GFAW Gesellschaft für Arbeits- und Wirtschaftsförderung des Freistaats Thüringen

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1 GFAW Gesellschaft für Arbeits- und Wirtschaftsförderung des Freistaats Thüringen mbh November 202 BEGLEITENDE UND AKTIVIERENDE EVALUIERUNG DES THÜRINGER LANDESARBEITSMARKTPROGRAMMS ARBEIT FÜR THÜRINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE ENDBERICHT

2 Datum Ansprechpartnerin Nina Wielage Beraterin T 030/ F 030/ M 05/ Nina.Wielage@r-m.com Autor/-innen: Nina Wielage Nicola Köberl Marcus Neureiter Unter Mitarbeit von: Carina Lücke David Lucker Christin Kavermann Claudia Schneider Kristina Stegner Rambøll Management Consulting GmbH Saarbrücker Straße 20/ Berlin T F

3 BEGLEITENDE UND AKTIVIERENDE EVALUIERUNG DES THÜRINGER LANDESARBEITSMARKT- PROGRAMMS ARBEIT FÜR THÜRINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE III INHALT. Einleitung 2. Entstehung des Thüringer Landesarbeitsmarktprogramms 3 2. Ausgangslage Programmgenese 4 3. Ziele, Förderkonditionen und Interventionslogiken 6 3. Ziele und Zielgruppen Förderkonditionen Teil A Teil B Interventionslogiken der beiden Programmteile Teil A Teil B 0 4. Kohärenzbetrachtung 4.. Teil A 4..2 Teil B 4 5. Input: Finanzielle Mittel, Verwaltungs- und Beratungsstruktur 7 5. Teil A Teil B 8 6. LAP Teil A: Implementations- und Wirkungsanalysen 9 6. Implementation/Aktivitäten Etablierte Regionale Integrationsprojekte Organisation der Zugänge Auswahl der Teilnehmenden Übergabe der Teilnehmenden in die Regionalen Integrationsprojekte Freiwilligkeit der Projektteilnahme und Sanktionen bei Nichtteilnahme Arbeit der Integrationsbegleiter/-innen Dauer der Zuweisung Kontaktdichte Ansätze und Schwerpunkte der Integrationsbegleitung Zusammenarbeit mit den Jobcentern während der Betreuung Steuerungsebene Einzelfallbezogener Austausch Zugang zu Förderungen der Jobcenter Einsatz teilnehmerbezogener Sachkosten und ESFgeförderter Maßnahmen Zugriffsmöglichkeiten auf die Unterstützung weiterer Kooperationspartner Rückführung nicht vermittelter Teilnehmender an die Jobcenter Output Erreichte Zielgruppen und ihre Merkmale Beendigungen der Projektteilnahme jenseits von Integrationen Ergebnisse Individuelle Ebene Veränderungen der vorwiegenden Unterstützungsbedarfe Veränderungen der Beschäftigungsfähigkeit Strukturelle Ebene Wirkungen LAP Teil B: Implementations- und Wirkungsanalysen 65

4 BEGLEITENDE UND AKTIVIERENDE EVALUIERUNG DES THÜRINGER LANDESARBEITSMARKT- PROGRAMMS ARBEIT FÜR THÜRINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE IV 7. Implementation/Aktivitäten Bekanntmachung des Programms durch die GFAW und die Jobcenter Matching der Arbeitgeber und gefördert eingestellter Arbeitnehmer/-innen Beantragungsverfahren und dessen Bewertung Entwicklung der Bewilligungen, Ablehnungen und zurückgezogene Anträge Bekanntheit und Akzeptanz des Programms Output Verteilung der Förderfälle nach Strukturmerkmalen Strukturmerkmale der Arbeitnehmer/-innen Strukturmerkmale der Arbeitgeber Realisierte Förderkonditionen Anzahl gefördert eingestellter Arbeitnehmer/-innen je Arbeitgeber Beendigungen der Beschäftigungsverhältnisse vor Förderende Ergebnisse Wirkungen Weiterbeschäftigungen nach Förderende Realisierte und voraussichtliche Weiterbeschäftigung nach Förderende Weiterbeschäftigung nach Strukturmerkmalen der Arbeitnehmer/-innen Weiterbeschäftigung nach Strukturmerkmalen der Arbeitgeber Weiterbeschäftigung nach Zufriedenheit der Arbeitgeber mit den gefördert eingestellten Arbeitnehmer/-innen Qualität der Weiterbeschäftigungen Gründe für Nicht-Weiterbeschäftigung Mitnahmeeffekte Weitere Einstellungspotenziale aus Arbeitergebersicht 9 8. Wirtschaftlichkeitsanalyse Zielsetzung der Wirtschaftlichkeitsanalyse Teil A Durchschnittlichen Kosten pro Betreuungsfall/Integration Methodische Herangehensweise und Datengrundlage Ergebnisse LAP Teil A gesamt Ergebnisse - Vergleich zwischen den Regionalen Integrationsprojekten Bewertung des gesamtgesellschaftlichen Nutzens Methodische Herangehensweise, Annahmen und Datengrundlagen Ergebnisse Teil B Methodische Herangehensweise Ergebnisse Gesamtbewertung Zielgruppenerreichung, Wirkungen und Effizienz Teil A Teil B Teil A: Bewertung der Implementation und des Förderkonzepts Detailbewertung der Implementation und Aktivitäten Bewertung des Förderkonzepts Teil B: Bewertung der Implementation, des Förderkonzepts Detailbewertung der Implementation und Aktivitäten Bewertung des Förderkonzepts 4

5 BEGLEITENDE UND AKTIVIERENDE EVALUIERUNG DES THÜRINGER LANDESARBEITSMARKT- PROGRAMMS ARBEIT FÜR THÜRINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE V 0. Handlungsempfehlungen 6 0. Teil A Konzeptionelle Ebene Umsetzungsebene Teil B Konzeptionelle Ebene Umsetzungsebene 20 Literatur- und Quellenverzeichnis 22 ABBILDUNGSVERZEICHNIS Abbildung : Interventionslogik LAP Teil A Arbeit für Thüringen 0 Abbildung 2: Interventionslogik LAP Teil B Zukunft Familie 0 Abbildung 3: Formen der Öffentlichkeitsarbeit zum Regionalen Integrationsprojekt 20 Abbildung 4: Übereinstimmung erwarteter und tatsächlicher Teilnehmerstruktur nach Region 22 Abbildung 5: Formen der Übergabe der Teilnehmer/-innen von den Jobcentern in das Regionale Integrationsprojekt 23 Abbildung 6: Maximale Teilnahmedauer am Regionalen Integrationsprojekt 25 Abbildung 7: Gründe gegen Verlängerung der Projektteilnahme 26 Abbildung 8: Durchschnittliche Kontakthäufigkeit zu den Teilnehmer/- innen 27 Abbildung 9: Zuführungen zu kommunalen oder sonstigen Eingliederungsleistungen 29 Abbildung 0: Berufliche Unterstützungsangebote während der Betreuung im LAP Teil A 3 Abbildung : Zeitlicher Umfang von Aktivitäten 32 Abbildung 2: Arten der Integrationsarbeit 33 Abbildung 3: Durchschnittliche Verteilung zwischen individueller Arbeit und Gruppenarbeit für Teilnehmer/-innen im Projekt 34 Abbildung 4: Durchschnittlicher Austausch mit den Fachkräften der Grundsicherungsstelle über die einzelnen Teilnehmer/-innen 36 Abbildung 5: Kontakt mit Teilnehmenden während der Projektteilnahme 37 Abbildung 6: Häufigkeit der Nutzung von der Grundsicherungsstelle finanzierter Förderinstrumente (SGB II und SGB III a.f.) 38 Abbildung 7: Teilnehmer/-innen, für die Leistungen aus dem Budget der GFAW bezahlt wurden 40 Abbildung 8: Kooperationspartner jenseits der Partner im Projektverbund 42 Abbildung 9: Anteile Personengruppen an allen Förderfällen 45 Abbildung 20: Dauer der Arbeitslosigkeit vor Eintritt in das LAP Teil A 46 Abbildung 2: Vermittlungshemmnisse der Teilnehmer/-innen zum Zeitpunkt der Aufnahme in Projekt 46 Abbildung 22: Gründe für Beendigung der Projektteilnahme jenseits von Integrationen 48 Abbildung 23: Veränderungen bei nicht vermittelten Teilnehmenden nach Ende des Regionalen Integrationsprojektes 49 Abbildung 24: Unterstützungsbedarfe und deren Veränderung auf persönlich-sozialer Ebene 52 Abbildung 25: Unterstützungsbedarfe und deren Veränderung auf beruflich-fachlicher Ebene 52 Abbildung 26: Besprechung vorhandener Probleme in der Beratung 56 Abbildung 27: Bestehende und neue Kooperationen 58 Abbildung 28: Veränderung des Verständnisses der Zielgruppe durch die Zusammenarbeit mit den Regionalen Integrationsprojekten 59 Abbildung 29: Anteil der Integrationen an allen Austritten der Regionalen Integrationsprojekte 60 Abbildung 30: Verteilung der Integrationen nach Arten des Verbleibs 60

6 BEGLEITENDE UND AKTIVIERENDE EVALUIERUNG DES THÜRINGER LANDESARBEITSMARKT- PROGRAMMS ARBEIT FÜR THÜRINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE VI Abbildung 3: Umfang der aufgenommenen Beschäftigungen auf dem ersten Arbeitsmarkt 6 Abbildung 32: Integrationen in den. Arbeitsmarkt nach Branchen 62 Abbildung 33: Verbleib differenziert nach Geschlecht und Alter 64 Abbildung 34: Verbleib nach Dauer der Arbeitslosigkeit 64 Abbildung 35: Dauer des Beantragungsverfahrens 67 Abbildung 36: Entwicklung der Bewilligungen auf Personenebene 68 Abbildung 37: Geförderte eingestellte Arbeitnehmer/-innen nach Zielgruppenzugehörigkeit (alleinerziehend/ Familienbedarfsgemeinschaft) 70 Abbildung 38: Gefördert eingestellte Arbeitnehmer/-innen nach Geschlecht 70 Abbildung 39: Gefördert eingestellte Arbeitnehmer/-innen nach Alter 70 Abbildung 40: Gefördert eingestellte Arbeitnehmer/-innen nach höchstem Berufsabschluss 7 Abbildung 4: Ausgeführte Tätigkeiten gefördert eingestellter Arbeitnehmer/-innen nach höchstem Berufsabschluss 72 Abbildung 42: Gefördert eingestellte Personen nach Region des Arbeitgebers 72 Abbildung 43: Bedarfsgemeinschaften (mit zwei Elternteilen und alleinerziehend) mit Kindern unter 8 Jahren in Thüringen nach Regionen 73 Abbildung 44: Gefördert eingestellte Personen nach Art der Beschäftigung (gewerblich/nicht-gewerblich) 73 Abbildung 45: Organisation der geförderten Arbeitgeber (gewerblich/gemeinnützig/sonstiges) 73 Abbildung 46: Geförderte Arbeitgeber nach Größenklassen 74 Abbildung 47: Organisationform der geförderten Arbeitgeber nach Größenklassen 75 Abbildung 48: Geförderte Arbeitgeber nach Branche 76 Abbildung 49: Höhe der Förderung auf Ebene der gefördert eingestellten Arbeitnehmer/-innen 77 Abbildung 50: Dauer der Förderung auf Ebene der gefördert eingestellten Arbeitnehmer/-innen 77 Abbildung 5: Gefördert eingestellte Personen nach Kofinanzierung/Alleinfinanzierung 78 Abbildung 52: Anzahl gefördert eingestellter Arbeitnehmer/-innen je Arbeitgeber 78 Abbildung 53: Anzahl der gefördert eingestellten Arbeitnehmer/-innen nach Verteilung auf gewerbliche und gemeinnützige Arbeitgeber 79 Abbildung 54: Zeitpunkt des Beschäftigungsendes 79 Abbildung 55: Gründe für vorzeitiges Beschäftigungsende 80 Abbildung 56: Zufriedenheit der Arbeitgeber mit den gefördert eingestellten Arbeitnehmer/-innen hinsichtlich ihrer Entwicklung und Schlüsselkompetenzen 8 Abbildung 57: Weiterbeschäftigung nach Förderende 82 Abbildung 58: Realisierte und voraussichtliche Weiterbeschäftigung (kumuliert) nach höchstem Berufsabschluss 83 Abbildung 59: Realisierte und voraussichtliche Weiterbeschäftigung (kumuliert) nach Verteilung auf gewerbliche und gemeinnützige Arbeitgeber ohne Angabe Sonstiges 84 Abbildung 60: Realisierte und voraussichtliche Weiterbeschäftigung (kumuliert) nach Größe des Unternehmens/der Einrichtung 85 Abbildung 6: Realisierte und voraussichtliche Weiterbeschäftigung (kumuliert) nach Branche der Arbeitgeber 86 Abbildung 62: Realisierte und voraussichtliche Weiterbeschäftigung (kumuliert) nach Drittmittelförderung 87 Abbildung 63: Realisierte und voraussichtliche Weiterbeschäftigung (kumuliert) nach Zufriedenheit der Arbeitgeber mit den

7 BEGLEITENDE UND AKTIVIERENDE EVALUIERUNG DES THÜRINGER LANDESARBEITSMARKT- PROGRAMMS ARBEIT FÜR THÜRINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE VII gefördert eingestellten Arbeitnehmer/-innen hinsichtlich ihrer Entwicklung und Schlüsselkompetenzen (Schulnoten) 88 Abbildung 64: Art der Weiterbeschäftigung 89 Abbildung 65: Gründe für Nicht-Weiterbeschäftigung 90 Abbildung 66: Weitere Einstellungen von SGB II-Empfänger/-innen mit Kindern 92 Abbildung 67: Potenzial zur Schaffung neuer Arbeitsplätze für Langzeitarbeitslose durch Bündelung einfacher Tätigkeiten 92 Abbildung 68: Beratungsbedarf zur betrieblichen Reorganisation 93 Abbildung 69: Bedarf an zusätzlichen Förderleistungen 93 Abbildung 70: Durchschnittliche Kosten pro Teilnehmer/-in (Variante A-) im Vergleich der 24 Regionalen Integrationsprojekte 96 Abbildung 7: Durchschnittliche Kosten pro Integration in den. und 2. Arbeitsmarkt, Schule, Aus- oder Weiterbildung (Variante A-2) im Vergleich der 24 Regionalen Integrationsprojekte 97 Abbildung 72: Durchschnittliche Kosten pro Integration in den ersten Arbeitsmarkt (Variante A-3) im Vergleich der 24 Regionalen Integrationsprojekte 97 TABELLENVERZEICHNIS Tabelle : Übersicht über verfügbare und abgerufene Mittel im LAP Teil A Regionale Integrationsprojekte 7 Tabelle 2: Zentrale und dezentrale Projektumsetzung 9 Tabelle 3: Übersicht der vier Stufen der Unterstützungsbedarfe auf persönlich-sozialer Ebene 50 Tabelle 4: Übersicht der sechs Stufen der Unterstützungsbedarfe auf beruflich-fachlicher Ebene 5 Tabelle 5: Durchschnittliche Kosten A-, A-2 und A-3 96 Tabelle 6: Geschätzte monatliche Bruttoeinkommen nach Beschäftigungsumfang und Verteilung der Integrationen auf Vollzeitstellen, Teilzeitstellen und Minijobs 99 Tabelle 7: Durchschnittswerte zur Berechnung der durchschnittlichen SGB II-Leistungen nach Integration in den. Arbeitsmarkt 0 Tabelle 8: Berechnung der durchschnittlichen Einsparungen durch Wegfall von Transferleistungen pro Integration und Monat 02 Tabelle 9: Berechnung der durchschnittlichen Steuerlast pro Integration und Monat 03 Tabelle 0: Berechnung der durchschnittlichen Sozialabgaben pro Integration und Monat 04 Tabelle : Berechnung der durchschnittlichen Integrationsdauer (Amortisationszeit) des LAP Teil A in Monaten 04 Tabelle 2: Durchschnittliche Kosten pro Förderfalle im LAP Teil B 05 Tabelle 3: Durchschnittliche Kosten gewerblicher und nicht-gewerblicher Förderfälle 06 ANHÄNGE (gesondertes Dokument)

8 RINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE. EINLEITUNG Im Koalitionsvertrag für den fünften Thüringer Landtag haben die Landesverbände von CDU und SPD die Einführung eines Landesarbeitsmarktprogramms (LAP) vereinbart, welches aus Landesmitteln finanziert wurde (vgl. CDU/SPD 2009: 7). Dahinter stand das Bestreben: Alle landespolitischen Möglichkeiten [zu] nutzen, um dem Ziel des Verfassungsauftrages, jedem die Möglichkeit zu schaffen, seinen Lebensunterhalt durch frei gewählte und dauerhafte Arbeit zu verdienen, besser gerecht zu werden. Die Richtlinie zum Landesarbeitsmarktprogramm trat am 5. Mai 200 in Kraft. Die Steuerung und Begleitung erfolgte durch die GFAW - Gesellschaft für Arbeits- und Wirtschaftsförderung des Freistaats Thüringen mbh. Das Landesarbeitsmarktprogramm bestand aus zwei Programmteilen:. Programmteil A Arbeit für Thüringen (LAP Teil A): Der Programmteil A bietet zusätzliche Unterstützung für Arbeitslose mit schlechten Vermittlungsaussichten, insbesondere für erwerbsfähige Leistungsberechtigte nach dem SGB II (elb). In 24 Regionalen Integrationsprojekten leisteten 82 Integrationsbegleiter/-innen intensive Einzelbetreuung für die Zielgruppe. Dabei gibt es in jedem Thüringer Kreis bzw. in jeder kreisfreien Stadt ein solches Integrationsprojekt; nur in Erfurt wurden zwei Projekte eingerichtet. 2. Programmteil B Zukunft Familie (LAP Teil B): Im Programmteil B wurden Lohnkostenzuschüsse an Arbeitgeber vergeben, wenn sie erwerbsfähige Leistungsberechtigte nach dem SGB II eingestellt haben, die in Bedarfsgemeinschaften mit Kindern leben. Gefördert werden konnten gewerbliche und gemeinnützige Arbeiten. Inzwischen wurden beide Programmteile in die Förderung aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF) des Freistaats integriert, Programmteil B im Oktober 20 (vgl. Freistaat Thüringen 20b), Programmteil A zum Juli 202 (vgl. Freistaat Thüringen 202). Die Rambøll Management Consulting GmbH wurde Anfang 20 von der GFAW mit der begleitenden und aktvierenden Evaluierung des Thüringer Landesarbeitsmarktprogramms beauftragt. Ziel der Evaluierung war es einerseits, die beiden Programmteile inhaltlich zu begleiten und sowohl laufend als auch abschließend die Umsetzung, Zielerreichung sowie Wirksamkeit des Landesarbeitsmarktprogramms zu untersuchen. Die begleitende Evaluierung erfolgte insbesondere mit folgenden Untersuchungsschritten und Methoden: Regelmäßige Auswertungen der Monitoring Daten beider Programmteile, Weiterentwicklung der Indikatoren zur Erfolgsmessung des Monitorings (nur Teil A), explorative Interviews (Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Technologie, Regionaldirektion der Bundesagentur für Arbeit, GFAW, Jugendberufshilfe e.v., Vertreter/-innen der Sozialpartner, qualitative Fallstudien in zwei Wellen an fünf ausgewählten Standorten zur Programmumsetzung (Interviews mit Jobcentern, Trägern, Teilnehmenden, Kooperationspartnern und Arbeitgebern), 2 zum Teil A o eine Online-Befragung unter den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der 24 Regionalen Integrationsprojekte und o eine Online-Befragung unter ausgewählten Fachkräften aller Thüringer Jobcenter, o eine schriftliche Panelbefragung unter Teilnehmenden der Regionalen Integrationsprojekte, zum Teil B eine quantitative telefonische Befragung geförderter Arbeitgeber, Untersuchung der Wirtschaftlichkeit beider Programmteile. Die Auswahl erfolgt dergestalt, dass ländliche und städtische Regionen, Regionen mit guter und schlechter Arbeitsmarktlage sowie verschiedene Modelle der SGB II-Trägerschaften berücksichtigt wurden. 2 Mit den Arbeitgebern und den Netzwerkpartnern erfolgten die Interviews weitgehend telefonisch, um den Aufwand für die Befragten gering zu halten. Die übrigen Interviews mit Vertreterinnen und Vertretern der Regionalen Integrationsprojekte und der Jobcenter sowie Teilnehmenden der Projekte erfolgten persönlich und vor Ort in Thüringen.

9 RINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE 2 Im Rahmen der aktivierenden Evaluierung wurden zudem den Projektträgern aus dem Teil A Hilfestellungen zur Projektumsetzung gegeben. Zum einen erfolgte eine intensive Betreuung bei der Einführung eines überarbeiteten Monitoring-Systems. Daneben wurden zwei Workshops mit allen Projekten veranstaltet. Ziele der Workshops waren zum einen der Austausch untereinander sowie die Identifikation von Aspekten erfolgreicher Projektumsetzung. U.a. auf Basis dieser Workshops hat Rambøll Management Consulting jeweils einen Leitfaden zur Integrationsbegleitung, zur Arbeitgeberansprache, zur Öffentlichkeitsarbeit und zu Kooperationen für die Träger erstellt. Als Unterstützung der Öffentlichkeitsarbeit wurden darüber hinaus Ergebnisse des Programmteils A in Form eines Kurzberichts aufbereitet. Der vorliegende Bericht konzentriert sich auf die Ergebnisse der begleitenden Evaluierung, also insbesondere auf die Ergebnisse aus den Monitoring-Daten und den eigenen Erhebungen und Analysen. Der Bericht ist wie folgt aufgebaut: Im folgenden Kapitel 2 wird zunächst die Entstehung des Landesarbeitsmarktprogramms aufbauend auf einer kurzen Beschreibung der Ausgangslage auf dem Thüringer Arbeitsmarkt beschrieben. In Kapitel 3 werden die Programmziele, Förderkonditionen und die beiden Interventionslogiken detailliert dargelegt. Eine kurze Kohärenzbetrachtung zur Einordnung des LAP in die bestehenden Förderangebote erfolgt in Kapitel 4, bevor im fünften Kapitel die finanzielle und organisatorische Ausstattung erörtert wird. Die umfangreichen Kapitel 6 und 7 enthalten die Ergebnisse der Implementations- und Wirkungsanalysen, wobei Kapitel 6 sich auf den Programmteil A bezieht und Kapitel 7 auf den Teil B. Im Anschluss folgt die Untersuchung der Wirtschaftlichkeit beider Programmteile (Kapitel 8), Kapitel 9 enthält eine Gesamtbewertung. Am Ende des Berichts werden Handlungsempfehlungen für die weitere Umsetzung und Ausgestaltung der beiden Programmteile gegeben. Diese können insbesondere bei der Weiterführung im Rahmen des Europäischen Sozialfonds in der kommenden Förderperiode von 204 bis 2020 berücksichtigt werden.

10 RINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE 3 2. ENTSTEHUNG DES THÜRINGER LANDESARBEITSMARKT- PROGRAMMS 2. Ausgangslage Generell waren die wirtschaftlichen Voraussetzungen für eine Arbeitsmarktintegration der genannten Zielgruppen derzeit aufgrund des konjunkturellen Aufschwungs vergleichsweise gut. Im Jahr 2009 wurde in Thüringen ein Bruttoinlandsprodukt (BIP) von 48,87 Milliarden Euro erwirtschaftet. Dies stellte ein Wachstum von 2,5 Prozent im Vergleich zum Jahr 2005 dar. Damit war Thüringen besser positioniert als der bundesdeutsche Durchschnitt. Hier nahm das BIP von 2005 bis 2009 nur um insgesamt,8 Prozent zu (vgl. Thüringer Landesamt für Statistik 20; Statistische Ämter der Länder 200). Dennoch stand und steht Thüringen arbeitsmarktpolitisch durch einen Rückgang an Personen im erwerbsfähigen Alter sowie der Abwanderung junger, qualifizierter Arbeitskräfte vor besonderen Herausforderungen. Eine Stellschraube ist in diesem Zusammenhang, das Potenzial an nicht aktiven Erwerbstätigen zu heben, insbesondere aus der Gruppe der Arbeitslosen. Genau hier setzte das LAP an. Die Arbeitslosigkeit in Thüringen lag im Dezember 2009, also zur Entstehungszeit des LAP, bei 0 Prozent und übertraf die bundesweite Arbeitslosenquote damit um zweieinhalb Prozentpunkte. Der Anteil der Langzeitarbeitslosen 3 in Thüringen betrug im Dezember 2009 rund 3 Prozent und war damit ebenso hoch wie in Deutschland insgesamt (vgl. BA Statistik 200a). Von allen Arbeitslosen in Thüringen wurden 2009 im Durchschnitt 6,6 Prozent oder Personen aufgrund von Langzeitarbeitslosigkeit oder Bedürftigkeit im Rechtskreis SGB II versorgt und betreut (vgl. BA Statistik 2009: 8). In Bezug auf den Verbleib im SGB II-Leistungsbezug waren rund 60 Prozent der Haushalte bzw. Bedarfsgemeinschaften bereits zwei Jahre und länger von Transferleistungen abhängig; diese Quote lag geringfügig über dem bundesweiten Durchschnitt. Insbesondere bei den Langzeitarbeitslosen bzw. bei Personen im SGB II-Langzeitbezug konzentrieren sich Personen, bei denen multiple Vermittlungshemmnisse wie z.b. niedrige berufliche Qualifikation, soziale Desintegration, geringe Sprachkenntnisse und psycho-soziale Problemlagen vorliegen, welche einer Arbeitsmarktintegration häufig entgegenstehen. Unter den Langzeitarbeitslosen in den ostdeutschen Bundesländern gibt es darüber hinaus eine weitere Zielgruppe: Nach der Wende brachen bestimmte, vor allem industrielle Tätigkeitsfelder weg, die noch zu DDR-Zeiten erworbenen Abschlüsse wurden oftmals nicht mehr anerkannt oder nachgefragt. D.h. in den ostdeutschen Bundesländern gibt es eine Klientel, die zwar in ihrem Leben schon mehrere Jahre gearbeitet hat, aber seit 990 nicht mehr oder nur unstetig in Beschäftigung war. Vogel (999) spricht in diesem Zusammenhang trotz des massiven Einsatzes von beschäftigungspolitischen Maßnahmen, wie z.b. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, von der Herausbildung einer neuen Soziallage der Überzähligen. Zu diesen zählt er Langzeit- und Dauerarbeitslose, welche dauerhaft vom Erwerbssystem abgekoppelt seien (vgl. Vogel 999: 6f). Diese Personen waren zur Entstehungszeit des LAP etwa 40 bis 55 Jahre alt und hatten damit das gesetzliche Rentenalter bei Weitem noch nicht erreicht. Bedarfsgemeinschaften mit Kindern, also Paare oder Alleinerziehende mit Kindern im SGB II- Leistungsbezug, unterliegen dem Risiko der Vererbung von Armut (vgl. Holz 2008). So führt eine Unterversorgung in den Bereichen Bildung, soziale Integration und Gesundheit bei Kindern und Jugendlichen, die in Bedarfsgemeinschaften aufwachsen, längerfristig zu einer Verschlechterung ihrer späteren Arbeitsmarktchancen. Kinder von Langzeitarbeitslosen bekommen die Erwerbstätigkeit der Eltern nicht vorgelebt, sogenannte Hartz-IV-Generationen drohen als Folge. Der Anteil der Bedarfsgemeinschaften mit Kindern lag im Dezember 2009 bei 28,7 Prozent (entspricht Bedarfsgemeinschaften) (vgl. BA Statistik 200b). 3 Diese können sowohl im SGB II als auch im SGB III betreut werden, sofern sie nicht hilfebedürftig sind.

11 RINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE 4 Jugendliche und junge Erwachsene zwischen 5 und 25 Jahren stellen vor dem Hintergrund der zunehmenden Überalterung der Bevölkerung in Thüringen ein sehr wichtiges Arbeitskräftepotenzial dar. Je länger Jugendliche jedoch arbeitslos bleiben, desto schwieriger wird es werden, sie in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Besonders von Arbeitslosigkeit betroffen waren und sind zudem ältere Personen. So machten Personen ab 50 Jahren 2009 in Thüringen ein gutes Drittel aller Arbeitslosen aus, deutschlandweit lag der Anteil etwa fünf Prozentpunkte darunter (vgl. BA Statistik 2009: 30f.).Da der Anteil der älteren Personen an der gesamten Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter zukünftig aufgrund eines Rückgangs an Geburten und der Abwanderungen junger Arbeitskräfte noch ansteigen wird, lag und liegt in den älteren Arbeitslosen ebenfalls ein Potenzial an zusätzliche Arbeitskräften. Zur Zeit der Entstehung des Landesarbeitsmarktprogramms gab es für die genannten Zielgruppen neben den Fördermöglichkeiten aus der Regelförderung nach SGB II und SGB III bereits ergänzende, ESF-finanzierte Programme zur Unterstützung der genannten Zielgruppen. Jedoch waren Ende 2009 bereits 88 Prozent der 78,6 Millionen Euro, welche für das Aktionsfeld C2 Soziale Eingliederung von Benachteiligten durch Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit verfügbar waren, weitgehend ausgeschöpft (vgl. TMWAT 2009: ). Dies sprach wiederum für einen großen Bedarf an derartigen Angeboten. Daher erachtete die Landesregierung aus CDU und SPD es aus fachlichen Gründen für sinnvoll, zusätzliche Unterstützungsangebote für besonders Benachteiligte im Rahmen einer Landesförderung zu schaffen und damit die aktive Arbeitsmarktpolitik des Freistaats Thüringen zu erweitern und zu stärken (TMWAT 2009: ). 2.2 Programmgenese 4 Aufbauend auf der Ausgangslage auf dem Thüringer Arbeitsmarkt und den bestehenden Förderangeboten sowie verfügbaren finanziellen Mitteln zur Förderung der benachteiligten Zielgruppen sah die 2009 gewählte Landesregierung aus CDU und SPD Bedarf für ein neues Arbeitsmarktprogramm. Ohne konkrete Details wurde dies im Koalitionsvertrag festgeschrieben (vgl. CDU/SPD 2009: 7 und Einleitung). Im Rahmen der Regierungsbildung gab es dann Vorgespräche mit den Sozialpartnern und der Regionaldirektion Sachsen-Anhalt-Thüringen der Bundesagentur für Arbeit zur zukünftigen Ausrichtung der Landesarbeitsmarktpolitik. Dabei einigte man sich auf zwei politische Schwerpunkte:. Förderung von Personen mit multiplen Vermittlungshemmnissen und 2. Förderung von Arbeitslosen mit Familienverantwortung Anhand der festgelegten Schwerpunkte erarbeitete das TMWAT ein Eckpunkte-Papier für das Landesarbeitsmarktprogramm, welches im Februar 200 in einem ersten Entwurf vorlag. Ab März 200 holte das TMWAT Stellungnahmen der Vertreter/-innen des Landesbeirats für Arbeitsmarktpolitik, insbesondere vom DGB, den Wirtschaftsverbänden, der Arbeitsverwaltung und den Wohlfahrtsverbänden, ein. Im Landesbeirat selbst gab es nach Aussagen der Interviewpartner/- innen heftige Auseinandersetzungen über die Kernziele und Zielgruppen des Programms. Die Ziele seien je nach Ausrichtung der Akteure unterschiedlich verstanden und ausgelegt worden. Es wurde einerseits, wie schon im Koalitionsvertrag, die Aussage getroffen, dass das LAP einen Beitrag zur Fachkräftesicherung leisten solle. Dabei sei jedoch umgekehrt allen klar gewesen, dass nicht alle Teilnehmer/-innen die Voraussetzungen für hochqualifizierte Tätigkeiten mitbringen würden, insbesondere wenn es um Personen mit multiplen Vermittlungshemmnissen gehe. Auf Basis der Rückmeldungen wurden die Eckpunkte für das Landesarbeitsmarktprogramm angepasst und es wurde für die Feinjustierung der Richtlinie eine Arbeitsgruppe aus TMWAT, der RD und zwei Vertreter/-innen aus Jobcentern einbezogen. In der am 5. Mai 200 in Kraft tretenden 4 Die Beschreibung der Programmgenese basiert im Wesentlichen auf explorativen Interviews mit Vertreterinnen und Vertretern des TMWAT, der GFAW, der Jugendberufshilfe e.v., der Arbeitsverwaltung, der Sozialpartner und der Kammern.

12 RINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE 5 Richtlinie sind nun sowohl die Ziele der Integration in den ersten Arbeitsmarkt, als auch der Erhöhung und des Erhalts der Beschäftigungsfähigkeit enthalten. Vor der konkreten Umsetzung der Richtlinie seien das Vorgehen bei der Prüfung der Zusätzlichkeit der nicht-gewerblichen Tätigkeiten im Programmteil B sowie die Frage, welche Stelle für die inhaltliche Begleitung der Regionalen Integrationsprojekte des LAP Teil A zuständig sein sollte, im Landesbeirat sehr umstritten gewesen. Ab Mitte Mai 200 konnten dann Förderanträge für den Programmteil B gestellt werden. Die Regionalen Integrationsprojekte aus dem Teil A nahmen ihre Arbeit nach Abschluss des Wettbewerbsverfahrens im August 200 auf. Folgende weitere Schritte zur Projektetablierung erfolgten ebenfalls im August: Das Team zur Steuerung und inhaltlichen Begleitung der Integrationsprojekte (LAP Teil A) mit einem GFAW-Hauptkoordinator und vier GFAW-Regionalkoordinatorinnen und koordinatoren sowie einer Koordinatorin seitens der Jugendberufshilfe e.v. für die Integration jüngerer Teilnehmer/-innen nahm seine Arbeit auf. Der Beirat zum LAP mit Vertreterinnen und Vertretern der Wohlfahrtsverbände, der Sozialpartner, des Sozialministeriums, aus Jobcentern (zugelassene kommunale Träger und Jobcenter mit gemeinsamer Aufgabenwahrnehmung), des Gemeinde- und Städtebundes, des Landkreistages, der RD und des TMWAT konstituierte sich. Er soll die strategische Steuerung des LAP unterstützten. Zum Umsetzungsauftakt im LAP Teil A fanden außerdem verschiedene zentrale und regionale Veranstaltungen statt und es wurde neben einer Kooperationsvereinbarung mit der RD auch eine Arbeitshilfe zur Umsetzung des LAP für die Jobcenter-Mitarbeiter erarbeitet.

13 RINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE 6 3. ZIELE, FÖRDERKONDITIONEN UND INTERVENTIONS- LOGIKEN 3. Ziele und Zielgruppen Inhaltlich sollte das Thüringer Landesarbeitsmarktprogramm Arbeit für Thüringen und Zukunft Familie (LAP Teil A und Teil B) die Wiederherstellung und den Erhalt der Beschäftigungsfähigkeit benachteiligter Personen am Arbeitsmarkt unterstützen, den Zugang dieser Personengruppen zu Beschäftigung erleichtern, die beruflichen und sozialen Integrationsmöglichkeiten verbessern, sowie zur Begründung sozialversicherungspflichtiger Beschäftigungsverhältnisse führen (vgl. Freistaat Thüringen 200: 2). Diese Ziele sollten in enger Abstimmung und Zusammenarbeit mit der Arbeitsverwaltung verfolgt werden. Dahinter steht im Teil A insbesondere das Ziel, benachteiligten Personen am Arbeitsmarkt eine besonders intensive Betreuung und Begleitung außerhalb der Amtssituation in den Jobcentern zu geben. Die geförderten Einstellungen von Eltern im Programmteil B verfolgen außerdem das Ziel, dass Eltern ihren Kindern Erwerbstätigkeit als anzustrebenden Zustand vorleben quasi als Prävention zu den Hartz IV-Generationen. Quantitatives Ziel des LAP war es, im Rahmen der Programmlaufzeit, welche im Mai 200 zunächst auf drei Jahre angesetzt war, insgesamt Personen in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung auf dem ersten und zweiten Arbeitsmarkt oder in zweckmäßige arbeitsmarktpolitische Maßnahmen zu integrieren. Beim Programmteil A Arbeit für Thüringen sollten davon insgesamt Personen integriert werden. Die übrigen.500 Integrationen sollten mit Unterstützung des Einstellungszuschusses für SGB II-Beziehende mit Kindern im Rahmen des LAP Teil B Zukunft Familie erfolgen (vgl. TMWAT 200: ). Zielgruppe für den Programmteil A Arbeit für Thüringen waren arbeitslose, erwerbsfähige Hilfebedürftige 5, die innerhalb von zwölf Monaten nicht integrierbar erschienen, arbeitslose, erwerbsfähige Jugendliche und junge Erwachsene ohne Berufsabschluss sowie Alleinerziehende SGB II-Leistungsbezieher/-innen mit mindestens einem Kind unter 8 Jahren und SGB II-Bezieher/-innen aus Paarhaushalten mit mindestens einem Kind unter 8 Jahren und zwei arbeitslosen Elternteilen (vgl. Freistaat Thüringen 200: f; 20a: 2f). Die beiden letztgenannten Personengruppen des Programmteils A waren gleichzeitig (und ausschließlich) die Zielgruppe des Programmteils B Zukunft Familie, d.h. Arbeitgeber konnten den Lohnkostenzuschuss bei Einstellung von Alleinerziehenden und arbeitslosen Eltern (beide Eltern arbeitslos) mit SGB II-Bezug erhalten, sofern die einzustellenden Personen in Thüringen wohnten. 3.2 Förderkonditionen Die Förderkonditionen sind in den beiden Versionen der Förderrichtlinie zum LAP vom 5. Mai 200 und vom 2. Februar 20 festgelegt (vgl. Freistaat Thüringen 200 und 20a). Darüber hinaus hat die GFAW, welche die Projektumsetzung gesteuert und begleitet hat, verschiedene Empfehlungen an die Projektträger im Programmteil A herausgegeben. 6 Außerdem gab die Regionaldirektion Sachsen-Anhalt-Thüringen im September 200 eine Arbeitshilfe zur Umsetzung des LAP für Fachkräfte der Jobcenter heraus, deren Inhalte in die folgenden Darstellungen ebenfalls eingeflossen sind. 5 In der überarbeiteten Richtlinie von Februar 202 werden nur noch erwerbsfähige Arbeitslose (und nicht mehr Hilfebedürftige) genannt. Damit wurde die Förderung im LAP Teil A auch für Personen ohne SGB II-Leistungsbezug zugänglich. 6 Ergänzend gab es zwei Durchführungsbestimmunen zu den LAP-Richtlinien, welche abrechnungstechnische Aspekte regelten.

14 RINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE Teil A Im Programmteil A konnten Personal- und Sachkosten von Projektträgern Regionaler Integrationsprojekte gefördert werden, welche ihren Sitz oder eine Niederlassung in Thüringen hatten. 7 Personalkosten betrafen insbesondere die sogenannten Integrationsbegleiter/-innen, welche die Zielgruppe, also die Projektteilnehmer/-innen, intensiv betreuen und in einer Art Lotsenfunktion auf dem Weg zurück in den Arbeitsmarkt unterstützten. Für die Betreuung jugendlicher Projektteilnehmer/-innen mussten die Projektträger speziell hierfür geeignete Integrationsbegleiter/- innen einsetzen. Die Projektträger wurden im Rahmen eines Wettbewerbsverfahrens ausgewählt. In Ihren Konzepten mussten sie darlegen, wie und mit welchem Personal sie die Aufgaben des Regionalen Integrationsprojekts umsetzen wollen. Die Aufgaben der Projekte waren dabei grob vorgegeben. Sie umfassten insbesondere Kompetenzanalysen mit den Teilnehmenden, individuelles Coaching bei der beruflichen Integration unter Berücksichtigung der sozialen Situation, die Initiierung und Pflege von Integrationsnetzwerken, die Organisation und Vorbereitung weiterer sozialer und beruflicher Qualifizierungs- und Fördermaßnahmen und die Organisation, Vorbereitung und Begleitung von Unternehmenskontakten für o Hospitationen, o Praktika und o die Vermittlung der Teilnehmenden in Beschäftigung. Im Eckpunktepapier zum LAP von Mai 200 empfahl das TMAWT außerdem, dass ein/-e Integrationsbegleiter/-in möglichst für nicht mehr als 40 Teilnehmende zuständig sein soll (vgl. TMWAT 200: 2). Weitere Vorgaben zu Art, Umfang und Gesamtdauer der Betreuung einzelner Arbeitsloser in den Projekten gab es zum Zeitpunkt des Wettbewerbsverfahrens nicht. Erst nach Auswahl der Projekte gab die GFAW verschiedene Empfehlungen zu einzelnen Aspekten der Programmumsetzung, wie etwa der Übergabe der Teilnehmenden von den Jobcentern, heraus. Zum Zeitraum der Zuweisung heißt es, dass dieser in Absprache mit den Jobcentern festgelegt werden soll. U.a. eröffnen die Empfehlungen auch die Möglichkeit einer Nachbetreuung bei bereits integrierten Teilnehmenden für bis zu drei Monate, sofern dies von den Teilnehmenden gewünscht ist (vgl. GFAW/Jugendberufshilfe e.v. 200: 4). In der zweiten Version der Richtlinie von Februar 20 gab es zwei Erweiterungen der Förderkonditionen: Während Teilnehmende zunächst nur durch die Jobcenter und Arbeitsagenturen aus der von ihnen betreuten Klientel zugewiesen werden durften, eröffnete die zweite Version der Förderrichtlinie auch den freien Zugang in die Projekte. Damit konnten auch Personen ohne SGB II- oder SGB III-Leistungsbezug an den Projekten teilnehmen, solange sie die übrigen Kriterien erfüllten (vgl. Abschnitt 3.). In der zweiten Richtlinienversion konnten die Projektträger ergänzend auch ein Budget für flexible teilnehmerbezogene Ausgaben beantragen, welche die Integration unterstützen - z.b. Bewerbungsmaterial, Kurzqualifizierungen, Honorarkosten für externe Betreuungsangebote und Aufwandsentschädigungen für Arbeitgeber, wenn diese Praktika mit abgestimmten Qualifizierungsanteilen anbieten. Ausgaben über 50 Euro mussten von der GFAW bewilligt werden. Bewilligt wurden nur Ausgaben, welche üblicherweise nicht vorrangig von der Arbeitsverwaltung getragen werden (vgl. Freistaat Thüringen 20a: 4; GFAW/Jugendberufshilfe e.v. 200: 3). 7 Die Förderung wurde maximal für drei Jahre gewährt und konnte pro Jahr und Projekt maximal Euro betragen (vgl. Freistaat Thüringen 200 und 20: 5).

15 RINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE 8 Insgesamt waren nur die grundlegenden Förderkonditionen seit Inkrafttreten der ersten Richtlinie fix. Im Umsetzungsprozess wurden nach und nach Regeln und Empfehlungen für bestimmte Einzelaspekte aufgestellt. D.h., die Förderkonditionen entwickelten sich in einer Art lernendem Prozess Teil B Die Lohnkostenzuschüsse aus dem Programmteil Zukunft Familie konnten Arbeitgeber bei Einstellung der Zielgruppe für gewerbliche sowie für zusätzliche, im öffentliche Interesse liegende und wettbewerbsneutrale Tätigkeiten erhalten. Förderfähig war der Arbeitnehmerbruttolohn zuzüglich der Beträge zur gesetzlichen Sozialversicherung des Arbeitgebers. Voraussetzung war die Begründung eines sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnisses. Die Entlohnung der gefördert eingestellten Arbeitnehmer/-innen musste mindestens tariflichen Vereinbarungen entsprechen oder bei fehlender Tarifbindung der ortsüblichen Entlohnung (vgl. Freistaat Thüringen 200 und 20a). In Bezug auf die nicht-gewerblichen Arbeiten konnten damit einerseits nicht-gewerbliche Arbeiten bei gewerblichen Arbeitgebern gefördert werden, z.b. das Zeitungsvorlesen in Altenheimen. Andererseits konnten auch öffentlich geförderte Beschäftigungsverhältnisse bei Trägern, etwa in Form der Arbeitsgelegenheiten nach der Entgeltvariante oder des Beschäftigungszuschusses nach 6f SGB II a.f. gefördert werden (vgl. RD SAT 200: 4). Daneben hatten auch Vereine, Kommunen oder sonstige Träger die Möglichkeit, Teil B des LAP für Einstellungen für nichtgewerbliche Tätigkeiten zu nutzen. Ob die nicht-gewerblichen Tätigkeiten zusätzlich im öffentlichen Interesse lagen und wettbewerbsneutral waren, wurde jeweils von der Industrie- und Handelskammer anhand eines einheitlichen Kriterienkatalogs geprüft (siehe hierzu IHK Ostthüringen zu Gera 200). Andererseits bestand die Möglichkeit, die Förderung von zusätzlichen, im öffentlichen Interesse liegenden Tätigkeiten neben der reinen Finanzierung aus Landesmitteln (Alleinförderung) auch mit Fördermitteln des Bundes oder der Kommune zu kombinieren (Kofinanzierung). Nach den Empfehlungen der Regionaldirektion (RD) Sachsen-Anhalt-Thüringen der Bundesagentur für Arbeit kamen für die Kofinanzierung Arbeitsgelegenheiten nach der Entgeltvariante oder des Beschäftigungszuschusses nach 6f SGB II a.f. und Eingliederungszuschüsse nach 28 SGB III a.f. in Frage. Bei Kofinanzierung mit anderen Fördermitteln betrug der monatliche Festbetrag des Landes für Personalausgaben des Arbeitgebers bei bis zu 300 Euro 300 Euro, bei.30 Euro bis zu.800 Euro 400 Euro und ab.80 Euro 500 Euro. Bei Alleinförderung aus Landesmitteln betrug der monatliche Förderbetrag bei einer Wochenarbeitszeit von i.d.r. 30 Stunden maximal 900 Euro, der Sozialversicherungsaufwand wurde mit bis zu 80 Euro bezuschusst. Bei Tätigkeiten, die eine Aufstiegsfortbildung oder einen Hoch- oder Fachhochschulabschluss voraussetzen, waren die Förderzuschüsse mit.000 Euro bzw. 200 Euro etwas großzügiger. 8 Eine Alleinförderung des Lohns eingestellter Arbeitnehmer/-innen war möglich (vgl. RD SAT 200: 4). Die maximale Förderdauer betrug laut der Richtlinie maximal 24 Monate. Bei Kofinanzierung aus anderen Maßnahmen hat die RD eine Mindestdauer von sechs Monaten empfohlen. Außerdem richtete sich der Zeitraum der Landesförderung bei Kofinanzierung nach der Dauer der kombinierten Maßnahme. 8 Diese Angaben zu den Förderbeträgen beziehen sich auf die zweite Richtlinien-Version vom 2. Februar 20. In der ersten Richtlinie von Mai 200 lag der maximale monatliche Förderbetrag für Beschäftigungsverhältnisse mit höheren Qualifikationsanforderungen mit.00 Euro noch etwas höher; es wurden jedoch für keine Einstellung, egal auf welchem Qualifikationsniveau, die Sozialversicherungsaufwände zusätzlich gefördert (vgl. Freistaat Thüringen 200 und 20).

16 RINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE 9 Der Zugang zur Förderung aus dem LAP Teil B konnte einerseits durch Zuweisung der Jobcenter erfolgen, welche dann von der GFAW bewilligt wurden. Daneben hatten Arbeitgeber auch die Möglichkeit, eigenständig einen Förderantrag bei der GFAW zu stellen (vgl. GFAW Begleitteam des Landesarbeitsmarktprogramms 200: 2). Eine Nachbeschäftigungspflicht, wie sie bei den Eingliederungszuschüssen nach dem SGB III vorgegeben ist, gab es im LAP Teil B nicht. Abschließend sei noch erwähnt, dass in der ersten Version der LAP-Richtlinie vom 5. Mai 200 außerdem Träger von Arbeitsgelegenheiten der Mehraufwandsvariante (Ein-Euro-Jobs) monatlich einen pauschalen Sachkostenzuschuss von 00 Euro pro Person beantragen konnten. Diese Fördermöglichkeit wurde Anfang 20 abgeschafft (vgl. Freistaat Thüringen 200 und 20). 3.3 Interventionslogiken der beiden Programmteile Die Untersuchung der Effekte politischer Interventionen und vor allem die Einordnung und Erklärung dieser Effekte setzt ein vertieftes Verständnis der Wirkungsmechanismen voraus, welche den Interventionen zugrunde liegen. Rambøll Management Consulting bedient sich zu diesem Zweck des Instrumentes der Interventionslogik. Die Interventionslogik setzt Input, Aktivitäten, Outputs, Ergebnisse und Wirkungen einer Förderung miteinander in Beziehung. Dahinter stehen folgende Fragestellungen: Welche Finanzmittel wurden zur Verfügung gestellt? (Input) Welche Angebote und Aktivitäten wurden damit aufgebaut und umgesetzt? (Aktivitäten) In welchem Umfang konnte die Zielgruppe mit den Angeboten erreicht werden? (Output) Welche eher kurzfristigen Ergebnisse konnten für die Zielgruppe erreicht werden? (Ergebnisse) Welche Wirkung konnte für die Zielgruppe hinsichtlich der Zielvorgaben erreicht werden? (Wirkungen) Diese Fragestellungen dienen ab Kapitel 5 auch zur Strukturierung der Ergebnisse aus der Evaluierung zu den beiden Programmteilen Teil A Im Programmteil A wurden die Landesmittel für das LAP Teil A genutzt (Input), um in den regionalen Integrationsprojekten für die Teilnehmenden ein Angebot für intensive und ganzheitliche Einzelbetreuung im Sinne von Fallmanagement und Coaching aufbauen zu können. Dabei geht es nicht darum, alle Probleme im Integrationsprojekt selbst zu lösen, sondern auch externe Partner zielführend einzubeziehen. Output dieser Angebote sind einerseits die mit den Angeboten erreichten Teilnehmenden. 9 Darüber hinaus soll hier aber auch betrachtet werden, in welchem Umfang und aus welchen Gründen Teilnehmende jenseits von Integrationen aus den Regionalen Integrationsprojekten ausgeschieden sind. Auf Teilnehmerebene sollten die realisierten Unterstützungsleistungen im Ergebnis zunächst dazu führen, dass diese persönlich stabilisiert werden, ihre Kompetenzen erweitert werden und damit ihre Beschäftigungsfähigkeit erhalten bzw. erhöht wird. Als gewünschte Wirkung ergibt sich am Ende der Interventionslogik des LAP Teil A die Integration in den Arbeitsmarkt bzw. zuvor in Schule oder Ausbildung. Abbildung stellt die Interventionslogik der Regionalen Integrationsprojekte noch einmal grafisch dar. 9 Bzw. welche nicht in vorgesehener Form davon profitiert haben (Abbrüche).

17 RINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE 0 Abbildung : Interventionslogik LAP Teil A Arbeit für Thüringen INPUT AKTIVITÄTEN OUTPUTS ERGEBNISSE WIRKUNG Landesmittel Fallmanagement Fallmanagement Coaching, und, Begleitung Coaching; Vermittlungsunterstützung Ziel- bei erreichung Beratungs- Umfang Gespräche, und Teilnahme Merkmalean Maßnahmen erreichter Teilnehmender; zur Aktivierung vorzeitige und zur Beendigungen Qualifizierung, Persönliche Stabilisierung; Persönliche Stabilisierung Kompetenz- Gewinn; und Erhöhung Kompetenzgewinn der Beschäftigungsfähigkeit Integration in den Arbeitsmarkt bzw. Schule/ Ausund Weiterbildung Quelle: Eigene Darstellung auf Basis der Förderrichtlinien zum LAP (vgl. Freistaat Thüringen 200 und 20a) Teil B Im Programmteil B des LAP wurden Mittel für die Förderung von Einstellungen bei verschiedenen Arbeitgebern zur Verfügung gestellt (Input). Damit diese Zuschüsse auch zum Einsatz kamen, mussten seitens der verwaltenden Stellen bestimmte Aktivitäten, wie z.b. Bekanntmachung der Förderung oder auch die Bewilligung von Anträgen, erfolgen. Als Output sollten im Anschluss geförderte Beschäftigungsverhältnisse tatsächlich zustande kommen. Im Rahmen der bezuschussten Beschäftigungsverhältnisse sollte sich in der kurzen Frist zunächst die Produktivität der geförderten Arbeitnehmer/-innen steigern. 0 Ihre Arbeitskraft würde somit aus Sicht des Arbeitgebers an Wert gewinnen. Dieser eher kurzfristige Effekt sollte langfristig dazu führen, dass eine nachhaltige Integration in Beschäftigung über die Dauer der Förderung hinaus ermöglicht wird (Wirkung). Abbildung 2 stellt die Interventionslogik der Lohnkostenzuschüsse aus dem LAP Teil B in der Übersicht dar. Abbildung 2: Interventionslogik LAP Teil B Zukunft Familie INPUT AKTIVITÄTEN OUTPUTS ERGEBNISSE WIRKUNG Landesmittel Fallmanagement, Werbung, Coaching, Begleitung Antragsverfahren, bei Bewilligungen Zielerreichung Beratungs- Gespräche, Teilnahme Gefördertean Maßnahmen Beschäfti- zur gungsver- hältnisse und zur Aktivierung Qualifizierung, Persönliche Erhöhung Stabilisierung der Produktivität und (Entwicklung Kompetenzgewinn der Arbeitnehmer/-innen) Weiterbeschäftigung nach Ende der Förderung Quelle: Eigene Darstellung auf Basis der Förderrichtlinien zum LAP (vgl. Freistaat Thüringen 200 und 20a). 0 Dies wird im Übrigen auch mit einer Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit einhergehen.

18 RINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE 4. KOHÄRENZBETRACHTUNG Um die Frage zu beantworten, wie sich die beiden Programmteile des LAP in die bestehende Landschaft arbeitsmarktpolitischer Förderprogramme und -instrumente einordnen, müssen folgende drei Ebenen in den Blick genommen werden: Instrumente der Regelförderung der Arbeitsmarktpolitik nach SGB II und SGB III, ergänzende Förderprogramme des Bundes, Förderprogramme des Freistaats Thüringen. Nachfolgend werden die beiden Programmteile A und B des LAP jeweils in die Angebotslandschaft auf den drei Ebene eingeordnet. 4.. Teil A Kohärenz zur Regelförderung Wie auch die Regionalen Integrationsprojekte sollen bereits die Jobcenter die erwerbsfähigen SGB II-Leistungsempfänger/-innen umfassend bei der Eingliederung in Arbeit unterstützten, wofür den Betroffenen eine persönliche Ansprechperson zur Verfügung gestellt werden soll ( 4 SGB II). Bei Personen mit besonderem Betreuungsbedarf werden im Jobcenter Fallmanager/- innen (Case-Management-Ansatz ähnlich dem Ansatz der Integrationsbegleitung) als Ansprechpersonen eingesetzt, welche eine intensivere Betreuung gewährleisten sollen. Auch sollen die Jobcenter mit den erwerbsfähigen SGB II-Beziehenden eine Potenzialanalyse zu den für die Vermittlung relevanten beruflichen aber auch persönlichen Merkmalen durchführen ( 6 SGB II i.v.m. 37 SGB III), was das Pendant zur Kompetenzbilanzierung im LAP Teil A darstellt. Schließlich sollen die Jobcenter - ebenso wie die Regionalen Integrationsprojekte - darauf hinwirken, dass SGB II-Leistungsempfänger/innen die erforderlichen Beratungen und Hilfen anderer z.b. kommunaler Träger erhalten ( 4 SGB II). Zur Verwirklichung einer ganzheitlichen und umfassenden Betreuung und Unterstützung bei der Eingliederung in Arbeit können die Jobcenter, sofern dies für die für Arbeitsaufnahme erforderlich ist, sozialintegrative Leistungen nach 6a SGB II erbringen (Schuldner- und Suchtberatung, psychosoziale Betreuung, Kinderbetreuung und häusliche Pflege Angehöriger). Viele der Kernaufgaben der Regionalen Integrationsprojekte des LAP Teil A zählen nach den Vorgaben des SGB II also bereits zu den originären Aufgaben der Jobcenter. Der Unterschied zur Betreuung in den Integrationsprojekten lag darin, dass die individuelle und ganzheitliche Betreuung hier deutlich intensiver und außerhalb der Amtssituation erfolgen konnte. Mit höherer Kontaktdichte und auf Basis eines Vertrauensverhältnisses zwischen Teilnehmer/-in und Integrationsbegleiter/-in sollten die Vermittlungshemmnisse umfassender erkannt und angegangen werden, als dies für die Jobcenter mit der vorhandenen Personalausstattung möglich war. Die Lotsenfunktion zu Leistungen weiterer Träger konnten die Integrationsbegleiter/-innen ebenfalls intensiver wahrnehmen, z.b. durch persönliche Begleitungen. Vor diesem Hintergrund ist das LAP Teil A als komplementär zu den genannten Leistungen der Jobcenter zu sehen. Daneben bieten die Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung ( 6 SGB II i.v.m. 46 SGB III a.f. bzw. 45 SGB III n.f.) den Jobcentern die Möglichkeit, den Regionalen Integrationsprojekten ähnliche Projekte umzusetzen. Die über diesen Paragraphen umgesetzten Förderungen haben auch eine sehr ähnliche Zielstellung wie das LAP Teil A: es sollen nach der gemeinsamen Erklärung von Bund und Ländern (200: 0) die individuelle Beschäftigungsfähigkeit durch den Erhalt und Ausbau von Fertigkeiten und Fähigkeiten gefördert und die Teilnehmer umfassend bei ihren beruflichen Eingliederungsbemühungen unterstützt werden. Es können dabei auch nicht schwerpunktmäßig auf die Arbeitsmarktintegration ausgerichtete Angebote bereitgestellt werden, solange sie nicht alleiniger Inhalt der Maßnahme sind (vgl. Bund und Länder 200: 9f). Kosten für Vorbereitung auf eine Arbeitsaufnahme können ergänzend aus dem Vermittlungsbudget ( 6 SGB II i.v.m. 45 SGB III a.f. bzw. 44 SGB III n.f.) gedeckt werden. Ergänzend bietet die freie Förderung nach 6f SGB II die Möglichkeit, die Eingliede- Der durchschnittliche Betreuungsschlüssel in den gemeinsamen Einrichtungen lag im Mai 202 bei den über 25-jährigen bei :56 (U-25: :79) (vgl. Deutscher Bundestag (202). Im LAP war ein Betreuungsschlüssel von maximal :40 vorgesehen.

19 RINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE 2 rungsleistungen durch freie Leistungen zur Eingliederung in Arbeit zu erweitern. Für Langzeitarbeitslose und schwer vermittelbare Jugendliche können mit der freien Förderung seit April 202 sogar gesetzliche Leistungen umgangen oder aufgestockt werden. Theoretisch hätten die Jobcenter die Regionalen Integrationsprojekte aus dem LAP Teil A also in ähnlicher Form auf Grundlage der genannten Paragraphen aus SGB II und SGB III umsetzen können. Auf diese Weise hätte jedoch erstens kein flächendeckendes Angebot mit zentraler fachlicher Begleitung entstehen können, wie es mit dem LAP Teil A gelungen ist; zweitens wären die Jobcenter schnell an Budgetgrenzen gestoßen und drittens wird die freie Förderung trotz der angesprochenen Gesetzesänderung nach wie vor nur selten eingesetzt. 2 In Bezug auf öffentlich geförderte Beschäftigung oder Maßnahmen zur Förderung der beruflichen Weiterbildung, welche im Rahmen der Regelförderung angeboten werden, ist das LAP Teil A eindeutig komplementär zu sehen. Sowohl für die öffentlich geförderte Beschäftigung als auch in Bezug auf die Förderung beruflicher Weiterbildung haben die Regionalen Integrationsprojekte eine vorbereitende und nachbetreuende Funktion, und zwar jeweils in engem Austausch mit den Jobcentern. Kohärenz zu Förderprogrammen des Bundes Hinsichtlich der Angebote des Bundes zeigen vier ESF-Programme in der Förderperiode 2007 bis 203 Parallelitäten zum LAP Teil A. Zwei davon sind jedoch nur für eine jeweils spezifischere Zielgruppe zugänglich (Alleinerziehende bzw. Jugendliche). Für alle vier Programme gilt: Sie sind nicht flächendeckend in Thüringen umgesetzt worden und bieten daher nicht den gleichen Nutzen wie das LAP Teil A. Zum einen startete im Jahr 2009 der ESF-Ideenwettbewerb Gute Arbeit für Alleinerziehende (GAfA), in dessen Rahmen noch bis Ende 202 bundesweit 77 Projekte mit innovativen Ansätzen zur Arbeitsmarktintegration von Alleinerziehenden gefördert werden. Auch in Thüringen wird in sieben Kommunen ein GAfA-Projekt umgesetzt. Deren Ansätze ähneln denen des LAP Teil A: Es geht ebenfalls um eine intensive Betreuung der Zielgruppe alleinerziehender SGB II-Bezieher/-innen mit den Zielen der Stabilisierung, Aktivierung und der Arbeitsmarktintegration. Alleinerziehende SGB II-Beziehende waren auch explizite Zielgruppe des LAP Teil A. Insofern gibt es hier Überschneidungen. Jedoch liegt der Fokus im LAP Teil A deutlich stärker auf der individuellen Arbeit mit den Teilnehmenden, während in den Projekten aus GAfA viele z.t. niedrigschwelligere Gruppenangebote zur Vernetzung der Alleinerziehenden umgesetzt werden. Auch steht das Merkmal alleinerziehend bei GAfA stark im Vordergrund. Das LAP Teil A bietet sich daher eher für Alleinerziehende an, welche weniger isoliert sind und die Herausforderungen ihrer Situation als Alleinerziehende bereits weitgehend gemeistert haben. Durch eine entsprechende Zuweisung von Teilnehmenden seitens der Jobcenter konnte deshalb grundsätzlich ein kohärentes Angebot realisiert werden. Das ESF-Bundesprogramm STÄRKEN vor Ort wurde von März 2009 bis Ende 20 in 5 Kommunen in Thüringen umgesetzt. Ziel war die Unterstützung der sozialen, schulischen und beruflichen Integration von benachteiligten jungen Menschen und Frauen mit Problemen beim (Wieder-)Einstieg in das Erwerbsleben. Bei den Zielen und Zielgruppen gab es also Überschneidungen zum LAP Teil A. Der Unterschied lag jedoch darin, dass nicht wie beim LAP Teil A erfahrene Bildungsträger über ein Wettbewerbsverfahren, sondern eher unerfahrene, kleinere Träger und auch Einzelpersonen unter Einbindung der Kommunen sowie von Stadtteilbewohnerinnen und Bewohnern wohnortnahe Mikroprojekte entwickelten und umsetzten. STÄRKEN vor Ort bot damit deutlich stärker lokal orientierte und niedrigschwelligere Angebote als das LAP Teil A. Das dritte ESF-Bundesprogramm mit ähnlichen Ansätzen wie das LAP Teil A sind die Kompetenzagenturen, welche 202 in zehn Thüringer Kommunen umgesetzt wurden (vgl. BMFSFJ 202). Diese unterstützen besonders benachteiligte Jugendliche auf ihrem Weg aus der Schule in den Beruf und beim Erlernen einer eigenständigen Lebensführung. Methodisch wird hier ebenfalls mit individuellem Case-Management gearbeitet. In Abgrenzung zum LAP zielen die Kompetenzagen- 2 In der Vergangenheit war es (insbesondere bei der Vorgängerregelung, den sog. Sonstigen Weiteren Leistungen ) wiederholt zu Rückforderungen seitens des Bundes gekommen, der einen gesetzeswidrigen Einsatz dieser Leistung vorwarf. Auch nach der Neuregelung herrscht noch Unklarheit und Rechtsunsicherheit.

20 RINGEN UND ZUKUNFT FAMILIE 3 turen aber eher auf sehr schwer benachteiligte Jugendliche ab, bei denen der Fokus deutlicher auf der sozialen Stabilisierung liegt. Außerdem sind sie eindeutiger auf den Übergang zwischen Schule und Ausbildung ausgerichtet. 3 Sofern im Rahmen der Kompetenzagentur zumindest eine Stabilisierung und eine grundlegende Arbeitsmarktreife erzielt werden können, könnte das LAP Teil A als sinnvolle Anschlussförderung eingesetzt werden. Insofern ist das LAP Teil A ein komplementäres Instrument zu den Kompetenzagenturen. Viertens wird von 200 bis 204 auch das ESF-Projekt der Bürgerarbeit in 5 bzw. in Teilen von 5 ausgewählten Thüringer Kommunen (Modellregionen) umgesetzt (vgl. BMAS 200: 6). Die Bürgerarbeit wurde vom Bund etwa zur gleichen Zeit wie das LAP eingeführt. Das Programm sei nach Aussage eines Interviewpartners für das Land Thüringen etwas unerwartet gekommen, als die Planungen zum LAP Teil A schon sehr weit fortgeschritten waren. Bürgerarbeit richtet sich an Langzeitarbeitslose mit besonderen Vermittlungshemmnissen. Das Projekt besteht aus zwei Phasen: erstens aus der sechsmonatigen Aktivierungsphase und zweitens der Beschäftigungsphase in Form von öffentlich geförderter Beschäftigung. In der Beschäftigungsphase wird auch ein ergänzendes Coaching gewährt. Nur die Beschäftigungsphase wurde aus dem Bundes-ESF gezahlt. Die Aktivierungsphase und das spätere Coaching wurden von den Jobcentern, Kommunen oder den Bundesländern finanziert. Insbesondere die Aktivierungsphase konnten die Jobcenter auch selbst ausführen. Die Überschneidungen der Aktivierungs- und Coaching-Phase mit dem LAP Teil A wurde pro-aktiv genutzt und in einer Vereinbarung zwischen TMWAT und der Regionaldirektion der Bundesagentur für Arbeit festgehalten (vgl. TMWAT/RD SAT 200): Sofern die Jobcenter die Aktivierungsphase nicht selbst durchführten, konnte das Regionale Integrationsprojekt sowohl die Aktivierungsphase als auch die spätere begleitende Coaching-Phase durchführen. 4 Damit unterstützte der Freistaat Thüringen die Umsetzung der Bürgerarbeit, indem er die Förderstrukturen des LAP zur Verfügung stellte. 5 Akteure aus der Thüringer Arbeitsverwaltung und der Landesverwaltung bestätigten, dass die Teilnehmendenstruktur bei der Bürgerarbeit die gleiche sei wie beim LAP Teil A. Jedoch wurde die Aktivierungs- und Coaching-Phase der Bürgerarbeit nur an einigen Orten in das LAP Teil A verlagert. Häufiger wurde berichtet, dass das Jobcenter die Aufgaben übernimmt. Kohärenz zu Förderungen des Freistaats Thüringen Auf Landesebene wurde im Frühjahr 2009 die Thüringer Initiative zur Integration und Armutsbekämpfung Nachhaltigkeit, kurz TIZIAN, im Rahmen von ESF-Landesmitteln ins Leben gerufen. TIZIAN-Projekte sind Modellprojekte zur beruflichen, aber vor allem auch zur sozialen Integration von Familienbedarfsgemeinschaften nach dem SGB II. TIZIAN bietet zusätzliche Angebote wie psychologische Betreuung, Erziehungs- oder Schuldnerberatung. 202 gibt es 30 laufende Projekte in Thüringen, in jeder Kommune mindestens eins. Damit spricht auch TIZIAN ebenso wie das LAP Teil A SGB II-Beziehende mit Familienverantwortung in ganz Thüringen an. Jedoch ist der TIZIAN-Ansatz deutlich niedrigschwelliger mit einem stärkeren Fokus auf die Stabilisierung. Für eine sinnvolle Förderkette besteht die Möglichkeit, zunächst im Rahmen von TIZIAN auf eine grundlegende persönliche und soziale Stabilisierung hinzuwirken und sich anschließend im LAP Teil A stärker auf die Integration in den Arbeitsmarkt zu konzentrieren. 6 Von den Teilnehmenden der Regionalen Integrationsprojekte mit Familienverantwortung haben rund 4 Prozent zuvor an einem TIZIAN-Projekt teilgenommen. 7 Anhand der Datenlagen kann jedoch nicht bestimmt werden, ob ein höherer Anteil der LAP-Teilnehmenden Bedarf nach einer vorherigen TIZIAN-Betreuung gehabt hätte. In der Praxis zeigte sich je nach Region ein sehr unterschiedliches Bild in den explorativen Interviews Anfang 20. In einigen Regionen sahen die Akteure gelungene Förderketten für Hilfebedürftige mit Kindern, bei denen die persönliche Stabilisierung zunächst im TIZIAN-Projekt erfolg- 3 Diese Einschätzung teilten auch fast alle Akteure aus den explorativen Interviews. (vgl. zu den Interviewpartnerinnen und partnern auch Fußnote 4) 4 Die alleinige Durchführung des nachbetreuenden Coachings im Rahmen des LAP Teil A war nicht gestattet, da die Kontinuität in der Betreuung für die Teilnehmenden gewährleistet sein sollte. 5 Daneben förderte der Freistaat Thüringen die Bürgerarbeit mit ergänzenden Landes-ESF-Mitteln (vgl. TMWAT/RD SAT 200). 6 Hierbei stellt sich allerdings die Frage nach der personellen Kontinuität von Integrationscoach (TIZIAN) und Integrationsbegleiter/-in (Landesarbeitsmarktprogramm Thüringen). Allerdings setzten viele Träger des LAP Teil A gleichzeitig auch ein TIZIAN-Projekt um. 7 Eigene Berechnung anhand der Monitoring-Daten der Regionalen Integrationsprojekte. Die Angabe bezieht sich auf alle Teilnehmenden zwischen August 20 und Juni 202. Daten für Teilnehmende mit Austritt vor August 20 liegen nicht vor.