Regieren in Nordrhein- Westfalen

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1 Karl-Rudolf Korte, Martin Florack, Timo Grunden Regieren in Nordrhein- Westfalen Bürger und Staat: Einstellungen, Interessen, politische Beteiligung Redaktion Matthias Bianchi, M.A. Tel. +49 (0) 203 / Fax +49 (0) 203 / Wissenschaftliche Koordination Kristina Weissenbach, M.A. Tel. +49 (0) 203 / Fax +49 (0) 203 / Sekretariat Anita Weber Tel. +49 (0) 203 / Fax +49 (0) 203 / Herausgeber (V.i.S.d.P.) Univ.-Prof. Dr. Karl-Rudolf Korte Redaktionsanschrift Redaktion Regierungsforschung.de NRW School of Governance Institut für Politikwissenschaft Lotharstraße Duisburg Tel. +49 (0) 203 / Fax +49 (0) 203 /

2 2.1 Bürger und Staat: Einstellungen, Interessen, politische Beteiligung 2.1 Bürger und Staat: Einstellungen, Interessen, politische Beteiligung Politische Kultur und Landesbewusstsein Mit dem Begriff der politischen Kultur rücken Einstellungen und Grundorientierungen der Bürgerinnen und Bürger ins Blickfeld, soweit sie den Bereich des Politischen betreffen. Damit tritt neben die formellen politischen Institutionen ein subjektiver Aspekt des Politischen (Glaab/Korte 1999: 642, vgl. Glaab/Kießling 2001). Institutionen und politisch-kulturelle Orientierungen existieren nicht unabhängig voneinander. Vielmehr bedingen und verstärken sie sich gegenseitig. Mit anderen Worten: Genau wie die polity einerseits kulturelle Muster erzeugt, beeinflusst und verändert, wirken politische Orientierungen und Werthaltungen auf diese Strukturen zurück (Korte/Fröhlich 2004: 104f). Bürger und politische Akteure stehen in einem dynamischen Wechselverhältnis, in welchem die politischen Akteure innerhalb des institutionellen Rahmens ( polity ) agieren, diesen im Zuge des politischen Prozesses ( politics ) ausfüllen und zugleich an politische Strukturen und politisch-kulturelle Wertvorstellungen der Bürger rückgebunden sind. Insofern kann von einem zweiseitigen Prozess gesprochen werden (Thumfart 2001: 6), dem gerade in demokratisch verfassten politischen Systemen eine besondere Bedeutung zukommt. Der Begriff der politischen Kultur umfasst grundsätzlich die Summe aller politisch relevanten Einstellungen, Vorstellungen, Meinungen und Wertorientierungen innerhalb einer Bevölkerung zu einem bestimmten Zeitpunkt.

3 2.1 Bürger und Staat: Einstellungen, Interessen, politische Beteiligung 27 Politische Kultur setzt sich damit, der klassischen Definition von Almond und Verba (1963: 15) folgend, aus kognitiven, affektiven und evaluativen Orientierungen zusammen. Damit sind sowohl Kenntnisse und Meinungen über politische Realität, als auch Gefühle über Politik und politische Werthaltungen gemeint (Almond 1987: 29). Legt man diese Definition zugrunde, folgen daraus notwendigerweise Schwierigkeiten für eine Darstellung politischer Kultur in einem einzelnen Bundesland. In diesem Zusammenhang formulierte Karl Rohe (1984: 15) die Frage, ob man für Nordrhein-Westfalen tatsächlich von einer klar abgrenzbaren politischen Kultur sprechen könne. Unterscheiden sich politisch-kulturelle Grundorientierungen in Nordrhein-Westfalen von denen anderer Bundesländer und der Bundesrepublik insgesamt? Sind nicht vielmehr Regionalund Ortskulturen vorherrschend, die politisch-kulturelle Muster auf Landesebene überlagern (hierzu auch Dörner 2001: 68)? Zudem wirft die Frage nach einer nordrhein-westfälischen politischen Kultur die Frage auf, ob Aspekte der Landesidentität und des Landesbewusstseins als unmittelbarer Bestandteil politischer Kultur behandelt werden können. Landesbewusstsein wird hier verstanden als kollektive Identität der Menschen, die diese aufgrund gemeinsamer historischer Erfahrungen, sozioökonomischer Rahmenbedingungen und politischer Ausrichtungen erworben, ja erlebt haben (v. Alemann/Brandenburg 2000: 63). Für das Bindestrich-Land NRW waren Fragen des Landesbewusstseins jahrzehntelang konstitutiv, da es eine historisch gewachsene, gemeinsame Landesidentität schlichtweg nicht gab. Daher sind erst durch die kombinierte Betrachtung von politischer Kultur und Fragen der Landesidentität Rückschlüsse auf landesspezifische Eigenarten und ihre Bedeutung für das Regieren in NRW möglich. Während die politische Kultur in NRW damit notwendigerweise in für die ganze Bundesrepublik identifizierbare Wertorientierungen eingebettet ist, lassen sich dennoch landespezifische Unterschiede herausarbeiten und damit praktische Konsequenzen für Landespolitik skizzieren. Mit einem Problem sieht sich die politische Kulturforschung für Nordrhein-Westfalens jedoch schon seit langem konfrontiert: Schon vor über 20 Jahren bemängelte Karl Rohe (1984: 14), es stünden aufgrund mangelnder Umfragedaten kaum empirische Grundlagen zur Verfügung. Daran hat sich bis heute nur wenig geändert. Versteht man politische Kultur jedoch vor allem als tiefer liegende Vorstellungen bzw. Grundannahmen über die politische Welt, die längerfristig wirksam und von den konkreten Situationsbedingungen relativ unabhängig sind (Dörner 2001: 67), können durchaus einige Grundmuster identifiziert werden. Der Darstellung dieser politisch-

4 28 2 Politisches System: Politische Kultur, Akteure, Institutionen kulturellen Traditionslinien (Rohe 1984: 16) wird zunächst die Dimension des Landesbewusstseins vorangestellt. Besondere Beachtung finden hierbei Beiträge landespolitischer Akteure, die Herausbildung einer Landesidentität aktiv zu befördern. Landesbewusstsein Es ist furchtbar, aber es geht, so überspitzt betitelten die beiden Kabarettisten Jürgen Becker und Rüdiger Hoffmann 1997 ihr gemeinsames Kabarettprogramm zur Beschreibung des Zusammenlebens von Westfalen und Rheinländern im gemeinsamen Bundesland. Die satirische Zuspitzung verweist auf ein typisches Kennzeichen des Landes den künstlichen Charakter seiner Neugründung. Anders als historisch gewachsene Bundesländer, wie beispielsweise Bayern, zeigt sich bereits im Namen das politisch verbindende und gleichzeitig kulturell trennende Element zwischen zwei unterschiedlichen Landesteilen: der Strich (Köhler 1986: 171; ausführlicher Rohe 1984: 16ff). Mit dem prosaischen Bild eines Landesbewusstseins als Sehnsucht (Köhler 1986) drückt sich ein gefühlter Mangel aus, der durch die Stärkung einer landeseigenen Identität zu beheben sei. Der trennende Charakter des Bindestrichs fand schnell Eingang in das Problembewusstsein der Landespolitiker. Die Etablierung einer landeseigenen Identität wurde von unterschiedlichen Seiten als Ziel formuliert, wenn auch mithilfe unterschiedlicher Instrumente verfolgt. Dabei können, so von Alemann und Brandenburg (2000: 64ff), grundsätzlich zwei Phasen unterschieden werden: In einer ersten Phase von den 1950er bis zur Mitte der 1970er Jahre sollte das nordrhein-westfälische Landesbewusstsein mit traditionellen Mitteln der Repräsentation gestärkt werden. Hier sind vor allem die Bemühungen von Ministerpräsident Franz Meyers (CDU) zu nennen. Mithilfe symbolischer Instrumente wie Landesorden, Landeshymne und Landeswappen sollte der künstliche Charakter des Landes überwunden und das Zusammengehörigkeitsgefühl seiner Bürger gestärkt werden (Schnelling-Reinicke 1996). Zudem wurde eine öffentliche Debatte über den Namen des Bundeslandes geführt, in deren Verlauf u. a. Montana als neuer Landesname vorgeschlagen wurde als Symbol für Kohle und Stahl sowie die Wälder des Bergischen Landes oder der Eifel (v. Alemann 2001). Diese auf Repräsentation abzielenden Versuche blieben jedoch weitgehend ohne Resonanz, wie eine im Auftrag des Landes durchgeführte Umfrage des Instituts infratest dimap ergab (v. Alemann/Brandenburg 2000: 69).

5 2.1 Bürger und Staat: Einstellungen, Interessen, politische Beteiligung 29 In der zweiten Phase seit Anfang der 1980er Jahre bediente sich die Politik diverser Marketinginstrumente, um zu einer Corporate Identity des Landes beizutragen. Diese Bemühungen gingen maßgeblich auf Ministerpräsident Johannes Rau zurück, der in seiner Regierungserklärung 1985 exemplarisch hervorhob: Wir in Nordrhein-Westfalen wissen: Wir leben in einem schönen und starken Land. Wir sind fast 17 Millionen Menschen. Unsere Herkunft ist unterschiedlich, unsere Zukunft ist gemeinsam. Wir leben gerne hier. Vielfalt ist unsere Stärke. Wir sind stolz auf unsere Heimat (zit. nach v. Alemann/Brandenburg 2000: 70). Symbolisch aufgenommen wurde diese Initiative im Slogan Wir in Nordrhein-Westfalen sowie im neuen farbigen Design der NRW-Buchstaben (v. Alemann 2001; Hebecker 1995; siehe auch Bleier 2000: 55ff). Ein maßgeblicher Beitrag zur Stärkung eines nordrhein-westfälischen Identitätsgefühls kann zusätzlich einem originär nicht-politischen Akteur zugeschrieben werden dem Westdeutschen Rundfunk (WDR). Bereits Ministerpräsident Karl Arnold (CDU) hatte bei der Schaffung der landeseigenen Rundfunkanstalt 1954 sie ging aus dem bis dahin gemeinsam mit Niedersachsen getragenen Nord-Westdeutschen Rundfunk (NWDR) hervor die identitätsstiftende Bedeutung für das neu gegründete Nordrhein-Westfalen im Blick (Köhler 1986). Die Gründung des WDR erschien damit als eine Art zweite Souveränitätserklärung des Landes (v. Alemann/Brandenburg 2000: 72). Die herausragende Rolle des WDR für das Landesbewusstsein ergab sich nicht zuletzt aus der zerklüfteten Presselandschaft Nordrhein-Westfalens. Angesichts des Mangels an überregionalen Zeitungen wurde der WDR mit seinem landesweiten Programm zur massenmedialen Klammer für die unterschiedlichen Landesteile. In einem Bindestrich-Land mit Trennstrich- Presse, so der langjährige WDR-Journalist Friedrich Küppersbusch (zit. nach v. Alemann/Brandenburg 2000: 73), schuf erst das landesweite Fernseh- und Radioprogramm ein öffentliches Forum für Themen der Landespolitik. Neben der Kommunal- und der Bundespolitik erhielt damit auch die Landespolitik ein massenmediales Forum. Zugleich bildet der WDR mit seinen Regionalfenstern und lokalen Programmelementen die fortbestehende Vielfalt des Landes ab. Somit liegt die Vermutung nahe, der WDR ha[be] vielleicht für das gemeinsame Bewusstsein seiner Landeskinder mehr getan als alle politischen Institutionen oder Werbekampagnen zusammengenommen (v. Alemann/Brandenburg 2000: 72; vgl. Köhler 1986: ). Anders als noch Karl Rohe (1984: 31), der lediglich ein auf Respekt und Anerkennung beruhendes nordrhein-westfälisches Staatsbewusstsein für möglich hielt, stellten von Alemann und Brandenburg (2000: 24) mehr

6 30 2 Politisches System: Politische Kultur, Akteure, Institutionen als 15 Jahre später die These auf, ein Land ha[be] sich gefunden, ja neu erfunden. Aus dem Trennstrich-Land sei damit nun endgültig das Bindestrich-Land Nordrhein-Westfalen geworden. Neben dieser Bindestrich-Kultur hat sich in Nordrhein-Westfalen zudem eine eigenständige Ruhrgebietskultur entwickelt, die verstärkt in zahlreichen Initiativen, Arbeitskreisen und Projekten ihren Ausdruck fand. Spielte bei Rheinländern, Westfalen und Lippern das landsmannschaftliche Moment eine konstitutive Rolle, so war das verbindende Element der Region Ruhrgebiet untrennbar mit der industriellen Entwicklung verzahnt. Das zunächst rapide industrielle Wachstum der Region und der nachfolgende Strukturwandel ließen eine pragmatische Kultur entstehen, die auch schwierigsten sozialen und ökonomischen Situationen trotzte. Sie wurde und wird von Kabarettisten wie Herbert Knebel und Atze Schröder karikiert, von Filmemachern wie Peter Thorwarth und Sönke Wortmann in Filmen verewigt und von Sängern wie Herbert Grönemeyer besungen. Das Ruhrgebiet blieb jedoch verwaltungstechnisch dreigeteilt und so verlaufen durch die Mitte des Reviers die Grenzen der drei Regierungsbezirke Arnsberg, Münster und Düsseldorf. Überlegungen der neuen schwarz-gelben Landesregierung zur Gründung dreier Regionalpräsidien im Zuge einer umfassenden Verwaltungsreform, tragen der Eigenständigkeit des Ruhrgebiets Rechnung: Eine eigenständige Verwaltungseinheit ist geplant (Koalitionsvereinbarung 2005: 10). Politisch-kulturelle Traditionslinien Trotz dieses erst schrittweise ausgeprägten Landesbewusstseins lassen sich einige umfassende politisch-kulturelle Grundmuster für Nordrhein-Westfalen herausarbeiten (vgl. nachfolgend Dörner 2001: 69-73): Erstens ist eine besondere Kooperationskultur erkennbar: Gerade der Bindestrich-Charakter des Landes hat die besondere Betonung von Kooperation und Konsens in Nordrhein-Westfalen verstärkt. In unmittelbarer geografischer Nähe, nirgendwo so deutlich sichtbar wie im Ruhrgebiet, verteilen sich unterschiedliche gesellschaftliche, politische und kulturelle Milieus. Das weitgehende Fehlen homogener Großräume hat dazu beigetragen, eine Kultur der pragmatischen Kooperation herauszubilden. Diese Traditionslinie hat auch politisch ihre Spuren hinterlassen. Kennzeichen [der Landespolitik] ist eine grundsätzliche Neigung, auch bei eindeutigen Mehrheitsverhältnissen auf Kooperation statt Konflikt, auf Konsens statt Dissens und auf Konkordanz statt Konkurrenz zu setzen (Dörner 2001: 71). Jedoch könnten hier jüngere gesellschaftliche Veränderungsprozesse wirkungsmächtig werden.

7 2.1 Bürger und Staat: Einstellungen, Interessen, politische Beteiligung 31 Angesichts veränderter Wählermärkte könnte sich in Zukunft eine stärkere Wettbewerbsorientierung durchsetzen und damit die vorhandene Konsensorientierung durch eine stärkere Konkurrenzorientierung ergänzt werden. Zweitens kann angesichts einer deutlich erkennbaren sozialen Traditionslinie zudem von einer ausgeprägten Sozialkultur gesprochen werden (Rohe 1984: 29; Kleinfeld/Löbler 1993: 82). Die überragende Bedeutung sozialpolitischer Fragen zeigt sich in der lagerübergreifenden Beachtung dieses Themenkomplexes. Politisch fand die Sozialkultur ihren konkreten Ausdruck beispielsweise im Modell des rheinischen Kapitalismus (Rohe 1984: 29). Die Ablehnung eines rein marktwirtschaftlich orientierten Kapitalismus ging mit einer starken sozialpolitischen Orientierung aller politischen Lager und Milieus einher. Die Ankündigung von Ministerpräsident Rüttgers, wirtschaftliche Vernunft mit sozialer Gerechtigkeit in Einklang bringen zu wollen, signalisiert, dass es sich hierbei keineswegs nur um eine sozialdemokratisch geprägte Traditionslinie handelt. Als drittes Grundmuster lässt sich eine ausgeprägte Integrationskultur feststellen. Diese zeigte sich deutlich bei der Integration zahlreicher Migrantengruppen, die in Nordrhein-Westfalen verhältnismäßig reibungslos vonstatten ging. Damit verbundene soziale Konflikte wurden relativ erfolgreich aufgefangen. Hier zeigt sich zudem eine Verbindungslinie zur Kooperationskultur, denn die zersplitterte Milieustruktur innerhalb des Landes machte es ebenfalls leichter, neu hinzukommende Milieus zu integrieren. Die vierte Traditionslinie der Bürgerkultur bezeichnet die stark ausgebildete Komponente bürgerlicher Selbstorganisation und Selbstverwaltung. Ausdruck dessen sind sowohl etablierte Vereinsstrukturen als auch kirchlich geprägte politische Großorganisationen. Durch dieses vergleichsweise hohe Maß an kulturell verankerter Selbstorganisation erschien NRW damit westlicher als andere Bundesländer (so Rohe 1984: 30). Zugleich war die Bürgerkultur rückgebunden an eine fünfte Dimension die Organisationskultur. In der Regel waren für die bürgerliche Selbstverwaltung gesellschaftliche Großorganisationen maßgebliche und treibende Akteure. Die fünfte Traditionslinie der Organisationskultur unterstreicht schließlich das besondere Gewicht organisierter Interessen als wichtiges Kennzeichen nordrhein-westfälischer politischer Kultur. So lässt sich für NRW eine historisch begründete Tradition politischer, gesellschaftlicher und kirchlicher Selbstverwaltung nachweisen (Kleinfeld/Löbler 1993: 82; vgl. Rohe 1984). Den institutionellen Akteuren kommt bei der Interessenartikulation der Bürger gegenüber dem politischen System eine besondere Bedeutung zu. Durch ihre gesellschaftliche Bindungswirkung tragen organi-

8 32 2 Politisches System: Politische Kultur, Akteure, Institutionen sierte Interessen damit demokratietheoretisch betrachtet zu politischer Stabilität und Kontinuität bei. Zugleich ist in ihnen eine notwendige Voraussetzung für korporatistische Politikmuster angelegt. Angesichts der tendenziell sinkenden Bindungswirkung organisierter Interessensverbände wie Verbände und Gewerkschaften im Zuge gesellschaftlicher Veränderungsprozesse ist diese politisch-kulturelle Grundlinie jedoch potenziell bedroht (Dörner 2001: 69f). Dennoch: Regieren in NRW ist ohne die Berücksichtigung organisierter Interessen schlichtweg nicht vorstellbar. Organisierte Interessen Zwischen dem einzelnen Bürger und den staatlichen Institutionen finden sich organisierte Interessen als vermittelnde, intermediäre Institutionen. Dieser heterogenen Gruppe gesellschaftlicher Akteure sind sowohl Gewerkschaften als auch Sportverbände, Berufsverbände oder Bürgerinitiativen zuzurechnen. Macht das weite Spektrum dieser Akteure eine Eingrenzung und klare Definition zwar schwierig, so lassen sich doch unter organisierten Interessen allgemein freiwillig gebildete, soziale Einheiten mit bestimmten Zielen und arbeitsteiligen Gliederungen (Organisationen), die individuelle, materielle und ideelle Interessen ihrer Mitglieder im Sinne von Bedürfnissen, Nutzen und Rechtfertigungen zu verwirklichen suchen, verstehen (v. Alemann 1989: 30; vgl. Sebaldt/Straßner 2004: 22; APuZ 15-16/2006). Im politischen Entscheidungsprozess wird organisierten Interessen gelegentlich eine negative Rolle zugeschrieben. So werden sie entweder als Entscheidungsbremser bezeichnet, die die Effektivität und Effizienz politischer Entscheidungsverfahren behindern. Oder es wird das Bild einer unzulässigen Überwucherung staatlicher Entscheidungsabläufe vermittelt, in denen durch Verbände Politik an den legitimierten Entscheidungsträgern vorbei gemacht wird. Organisierte Interessen sind jedoch zunächst ein primäres Kennzeichen pluralistischer Demokratien und Verbände sind elementarer Bestandteil moderner Gesellschaften. Als grundlegend für das soziale Kapital einer freiheitlich verfassten Gesellschaft sind Interessengruppen ( ) für die Funktionsfähigkeit politischer Systeme unverzichtbar (Sebaldt/Straßner 2004: 13; 15). Organisierte Interessen haben somit wichtige gesamtgesellschaftliche und politische Funktionen, die sich im folgenden Funktionskatalog zusammenfassen lassen (Sebaldt/Straßner 2004: 59-71; vgl. v. Alemann 1989: ):

9 2.1 Bürger und Staat: Einstellungen, Interessen, politische Beteiligung 33 Abbildung 2: Funktionen von Verbänden Funktion Erklärung 1. Interessenaggregation Bündelung heterogener Einzelinteressen zu durchsetzbaren Interessenbündeln 2. Interessenselektion Auswahl zentraler Interessen durch die Filterwirkung von Verbänden 3. Interessenartikulation Umformung latenter in manifeste Interessen und Artikulation dieser gegenüber dem politischen System 4. Integration Einbindung der Bürger in die Strukturen und damit eine Stabilisierung des gesellschaftlichen Unterbaus des politischen Systems 5. Partizipation Möglichkeiten der zumindest indirekten Teilnahme am politischen Entscheidungsprozess und Förderung der Transparenz von Entscheidungen 6. Sozioökonomische Selbstregulierung Selbständige Regulation in bestimmten Politikfeldern (z. B. Tarifpolitik) zur Stabilisierung und Entlastung des politischen Systems 7. Legitimation Angebot der Teilhabe an politischen Entscheidungen über Wahlen hinaus; Stärkung der Akzeptanz demokratischer Verfahren und die Rückbindung des politischen Systems an die gesellschaftliche Wirklichkeit Eigene Darstellung Die in der oben genannten Definition angelegte Vielfalt organisierter Interessengruppen macht eine weitergehende Typologisierung notwendig. Die gängigste Typologie zielt dabei auf die Unterscheidung der jeweiligen Anliegen und Arbeitsschwerpunkten organisierter Interessen (vgl. Sebald/Straßner 2004: 25-26; v. Alemann 1989: 71):

10 34 2 Politisches System: Politische Kultur, Akteure, Institutionen Abbildung 3: Verbandstypen Handlungssektor Wirtschaft und Arbeit Soziales Leben und Gesundheit Freizeit und Erholung Kultur, Bildung, Wissenschaft, Religion, Weltanschauung Politik Umwelt Typen organisierter Interessenverbände und Einzelbeispiele Verbandstypen Organisationen von Unternehmen und Selbständigen Arbeitnehmerverbände Verbraucherverbände Berufsverbände Wohlfahrtsverbände und Sozialverbände Sportverbände Sonstige Freizeitverbände Kultur Bildung Wissenschaft Religion Weltanschauung Public Interest Groups Verbände der Gebietskörperschaften Naturschutzverbände Umweltschutzverbände Einzelbeispiele Landwirtschaftskammern Bundesverband Glasindustrie und Mineralfaserindustrie Deutscher Stahlbau-Verband Bundesverband der Deutschen Zementindustrie Verband deutscher Unternehmerinnen Beamtenbund DGB IG-Metall NRW Verbraucherzentrale NRW Berufsverband der Augenärzte Deutschlands e.v. Zentralverband des Deutschen Friseurhandwerks Verein Deutscher Ingenieure Deutsches Rotes Kreuz Arbeiterwohlfahrt Arbeits-Samariter-Bund Deutschland Bund der Steuerzahler Bund der Vertriebenen Bundesarbeitsgemeinschaft Katholische Jugendsozialarbeit Deutscher Kinderschutzbund Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche Kolpingwerk Kolpingwerk Deutschland Verband der privaten Krankenversicherungen Volksbund Deutsche Kriegsgräberfürsorge Deutscher Sportbund Deutscher Basketballbund ADAC Deutscher Alpenverein Deutscher Sängerbund Deutscher Bühnenverein Arbeitskreis deutscher Bildungsstätten Deutsche Vereinigung für Politische Bildung Landesrektorenkonferenzen der Universitäten und Fachhochschulen Deutscher Hochschulverband Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft Katholische Kirche Evangelische Kirche Deutschlands Bund der Deutschen Katholischen Jugend Gemeinschaftswerk der Evangelischen Publizistik Amnesty International NRW-Städtetag Deutscher Städte- und Gemeindebund Bund für Umwelt- und Naturschutz Naturschutzbund Greenpeace Robin Wood Eigene Darstellung. Quellenbasis: Sebaldt/Straßner 2004: ; Lobbyliste des Deutschen Bundestages (Stand: 27. März 2006)

11 2.1 Bürger und Staat: Einstellungen, Interessen, politische Beteiligung 35 Organisierte Interessen in NRW Eine Übertragung dieser zumeist für die Bundespolitik vorgenommenen Einteilung auf die nordrhein-westfälische Landespolitik gestaltet sich jedoch als schwierig. Während sich bundespolitisch aktive Interessenverbände beim Bundestag registrieren lassen und in eine öffentlich zugängliche Liste aufgenommen werden, gibt es im Landtag kein entsprechendes Verfahren. Aufseiten der Landespolitik sind hier vor allem die einzelnen Fachressorts über die für ihre Politikfelder relevanten Verbände informiert. Einige originär landespolitische Aussagen lassen sich dennoch wie folgt zusammentragen. Die Mehrzahl der (DGVM, Stand 04/06) in der Bundesrepublik aktiven Verbände hat ihren Sitz entlang der Rheinschiene. Dies lässt sich durch die Nähe zu den Landeshauptstädten Düsseldorf, Mainz und Wiesbaden sowie zur Millionenstadt Köln erklären. Zudem profitierte Nordrhein- Westfalen als Verbandsstandort jahrzehntelang vom Regierungssitz Bonn. Mit dem Umzug der Bundesregierung nach Berlin zogen auch viele Bundesverbände in die neue Hauptstadt und sind in Nordrhein-Westfalen nun nur noch mit ihren Landesverbänden vertreten. Der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) beispielsweise verlegte seinen Hauptsitz von Köln nach Berlin. Auch der Bund der Industrie (BDI), dem 35 Mitgliederverbände mit Unternehmen und acht Millionen Beschäftigen angehören, hat mittlerweile seinen Sitz von Köln nach Berlin verlegt. Hatten im Jahr 2000 noch 15 von 35 BDI-Verbänden ihren Sitz in Nordrhein-Westfalen, so sank die Zahl bis 2005 auf zehn (BDI, Stand 04/06). Zuweilen gaben aber auch andere Gründe den Ausschlag zugunsten eines Umzuges. So führte die Zusammenlegung der IG Bergbau und Energie mit der IG Chemie, Papier, Keramik und der Gewerkschaft Leder zur IG Chemie und Energie (IGBCE) im Zuge der gewerkschaftlichen Fusionswelle Mitte der 1990er Jahre zum Umzug des neu entstandenen Verbandes von Bochum nach Hannover. Noch 1994 hatte die Mehrheit von 52,3 Prozent der deutschen Interessengruppen ihre Hauptgeschäftsstellen in Nordrhein-Westfalen (Sebaldt/ Straßner 2004: 147). Dies hat sich in der Zwischenzeit geändert. Daneben gibt es aber weiterhin zahlreiche Verbandsorganisationen, die strukturell in Nordrhein-Westfalen verankert sind. Ihre Aufgaben als Landesvertretung eines Verbandes oder öffentlich-rechtliche Einrichtungen wie beispielsweise Industrie- und Handels- oder Handwerkskammern machen es schlicht unmöglich, die Standorte zu verlegen. Andere organisierte Interessengruppen haben ihren organisatorischen Schwerpunkt aufgrund der Bevölkerungsgröße weiterhin in Nordrhein-West-

12 36 2 Politisches System: Politische Kultur, Akteure, Institutionen falen. So hat beispielsweise die weltgrößte Einzelgewerkschaft Ver.di bundesweit Mitglieder davon aber allein in Nordrhein- Westfalen. Übertroffen werden die Mitgliederzahlen von Ver.di in NRW nur noch durch die IG-Metall. Deren Mitgliederzahl sank zwar zwischen 2000 und 2004 um gut 12 Prozent auf , die nordrhein-westfälische IG- Metall blieb damit jedoch ein zahlenmäßig besonders großer Interessenverband. Die NRW-IG-Metall stellt fast neun Prozent aller DGB-Mitglieder. In Nordrhein-Westfalen finden sich auch die meisten Mitglieder der IG Bergbau, Chemie und Energie. Ein Drittel aller IGBCE-Mitglieder kommt aus Nordrhein-Westfalen. In der IGBCE spiegelt sich der viel zitierte Strukturwandel des Landes wider: Aus dem ehemaligen Land des Bergbaus und der Steinkohle ist die Heimat der größten Energiezulieferer und einiger der einflussreichsten Chemieunternehmer Deutschlands geworden. Einfluss organisierter Interessen Organisierte Interessen versuchen auf verschiedene Arten, Einfluss auf politische Entscheidungen zu nehmen. Unterschiede ergeben sich beispielsweise aus politikfeldspezifischen Unterschieden, verschiedenen Organisationsgraden der Verbände, ihrer Größe oder der Reichweite der vertretenen Interessen. Grundsätzlich lassen sich vier Arten der Einflussnahme unterscheiden (Rudzio 2000: ; siehe Abb. 4). Organisierte Interessen richten ihr landespolitisches Hauptaugenmerk auf die Regierungsebene, vor allem die Fachressorts. Kontakte in die einzelnen Ministerien hinein werden für besonders wichtig gehalten (vgl. Sebaldt/ Straßner 2004: 153). Insofern zeigt sich hier indirekt eine betonte Exekutivlastigkeit der Landespolitik. Allerdings ist sich die Landespolitik der Gefahr einer zu starken Durchdringung durch Verbändeeinflüsse bewusst. So beinhaltet die Gemeinsame Geschäftsordnung der Landesregierung (GGO) klare Vorgaben zur Praxis der Verbändeanhörung im Gesetzgebungsprozess. Laut GGO dürfen außerhalb der Landesregierung stehende Stellen ( ) bei der Vorbereitung von Gesetzentwürfen nur angehört werden, wenn und soweit dies im öffentlichen Interesse geboten ist. Auch soll den anzuhörenden Stellen ( ) der Wortlaut einer beabsichtigten Regelung nur insoweit zugänglich gemacht werden, als es zur Abgabe einer sachgerechten Stellungsnahme unbedingt erforderlich ist. ( ) Bei der Anhörung ist darauf zu 2 Die Mitgliederzahlen der folgenden Verbände wurden offiziellen Publikationen der jeweiligen Verbände entnommen oder fernmündlich recherchiert (Stand: 12/05)

13 2.1 Bürger und Staat: Einstellungen, Interessen, politische Beteiligung 37 achten, dass die Entscheidungsfreiheit der Landesregierung nicht beeinträchtigt wird ( 84). Abbildung 4: Einflussnahme von Verbänden Art der Einflussnahme Einzelbeispiele 1. Einfluss im Landtag Verbände unterhalten über Landesvertretungen Kontakte zu Parlamentariern und/oder Fraktionen Verbandseinfluss auf parlamentarische Schlüsselstellen wie Ausschüsse und Beteiligung von Verbänden an Hearings 2. Einfluss im Regierungsbereich Verbändekontakte in die Ministerialbürokratie Informationsaustausch zwischen Regierungsbürokratie und Verbänden 3. Einfluss auf Parteien Personelle Durchdringung von Parteien Finanzielle Unterstützung für Parteien 4. Einfluss auf Öffentlichkeit Eigene Darstellung Going Public als öffentlichkeitswirksame Strategie, um Aufmerksamkeit für Anliegen hervorzurufen Verbandseinfluss auf Journalisten Auf der anderen Seite sind organisierte Interessen auch auf Landesebene unmittelbar an politischen Entscheidungen beteiligt. Solche Formen des Korporatismus bedeuten die geregelte und kontinuierliche Einbindung organisierter Interessen in Entscheidungsfindung und -durchsetzung (Korte/ Fröhlich 2004: 120). Das an Landesgrenzen orientierte System der Tarifbezirke zur regionalen Aushandlung von Löhnen, Gehältern und Arbeitszeiten kann als Beispiel angeführt werden (vgl. Rudzio 2000: ). Ein anderes korporatistisches Entscheidungsverfahren unter Beteiligung organisierter Interessenverbände auf originären Handlungsfeldern der Landespolitik ist die Braunkohlepolitik. Organisierte Interessen sind dort durch die auf Bezirksregierungsebene angesiedelten Braunkohlenausschüsse unmittelbar in politische Entscheidungsprozesse eingebunden (vgl. ausführlicher Kapitel 3.1 und 3.2). Insofern lassen sich aus der Rolle und den Funktionen organisierter Interessen, aber auch aus den politisch-kulturellen Grundmustern unmittelbare Folgen für das Regieren in NRW ableiten.

14 38 2 Politisches System: Politische Kultur, Akteure, Institutionen Zwischenfazit: Einstellungen, Interessen, politische Beteiligung und Regieren Korporatistische Entscheidungsarrangements verbinden sich unmittelbar mit dem Kennzeichen der Organisationskultur. Ein hohes Maß an Organisationswillen, ein hoher Organisationsgrad innerhalb der Verbände und die besondere Stellung machtvoller Großorganisationen haben notwendigerweise Auswirkungen auf das Regieren. Die vergleichsweise starken Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften in NRW waren lange Zeit die Voraussetzung für das ausgeprägte korporatistische Regieren im Politikfeld Wirtschaft und Arbeit. Allerdings hat die Bedeutung der Gewerkschaften in den letzten 15 Jahren an Gewicht verloren und die Landesregierung setzt in ihrer Strukturpolitik verstärkt auf marktwirtschaftliche Instrumente, wie beispielsweise Public-Private-Partnerships. Aber auch die neuen Formen der Strukturpolitik zeichnen sich durch eine breite Partizipation verschiedener Akteure und Interessenorganisationen aus. Diese politische Entscheidungsfindung unter Beteiligung zahlreicher Akteure verweist auf die Dimension der Kooperationskultur. In ihr tritt eine starke Orientierung der Bürger auf Konsens, Kooperation und Konkordanz zutage. Diese findet ihren konkreten politischen Niederschlag beispielsweise bei der in zahlreichen Fällen beobachtbaren Machtbeteiligung der Opposition. So verwies beispielsweise die CDU bei der 1995 anstehenden Neubesetzung der Verwaltungsspitzen in drei Regierungspräsidien auf die seit den 1950er Jahren gängige Praxis, die jeweilige Opposition bei der Ämtervergabe zu berücksichtigen (RP v ). Durch den so genannten Arnold-Schlüssel wird die größte Oppositionspartei traditionell bei der Besetzung von Verwaltungsstellen bedacht (GA v ). 3 Daran hat auch die Regierungsübernahme der schwarz-gelben Koalition 2005 nichts geändert. Die SPD besetzt als größte Oppositionspartei weiterhin die Spitze eines Regierungsbezirkes (vgl. ausführlicher Kapitel 3.6). Diese auch personalpolitische Konsensorientierung zeigt sich überdies im Bereich der Sozialkultur. Sozialer Ausgleich, betriebliche Mitbestimmung und Konsensorientierung sind zentrale Bestandteile des rheinischen Kapitalismus einer Norm, die von einer lagerübergreifenden Mehrheit in NRW grundsätzlich geteilt wird (v. Alemann 2001). 3 Diese Praxis personalpolitischer Akkomodierung zeigte sich bei Rau zudem bei der Besetzung von Regierungsposten. So beließ Rau nach dem Gewinn der absoluten Mehrheit für die SPD 1980 hohe Beamte der FDP in ihren Ämtern und setzte sich damit gegen Widerstand in den eigenen Reihen durch (vgl. Hartelt 2004: 223).

15 2.2 Parteiensystem, Wahlen und Wählerverhalten 39 Basierend auf den politisch-kulturellen Grundorientierungen der Bürger schlägt von Alemann (2001) als heuristisches Modell zur Konzeptualisierung nordrhein-westfälischer Landespolitik das Modell Montana vor. Dies beruhe vor allem auf einem Stil von Kompromiss und Proporz und folge dem Prinzip der Akkomodierung. Ergänzt werde dieser Politik- und Regierungsstil durch stark korporatistische Arrangements, die sich idealtypisch im Regierungsstil von Johannes Rau wiederfinden. Politik als Dialog mit der Gesellschaft, informelle Reden vor kleinen und großen Foren, die Pflege von Kontakten zu unzähligen Personen sowie die besondere Pflege der organisierten Gesellschaft stehen im Mittelpunkt dieses Regierungsstils (vgl. v. Alemann 2001). In Übereinstimmung mit den zuvor dargestellten Grundmustern politischer Kultur ergeben sich daraus für die nachfolgende Analyse weiterführende Fragen: Lässt sich diese Form des Politik- und Regierungsstils grundsätzlich für Nordrhein-Westfalen nachweisen? Welche Unterschiede sind zwischen den Ministerpräsidenten erkennbar? Sind angesichts der gesellschaftlichen Veränderungen der vergangenen Jahre auch Veränderungen im Politikmanagement zu beobachten?

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