen, kulturellen oder gesellschaftliche Zweckmäßigkeiten müssen ebenso berücksichtigt werden Wirtschaftlichkeit der Leistungserfüllung Gleichzeitig gilt es natürlich, dem Wirtschaftlichkeitsprinzip Rechnung zu tragen. Dies bedeutet, dass mit geringstmöglichen Mitteln ein bestimmtes Ergebnis (Minimalprinzip) oder mit bestimmten Mitteln ein größtmögliches Ergebnis (Maximalprinzip) erzielt wird. Es verlangt vernünftiges und rationelles Handeln. Unwirtschaftlich ist es beispielsweise, zum Jahresende im Dezemberfieber noch schnelle restliche Haushaltsmittel auszugeben, weil sie sonst verfallen. Andere Formen der Unwirtschaftlichkeit liegen beispielsweise bei der Form der Finanzierung aus unterschiedlichen Quellen: Sind Tischler,

11 Haushaltsmittel für das Leasing eines Computers noch vorhanden, die Investitionsmittel aber erschöpft, würde eventuell eine unvorteilhaftere Leasingvariante gewählt werden. Oder müssen Investitionen nicht aus dem eige nen Topf finanziert werden, wird vielleicht eine wirtschaftlichere Sanierung nicht in Erwägung gezogen. Natürlich gibt es auch in der Privatwirtschaft Beispiele für unwirtschaftliches Handelns. Hier ist das Unternehmen jedoch mit einer wichtigen Schranke konfrontiert nämlich dem Wettbewerbsdruck. Eine permanente Verletzung des Wirtschaftlichkeitsprinzips schmälert den Gewinn (bzw. erhöht den Verlust). Langfristig kann dies zum Konkurs des Unterne h- mens führen. 4. Die Funktionen der Betriebswirtschaftslehre 4.1. Rechnungswesen Das Rechnungswesen soll betriebliche bzw. wirtschaftlich relevante Vorgänge in einer Institution erfassen. Es dient somit der Informationsgewinnung (zentrales Informationssystem der Organisation) und u.a. der Klärung folgender Fragen: Was geschieht (rein zahlenmäßig dargestellt) in einer Organisation? Wie steht es rein finanziell um die Institution? Damit ist die Aufgabe des Rechnungswesens, wirtschaftliche Vorgänge und Zusammenhänge transparent zu machen. Also über das Betriebs- und Verwaltungsgeschehen zu informieren bzw. dieses zu dokumentieren. Es geht somit um die Abbildung kommunalen Handelns in Zahlen und zwar in der Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft. Das Rechnungswesen bzw. Rechnungssysteme sind (sowohl in öffentlichen Verwaltungen wie auch in privatwirtschaftlichen Unternehmen) mit der Verfolgung eines oder mehrerer Ziele zweckbestimmt. Sie dienen als Instrument zur Erreichung dieser übergeordneten Zwecke. Dies bedeutet, dass das Rechnungswesen diese Ziele dokumentieren und abbilden soll. Z.B. Soll das Rechnungswesen eines privatwirtschaftlichen Unternehmens, darüber Auskunft geben, ob das Unternehmen einen Gewinn erwirtschaften konnte. Für die öffentliche Verwaltung ist es viel schwieriger festzustellen, wann die Organisation erfolgreich war. Die Ziele öffentlicher Verwaltungen sind meist nur schwer in Zahlen messbar zu machen. Tischler,

12 Unterschiedliche Zielsetzungen erfordern auch unterschiedliche Ausprägungen, Inhalte und Strukturen des Rechnungswesens. Diese Verknüpfung macht es notwendig, auch die Ziele des Rechnungswesens (also was soll das Rechnungswesen eigentlich abbilden?) näher zu betrachten. Da die Ziele öffentlicher Verwaltungen und privater Unternehmen unterschiedlich sind, sieht auch das Rechnungswesen anders aus. Grundsätzlich sollen die aus dem Rechnungswesen gewonnenen Informationen -der Dokumentation des Betriebsgeschehens (Dokumentationsfunktion) -der Rechenschafslegung (Kontrollfunktion) -als Basis für zukünftige Entscheidungen (Dispositionsfunktion) dienen. Zum Rechnungswesen gehören: Haushaltsplan, Haushaltsüberwachungslisten (laufende Buchführung, Dokumentation) Jahresrechnung (Jahresabschluss) Kosten- und Leistungsrechnung Finanzplanung, Controlling Wer könnte sich für die Informationen, die im Rechnungswesen enthalten sind, interessieren? Dieser Gliederung folgend, werden unter externem Rechnungswesen all jene Rechnungen verstanden, die eher für externe Adressaten bestimmt sind. Demgegenüber versteht man unter internem Rechnungswesen jene Rechnungen, die internen Informationsadressaten bestimmt sind (z.b. die Kosten- und Leistungsrechnung). Tischler,

13 Grundbegriffe Das Rechnungswesen sollte über folgende Fragen Auskunft geben: Kommt die Organisation mit ihren Zahlungsmitteln aus? Wie reich ist die Organisation zu einem bestimmten Zeitpunkt? Hat die Organisation im Verlauf einer Rechnungsperiode einen Gewinn oder einen Verlust erzielt? Was kosten die Leistungen der Organisation? Zu den Begriffen: Zahlungsfähigkeit (Liqudität): Ein einfaches Beispiel: Sie haben 1.000,- gespart und borgen sich von einem Bekannten noch 2.000,- aus. Damit haben Sie 3.000,- an Geld zur Verfügung, mit dem sich gleich ins Casino gehen. Sie haben leider keine Glücksträhne und verspielen 2.500,- Überlegen Sie, ob Sie am Ende des Abends zahlungsfähig sind? Wie reich oder arm sind Sie am Ende dieses Abends? Schwieriger wird diese Überlegung, wenn sie weitere Dinge berücksichtigen. Z.B. Dass Sie sich gerade eine Eigentumswohnung im Wert von ,-gekauft haben. Für die Wohnung mussten Sie bar ,-anzahlen (diese Summe haben Sie sich vorher schon erspart). Für den Rest ,-mussten Sie einen Kredit aufne h- men. Nun wiederum die Frage, wie reich oder arm sind Sie nun am Ende dieses Casino abends? Es wird deutlich, dass die Begriffe Zahlungsfähigkeit und Vermögen nicht verwechselt werden dürfen. Man kann sich an diesem sehr einfachen Beispiel auch vorstellen, warum es notwendig ist, alle wirtschaftlichen Vorgänge in einer Organisation systematisch zu erfassen, um diese Fragen am Ende auch beantworten zu können. Verschiedene Rechnungen (im Rechnungswesen) geben Auskunft über Zahlungsfähigkeit und Vermögens- bzw. Schuldenstände. Oft erkennt man anhand der Zahlungsrechnung nicht gleich, wie reich oder wie arm die Organisation (siehe vereinfachtes Beispiel) ist. Daher sind oft komplexere Aufzeichnungen notwendig, um aus den unterschiedlichen Teilrechnungen des Rechnungswesens die entsprechenden Informationen herauslesen zu können. Tischler,

14 Das Rechnungswesen öffentlicher Verwaltungen betont eher die Sicht der Einzahlungs- Auszahlungsseite (also die Zahlungsrechnung ). Vermögens- und Schuldenaufzeichnungen werden separat geführt, wichtiger erscheinen bei der Gestaltung des Rechnungswesens jedoch die zahlungsorientierten Vorgänge. Hingegen wird beim Rechnungswesen privater (gewinnorientierter) Unternehmen eher jene Sicht betont, bei der es um die Darstellung des Vermögens (und der Schulden) geht Buchhaltung Das in der öffentlichen Verwaltung vorherrschende System ist die Kameralistik (kameraler Buchführungstil). Bei erwerbswirtschaftlichen (=gewinnorientierte) Unternehmen wird vorwiegend die doppelte Buchführung/Doppik (doppischer Buchführungsstil) verwendet. Zwischen diesen zwei extremen Ausprägungsarten gibt es noch andere Aufzeichnungsformen für die Geschäftsfälle (z.b. die Einnahmen-/Ausgabenrechnung für private Betriebe, die Mehrphasenbuchführung für öfentliche Verwaltungen.). Sowohl die Kameralistik wie auch die Doppik wurden für verschiedene Hauptziele geschaffen. Hauptzweck der Kameralistik ist es beispielsweise darzustellen, wie der Haushalt vollzogen und ob Budget eingehalten wurde (zahlungsorientierte Sicht). Hauptzweck der Doppik ist es abzubilden, ob in einer Periode ein Gewinn oder Verlust erwirtschaftet wurde und wie reich oder arm das Unternehmen zu einem bestimmten Zeitpunkt ist. Je nachdem, welches Ziel das Rechnungswesen abbilden soll, wird sich der eine oder andere Buchführungsstil besser eignen. In der Kameralistik werden Einzahlungen und Auszahlungen einander gegenüber gestellt. Man spricht von der Erfassung von so genannten finanzwirtschaftlichen (liquiditätorientierten/zahlungsorientierten) Vorgängen. Vermögens- und Schuldenaufzeichnungen werden nur in Form von Nebenrechnungen geführt. Hauptziel dieser Rechnung ist der Nachweis, ob Haushaltsplan (das Budget) eingehalten und die Ausgaben tatsächlich gedeckt werden. Grundlage für die Kameralistik ist der Haushaltsplan, in dem die Einnahmen und Ausgaben nach den Haushaltsstellen veranschlagt sind. Der Haushaltsplan wird für ein Jahr aufgestellt. Die Jahresrechnung (Rechnungsabschluss/ Haushaltsrechnung und Kassenabschluss) zeigt die Abwicklung des Haushaltsplans. Tischler,

15 Die Kameralistik beschreibt die Form der Aufzeichnung, wie dieser Haushaltsvollzug dargestellt wird. Ergebnis dieser kameralen Aufzeichnung ist demnach keine Erfolgsgröße, sondern die Darstellung der Abwicklung des Haushaltsplans und der Liquidität. Im Gegensatz zur Kameralistik ist das Hauptziel der Doppik (doppelte Buchführung) die Ermittlung des Gewinns bzw. Verlustes einer Periode. Bei der doppelten Buchführung wird der Gewinn auf zwei Arten (eben doppelt ) ermittelt: - durch den Betriebsvermögensvergleich (Indirekte Erfolgsermittlung; diese Rechnung nennt man auch Bilanz). Eine Bilanz ist demnach die Gegenüberstellung von Vermögen und Schulden eines Betriebes zu einem bestimmten Stichtag. Der Vergleich des Betriebsvermögens in einer Bilanz (Anfangsbilanz) mit der nächsten (Schlussbilanz) zeigt den Gewinn oder Verlust eines Betriebes in einer Periode. - durch den Erfolgsvergleich (Direkte Erfolgsermittlung; diese Rechnung nennt man Gewinn- und Verlustrechnung). Den Gewinn/Verlust eines Unternehmens mittels doppischen Buchungssystems dokumentieren zu können, erfordert die entsprechende Sachkenntnis. Im Vergleich zur kameralen Rechnungssystematik ist die Doppik komplizierter Kosten- und Leistungsrechnung Ein modernes öffentliches Rechnungswesen kommt ohne eine Kosten- und Leistungsrechnung (kurz: KLR) nicht aus. Sie soll Informationen darüber geben, wie viel die Leistungserstellung (also bestimmte Produkte ) an Kosten verursacht hat. Die KLR erfüllt eine wichtige Informations- und Steuerungsfunktion und stellt ein Instrument zur Führung der Organisation dar. Die Informationen, welche durch KLR generiert werden, sollen - die Grundlage für die Kosten- und Wirtschaftlichkeitskontrolle bilden und somit Transparenz schaffen - als Basis für die Gebührenkalkulation dienen - eine wichtige Grundlage zur Steuerung des Verwaltungsgeschehens sowie für Entscheidungen bzw. Beurteilungen (z.b. Make-or-Buy Entscheidungen) darstellen. Tischler,

16 Die Grundstruktur einer Kostenrechnung besteht aus drei Hauptrechnungen: Die Informationen aus der Kostenartenrechung fließen in die Kostellenrechnung ein. Kostenarten sind beispielsweise Personalkosten, Materialkosten und Kapitalkosten (=Vermögenskosten). Die in der Kostenartenrechnung ermittelten Kosten werden in weiterer Folge einer Kostenstelle zugeordnet (dies erfolgt in der Kostenstellenrechnung). Eine Kostenstelle ist ein Teilbereich der Institution, der kostenrechnerisch selbständig abgerechnet werden soll (z.b. eine Abteilung). Der Einfachheit halber deckt sich häufig die Kostenstellenstruktur mit der Organisationsstruktur der Institution (was nicht immer vorteilhaft ist!). Dies ermöglicht dann eine abteilungsbezogene Wirtschaftlichkeitsrechnung. In der Kostenträgerrechnung werden die Kosten den Leistungen (Produkten), die sie verursacht haben, zugerechnet. Dies ermöglicht schließlich die Aussage, wie viel die Erstellung eines bestimmten Produktes der Institution kostet. Tischler,

17 Kosten- und Leistungsrechnung Kostenüberleitung DER SPEZIALIST FÜR PUBLIC CONSULTING Einige Begriffe aus der KLR sind für ein grundsätzliches Verständnis notwendig: Dazu gehört die Unterscheidung in fixe, variable und sprungfixe Kosten. - Fixe Kosten sind Kosten die unabhängig von der Leistungen, die die Institution erstellt, anfallen. D.h. Unabhängig davon, ob beispielsweise ein Tischler keinen, fünf oder zwanzig Aufträge hat, werden die Kosten für seine Werkstatt (Miete, Maschinen etc.) immer anfallen. Man nennt diese Kosten auch mengenunabhängig Kosten (da nicht von der Ausbringungs-/Leistungsmenge abhängig sind) oder Kapazitätskosten. - Variable Kosten (oder auch proportionale Kosten) verändern sich mit der Anzahl der erstellten Leistungen (z.b. das Material, dass der Tischler für seinen Aufträge verwendet). Man nennt dies Kosten auch mengenabhängige Kosten. - Sprungfixe Kosten sind solche, die bis zu einer bestimmten Kapazitätsgrenze fix sind. Wird diese Grenze jedoch überschritten, springen die Kosten auf eine hö- Tischler,

18 heres Niveau. (z.b. nimmt der Tischler so viele Aufträge an, dass seine spezielle Hobelmaschine völlig ausgelastet ist, dann muss er sich beim nächsten zusätzlichen Auftrag auch den Ankauf eines neuen, zusätzlichen Gerätes überlegen.) Controlling Anders als die Kontrolle versucht das Controlling relevante Informationen für die Steuerung und Lenkung (zukünftig!) einer Institution zur Verfügung zu stellen. Es geht nicht um eine (nachträgliche) Fehlersuche, sondern um eine prozessbegleitende Unterstützung. Blick des Controllings liegt also in der Zukunft: Die Vergangenheit ist nur in dem Ausmaß von Interesse, wie sie in die Zukunft wirkt oder zur besseren Bewältigung der Zukunft beiträgt. Es soll dazu dienen, Verwaltungshandeln in Hinblick auf Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit zu begleiten. Die Funktion des Controllings wird in der öffentlichen Verwaltung häufig durch eine eigens dafür geschaffene Stabstelle wahrgenommen. Im Controlling geht es u.a. um folgende Fragen: - Welche Leistungen sollen von einer öffentlichen Verwaltung erbracht werden, damit diese den gesellschaftlichen Anforderungen gerecht werden kann? - Wir wirken sich diese Leistungen auf den Finanzmittelbedarf einer Verwaltung aus und nach welchen Kriterien können die Finanzmittel den Organisationseinheiten zugewiesen werden? - Wie kann sichergestellt werden, dass die Leistungen so kostengünstig wie möglich erstellt werden? Controlling kann somit als Form der Führungsunterstützung durch Erfassung, Aufbereitung und Bereitstellung von Informationen zur Steuerung von Effektivität, Effizienz (Wirksamkeit/ Wirkungscontrolling) und Finanzmittelbedarf / Wirtschaftlichkeit verstanden werden. Man unterscheidet das strategische und das operative Controlling: Strategisches Controlling beschäftigt sich mit Instrumenten und Analysen, die die langfristigen Ziele einer Institution zum Inhalt haben. Dabei geht es darum, Trends und Veränderungen zu erkennen, zukünftigen Entwicklungen zuvorzukommen und entsprechende Steuerungsmaßnahmen zu setzen (Strategisches Verwaltungscontrolling). Tischler,

19 Das Operative Controlling konzentriert sich hingegen auf das tägliche Betriebs- und Verwaltungsgeschehen; es versucht steuerungsrelevanten Informationen zur Erledigung des Alltagsgeschäftes aufzubereiten. Zu den Aufgaben des operativen Contro l- lings zählen Erfolgs-, Liquiditäts- und Wirtschaftlichkeitsplanung und steuerung. In der öffentlichen Verwaltung wird häufig dem operativen Controlling mehr Bedeutung beigemessen. Dies ändert aber nichts daran, dass auch strategisches Controlling im Verwaltungsbereich Sinn machen würde: Politisches Umfeld, die engen finanziellen Ressourcen und mangelnde personelle (insbesondere fachliche controllingorientierte ) Kapazitäten erschweren dies jedoch. Wie in allen Bereichen kämpft auch das Controlling in der öffentlichen Verwaltung mit dem Problem, dass die Zielgrößen in einer öffentlichen Verwaltung schwierig operationalisierbar sind. D.h. Abbildung von Erfolg oder Misserfolg ist aufgrund der Gemeinwohlorientierung wenn überhaupt nur sehr schwierig abbildbar. Aussagefähige Kennzahlensysteme, wie man sie aus der Wirtschaft kennt, findet man im Verwaltungsumfeld kaum Finanzierung Wie bereits erwähnt, versucht die Betriebswirtschaft Probleme zu lösen, die den Produktionsprozess einer Institution betreffen. Ausgangspunkt ist demnach der Produktionsprozess einer Organisation (Unternehmen). Eine Funktion, die sich über den gesamtem Produktionsprozess wichtig ist, ist das bereits kurz dargestellte Rechnungswesen. Ebenso wichtig (den gesamten Produktionsprozess betreffend) sind Fragen der Finanzierung. Unter Finanzierung wird allgemein die Beschaffung, Verwendung und Rückzahlung finanzieller Mittel verstanden. Finanzierungsziele sind häufig dadurch gekennzeichnet, dass sie zueinander im Widerspruch stehen: Liquide zu sein (also bei Fälligkeit all den fälligen Zahlungsverpflichtung nachkommen zu können - Zahlungsfähigkeit) und Rentabilität rufen Zielkonflikte hervor. Gleiches gilt für das Finanzierungsziel Sicherheit und Rentabilität. Tischler,

20 Bei den Finanzierungsarten erfolgt die Systematisierung grundsätzlich nach zwei Kriterien:.- Nach der Herkunft des Kapitals: Innenfinanzierung und Außenfinanzierung.- Nach der Rechtstellung des Kapitalgebers: Eigenfinanzierung und Fremdfinanzierung Vor allem für den Bereich der öffentlichen Verwaltungen aber auch der öffentlichen Betriebe ist eine solche Gliederung nicht immer sinnvoll. Besser lassen sich hier Gruppen von Finanzierungsformen bilden. Diese (in der Folge beispielhaft angeführten) Möglichkeiten der Finanzierung werden selbstverständlich im öffentlichen Haushalt, im öffentlichen Betrieb und in der einzelnen öffentlichen Verwaltung unterschiedliche Bedeutung haben. Zu den Gruppen von Finanzierungsformen zählen: - Finanzierung über Abgaben: in Form von Steuern, Zuweisungen, Gebühren, Beiträge, Zölle - Zuführungen durch den Träger: Eigenfinanzierung, Zuführung über laufende Mittel, Zuschüsse zur Defizitdeckung - Kreditfinanzierung: Kapitalmarktkredit, Leasing, Bausparen - Finanzierung aus privaten Quellen: Public Private Partnership Modelle (kurz: PPP-Modelle), Factoring, Sponsoring - Finanzierung aus Erwerbseinkünften - Sonstiges: Vermögensumschichtung, Mitteleinsparung Einige ausgewählte Finanzierungsmöglichkeiten im Detail: Bei der Finanzierung über das Leasing werden Anlagen (z.b. typischerweise Computer, Maschinen und vor allem Autos) oder Gebäude dem Leasingnehmer zur Nutzung überlassen. Aus finanzierungstechnischer Sicht wird die Aufbringung des Investitionsbetrages durch die periodische Zahlung von Leasinggebühren ersetzt. Damit fällt die fina n- zielle Belastung der Investition nicht im Jahr der Anschaffung an, sondern wird über die Nutzungsdauer verteilt. Obwohl der Leasingnehmer sich zwar nicht verschulden muss, bedeutet das Leasingverhältnis trotzdem eine finanzielle Belastung für zukünftige Jahre. Der finanzielle Spielraum für die nächsten Jahre wird daher kleiner. Häufig ist die Leasingvariante bei der Finanzierung teurer als eine Kreditfinanzierung. Daher werden Leasingfinanzierung oft Zusatzleistungen (z.b. Übernahme von Wartungsarbeiten, Serviceverträge ) gerechtfertigt. Vorteile des Leasings liegen vor allem in einer schnelleren Anpassung des Anlagevermögens an den jeweiligen aktuellen Stand der Technik. Ob schließlich eine Leasingvariante vorteilhaft ist, hängt vom Einzelfall ab. PPP-Modelle (Public Private Partnership-Modelle) sind extrem vielfältig im Wesentlichen handelt es sich immer im Formen der Zusammenarbeit von einem (oder mehre- Tischler,

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