Finanzsituation der Kommunen in NRW - Probleme und Lösungsansätze

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1 Deutscher Gewerkschaftsbund Bezirk Nordrhein-Westfalen Finanzsituation der Kommunen in NRW - Probleme und Lösungsansätze Düsseldorf, Dezember 2008

2 Inhaltsverzeichnis I. Problemaufriss 3 Welche Kommunen sind betroffen? 6 II. Handlungsfelder und Lösungsansätze Entschuldung der Kommunen durch Landesfonds Solidarpakt Ost 10 Gemeindefinanzgesetz 11

3 I. Problemaufriss Auf den ersten Blick gestaltete sich die kommunale Finanzsituation positiv. In den vergangenen beiden Jahren partizipierten die Kommunen von der allgemeinen positiven Wirtschaftsentwicklung und konnten ein positives Finanzergebnis erzielen. So erzielten bundesweit alle Kommunen insgesamt ein Finanzergebnis von: : + 2,6 Mrd : + 8,6 Mrd : + 6 Mrd. (geschätzt) Im Vergleich der letzten 30 Jahre ist dies jedoch ein überproportionales Ergebnis. In nur etwa einem Drittel der Haushaltsjahre konnte ein ausgeglichenes oder positives Ergebnis erzielt werden. Die letzten beiden Jahre beschreiben absolute Spitzenwerte, die infolge der abflauenden Konjunktur nicht mehr zu erwarten sind. Die folgenden Ergebnisse beziehen sich auf eine Untersuchung der Forschungsgesellschaft FORA unter der Leitung von Gerhard Micosatt. Für einen bundesweiten Vergleich der kommunalen Finanzsituation wurden die Finanzierungssalden anteilig auf die Einwohnerzahl dargestellt. Die Untersuchung kommt zu folgenden Ergebnissen: Statistisch haben die Kommunen bundesweit ein Ergebnis von +112 pro Einwohner erzielt. Das Ergebnis verteilt sich jedoch sehr unterschiedlich auf die einzelnen Bundesländer. Dezember

4 Auffallend ist, dass die Ergebnisse der westdeutschen Flächenländer (ohne Stadtstaaten) mit 114 zu den Ostländern (+105 ) kaum signifikante Unterschiede aufweisen, die Westländer hingegen eine enorme Spreizung von - 43 (Rheinland-Pfalz) bis auf über 200 in Hessen und Baden-Württemberg, dicht gefolgt von Bayern, aufweisen. NRW liegt mit 39 an viertletzter Position. Doch auch diese 39 beschreiben nur einen unzureichenden Durchschnittswert der kommunalen Finanzsituation. Betrachtet man das kommunale Finanzergebnis in NRW ohne das Ruhrgebiet, so ergibt sich ein Finanzergebnis pro Kopf von 87, das entsprechende Ergebnis aller Ruhrgebietskommunen ergibt jedoch minus 99. Diese beiden Werte machen deutlich, dass der finanzielle Kollaps der Kommunen kein flächendeckendes Problem ist sondern zeigen deutlich die zunehmende Spreizung in arme und reiche Kommunen auf. Im gleichen Zeitraum wurden von den Kommunen bundesweit zusätzliche Kredite (so genannte Kassenkredite) in Höhe von knapp 5 Mrd. aufgenommen, um kurzfristige Liquiditätsengpässe auszugleichen. Die kommunalen Schulden wuchsen dadurch um knapp 4 Mrd.. In NRW beläuft sich der kommunale Schuldenberg auf 15,6 Mrd.. Die Schulden stiegen trotz wirtschaftlich guter Zeiten in stärkerem Maße als Kredite abgetragen werden konnten. Nach Berechnungen von Micosatt wäre ein Finanzierungssaldo von 122 pro Einwohner nötig, um alleine die Kreditfinanzierungskosten aufzubringen. Micosatt spricht daher von einer Vergeblichkeitsfalle der Ruhrgebietsstädte. So kann beispielsweise Duisburg, trotz der um 165% gestiegenen Gewerbesteuereinnahmen ( ) nicht ansatzweise einen ausgeglichenen Haushalt vorlegen und ist nach Ansicht von Experten in wenigen Jahren zahlungsunfähig. Rund 50 % der NRW-Kommunen haben ein Defizit zwischen den kommunalen Einnahmen und Ausgaben. Von den 396 Gemeinden bzw. kreisfreien Städten kommen 214 ohne Kassenkredite aus. Insgesamt 174 Gemeinden befanden sich zuletzt in NRW in der so genannten Haushaltssicherung. Die Regierungspräsidenten haben in 73 Fällen das vorgelegte Haushaltssicherungskonzept nicht genehmigt, arbeiten infolgedessen ohne rechtsgültigen Haushalt mit einem sogenannten Nothaushalt. Das sind knapp 20 % aller Kommunen in NRW, vor 3 Jahren waren es sogar rund 25%. Schlagzeilen machte zuletzt Oberhausen, die an der Spitze der pro-kopf- Verschuldung in NRW liegen. Oberhausen hat ein Finanzierungssaldo von minus 4 November 2008

5 700 pro Einwohner und ist nicht in der Lage die Sparvorgaben der Bezirksregierung umzusetzen ohne die Pflichtaufgaben zu verletzen. Ein Blick auf die Top 20 zeigt, dass es insbesondere Ruhrgebietsstädte sind, aber auch das Bergische Land und einige andere Gemeinden wie z.b. Siegburg. Als Folge der Finanzmisere in den betroffenen Kommunen ergeben sich zunehmend ungleiche Lebensverhältnisse. Die zunehmende gesellschaftliche Spreizung in Arme und Reiche spiegelt sich auch auf kommunaler Ebene wieder. Die strukturellen Nachteile führen dazu, dass die Schere zwischen armen und reichen Kommunen zwangsläufig auseinander geht. Während man in einigen Kommunen den beitragsfreien Kindergarten einführt werden andernorts sämtliche Büchereien und Schwimmbäder geschlossen. Die ungleichen Lebensverhältnisse verstärken die Chancenungleichheit in NRW. Und auch im Standortwettbewerb sind die armen Kommunen eindeutig benachteiligt. Im Ergebnis muss man feststellen, dass die struktur- und finanzschwachen Kommunen selbst keine Möglichkeit haben, diese Abwärtsspirale aufzuhalten, geschweige denn umzukehren. Lösungsansätze sind daher auf kommunaler Ebene kaum vorhanden. Dezember

6 Welche Kommunen sind betroffen? Es sind insbesondere Gemeinden betroffen, die einen Strukturwandel erlebt haben. Allen voran die Kohlerückzugsgebiete und das Ruhrgebiet. Allen diesen Kommunen gemeinsam ist: 1. Ein Rückgang sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung 2. Ein Rückgang der Bevölkerung (durch jene, die anderenorts Arbeit finden) 3. Ein gleichzeitig überproportionaler Anstieg von Langzeitarbeitslosigkeit und Sozialleistungen (durch jene, die nicht mehr in Beschäftigung gelangen) 4. Infolgedessen eine stark ansteigende Verschuldung, die i.d.r. zu einem strukturellen Defizit führt. 5. Dies mündet in einer Vergeblichkeitsfalle und führt zu völlig ungleichen Lebensbedingungen in armen und reichen Gemeinden In einigen Kommunen kommen noch weitere Faktoren hinzu, die kommunal nicht beeinflussbar sind und die Finanzproblematik verstärken: - Der Solidarpakt Ost zwingt zahlreiche Gemeinden dazu ihre Beiträge zum Fonds deutsche Einheit aus Krediten zu finanzieren. Dadurch gelangen kreditfinanzierte Beihilfen teilweise in Kommunen, die längst einen ausgeglichenen Haushalt aufweisen. So hat beispielsweise Oberhausen bisher etwa 200 Millionen in den Fonds eingezahlt und muss nun den finanzpolitischen Offenbarungseid leisten, da die Sparvorgabe der Kommunalaufsicht von 150 Mill. nicht erbracht werden kann. - Bundes- und landesgesetzgeberische Entscheidungen bürdeten den Kommunen weitere Lasten auf, ohne dass das Konnexitätsprinzip zur Anwendung gekommen ist (Kindergartengesetz, Bereitstellung von Hortund Krippenplätzen, Ganztagsschule) Letztlich ist z.b. auch der Kohleausstieg landes- und bundespolitischer Wille, die Kommunen zahlen jedoch die Zeche für den unzureichend erfolgten Strukturwandel. - Die Kreisumlage stieg in den kreiszugehörigen Städten und Gemeinden im Ruhrgebiet enorm an (z.b. in Herten von 25 Mio in 2001 auf 30 Mio in 2006) Am Beispiel Duisburg soll die Situation verdeutlicht werden. Sämtliche statistischen Angaben entstammen einem Vortrag des Duisburger Stadtkämmerers Dr. Peter Langner aus einer Veranstaltung der SGK am im Düsseldorfer Landtag. Zuletzt legte Duisburg einen ausgeglichenen Haushalt 1992 vor. Seit 2003 unterliegt Duisburg dem Nothaushaltsrecht. 6 November 2008

7 Verlust von Einwohnern (8%) in 15 Jahren. Daraus folgen u.a. geringere Landeszuweisungen und Steuerbeteiligungen. Verheerend ist vor allem der im Vergleich überproportionale Rückgang der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung um über (17%). Die Beschäftigung sank doppelt so stark wie der Bevölkerungsrückgang. Genau umgekehrt entwickelte sich aber die Zahl der Sozialleistungsempfänger: Sie stieg trotz Bevölkerungsrückgang von 60. Dezember

8 Bemerkenswert ist bei der Entwicklung der Sozialausgaben, dass sie sich selbst in den vergangenen beiden Jahren stark erhöht haben, obwohl auch Duisburg von der gesamtwirtschaftlichen Situation profitiert hat (z.b. Gewerbesteuereinnahmen). Dies ist ein typischer Verlauf für die vom Strukturwandel betroffenen Regionen. Relativ starker Anstieg der Schulden in der Periode Doch seit 2000 eine Verdreifachung der Kassenkredite auf mittlerweile über 1,2 Mrd.. Davon entfallen laut der Stadt Duisburg 542 Mio auf den Aufbau Ost (392 Mio an tatsächlichen Leistungen plus Zinsenszins, da alle Beiträge über Kredite finanziert wurden). Damit macht der Aufbau Ost (bis heute) fast die Hälfte der zu Buche stehenden Kassenkredite aus. Der sprunghafte Anstieg wird mit einer bis dahin nicht gekannten Abkopplung der Steuereinnahmen vom BIP erklärt (Unternehmenssteuerreform), Reform der Einkommensteuer, konjunkturelle Abschwächung, erhöhte Sozialkosten durch die Hartz-Gesetzgebung. Das Jahresdefizit stieg sprunghaft von 18 Mio. in 2001 auf 153 Mio. in Die wirtschaftlich guten Jahre sind auch an Duisburg nicht vorübergezogen. Doch trotz einem Anstieg der Gewerbesteuereinnahmen um 167% ( ) konnte 8 November 2008

9 kein ausgeglichener Haushalt vorgelegt werden. Lediglich das Rekord- Jahresdefizit von 2003 wurde vermieden und lag 2007 bei nur noch 81 Mio. Zu beachten ist auch, dass die Rekordeinnahmen aus der Gewerbesteuer im Vergleich zu anderen Kommunen auf relativ geringem Niveau stattfanden. Diese Grafik erläutert, warum Duisburg in den letzten Jahren trotz Rekordeinnahmen bei der Gewerbesteuer keinen ausgeglichenen Haushalt vorlegen konnte: Die Kassenkreditzinsen erhöhten sich enorm und machen mittlerweile mehr als 50% des Jahresdefizits aus. Das Neue Kommunale Finanzgesetz (NKF) stellt gegenüber der alten (abgelösten) Kameralistik die tatsächliche Finanzsituation unverfälschter dar. Demnach beträgt das Duisburger Eigenkapital nur noch 360 Mio. und dürfte in wenigen Jahren aufgebraucht sein. Tafelsilber ist nicht vorhanden. Fazit: - Selbst in wirtschaftlich guten Zeiten gelingt es den betroffenen Kommunen nicht mehr, einen ausgeglichenen Haushalt aufzustellen. - Die Kosten zur Finanzierung der Kassenkredite belasten nachhaltig die kommunalen Haushalte und sind aus kommunaler Sicht und mit kommunalen Mitteln nicht zu meistern. - Laut dem Kommunalen Finanz- und Schuldenreport der Bertelsmann-Stiftung aus 2008 entfallen 48% der bundesweit aufgelaufenen Kassenkredite auf NRW- Kommunen. Dezember

10 II. Handlungsfelder und Lösungsansätze Die dramatische Verschuldung der Kommunen ist, wie dargelegt, größtenteils Folge landes- bzw. bundesgesetzgeberischer Maßnahmen. Eine Lösung der strukturellen Probleme der betroffenen kommunalen Haushalte ist mit kommunalen Mitteln nicht zu realisieren. Der Versuch der Haushaltskonsolidierung bzw. die gegenwärtigen Instrumente der Kommunalaufsicht (Haushaltssicherungskonzept bis Sparkommissar) können die strukturellen Defizite nicht aufheben und führen lediglich zu einer Abwärtsspirale des Kaputt-Sparens ohne dass die strukturellen Probleme angegangen werden. Insbesondere in den vom Strukturwandel betroffenen Gebieten potenziert sich die kommunale Finanzmisere. Da auch der Kohleausstieg Folge von landes- und bundespolitischer Entscheidung ist, müssen die Kosten des Strukturwandels gesamtstaatlich gelöst werden. So ist die Tatsache, dass fast alle 10 kreiszugehörigen Gemeinden des Kreises Recklinghausen einen Nothaushalt haben, das Ergebnis dieser Landes- und Bundespolitik. Demzufolge ist ein Maßnahmenpaket erforderlich, dass sich insbesondere an den Landes- und Bundesgesetzgeber richtet. 1. Entschuldung der Kommunen durch Landesfonds Aus eigener Kraft haben die Kommunen keine Möglichkeit, die Verschuldung abzubauen. Durch die Konsolidierungsmaßnahmen der vergangenen Jahre wurden bereits eine Vielzahl von Angeboten und Leistungen eingeschränkt sowie Personal abgebaut. Mittlerweile machen die Schulden der NRW-Kommunen fast die Hälfte der bundesweiten Kassenkredite aus. Um die drohende Insolvenz zahlreicher Städte und Gemeinden in NRW abzuwenden ist daher in erster Linie ein Entschuldungsplan für die betroffenen Kommunen aufzustellen. Ein Landesfonds könnte gewährleisten, dass Zins- und Tilgungsraten nicht aus den laufenden Haushalten der Städte und Gemeinden aufgebracht werden müssen. Details zur Finanzierung des Fonds sowie Kriterien für die Inanspruchnahme müssten noch konkretisiert werden. Ein Vorschlag liegtseitens der SPD NRW auf dem Tisch (Stärkungspakt Stadtfinanzen). 2. Solidarpakt Ost Nicht nur in Duisburg machen die Beiträge in den Solidarfonds Deutsche Einheit mittlerweile rund die Hälfte der aufgelaufenen Kassenkredite aus. Vor dem Hintergrund, dass die Kassenkredite nordrhein-westfälischer Kommunen rund 45% der bundesweiten Kassenkredite der Kommunen ausmachen, kann man behaupten, dass die Einheitskosten überproportional mit Krediten aus NRW- Kommunen finanziert werden. Hier gibt es zwei Handlungsfelder: 1. Die Landesregierung muss über den Bundesrat erwirken, dass die Berechnungsgrundlage für den Solidarpakt neu verhandelt wird. Andernfalls gilt 10 November 2008

11 die Finanzierung bis ins Jahr 2019 (!). Nötig ist hier jedoch eine Einigung aller Bundesländer mit dem Bund. Die Erfolgsaussichten für eine Neuverteilung der vertikalen Einheitskosten sind somit kurzfristig eher unwahrscheinlich. 2. Die Verteilung der Einheitslasten innerhalb von NRW (horizontale Verteilung) sind nach einer Klage einzelner Kommunen vom Verfassungsgericht als zu Ungunsten der Kommunen bewertet worden. Die Kommunen fordern eine Entlastung vom Land in Höhe von 700 Mio.. Dem liegt eine vom Verfassungsgericht festgestellte Benachteiligung der Kommunen zu Grunde, nach der in 2006 eine Überzahlung durch die Kommunen in Höhe von 450 Mio. stattgefunden hat. Ein Gutachten der Landesregierung kommt zum gegenteiligen Ergebnis. Die Kommunen beziffern die mittlerweile insgesamt aufgelaufene finanzielle Überbeteiligung auf 1,5 1,8 Mrd.. An dieser Stelle versuchen derzeit die kommunalen Spitzenorganisationen eine Verständigung mit der Landesregierung zu erzielen. 3. Gemeindefinanzen stärken Verschiedene Maßnahmen sind nötig und möglich, um die Gemeindefinanzen nachhaltig zu stärken. Zunächst ist festzustellen, dass sich das Land in den letzten Jahren mehrfach auf Kosten der Kommunen saniert hat. Eine entsprechende Umkehr dieser Maßnahmen ist nötig. Folgende Maßnahmen sind erforderlich: Gemeindefinanzgesetz Bislang galt, dass im Rahmen der Schlüsselzuweisungen vom Land 23% der Gemeinschaftssteuern an die Kommunen weitergegeben werden. Im gegenwärtigen Gesetzentwurf zum GFG werden jedoch 1,17% an Vorleistungen in Abzug gebracht wodurch lediglich 21,83 % an die Kommunen weitergegeben werden. Der Gesamttopf, aus dem die Schlüsselzuweisungen an die Kommunen weitergegeben werden ist nur um 2,1 erhöht worden obwohl die Landessteuereinnahmen um 4% gestiegen sind. Das Land benachteiligt somit strukturell die Kommunen zugunsten des Landeshaushalts. Weitere Schritte sind: die Rücknahme der Verdoppelung des kommunalen Eigenanteils an den Krankenhausinvestitionen; den Anteil der Grunderwerbssteuer in Höhe von rund 188 Mio. in 2008 wieder den Kommunen zur Verfügung zu stellen; die Erbringung von Eigenanteilen bei staatlichen Zuweisungen flexibel zu gestalten. So sind verschuldete Kommunen (durch Auflagen der Kommunalaufsicht) von Wettbewerben ausgeschlossen, die Eigenmittel erfordern. Die gleiche Problematik stellt sich bei der Beantragung von Ganztagsschulen. Auch hier muss eine alternative Finanzierung des kommunalen Eigenanteils ermöglicht werden. Entlastung verschuldeter Städte und Gemeinden von der Kreisumlage Dezember

12 Die Bundesmittel für die Betreuungskosten der unter 3-jährigen sowie aus dem Investitionsprogramm für die KiTa-Plätze sind zu 100% an die Kommunen weiterzugeben. Derzeit verrechnet sie die Landesregierung mit Eigenleistungen und gibt diese Mittel nur zum Teil weiter. Steuerlichen Querverbund sichern Durch ein Urteil des Bundesfinanzhofes von 2007 ist die bisherige Praxis des steuerlichen Querverbundes bedroht. Dieser ermöglicht den Kommunen ihre Gewinne und Verluste aus stadteigenen Betrieben und Gesellschaften miteinander zu verrechnen. Im Rahmen des Jahressteuergesetzes für 2009 wird gegenwärtig daran gearbeitet diese für die Kommunen ungemein wichtige Grundlage für kommunale Wirtschaftstätigkeit abzusichern. Ermöglichung der wirtschaftlichen Betätigung im Sinne des ursprünglichen 107 der Gemeindeordnung wurde zu Lasten der Kommunalwirtschaft ein grundsätzlicher Vorrang der privaten Leistungserbringung in der Gemeindeordnung NRW festgeschrieben. Für alle kommunalwirtschaftlichen Betätigungen ist seither statt eines öffentlichen Zwecks ein dringender öffentlicher Zweck erforderlich. Diese Anforderung gibt es in keinem anderen Bundesland. Darüber hinaus ist die kommunalwirtschaftliche Betätigung grundsätzlich nur noch dann zulässig sein, wenn der dringende öffentliche Zweck durch andere Unternehmen nicht ebenso gut und wirtschaftlich erfüllt werden kann. Auch wenn die unmittelbaren Konsequenzen dieser neuen Regelung noch überschaubar sind, so belastet die GO durch diese Einschränkung dennoch die zukünftige Weiterentwicklung wirtschaftlicher Betätigung der Kommunen. 4. Investitionsstau in den Kommunen beenden In den vergangenen Jahren hat sich in den Kommunen infolge permanenter Haushaltskonsolidierung ein starker Investitionsstau ergeben. Milliardeninvestitionen in Schulen, Kindertagesstätten, Kanalisation, Straßen etc. sind unterlassen worden. Im EU-Vergleich hinkt Deutschland bei der Vergabe öffentlicher Aufträge den anderen Mitgliedsstaaten um das Vielfache hinterher: 12 November 2008

13 Nötig ist daher ein Investitionsprogramm, um in den genannten Bereichen die erforderlichen Maßnahmen finanzieren zu können Es ist hier insbesondere sicher zu stellen, wie das kürzlich beschlossene Konjunkturprogramm der Bundesregierung für die verschuldeten Kommunen nutzbar gemacht werden kann. Finanzschwache Kommunen dürfen nicht Verweis auf notwendig zu erbringende Eigenmittel von der Kommunalaufsicht von diesen Programmen ausgeschlossen werden. Insbesondere Maßnahmen zur energetischen Gebäudesanierung sind ein wichtiger Beitrag, um durch effizientere Energienutzung nachhaltig die Betriebskosten öffentlicher Gebäude zu sanieren. 5. Konnexitätsprinzip muss umgesetzt werden Nach dem Konnexitätsprinzip müssen Landes- und Bundesgesetzgeber bei Entscheidungen, die den Kommunen neue oder zusätzliche Aufgaben zuweisen, für die dadurch entstehenden Kosten aufkommen. Wiederholt wurde in der Vergangenheit gegen dieses Prinzip verstoßen. So traf die Reform der Sozialgesetze (2003) insbesondere strukturschwache Kommunen mit einem hohen Anteil an Langzeitarbeitslosen. Auch die Kosten für die Reorganisation der Kindertagesstätten (GTK-NRW) sowie die Einführung der Ganztagsschule ging zu Lasten der Kommunen. Aktuell bereiten einige Gemeinden aus NRW eine Klage gegen die Landesregierung vor, da mit der Kommunalisierung der Versorgungs- und Umweltverwaltung sowohl Aufgaben als auch Personalkosten vom Land auf die Kommunen abgewälzt wurden. Dezember

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