Anstalten. Leitfaden. Kanton Zürich Direktion der Justiz und des Innern Gemeindeamt Amtsleitung. Wilhelmstrasse 10 Postfach 8090 Zürich

Transkript

1 Amtsleitung Wilhelmstrasse 10 Postfach 8090 Zürich Zürich, Dezember 2013 Anstalten Leitfaden

2 Seite 2 VORWORT 5 AUFBAU DES LEITFADENS 7 I. Gründung einer Anstalt 8 1. Die Anstalt auf einen Blick 8 2. Ausgliederungsprozess 8 II. Eigenschaften der Anstalt 10 Vorbemerkungen Selbständige Rechtspersönlichkeit Vermögensfähigkeit Trägerschaft Rechtsgrundlagen Organe der Anstalt Ausschluss demokratischer Prozesse Finanzierung Haushaltführung Verantwortung der Gemeinde Haftung Einflussmöglichkeiten der Gemeinde Personalrecht Auflösung der Anstalt 17 III. Regelung der Anstalt in Gemeindeordnung, Gemeindereglement und Vertrag Vorgaben des Gemeindegesetzes Regelung in der Gemeindeordnung 19 a) Art und Umfang der Aufgaben ( 15 a Abs. 2 Ziff. 1 GG) 19 b) Finanzierung der Aufgaben ( 15 a Abs. 2 Ziff. 1 GG) 19 c) Organisation ( 15 a Abs. 2 Ziff. 2 GG) 20 d) Übertragene Befugnisse ( 15 a Abs. 2 Ziff. 3 GG) Regelung in der Anstaltsordnung Regelung im interkommunalen Vertrag 22 a) Inhalt des Anstaltsvertrags ( 15 b Abs. 2 Satz 2) 22 b) Abschluss des Anstaltsvertrags ( 15 b Abs. 2 Satz 1 GG) 24

3 Seite Änderung der Rechtsgrundlagen 24 a) Bei der Gemeindeanstalt 24 b) Bei der interkommunalen Anstalt Rechtsetzung der Anstalt Anforderungen der Kantonsverfassung Regelung für hoheitlich handelnde Gemeindeanstalt Anforderungen von Art. 98 Abs. 4 KV 27 IV. Die Anstalt und ihre Regelungsgegenstände Name, Sitz, Handelsregistereintrag Aufgaben der Anstalt Pflichtaufgaben und freiwillige Tätigkeit Leistungsauftrag Konzession Organisation der Anstalt Die Anstaltsorgane und ihre Aufgaben Der Verwaltungsrat 34 a) Wahlorgan und Amtsdauer 34 b) Aufgaben des Verwaltungsrats 35 c) Beschlussfassung 36 d) Finanzkompetenzen Die Geschäftsleitung 37 a) Stellung und Wahlorgan 37 b) Aufgaben 38 c) Verfügungsbefugnis 38 d) Finanzkompetenzen Die Prüfstelle Finanzierung Betriebsfinanzierung 40 a) Steuerfinanzierte Beiträge der Gemeinde 40 b) Gebühren Dotationskapital 42 a) Vollzug der Einlagen 42 b) Beteiligung und Beteiligungsquote 43

4 Seite 4 c) Bewertung der Sacheinlagen Eigenkapitalbildung Finanzhaushalt Verwaltungsvermögen und Finanzvermögen Festsetzung des Budget und Ausgabenbewilligung Jahresrechnung Finanztechnische Prüfung Aufsichtsinstrumente und Einflussrechte der Gemeinde Notwendige Einwirkung und Aufsicht der Trägergemeinde Massgeschneiderte Einflussmöglichkeiten Bei der interkommunalen Anstalt 53 a) Aufsicht der Vorstände der Trägergemeinden 53 b) Aufsicht durch ein gemeinsames Aufsichtsorgan Eigentumsverhältnisse Eigentumsrecht der Anstalt und Vorkaufsrecht der Trägergemeinde Nutzung der Anstaltseinrichtungen und Unterhalt Personalrecht und berufliche Vorsorge Anstaltseigenes Personalrecht Übergang des Arbeitsverhältnisses Berufliche Vorsorge Submissionswesen Haftung Haftung für widerrechtliche Schädigung Haftung für sonstige Verbindlichkeiten Steuern Staatssteuer Grundstückgewinnsteuer Direkte Bundessteuer Mehrwertsteuer Emissionsabgabe 60 Abkürzungen 61

5 Seite 5 Vorwort Das kantonale Recht bestimmt, welche öffentlichrechtlichen Rechtsformen die Zürcher Gemeinden für die Ausgliederung und für die interkommunale Zusammenarbeit nutzen können. Das Gemeindegesetz (GG 1 ) stellt zwei öffentlichrechtliche Rechtsformen zur Verfügung: den Zweckverband und die Anstalt. Die selbstständige Anstalt ist das öffentlichrechtliche Gegenstück zur privatrechtlichen Stiftung. Die Anstalt tritt in zwei Ausprägungen auf: als Gemeindeanstalt (vgl. 15 a GG) dient sie einer einzelnen Gemeinde als Rechtsträger für die Ausgliederung einer oder mehrerer Gemeindeaufgaben, als gemeinsame Anstalt (vgl. 15 b GG) bietet sie zwei oder mehreren Gemeinden eine Rechtsform für die interkommunale Zusammenarbeit 2. Mit der Anstalt besteht für die politischen Gemeinden eine Alternative zum Zweckverband oder zu privatrechtlichen Rechtsformen, wie etwa der Aktiengesellschaft oder der Stiftung. Anders als der Zweckverband hat die Anstalt kein Legislativorgan, das aus den Stimmberechtigten oder einer Delegiertenversammlung 3 besteht; in der Anstalt gibt es daher weder ein Initiativ- noch ein Referendumsrecht. Die Rechtsform der Anstalt hat den Vorteil, dass die Gemeinden bei der konkreten Ausgestaltung über grosse Freiheit verfügen; die Gemeinden bestimmen, ob sie auf ihre Anstalt viel oder wenig Einfluss nehmen wollen. Das Gemeindegesetz sieht die Rechtsform der selbständigen Anstalt seit dem Jahr 2005 vor. 4 Im Zeitraum von 2005 bis 2013 sind elf Gemeindeanstalten und acht interkommunale Anstalten entstanden. 5 Die Gemeindeanstalten führen die Gemeindewerke (namentlich die Wasser- und Elektrizitätsversorgung), Alters- und Pflegeheime oder die gemeindeeigenen Pensionskassen, eine Gemeindeanstalt ist im Asylwesen tätig. Den interkommunalen Anstalten haben die Gemeinden Alters- und Pflegeheimbetriebe oder die Abwasser- und Abfallentsorgung übertragen. Dieser Leitfaden will die Rechtsform der selbstständigen Anstalt mit ihren Eigenschaften und den für sie typischen Gestaltungsmöglichkeiten vorstellen. Er soll Gemeinden, die eine kommunale Aufgabe in eine Anstalt ausgliedern oder zusammen mit anderen Gemeinden eine gemeinsame Aufgabe in der Zusammenarbeitsform der interkommunalen Anstalt erfüllen wollen, bei der Errichtung der Anstalt Unterstützung bieten. Aus 1 LS Für die gemeinsame Anstalt ist deshalb die Bezeichnung als interkommunale Anstalt gebräuchlich. 3 Es gibt Zweckverbände mit oder ohne Delegiertenversammlung. Die Delegiertenversammlung entspricht dem Parlament in einer Parlamentsgemeinde. Entscheide der Delegiertenversammlung unterliegen dem fakultativen Referendum. 4 Das Gesetz über selbstständige Gemeindeanstalten vom 25. Oktober 2004, das die Einführung von 15 a und 15 b und Änderungen der 72 und 152 GG brachte, ist seit dem 1. April 2005 in Kraft. 5 Weitere Gemeindeanstalten wurden bereits vor dem Jahr 2005 errichtet; zwei davon - eine führt eine Unfallversicherung, die andere eine Pensionskasse sind in den Rechtsgrundlagen als Anstalten bezeichnet, die übrigen als öffentlichrechtliche Stiftungen.

6 Seite 6 diesem Grund liegt der inhaltliche Schwerpunkt des Leitfadens in der Zusammenstellung, wie die Anstalt rechtlich auszugestalten ist, d.h. welche Regelungen in den Rechtsgrundlagen zu schaffen sind. Der Leitfaden wird erst jetzt vorgelegt, nachdem einige praktische Erfahrungen mit Anstalten gesammelt werden konnten. Wir hoffen, dass dieser Leitfaden den Bedürfnissen der politischen Gemeinden entgegenkommt und für sie hilfreich sein kann. Zürich, im Dezember 2013 des Kantons Zürich

7 Seite 7 Aufbau des Leitfadens Der Aufbau des Leitfadens orientiert sich daran, dass sich die Gemeindeanstalt und die interkommunale Anstalt wie die Urform und die Erweiterung derselben Rechtsform zueinander verhalten. Die Eigenschaften, die für die Gemeindeanstalt typisch sind und ihren Charakter ausmachen, sind auch bei der interkommunalen Anstalt anzutreffen. Die Ausführungen, die der Leitfaden zur Gemeindeanstalt macht, gelten auch für die interkommunale Anstalt. Wo Unterschiede bestehen, werden die Besonderheiten der interkommunalen Anstalt dargestellt.

8 Seite 8 I. Gründung einer Anstalt 1. Die Anstalt auf einen Blick Die Rechtsform der Anstalt kann von politischen Gemeinden errichtet werden. eignet sich für die Ausgliederung von Gemeindeaufgaben oder für die interkommunale Zusammenarbeit. kommt als Rechtsträgerin für die verschiedensten Aufgabenbereiche in Betracht. ist rechtsfähig und vermögensfähig. führt wie eine Gemeinde nach den Vorschriften über den Gemeindehaushalt einen eigenen Haushalt mit eigener Bilanz. hat keine demokratische Struktur: es gibt weder ein Initiativ- noch ein Referendumsrecht. kann nach den Bedürfnissen der Gemeinden ausgestaltet werden. bietet den Gemeinden die Möglichkeit, ihren Einfluss selbst zu bestimmen. wird auf gesetzlicher Grundlage errichtet. kann mit Aufhebung der Rechtsgrundlagen jederzeit wieder aufgelöst werden. begründet mit ihrem Personal öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnisse. stellt sicher, dass bei ihrer Auflösung das Vermögen an die Gemeinden zurückfliesst. 2. Ausgliederungsprozess Die Ausgliederung einer Gemeindeaufgabe in eine andere Rechtsform ist ein anspruchsvolles Vorhaben. Die Anstalt ist als neuer Aufgabenträger zu schaffen. In den Rechtsgrundlagen wird die Anstalt gestaltet und ihre innere Organisation festgelegt. Der Anstalt werden Aufgaben, Personal und in der Regel auch Vermögenswerte übertragen. Der Übergang von Arbeitsverhältnissen und Vermögenswerten auf die Anstalt muss personalrechtlich und buchhalterisch abgewickelt werden. Die Ausgliederung eines Aufgabenbereichs in eine Anstalt ist eine neue Erfahrung für alle Beteiligten, für die Gemeindebehörden und für die Verwaltungsmitarbeitenden der Gemeinde ebenso wie für die Mitglieder der Anstaltsorgane und das Anstaltspersonal und schliesslich auch oftmals für die Beratungsunternehmen. Herausforderungen stellen sich nicht nur in der Gründungsphase bei der Übertragung der Gemeindeaufgabe auf die Anstalt, sondern auch, zumindest in der Anfangszeit, bei der täglichen Aufgabenerfüllung in der Anstalt. Die Prozesse, die bis zur Anstaltsgründung zu durchlaufen

9 Seite 9 sind, sind anspruchsvoll und fehleranfällig. Von daher dürfte es in der Regel angezeigt sein, ein Beratungsunternehmen beizuziehen. Das kann beratende Unterstützung bieten. Der Beizug des s ist insbesondere deshalb zweckmässig, weil die Rechtsgrundlagen von Anstalten vom Regierungsrat genehmigt werden; bei der Gemeindeanstalt sind die Regelungen in der Gemeindeordnung 6 und bei der gemeinsamen oder interkommunalen Anstalt ist der Anstaltsvertrag 7 vom Regierungsrat zu genehmigen. 6 vgl. 15 a Abs. 2 GG i.v.m. Art. 89 Abs. 3 KV 7 vgl. 15 b Abs. 4 GG

10 Seite 10 II. Eigenschaften der Anstalt Vorbemerkungen Die öffentlichrechtliche Rechtsform der Anstalt hat besondere Eigenschaften, die ihre Eigenart ausmachen. Anhand der besonderen Eigenschaften der Anstalt lässt sich beurteilen, ob sie für die Ausgliederung einer bestimmten kommunalen Aufgabe oder für die interkommunale Zusammenarbeit in einem bestimmten Aufgabenbereich die geeignete Rechtsform ist. Der Begriff der Anstalt ist der rechtstechnisch korrekte Begriff für die entsprechende Rechtsform des öffentlichen Rechts. Wird diese Rechtsform für die Trägerschaft einer kommunalen oder einer interkommunalen Aufgabe gewählt, muss der Begriff der Anstalt bei der Namensgebung nicht verwendet werden. 1. Selbständige Rechtspersönlichkeit Nach der juristischen Begriffsdefinition wird bei der Errichtung einer Anstalt ein Bestand an personellen und materiellen Mitteln zusammengefasst und für einen bestimmten Zweck zur Verfügung gestellt. Dieser Bestand an Personen und Sachen bildet eine Organisationseinheit, die eine bestimmte Verwaltungsaufgabe dauernd erfüllt. 8 Die Anstalt als Rechtsträger führt den Betrieb, der die Leistungen erbringt. Die selbstständige Gemeindeanstalt unterscheidet sich von einem eigenfinanzierten Gemeindebetrieb dadurch, dass sie mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattet ist. Sie handelt durch ihre eigenen Organe. Sie schliesst wie z.b. eine Gemeinde oder eine Aktiengesellschaft in eigenem Namen Rechtsgeschäfte mit Dritten ab. Die Anstalt wird Gläubigerin von Forderungen und Schuldnerin von Schulden. Die Rechtsverhältnisse, die die Gemeindeanstalt eingeht, und die Rechtsverhältnisse, die die Trägergemeinde begründet, sind voneinander getrennt. 2. Vermögensfähigkeit Die Anstalt verfügt wie z.b. eine Gemeinde oder eine Aktiengesellschaft über eigenes Vermögen. In ihrer Bilanz weist sie ein Eigenkapital aus. Ihr Vermögen beruht darauf, dass sie bei ihrer Gründung in der Regel von der Gemeinde mit Vermögen ausgestattet worden ist; die Gemeinde hat zu Gunsten der Anstalt Vermögenseinlagen gemacht und sie mit einem Dotationskapital ausgestattet. Das Eigenkapital der Anstalt kann 8 vgl. Häfelin / Müller / Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich / St. Gallen 2010, 6. A., Rz. 1314

11 Seite 11 durch Ertragsüberschüsse oder zusätzliche spätere Einlagen der Gemeinde anwachsen. Anders als der eigenfinanzierte Gemeindebetrieb, der statt des Eigenkapitals ein Spezialfinanzierungskonto ausweist, führt die Gemeindeanstalt mit der Trägergemeinde kein Ausgleichskonto. Das Vermögen der Gemeindeanstalt und das Vermögen der Trägergemeinde sind vollständig voneinander getrennt. 3. Trägerschaft Trägerinnen von Gemeindeanstalten oder von interkommunalen Anstalten können nur politische Gemeinden sein (vgl. 15 a Abs. 1 GG). Eine Schulgemeinde kann nicht eine Gemeindeanstalt errichten oder sich zusammen mit anderen Gemeinden an einer interkommunalen Anstalt beteiligen. Ebensowenig eignet sich die Anstalt für die Zusammenarbeit zwischen Gemeinden und Privaten. 4. Rechtsgrundlagen Die Trägergemeinde legt in kommunaler Rechtsetzung die Aufgabe, die Organisation und die Befugnisse der Anstalt fest und räumt sich ihre Einflussmöglichkeiten auf die Anstalt ein. Wie eine bestimmte Gemeindeanstalt konkret ausgestaltet und mit wie viel Unabhängigkeit gegenüber der Gemeinde (Autonomie) sie ausgestattet sein soll, entscheidet sich in demokratischen Entscheidungsprozessen. Die selbstständige Gemeindeanstalt hat ihre rechtlichen Grundlagen in der Gemeindeordnung (GO) und in der Anstaltsordnung. 9 Die Anstaltsordnung ist ein Reglement, das im Verfahren der formellen Gesetzgebung von der Gemeindeversammlung oder vom Gemeindeparlament zu erlassen ist. 10 Eine interkommunale Anstalt 11 hat ihre Rechtsgrundlage in einem Vertrag. Der Anstaltsvertrag muss von den Gemeinden, die die Anstalt gemeinsam errichten, beschlossen worden sein. In den Gemeinden haben die Stimmberechtigten an der Urne den Anstaltsvertrag zu genehmigen Organe der Anstalt Die Anstalt ist anders als z.b. eine Gemeinde oder ein Zweckverband nicht körperschaftlich aufgebaut. Die Anstalt hat deshalb kein Legislativorgan; sie verfügt weder über ein Organ, das sich aus Stimmberechtigten zusammensetzt noch über ein Parla- 9 vgl. Ziff. III vgl. Ziff. III vgl. Vorbemerkung zum Aufbau des Leitfadens 12 vgl. Ziff. III.1.3.

12 Seite 12 ment oder eine Delegiertenversammlung 13. Von ihrem Aufbau her hat die Anstalt Ähnlichkeit mit der privatrechtlichen Stiftung. Die Anstalt hat nur ein Führungsorgan, das sich mit dem Vorstand einer Gemeinde 14 oder eines Zweckverbands vergleichen lässt. Neben einem Führungsorgan hat die Anstalt zudem ein Kontrollorgan. Dieses Kontrollorgan ist zuständig für die finanztechnische Prüfung der Jahresrechnung der Anstalt. 15 Hingegen gibt es bei der Anstalt keine Rechnungsprüfungskommission; die Rechnungsprüfungskommission erbringt ihre finanzpolitische Prüfungstätigkeit im Dienst der Stimmberechtigten oder des Parlaments, d.h. eines Legislativorgans, das es bei der Anstalt nicht gibt. Bei interkommunalen Anstalten ist das Führungsorgan in der Regel so ausgestaltet, dass es sich aus Vertretern der Trägergemeinden zusammensetzt; jede Trägergemeinde entsendet einen oder mehrere Vertreter. 6. Ausschluss demokratischer Prozesse In der Anstalt werden die Entscheide vom Führungsorgan gefasst. Weil die Anstalt selbst weder über Stimmberechtigte noch über ein parlamentarisch aufgebautes Organ verfügt, sind in der Anstalt Referendum und Initiativrecht ausgeschlossen. Gliedert eine Gemeinde eine kommunale Aufgabe in eine Anstalt aus, wird die Aufgabenerfüllung den demokratischen Mitwirkungsprozessen entzogen. In der Praxis wirkt sich dies vor allem beim Entscheid über Investitionen aus: Führt eine Gemeinde ihr Alters- und Pflegeheim als Verwaltungsabteilung, unterliegen die neuen Ausgaben für einen Erweiterungsbau dem Finanzreferendum. Ist das Alters- und Pflegeheim in eine Gemeindeanstalt ausgegliedert worden, entscheidet das Führungsorgan über den Erweiterungsbau, wenn die Anstalt diese Investition finanzieren kann. Das Führungsorgan der Anstalt entscheidet, ob ein Erweiterungsbau erstellt wird und über dessen konkrete Ausgestaltung. Weil es in der Anstalt selbst kein Referendumsrecht gibt, unterliegen Ausgaben, die die Anstalt tätigen will, nicht dem Finanzreferendum. Ausgaben bewilligt das Führungsorgan. Das Finanzreferendum kann nur in der Trägergemeinde zum Zug kommen, wenn 13 Die Delegiertenversammlung eines Zweckverbands entspricht bezüglich ihrer Funktion und Stellung dem Parlament in einer Parlamentsgemeinde. 14 Der Vorstand einer politischen Gemeinde ist der Gemeinderat oder der Stadtrat. 15 Die Bestimmungen über die finanztechnische Prüfung des Finanzhaushalts gemäss 33 ff. der Verordnung über den Gemeindehaushalt (VGH; LS 133.1) sind auch auf Anstalten anwendbar.

13 Seite 13 die Finanzierung des Erweiterungsbaus durch eine Einlage oder ein Darlehen der Trägergemeinde erfolgen soll. Will die Trägergemeinde zugunsten der Anstalt eine Einlage leisten oder ihr ein Darlehen gewähren, ist das für die Gemeinde eine neue Ausgabe. Eine solche neue Ausgabe unterliegt in der Trägergemeinde dem Finanzreferendum. Die Trägergemeinde kann die Einlage oder das Darlehen nur leisten, wenn das zuständige Organ der Trägergemeinde (z.b. die Stimmberechtigen an der Urne oder an der Gemeindeversammlung oder das Gemeindeparlament) die dafür anfallenden neuen Ausgaben bewilligt hat. Die Trägergemeinde entscheidet aber nicht über die konkrete Ausgestaltung des Bauprojekts 16 ; für diesen Entscheid ist das Führungsorgan der Anstalt zuständig. Bei interkommunalen Anstalten werden Einlagen oder Darlehen in der Regel von allen Trägergemeinden gemeinsam geleistet. 17 Für diesen Fall ist im Anstaltsvertrag festzulegen, in welchem Verfahren die Trägergemeinden einen solchen Entscheid treffen; zu regeln ist, ob alle Trägergemeinden oder nur eine Mehrheit von ihnen zustimmen müssen. 7. Finanzierung Je nach ihrem Aufgabenbereich finanziert sich die Gemeindeanstalt eigenwirtschaftlich über Gebühren oder aber sie erhält steuerfinanzierte Beiträge ihrer Trägergemeinde. Bei einer gemischten Finanzierung erhebt die Gemeindeanstalt für ihre Leistungen Gebühren oder sie erhält Entgelte und lässt sich die ihr übertragene Aufgabenerfüllung zudem von der Trägergemeinde über Beiträge abgelten. In der Praxis sind z.b. folgende Finanzierungssysteme anzutreffen: Eine Anstalt, der die Wasserversorgung übertragen ist, finanziert sich über kostendeckende Gebühren; im Vordergrund stehen die Benützungsgebühren. 18 Eine Anstalt, die ein Alters- und Pflegeheim führt, finanziert sich entsprechend den Vorgaben des Pflegegesetzes durch Leistungsabgeltungen der Versiche- 16 Die Trägergemeinde könnte sich in den Rechtsgrundlagen eine Einflussmöglichkeit ausbedingen; sie könnte sich z.b. die Genehmigung von bestimmten Arten von Investitionsausgaben der Anstalt ausbedingen; vgl. Ziff. IV vgl. Ziff. IV.4.2.b 18 vgl. 29 des Wasserwirtschaftsgesetzes (WWG; LS ); vgl. Christoph Schaub, Rechtliche Aspekte der Wasserversorgung im Kanton Zürich, Zürich 2003, S. 52 und 56

14 Seite 14 rer (Krankenkassen), durch Gebühren (Taxen) der Leistungsbezüger (Bewohner von Pflegeheimen) und durch steuerfinanzierte Beiträge der Gemeinden. 19 Zudem stattet die Trägergemeinde die Anstalt regelmässig mit einem Dotationskapital aus. 20 Bei einer interkommunalen Anstalt ist zu regeln, in welchem Verhältnis die mehreren Trägergemeinden zur Finanzierung der Anstalt beitragen. Dies gilt nicht nur für die Ausrichtung allfälliger steuerfinanzierter Beiträge, sondern auch für die Ausrüstung der interkommunalen Anstalt mit einem Dotationskapital Haushaltführung Die Anstalt ist eine öffentlichrechtliche Rechtsform. Sie führt ihren Haushalt nach den Regeln des kommunalen Haushaltsrechts (vgl. 15 a Abs. 4 GG), soweit diese sinnvollerweise Anwendung finden können. Nicht anwendbar sind die Regelungen im Zusammenhang mit der Ausgabenbewilligung, weil in der Anstalt kein Finanzreferendum möglich ist. Die Rechnungslegung 22 und die Rechnungsprüfung (finanztechnische Prüfung) 23 erfolgen nach den Vorschriften über den Gemeindehaushalt. 9. Verantwortung der Gemeinde Weil die Trägergemeinde ihre kommunale Aufgabe auf die Anstalt überträgt, bleibt sie dafür verantwortlich, dass die Anstalt die Aufgabe recht- und zweckmässig erfüllt und ihre finanziellen Mittel recht- und zweckmässig verwendet. Die Gemeindeanstalt untersteht daher der Aufsicht ihrer Trägergemeinde. 24 Bei einer interkommunalen Anstalt üben die mehreren Trägergemeinden ihre Aufsicht über die Anstalt gemeinsam aus Haftung Die Anstalt ist rechts- und vermögensfähig und haftet deshalb grundsätzlich selbst für die von ihr eingegangenen Verbindlichkeiten (z.b. Forderungen aus Verträgen). Nur bei Schadenersatzforderungen, die einem Geschädigten auf der Grundlage des Haf- 19 vgl. 9 ff. des Pflegegesetzes (LS 855.1) 20 vgl. Ziff. IV vgl. Ziff. IV.4.1. und IV vgl. Ziff. IV vgl. Ziff. IV vgl. Ziff. IV vgl. Ziff. IV.6.3.

15 Seite 15 tungsgesetzes zustehen, triff die Trägergemeinde eine subsidiäre Haftung 26 für den ungedeckten Schadensbetrag, den die Anstalt nicht aufzubringen vermag. Es geht dabei um den Ersatz von Schaden, den Angestellte oder Organe der Anstalt dem Geschädigten bei Erfüllung der Anstaltsaufgabe durch widerrechtliches Verhalten zugefügt haben 27. Bei einer interkommunalen Anstalt ist die Haftung im Innenverhältnis unter den Trägergemeinden zu regeln, d.h. in welchem Verhältnis die Trägergemeinden den Schadenersatz aus subsidiärer Haftung tragen Einflussmöglichkeiten der Gemeinde Wird ein Aufgabenbereich einer Gemeindeanstalt übertragen, kann er in dieser selbstständigen Organisationseinheit mit unternehmerischen Handlungsspielräumen geführt werden. Weil es in der Anstalt weder Stimmberechtigte noch ein parlamentarisches Organ gibt, trifft das Führungsorgan die Entscheide. Das Führungsorgan kann flexibel handeln, und die Entscheidungswege verkürzen sich. Entscheide werden entpolitisiert. Gleichwohl bleibt die Gemeindeanstalt mit ihrer Trägergemeinde verbunden über die Aufsicht, die die Trägergemeinde ausübt, und über die Einflussmöglichkeiten, die sich die Trägergemeinde gegenüber der Anstalt vorbehält. 29 Die Rechtsform der Anstalt eignet sich daher für Aufgabenbereiche, die in selbstständiger Organisation und unter selbstständiger Führung effizient und kostentransparent erfüllt werden sollen, ohne dass die Gemeinde jede Einflussmöglichkeit preisgeben muss. Über wie viel Entscheidungsfreiheit oder Autonomie eine Anstalt verfügen soll, kann eine Trägergemeinde ausgehend von den besonderen Rahmenbedingungen des Aufgabenbereichs festlegen. Die Rechtsform der selbstständigen Anstalt hat die Besonderheit, dass sich die Trägergemeinde massgeschneiderte Einflussmöglichkeiten einräumen kann. Die Anstalt hat ein Führungsorgan und ein Kontrollorgan 30. Die Trägergemeinde wählt das Führungsorgan der Anstalt und zudem das Kontrollorgan oder wirkt bei dessen Wahl zumindest mit. 31 Zudem hat die Anstalt gegenüber der Trägergemeinde Aufschluss über ihre Rechnungslegung und die Rechnungsprüfung zu geben vgl. 15 a Abs. 5 GG 27 vgl. 6 Abs. 1 des Haftungsgesetzes (LS 170.1) 28 vgl. Ziff. IV.4.2.b 29 vgl. Ziff. IV vgl. Ziff. IV vgl. 35 a Abs. 3 VGH 32 Der Trägergemeinde wird die Jahresrechnung der Anstalt und der Kurzbericht über die finanztechnische Prüfung der Jahresrechnung zur Kenntnis gebracht (vgl. 34 f Abs. 2 und 3 VGH).

16 Seite 16 Im Rahmen des Anstaltszwecks kann die Trägergemeinde die Leistungen, die die Anstalt zu erbringen hat, durch Leistungsaufträge konkretisieren. Bei einer beschränkt eigenfinanzierten Anstalt kann die Trägergemeinde ihre finanziellen Beiträge an die Anstalt leistungsorientiert ausrichten; die Beiträge werden an die jährlichen Leistungsvereinbarungen, die die Trägergemeinde mit dem Führungsorgan der Anstalt abschliesst, gekoppelt. Darüber hinaus kann sich die Trägergemeinde in den Rechtsgrundlagen, die die Anstalt begründen, beliebige Einflussrechte sichern. Folgende Einflussrechte werden in der Praxis häufig umgesetzt: Die Anstaltsordnung (Reglement der Gemeinde 33 ) legt fest, dass der Vorstand der Trägergemeinde folgende Geschäfte der Anstalt zu genehmigen hat: Budget, 34 Jahresrechnung und Geschäftsbericht; Investitionen oder allgemein Ausgaben ab einer bestimmten Summe; Kauf und Verkauf von Liegenschaften im Finanzvermögen; die Aufnahme von Fremdmitteln ab einer bestimmten Summe; das Personalreglement; das Reglement über die Entschädigung des Führungsorgans. Bei einer interkommunalen Anstalt, an der mehrere politische Gemeinden beteiligt sind, üben die Trägergemeinden den Einfluss auf ihre gemeinsame Anstalt gemeinsam aus. Die Einflussrechte der Trägergemeinden sind im Anstaltsvertrag festzulegen. Weil die mehreren Trägergemeinden diese Einflussrechte gemeinsam ausüben, ist zudem zu regeln, in welchem Verfahren die Gemeinden ihren Entscheid treffen. 35 In der Praxis ist z.b. folgende Regelung anzutreffen: Der Anstaltsvertrag sieht vor, dass Investitionen der Anstalt ab einer bestimmten Summe von der Mehrheit der Vorstände der Trägergemeinden genehmigt werden müssen. Der Vorstand jeder Trägergemeinde fasst seinen Entscheid, ob er ein bestimmtes Investitionsvorhaben der Anstalt genehmigt oder nicht, mit Mehrheitsentscheid. In der Mehrzahl der Verbandsgemeinden muss der Vorstand 33 vgl. Ziff. II.1.4. und III Bei einigen Anstalten nimmt die Trägergemeinde vom Budget der Anstalt nur Kenntnis. Dass die Trägergemeinde das Budget der Anstalt zu genehmigen hat, ist aber häufig anzutreffen. 35 vgl. Ziff. IV.6.3.

17 Seite 17 dem Investitionsvorhaben die Genehmigung erteilen, damit die interkommunale Anstalt es umsetzen kann. 12. Personalrecht Das Personalrecht der Anstalt ist öffentlichrechtlich. Dies ist vor allem in verfahrensrechtlicher Hinsicht von Bedeutung. Bei Streitigkeiten zwischen der Anstalt und ihrem Personal ist der verwaltungsverfahrensrechtliche Weg zu beschreiten Auflösung der Anstalt Die Anstalt wird aufgelöst, indem die Rechtsgrundlagen, die ihre Entstehung begründen, aufgehoben werden. Bei einer Gemeindeanstalt heben die Stimmberechtigten die Grundlage in der Gemeindeordnung und die Anstaltsordnung auf. Das Vermögen der Anstalt fällt in den allgemeinen Gemeindehaushalt der Trägergemeinde zurück. In diesem wesentlichen Punkt unterscheidet sich die Anstalt von einer privatrechtlichen Stiftung: Hat die Gemeinde ihre Aufgabe in eine privatrechtliche Stiftung ausgegliedert, fällt der Liquidationserlös nicht an die Gemeinde zurück, sondern ist für einen ähnlichen Zweck zu verwenden. Wird die Anstalt aufgehoben, hat die Gemeinde die Aufgabe, die der Anstalt übertragen war, wieder selbst zu erfüllen. Sie kann die Aufgabe auch einem anderen Rechtsträger zur Erfüllung übertragen 37 oder die Anstalt in eine andere Rechtsform umwandeln. Bei einer interkommunalen Anstalt, an der mehrere politische Gemeinden beteiligt sind, entscheiden die mehreren Gemeinden einstimmig oder mit einfacher oder qualifizierter Mehrheit, ob die Anstalt aufzulösen ist. Die Auflösung der interkommunalen Anstalt erfolgt durch die Auflösung des Anstaltsvertrags. Der Vertrag muss vorsehen, in welchem Verhältnis die Trägergemeinde Anspruch auf einen Anteil am Liquidationserlös haben vgl. Ziff. IV Die Gemeinde kann z.b. einen Anschlussvertrag mit einer anderen Gemeinde schliessen und die Leistung bei dieser Gemeinde einkaufen. 38 vgl. Ziff. IV.4.2.b

18 Seite 18 III. Regelung der Anstalt in Gemeindeordnung, Gemeindereglement und Vertrag 1. Vorgaben des Gemeindegesetzes Das Gemeindegesetz macht die Vorgabe, dass das Fundament für eine Gemeindeanstalt in der Gemeindeordnung zu legen ist. In der Gemeindeordnung ist für die Gemeindeanstalt Folgendes in den Grundzügen zu regeln 39 : Art und Umfang der Aufgaben: Welche Aufgaben erfüllt die Anstalt? Finanzierung: Wie finanziert die Anstalt die Aufgabenerfüllung? Organisation: Wie ist die Führung aufgebaut, welche Aufgaben nimmt sie wahr und wie wird sie gewählt? Übertragene Befugnisse: Haben die Anstaltsorgane Rechtssetzung- und Verfügungsbefugnis und gibt es eine anstaltsinterne Überprüfung bei Rechtsmitteln? Diese Regelungen sind über eine Änderung der Gemeindeordnung zu schaffen; zuständig sind die Stimmberechtigten an der Urne. 40 Damit ist die Anstalt aber noch nicht gebaut. Das Gemeindegesetz verlangt, dass die weiteren wichtigen Regelungen in einem Reglement festzulegen sind 41 (z.b. die Einflussmöglichkeiten der Trägergemeinde 42 ). Dieses Reglement (Anstaltsordnung) beschliesst die Gemeindeversammlung oder es wird vom Gemeindeparlament unter Vorbehalt des fakultativen Referendums - erlassen. Neben diesen Rechtsgrundlagen, die die Trägergemeinde in der Gemeindeordnung und im Reglement (Anstaltsordnung) schafft, gibt es anstaltsinternes Recht; es wird vom Führungsorgan der Anstalt geschaffen (z.b. Organisationsreglement des Führungsorgans). 43 Die interkommunale Anstalt wird von den Trägergemeinden für die interkommunale Zusammenarbeit genutzt; die Gemeinden übertragen eine gemeinsame Aufgabe zu- 39 vgl. 15 a Abs. 2 GG 40 vgl. Art. 89 Abs. 2 KV 41 vgl. 15 a Abs. 3 GG 42 vgl. Ziff. II.11. und IV vgl. Ziff. III.1.5.

19 Seite 19 sammen auf die interkommunale Anstalt. Aus diesem Grund ist die rechtliche Grundlage der interkommunalen Anstalt zwingend ein Vertrag. Vertragsparteien sind die Trägergemeinden. Die Regelungen, die bei einer Gemeindeanstalt in der Gemeindeordnung und in der Anstaltsordnung getroffen werden, sind im Vertrag über die Gründung der interkommunalen Anstalt (Anstaltsvertrag) 44 festzulegen Regelung in der Gemeindeordnung Eine Regelung in der Gemeindeordnung gibt es nur bei einer Gemeindeanstalt. Gemäss 15 a Abs. 2 GG ist in der Gemeindeordnung Folgendes in den Grundzügen zu regeln: a) Art und Umfang der Aufgaben ( 15 a Abs. 2 Ziff. 1 GG) In der Gemeindeordnung ist die Art der Aufgabe zu umschreiben, den die Gemeindeanstalt zu erfüllen hat. In Betracht kommen z.b. Aufgaben wie die Führung eines Alters- und Pflegeheims oder Energieversorgung, Wasserversorgung, Abfallentsorgung. Die Aufgabenerfüllung kann sich z.b. bei Versorgungsaufgaben auf ein mehr oder weniger grosses Versorgungsgebiet beziehen. Das Versorgungsgebiet kann das ganze oder nur einen Teil des Gemeindegebiets umfassen oder über das Gemeindegebiet hinausgehen. Soll die Versorgung der Anstalt mehr oder weniger als das gesamte Gemeindegebiet der Trägergemeinde umfassen, ist es zu regeln. b) Finanzierung der Aufgaben ( 15 a Abs. 2 Ziff. 1 GG) Die Gemeindeordnung legt fest, wie sich die Anstalt finanziert. Der Anstaltsbetrieb kann auf einem gemischten Finanzierungssystem beruhen; die Anstalt finanziert sich teils über Gebühren und teils über steuerfinanzierte Beiträge der Gemeinde. Oft wird die Anstalt vollständig gebührenfinanziert betrieben. Für bestimmte Aufgabenbereiche sieht das übergeordnete Recht vor, dass die Finanzierung über kostendeckende Gebühren zu erfolgen hat (z.b. bei der Wasserversorgung 45 ). Zur Finanzierung gehört typischerweise, dass die Trägergemeinde die Anstalt mit einem Dotationskapital ausstattet. 46 Die Trägergemeinde bringt Sachwerte und flüssige Mittel in die Anstalt ein. Bei den Sacheinlagen handelt es sich meist um Liegenschaften; auch Anlagen (z.b. Leitungen) oder Maschinen kommen in Betracht. Die Trägergemeinde kann der Anstalt auch ein Darlehen gewähren. 44 vgl. 15 b Abs. 2 GG 45 vgl. Ziff. II.7. und IV.4.1.b 46 vgl. Ziff. IV.4.2.

20 Seite 20 In der Gemeindeordnung ist abzubilden, ob die Anstalt ihren Betrieb über Gebühren oder Beiträge finanziert und ob die Trägergemeinde die Anstalt mit Dotationskapital ausstattet. c) Organisation ( 15 a Abs. 2 Ziff. 2 GG) Notwendige Organe sind bei der Anstalt ein Führungsorgan und die Prüfstelle 47. Die Prüfstelle ist zuständig für die finanztechnische Prüfung des Anstaltshaushalts; ihre Aufgaben regelt das kantonale Recht 48. Die Führung kann zweistufig ausgestaltet sein; sie besteht dann aus einem Verwaltungsrat und einer Geschäftsleitung. Der Verwaltungsrat als oberstes Führungsorgan ist zuständig für die strategische Führung, die Geschäftsleitung für die operative Führung. In der Gemeindeordnung sind die wesentlichen Aufgaben des Führungsorgans oder bei zweistufiger Führung des obersten Führungsorgans abzubilden. Zu diesen wesentlichen Aufgaben gehören insbesondere: Beschluss über Budget und Jahresrechnung sowie über Aufgaben- und Finanzplanung Abschluss von Leistungsvereinbarungen mit der Trägergemeinde Festlegung der Unternehmensstrategie allenfalls 49 Erlass von anstaltsinternem Recht (z.b. Personalreglement, Gebührentarif, Benutzungsordnung) allenfalls 50 anstaltsinterne Entscheide über Rekurse Weiter bestimmt die Gemeindeordnung das Wahlorgan des Führungsorgans oder des obersten Führungsorgans der Anstalt. Das Wahlorgan ist in der Praxis regelmässig der Gemeindevorstand. In einer Parlamentsgemeinde könnte auch das Gemeindeparlament als Wahlorgan eingesetzt werden. Wird die Mitgliederzahl des (obersten) Führungsorgans nicht in der Gemeindeordnung geregelt, braucht es auf der Stufe des Reglements, in der Anstaltsordnung, eine entsprechende Regelung. 47 vgl. Ziff. II.5. und IV vgl. 33 ff. VGH 49 vgl. übertragene Befugnisse unter Ziff. III.1.1.d 50 vgl. übertragene Befugnisse unter Ziff. III.1.1.d

21 Seite 21 d) Übertragene Befugnisse ( 15 a Abs. 2 Ziff. 3 GG) Die Gemeindeordnung muss regeln, ob der Anstalt bzw. ihrem Führungsorgan Rechtsetzungs-, Verfügungs- und Rechtsprechungsbefugnisse zukommen. Nur wenn die Gemeindeordnung der Anstalt diese Befugnisse überträgt, können ihre Führungsorgane anstaltsinternes Recht und hoheitliche Verfügungen erlassen und die anstaltsinterne Überprüfung angefochtener Verfügungen vornehmen. Bei einer zweistufigen Führung ist der Verwaltungsrat für die Rechtsetzung und die Geschäftsleitung für den Erlass von Verfügungen zuständig. Dies zeigt folgendes Beispiel aus der Praxis: Bestimmt die Gemeindeordnung für eine Gemeindeanstalt, der die Wasserversorgung übertragen ist, dass sie den Gebührentarif festsetzt (Rechtsetzung), liegt dies in der Kompetenz des Verwaltungsrats. Die Geschäftsleitung erlässt Verfügungen über die Erhebung von Gebühren (z.b. Benützungsgebühren, Anschlussgebühren, Erschliessungsbeiträge) 51. Ficht der Gebührenadressat die Verfügung der Geschäftsleitung an und sieht die Gemeindeordnung die anstaltsinterne Überprüfung vor, überprüft der Verwaltungsrat die angefochtene Verfügung der Geschäftsleitung. Den Beschluss des Verwaltungsrats kann der Gebührenadressat mit Rekurs an den Bezirksrat weiterziehen 52. Ohne die anstaltsinterne Überprüfungsmöglichkeit wäre bereits die Verfügung der Geschäftsleitung mit Rekurs beim Bezirksrat anfechtbar Regelung in der Anstaltsordnung Die Bestimmungen in der Gemeindeordnung reichen für die Errichtung der Gemeindeanstalt nicht aus. Die Regelungsgegenstände, die in der Gemeindeordnung in den Grundzügen geregelt werden, sind in der Anstaltsordnung 53 zu konkretisieren und zu ergänzen. Zudem gibt es weitere Regelungsinhalte, die wegen ihrer grundlegenden Bedeutung in einem Erlass der Gemeindeversammlung oder des Gemeindeparlaments zu regeln sind; sie sind deshalb in der Anstaltsordnung zu verankern. Welche Regelungen in der Anstaltsordnung zu treffen sind, hängt wesentlich von der Art ihrer Aufgabe und Finanzierung und von ihrer konkreten Ausgestaltung ab. Die Praxis hat gezeigt, dass grundsätzlich folgende Regelungsinhalte in die Anstaltsordnung aufzunehmen sind: 54 Name und Sitz der Gemeindeanstalt 51 vgl. Schaub, S vgl. 152 GG i.v.m. 19 Abs. 2 lit. c VRG 53 vgl. Ziff. II.4. und III vgl. eingehendere Darstellung der Regelungsgegenstände, die in der Anstaltsordnung zu regeln sind, unter Ziff. IV.

22 Seite 22 Aufgaben (konkretisierend zur Gemeindeordnung) Anstaltsorgane (Zusammensetzung und Wahl) und ihre Befugnisse (konkretisierend zur Gemeindeordnung) Finanzierung (ergänzend zur Gemeindeordnung) Aufsicht und Einflussmöglichkeiten der Trägergemeinde Eigentumsverhältnisse Personalrecht Personalvorsorge Haftung 1.3. Regelung im interkommunalen Vertrag Die Trägerschaft einer interkommunalen Anstalt besteht aus mehreren politischen Gemeinden. Die Rechtsgrundlagen der interkommunalen Anstalt bestehen deshalb nicht wie bei der Gemeindeanstalt aus Regelungen in der Gemeindeordnung und aus einer Anstaltsordnung (Reglement der Gemeindeversammlung oder des Gemeindeparlaments), sondern aus einem öffentlichrechtlichen Vertrag, den die Trägergemeinden untereinander abschliessen. a) Inhalt des Anstaltsvertrags ( 15 b Abs. 2 Satz 2) Dieser Anstaltsvertrag enthält zum einen die Regelungen, die bei einer Gemeindeanstalt in der Gemeindeordnung und in der Anstaltsordnung verankert sind (vgl. 15 b Abs. 2 Satz 2 GG). Darüber hinaus müssen Regelungen geschaffen werden, deren Erfordernis sich daraus ergibt, dass mehrere Gemeinden gemeinsam Trägerinnen der interkommunalen Anstalt sind. Die Gemeinden müssen ihr Zusammenwirken regeln. Konkret geht es darum, dass die Trägergemeinden einerseits gemeinsame Rechte ausüben und ihren Einfluss auf die interkommunale Anstalt geltend machen und andererseits ihre gemeinsamen Pflichten erfüllen, die insbesondere die Finanzierung der Anstalt betreffen. In der Praxis regeln die Anstaltsverträge das Zusammenwirken der Trägergemeinden z.b. mit Bezug auf folgende Bereiche: Leistungsaufträge: Der Anstaltsvertrag regelt, in welchem Verfahren sich die Gemeinden auf den Inhalt der Leistungsaufträge einigen, die sie der Anstalt erteilen:

23 Seite 23 In einer Anstalt, die ein Alters- und Pflegeheim führt, ist in einem Rahmenvertrag zwischen einerseits den Trägergemeinden und andererseits der Anstalt das Leistungsangebot der Anstalt zu konkretisieren; es ist z.b. festzulegen, ob die Anstalt Entlastungsangebote für pflegende Angehörige (z.b. Zimmer für Kurzzeitaufenthalte) anzubieten hat 55. Der Anstaltsvertrag regelt, welches Gemeindeorgan in den Trägergemeinden den Rahmenvertrag zu genehmigen hat; in Betracht kommen z.b. die Gemeindevorstände oder die Gemeindeversammlungen. Weiter legt der Anstaltsvertrag fest, ob alle Gemeinden oder nur eine einfache oder qualifizierte Mehrheit von ihnen zustimmen müssen, damit der Rahmenvertrag mit der Anstalt zustande kommt. Die Trägergemeinden können auch ein gemeinsames Aufsichtsorgan schaffen, das den Rahmenvertrag mit der Anstalt abschliesst. 56 Aufsicht: Der Anstaltsvertrag regelt, wie die Gemeinden gemeinsam ihre Aufsicht über die Anstalt ausüben: Im Anstaltsvertrag wird z.b. festgelegt, dass die Anstalt den Vorständen der Trägergemeinden oder dem gemeinsamen Aufsichtsorgan das Budget, die Jahresrechnung und den Geschäftsbericht zur Kenntnis oder zur Genehmigung vorzulegen hat. 57 Einflussmöglichkeiten: Der Anstaltsvertrag regelt, wie die Gemeinden gemeinsam weitere Einflussmöglichkeiten auf die Anstalt wahrnehmen: Der Anstaltsvertrag sieht z.b. vor, dass die Anstalt die Genehmigung der Vorstände der Trägergemeinden oder des Aufsichtsorgans einzuholen hat für Investitionen ab einer bestimmten Summe; den Verkauf von Finanzliegenschaften. 55 vgl. Ruth Köppel, Leistungsauftrag: Stimmiges und Anspruchsvolles, Schweizer Gemeinde 6/13, Schweizerischer Gemeindeverband (Hrsg.), S. 58, 56 vgl. Ziff. IV.6.3.b 57 vgl. Ziff. IV.6.3.b

24 Seite 24 Finanzierung: Der Anstaltsvertrag regelt, in welchem Verhältnis sich die Gemeinden an der Finanzierung der Anstalt beteiligen: Der Anstaltsvertrag regelt, in welchem Verhältnis die Gemeinden sich bei der Anstaltsgründung an deren finanzieller Ausstattung mit Dotationskapital beteiligen; allfällige steuerfinanzierte Beiträge, die sie der Anstalt jährlich ausrichten, aufteilen. Haftung: Der Anstaltsvertrag regelt, in welchem Verhältnis die Gemeinden, wenn sie subsidiär nach der Anstalt haften 58, die Haftungssumme unter sich aufteilen. b) Abschluss des Anstaltsvertrags ( 15 b Abs. 2 Satz 1 GG) Der Anstaltsvertrag kommt unter den Trägergemeinden zustande, die ihm zustimmen. In den Trägergemeinden müssen die Stimmberechtigten an der Urne den Anstaltsvertrag genehmigen Änderung der Rechtsgrundlagen a) Bei der Gemeindeanstalt Die grundlegende Ausgestaltung der Gemeindeanstalt erfolgt auf der Ebene der Gemeindeordnung und der Anstaltsordnung. Die massgebenden Bestimmungen in der Gemeindeordnung werden von den Stimmberechtigten an der Urne, die Anstaltsordnung wird von der Gemeindeversammlung oder vom Gemeindeparlament beschlossen; diese Rechtsgrundlage können vom zuständigen Organ grundsätzlich jederzeit wieder abgeändert werden. Möglich ist eine Initiative, die auf eine Veränderung der Anstalt auf der Stufe der Gemeindeordnung (z.b. Erweiterung des Aufgabenbereichs) oder auf der Stufe der Anstaltsordnung (z.b. andere oder zusätzliche Einflussmöglichkeiten der Trägergemeinde) abzielt. b) Bei der interkommunalen Anstalt Der Anstaltsvertrag wird von den Stimmberechtigten der Trägergemeinden je an der Urne beschlossen. Grundsätzlich sind Änderungen des Anstaltsvertrags vom selben 58 vgl. Ziff. II.10. und IV b Abs. 2 Satz 1 GG i.v.m. Art. 89 Abs. 2 KV

25 Seite 25 Organ zu beschliessen; sie erfordern wiederum in allen Gemeinden einen Urnenentscheid. Die Änderung kommt nur dann zustande, wenn sämtliche Trägergemeinden zustimmen. Damit bestehen hohe Hürden für eine Änderung des Anstaltsvertrags. Sie sind jedoch nur zwingend für die Änderung von grundlegenden Vertragsbestimmungen, die die Stellung der Trägergemeinden grundsätzlich und unmittelbar betreffen. Für die Änderung anderer Vertragsbestimmungen, die nicht von grundlegender Bedeutung sind, kann der Anstaltsvertrag ein einfacheres Verfahren vorsehen. Der Anstaltsvertrag kann regeln, dass untergeordnete Vertragsänderungen von der Gemeindeversammlung oder vom Gemeindeparlament beschlossen werden können (vgl. 15 b Abs. 3 GG); nur die Zustimmung einer Mehrheit der Trägergemeinden erfordern. Der Anstaltsvertrag kann für das Änderungsverfahren beide Verfahrenserleichterungen die Zuständigkeit von Gemeindeversammlung oder Gemeindeparlament und den Mehrheitsentscheid vorsehen oder sich auf die eine oder andere beschränken. Ob eine Änderung des Anstaltsvertrags eine grundlegende Bestimmung betrifft, entscheidet sich danach, ob sich die Änderung auf die Stellung der Trägergemeinden tatsächlich in entscheidender Weise auswirken würde. Dies lässt sich nur bezogen auf die konkrete Situation einer bestimmten interkommunalen Anstalt beurteilen. Folgende Vertragsänderungen sind in der Praxis anzutreffen: Grundlegend ist eine Änderung des Anstaltsvertrags z.b., wenn sich der von der Anstalt zu erfüllende Aufgabenbereich wesentlich erweitern, vermindern oder sonst verändern soll; sich das Verhältnis, in dem die Trägergemeinden den Anstaltsbetrieb über steuerfinanzierte Beiträge (mit-)zufinanzieren haben, in einer Weise verändern soll, dass sich die finanzielle Belastung für die verschiedenen Trägergemeinden mehr als nur unerheblich verändern würde. Von einer untergeordneten Vertragsänderung könnte z.b. ausgegangen werden, wenn die Prüfstelle statt bisher nur vom Aufsichtsorgan der Trägergemeinde neu vom Aufsichtsorgan und vom Verwaltungsrat der Anstalt gemeinsam bestellt wird (oder umgekehrt);

26 Seite 26 die Befugnisse der Geschäftsleitung eingeschränkt oder ausgedehnt werden Rechtsetzung der Anstalt Das Gemeindegesetz weist nur indirekt darauf hin, dass die Anstalt selbst Recht setzen kann. Wenn die Trägergemeinde der Anstalt Rechtsetzungsbefugnis zuweisen will, muss sie dies gemäss 15 a Abs. 2 Ziff. 3 GG in der Gemeindeordnung so vorsehen. Die Rechtsetzungskompetenz kommt dem Führungsorgan der Anstalt zu. Bei einer zweistufigen Führung ist der Verwaltungsrat dafür zuständig. Die Rechtssetzungskompetenz des Führungsorgans der Anstalt entspricht der Befugnis eines Gemeinde- oder Verbandsvorstands, Verordnungen zu erlassen. Die Rechtsetzungskompetenz der Anstaltsführung stösst an eine Grenze, wenn eine Regelung so wesentlich ist, dass sie nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen auf der Ebene eines Gesetzes erlassen werden muss. 60 In diesem Fall muss die Regelung in die Anstaltsordnung oder in ein anderes Reglement aufgenommen werden, das im Gesetzgebungsverfahren von der Gemeindeversammlung oder vom Gemeindeparlament erlassen und geändert wird. 61 Raum für die anstaltsinterne Rechtsetzung des Führungsorgans besteht, wo untergeordnetes Organisationsrecht oder Ausführungsbestimmungen zu erlassen sind. In der Praxis finden sich hierfür folgende Beispiele: Bei einer Anstalt, die ein Alters- und Pflegeheim führt, legt die Anstaltsordnung fest, dass für Leistungsempfänger, die nicht aus der Trägergemeinde stammen, höhere Tarife gelten. Die Tarife setzt der Verwaltungsrat der Anstalt fest. Bei einer Anstalt, der die kommunalen Werke übertragen sind, legt die Anstaltsordnung fest, ob die Anstalt für die Beanspruchung des öffentlichen Grunds eine Konzessionsabgabe zu leisten hat. Ebenfalls in der Anstaltsordnung oder in einem anderen Reglement der Gemeinde 62 wird geregelt, dass die Anstalt für die Elektrizitätsgrundversorgung und für die Wasserversorgung Anschlussbeiträge erhebt und wie sich diese zusammensetzen vgl. Häfelin / Müller / Uhlmann, Rz. 393 ff. 61 Bei einer interkommunalen Anstalt müsste die Regelung in den Anstaltsvertrag aufgenommen werden; der Anstaltsvertrag könnte auch auf einen Erlass einer Trägergemeinde verweisen, den die Gemeindeversammlung oder das Gemeindeparlament erlassen hat. 62 Gemeint ist ein Reglement, das von der Gemeindeversammlung oder vom Gemeindeparlament erlassen wird. 63 vgl. Schaub, S. 52

27 Seite 27 Der Verwaltungsrat der Anstalt regelt in Verordnungen über die Elektrizitätsversorgung und über die Wasserversorgung die Beziehungen zwischen der Anstalt und ihren Kunden. 2. Anforderungen der Kantonsverfassung 2.1. Regelung für hoheitlich handelnde Gemeindeanstalt Die Kantonsverfassung 64 enthält in Art. 98 Bestimmungen über die Rechtsgrundlagen, die zur Errichtung von Anstalten erforderlich sind. Allerdings enthält Art. 98 KV nur Regelungen für Gemeindeanstalten, denen die Trägergemeinde zur Erfüllung der übertragenen Aufgaben hoheitliche Befugnisse übertragen hat. Für Gemeindeanstalten, die Aufgaben wahrnehmen, die keine hoheitlichen Befugnisse erfordern, enthält die Kantonsverfassung keine klare Regelung. 65 Zu interkommunalen Anstalten äussert sich die Kantonsverfassung nicht. Eine Anstalt handelt insbesondere dann hoheitlich, wenn sie bei der Erfüllung ihrer Aufgabe den Bezügern ihrer Leistung aus einer übergeordneten Stellung gegenübertritt. Der Leistungsbezüger befindet sich gegenüber der Anstalt in einem Unterordnungsverhältnis, und die Anstalt greift mit Zwang in seine Rechtsposition ein. Diese Situation ist insbesondere dann gegeben, wenn die Anstalt Gebühren erhebt. 66 Eine Anstalt, der die Wasserversorgung übertragen ist, finanziert sich über Gebühren; bei den Wasserbezügern erhebt sie Gebühren und handelt damit hoheitlich Anforderungen von Art. 98 Abs. 4 KV Für Gemeindeanstalten, denen hoheitliche Befugnisse übertragen werden, stellt Art. 98 KV in Abs. 4 lit. a, b, c und e Anforderungen an die Regelung in der Gemeindeordnung. Art. 98 Abs. 4 lit. d KV hat für die Gemeindeanstalten mit hoheitlichen Befugnissen keine praktische Bedeutung; an einer Gemeindeanstalt kann nur eine Trägergemeinde beteiligt sein. Die Vorgaben gemäss Art. 98 Abs. 4 lit. a, b und c KV gehen nicht weiter als jene, die bereits 15 a Abs. 2 GG macht. 67 Eine Regelung des Rechtsschutzes in der Gemeindeordnung, wie sie in Art. 98 Abs. 4 lit. e KV vorgesehen ist, erübrigt sich; 152 GG regelt den Rechtsschutz allgemein und damit auch für alle Anstalten, d.h. für 64 KV (LS 101) 65 vgl. Andreas Müller, Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, Art. 98 N vgl. Andreas Müller, Art. 98 N vgl. Ziff. III.1.1.

28 Seite 28 Gemeindeanstalten und interkommunale Anstalten mit oder ohne hoheitliche Befugnisse. 68 Zu beachten ist einzig, dass gemäss Art. 98 Abs. 4 lit. e KV die Aufsicht über die Gemeindeanstalt in der Gemeindeordnung zu regeln ist. Die Trägergemeinde hat in der Gemeindeordnung festzulegen, welches Gemeindeorgan die Aufsicht über die Gemeindeanstalt ausübt und über welche Aufsichtsinstrumente dieses Gemeindeorgan verfügt vgl. Ziff. III.1.1.d 69 vgl. Ziff. IV.6.1.

29 Seite 29 IV. Die Anstalt und ihre Regelungsgegenstände 1. Name, Sitz, Handelsregistereintrag In der Anstaltsordnung ist der Name der Gemeindeanstalt festzulegen. Die Bezeichnung Anstalt, die die öffentlichrechtliche Rechtsform umschreibt, braucht im Namen nicht in Erscheinung zu treten. Der Sitz der Anstalt knüpft an die Trägergemeinde an. Nach dem Sitz bestimmt sich die örtliche Zuständigkeit an; sie ist im Zusammenhang mit der Aufsicht und mit Rechtsmittelverfahren von Bedeutung. 70 Die Anstalt entsteht mit dem Erlass der notwendigen Rechtsgrundlagen. 71 Ein Handelsregistereintrag ist dazu nicht notwendig. Die Anstalt kann ihren (Firmen-)Namen im Handelsregister eintragen; dies bringt ihr den Vorteil des Firmenschutzes. Die Trägerschaft von interkommunalen Anstalten kann aus politischen Gemeinden verschiedener Bezirke bestehen. Im Anstaltsvertrag ist der Sitz der interkommunalen Anstalt festzulegen. Damit steht fest, welcher Bezirksrat für die Aufsicht zuständig und Rekursinstanz ist. 2. Aufgaben der Anstalt 2.1. Pflichtaufgaben und freiwillige Tätigkeit Der Aufgabenbereich der Anstalt ist in den Grundzügen in der Gemeindeordnung der Trägergemeinde festzulegen. 72 Die Anstaltsordnung führt detaillierter aus, welche Aufgaben die Anstalt erbringt. Die Anstaltsordnung regelt, welche Aufgaben die Anstalt zwingend zu erfüllen hat; daneben kann sie die Anstalt ermächtigen, weitere Aufgaben freiwillig zu übernehmen. Mit Bezug auf die Pflichtaufgaben legt die Anstaltsordnung auch strategische Ziele fest. In der Praxis finden sich folgende Zielsetzungen in der Anstaltsordnung verankert: 70 Der Bezirksrat übt nach den Trägergemeinden die Aufsicht über die Anstalten aus; er beaufsichtigt insbesondere die Haushaltführung und erhält den Bericht über die finanztechnische Prüfung des Anstaltshaushalts (vgl. 34 f Abs. 4 VGH). Rekurse gegen Verfügungen der Anstalt sind beim zuständigen Bezirksrat zu erheben (vgl. 152 GG i.v.m. 19 b Abs. 2 lit. c VRG). 71 Notwendige Rechtsgrundlagen sind bei der Gemeindeanstalt die Gemeindeordnung und die Anstaltsordnung, bei der interkommunalen Anstalt der Anstaltsvertrag, vgl. Ziff. III vgl. Ziff. III.1.1.a