Inhalt. Evaluation von Systemen der Kosten- und Leistungsrechnung 312

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1 Inhalt Auf ein Wort Ein Jahr Nationaler Normenkontrollrat 283 Doris Dietze/Gisela Färber In ihrem Koalitionsvertrag hat sich die Bundesregierung dazu verpflichtet, die durch Bundesrecht hervorgerufenen Bürokratiekosten mit Hilfe des sog. Standardkosten-Modells (SKM) zu messen und zu reduzieren sowie ein unabhängiges Gremium, den Nationalen Normenkontrollrat (NKR), zur Begleitung des Prozesses einzusetzen. Am 19. September 2007 hat der NKR seinen ersten Jahresbericht unter dem Leitsatz Kostenbewusstsein stärken Für eine bessere Rechtsetzung vorgelegt. Dieser Artikel beschreibt die Erfahrungen des NKR in seinem ersten Jahr und gibt einen Ausblick auf anstehende Herausforderungen. Die Chance Public Merger! 289 Matthias Kammer Die Verwaltungen in Deutschland befinden sich in Umstrukturierungsprozessen von bisher nicht gekanntem Ausmaß. Bei der Gestaltung eines zukünftigen One-Stop-Government stehen die IT-Dienstleister des Öffentlichen Sektors in besonderer Verantwortung. Ihre Zusammenarbeit muss flächendeckend und über Projektgrenzen hinaus erfolgen. Public Merger von IT-Dienstleistern wird eine der notwendigen Voraussetzungen für eine ebenso wirtschaftliche wie zukunftsfähige und bürgernahe Verwaltung sein. Anwendungsbeispiele für kommunales Wissensmanagement 296 Marion Steinert Wissen liegt bekanntlich in den Köpfen vor. Informationen werden erst durch Kombination und Erfahrung zu wertvollem Wissen. Wie dieses Wissen nicht nur denjenigen zu Gute kommt, die es erdacht und generiert haben, das zeigen einige unterschiedliche Anwendungsfälle aus der kommunalen Praxis. Ausgewählt wurden ein System speziell für die Rechtsberatung, ein solides System für die breit gefächerte Kommunalberatung und das neue, moderne Instrument der Wikis zur offenen Verbreitung von Informationen und Erfahrungen. Elektronischer Datenaustausch im Meldewesen 300 Karl Tramer Seit Anfang des Jahres 2007 müssen Rückmeldedaten zwischen Meldeämtern elektronisch übermittelt werden. Auf diesen Stichtag haben Bund und Länder, Kommunen und die Mitglieder der VITAKO, der Bundesarbeitsgemeinschaft der Kommunalen IT-Dienstleister, lange hingearbeitet, dennoch war es für viele Beteiligte eine Überraschung, dass die Umsetzung relativ reibungslos funktioniert hat. Zum ersten Mal ist damit ein bundesweites Netzwerk zur sicheren elektronischen Übertragung von Massendaten zwischen einer großen Zahl von Behörden (über 5.000) geschaffen worden. Bemerkenswert ist ferner, dass die beteiligten Stellen unterschiedliche Fachverfahren einsetzen und die Kommunikation dennoch funktioniert. Ohne eine klare Standardisierung hätte eine solche Aufgabe nicht erfolgreich umgesetzt werden können. Neue Wege zu Rationalisierung und Qualitätsverbesserung beschreiten 303 Michael Hokkeler/Marianne Wulff Das Ringen um den Erhalt der Handlungsfähigkeit und die Entwicklung von Zukunftsfähigkeit führen in der Kommunalverwaltung und der öffentlichen Hand insgesamt notwendigerweise zu einer Perspektivenerweiterung bei der Verwaltungsmodernisierung: der Betrachtung der Prozesse. Dies erweitert die Modernisierungsperspektive; sie wird mit den Worten von Brüggemeier und Dovifat stärker als bisher von der Steuerungs- auf die Produktionsebene geholt. Verwaltungsreform wird damit nicht neu erfunden. Vielmehr gilt es, die bisherigen Ansätze und Errungenschaften weiter voran zu treiben, sich jedoch zusätzlich einer neuen Perspektive zu öffnen und Verwaltungstransformation zu befördern. Public Real Estate das (noch) stille Vermögen 307 Ludwig Schönefeldt Das öffentliche Immobilienvermögen diente den Gebietskörperschaften in der Vergangenheit weitgehend der Daseinsvorsorge. Seit einigen Jahren vollzieht sich ein spürbarer Wandel, der insbesondere durch die wachsenden Defizite der öffentlichen Haushalte induziert wird. Dabei wird eine der Kernfunktionen staatlicher Leistungen die Daseinsvorsorge nicht grundsätzlich in Frage gestellt, sondern zunehmend weniger mit Eigentum und Nutzung von Immobilienvermögen verbunden. Die Gebietskörperschaften erkennen sukzessive, dass ihre Immobilienvermögen und ihre Beteiligungen an Immobiliengesellschaften in der Regel hohe Vermögenspotenziale aufweisen. Damit verbunden sind nachhaltige Optimierungs- und Effizienzsteigerungspotenziale in der Bewirtschaftung und Nutzung der öffentlichen Immobilien. Evaluation von Systemen der Kosten- und Leistungsrechnung 312 Heiko Rabe Im Zuge der Modernisierung des öffentlichen Rechnungswesens steigt die Bedeutung der Kosten- und Leistungsrechnung als Datenlieferant für die Analyse von Kostenstrukturen, die Durchführung von Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen und die Aufstellung von Produkthaushalten. In der letzten Zeit mehren sich Stimmen und Analysen nicht zuletzt von Rechnungshöfen, die den Aussagegehalt, die Relevanz und die Wirtschaftlichkeit von Systemen der Kosten- und Leistungsrechnung in Zweifel ziehen. Neugliederung des Verwaltungsgefüges 317 Markus Reiners Der Beitrag konzentriert sich auf die jüngsten Mittelstufenreformen der sechs alten Bundesländer, die nach dem Zweiten Weltkrieg mit Regierungspräsidien bzw. Bezirksregierungen ausgestattet wurden (NRW, Bayern, Baden-Württemberg, Niedersachsen, Hessen, Rheinland-Pfalz). Unbestritten ist, dass umfassende und zügige Verwaltungsreformen eher selten zu beobachten sind. Dies liegt nicht zuletzt daran, dass die Umsetzbarkeit eines großen Wurfs oftmals an den Blockadepotenzialen verschiedener Akteure zu scheitern droht. Die meisten Veränderungen sind lediglich von marginalen Schritten begleitet und weichen von vollmundigen Ankündigungen zum Teil erheblich ab. Wandel der Verwaltungen Wandel der Ethikkonzepte 327 Thomas Faust In den letzten Jahrzehnten haben sich Verwaltungen in beachtlichem Ausmaß und in vielerlei Hinsicht verändert. Zugleich jedoch wird von dort eine steigende Zahl moralisch bedenklicher Vorkommnisse publik ein Umstand, der zunehmend entrüstete Debatten hervorruft. Aktuell genießen daher Fragen der Ethik und Moral eine wachsende Aufmerksamkeit. Nachruf Prof. Dr. Magrit Falck 331 Angela Dovifat Nachrichten 334 Impressum

2 Verehrte Leserinnen und Leser!»Auf ein Wort «Verwaltung und Management mit diesem Begriffspaar verbindet sich eine Programmatik, die auch im dreizehnten Jahr des Erscheinens dieser Zeitschrift nicht unumstritten, in jedem Fall aber klärungsbedürftig zu sein scheint. Seit dem ersten Heft hat VM Konzepte und Positionen zum Verwaltungsmanagement sowie Erfahrungen mit Reform- und Reorganisationsprozessen publiziert. Damit wurde sicherlich ein wichtiger Beitrag für den praktischen Wissenstransfer wie für das wissenschaftliche Erkenntnisinteresse geleistet doch damit nicht genug: VM bezieht auch inhaltlich Position, indem wir mit der Zeitschrift ein Forum bieten, um den reflektierten Transfer von Managementmethoden und -instrumenten aus der Privatwirtschaft in den öffentlichen Sektor zu begleiten. Dabei zieht sich die Frage, welche Spezifika des öffentlichen Sektors im Allgemeinen und einzelner Subsysteme im Besonderen zu berücksichtigen und welche Anpassungen andernorts entwickelter Konzepte erforderlich sind, wie ein roter Faden durch die über die Jahre hinweg publizierten VM-Ausgaben. Die Zeitschrift ist also nicht nur eine unterstützende Stimme im Reformgeschehen, sondern bietet auch breiten Raum für kritische Reflexionen. Mit Blick auf den nunmehr abgeschlossenen 13. Jahrgang sei in diesem Zusammenhang nur an die Auseinandersetzung mit der Modernisierung starker Professionskulturen am Beispiel der Polizei (Jochen Christe-Zeyse in VM 2/07), an die systemtheoretisch motivierte Diskussion des Veränderungsmanagements an Hochschulen (Stefan Kühl in VM 4/07) oder an die kritischen Überlegungen zu Managementmoden (Heinke Röbken in VM 5/07) erinnert. Der Ansatz, mit zum Teil stark betriebswirtschaftlich orientierten Managementkonzepten die Verwaltung umzubauen, um mehr Effektivität, Effizienz und Qualität zu gewährleisten, hatte seit jeher seine Gegner. Das Vertrauen in die ausreichend steuernde Wirkung rechtlicher Vorgaben und die Überlegenheit hierarchischer Organisationsstrukturen ( Dienstweg ) hat in den letzten Jahrzehnten sicherlich nachgelassen. Gleichwohl werden Managementansätze vielerorts von Entscheidungsträgern noch immer skeptisch beäugt und als überflüssige Zeitgeisterscheinungen oder gar als Konkurrenz zu den nach wie vor stark von Juristen geprägten Denkweisen in den Führungsetagen deutscher Behörden angesehen. Kritik kommt zudem noch von anderer Stelle: So verbinden sich mit dem in den letzten Jahren populär gewordenen Begriff der Governance neue Vorstellungen zur Veränderung politischen und administrativen Handelns, die mal als Ergänzung und mal als Alternative zum New Public Management (NPM) mit seinen betriebswirtschaftlichen Akzentsetzungen verstanden werden. Die Mängel und Schwierigkeiten, die bei der Einführung und Umsetzung von Managementkonzepten in den letzten Jahren offen zu Tage getreten sind, werden verschiedentlich sowohl von Verfechtern traditioneller Steuerungsmechanismen als auch in Darstellungen zu Governance in der öffentlichen Verwaltung als Indizien für das Scheitern des NPM gewertet. Diese Sichtweise erweist sich allerdings schon bei oberflächlicher Betrachtung als nicht haltbar: Den offenkundigen Schwierigkeiten stehen schließlich auch sichtbare Reformerfolge gegenüber. Zudem leidet manche Kritik am NPM an einer arg simplifizierenden Darstellung der damit verbundenen Konzepte und Instrumente. Reichlich wenig wird zudem dazu ausgeführt, woran zurückliegende Projekte eigentlich gescheitert sind. Diese Frage kann jedoch nur der 282 ausblenden, der davon überzeugt ist, dass die Gründe für manche Misserfolge ausschließlich im Managementansatz selbst zu suchen sind. Andernfalls ist zu erwarten, dass auch neuere, alternative oder ergänzende Konzepte zur Weiterentwicklung des öffentlichen Gemeinwesens an denselben Hürden straucheln wie dies beim NPM zu beobachten war bzw. ist. Damit steht die Frage im Raum, welche Alternativen die Kritiker des Managementansatzes (den es in dieser monolithischen Form ja nun auch gar nicht gibt) eigentlich anzubieten haben. Back to the roots zur Verwaltungsführung traditioneller Art unter Verzicht auf betriebswirtschaftliche Methoden? Diese Position mag hier und da Unterstützer finden qualifizierte und motivierte Verwaltungsmitarbeiterinnen und -mitarbeiter werden sicherlich nicht zu diesem Kreis zählen. Und wie steht es mit einer stärkeren (Re-)Akzentuierung der Fachpolitiken wie sie im Zuge der Governance-Diskussionen eingefordert wird? Dagegen spricht nichts, allerdings stellt dies keine Alternative zur Einführung von Managementmethoden dar, die auf die Steuerung einer Verwaltung und ihrer Teile zielen. Es mag sein, dass in der Auseinandersetzung mit Steuerungs- und Managementansätzen der Blick auf die Erfordernisse einzelner Verwaltungsbereiche zu kurz gekommen ist allerdings dürfte auch kein ernst zu nehmender NPM-Verfechter die Einführung des NPM als Ersatz zur bisherigen fachlich fundierten Sacharbeit verstanden haben. Schließlich ist auch nicht bekannt, dass sich die großen Autokonzerne jahrelang nur mit Lean Production oder Business Reengineering beschäftigt und während dieser Zeit keine Fahrzeuge mehr entwickelt, hergestellt und verkauft hätten. Analog dazu ist es schlicht trivial, wenn gelegentlich festgestellt wird, gesellschaftliche und insbesondere soziale Probleme würden nicht durch neue Managementinstrumente gelöst. Das hat nämlich nie jemand behauptet. Folglich bleibt festzustellen: Ebenso wenig wie die Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente die Mechanismen von Recht und Hierarchie substituieren können oder wollen, wird die Besinnung auf Fragen der gesellschaftlichen Problembewältigung die Optimierung des Management- und Steuerungsinstrumentariums ersetzen. So gesehen beinhaltet jede neue Modernisierungsphase bestimmte Korrekturen an den vorangegangenen Ansätzen und ist selbst wiederum Gegenstand dieser Mechanismen, da spätestens mit der übernächsten Phase erneut Akzentverschiebungen einher gehen. Erfolgreiche Veränderung jedenfalls kann nur durch das Zusammenspiel der Akteure und ihrer Konzepte gelingen. Dies verspricht interessante Beiträge und Diskussionen in den kommenden Ausgaben von VM. Womit wir wieder beim Thema wären: Die Redaktion bedankt sich bei allen Autorinnen und Autoren, die uns ihr Vertrauen geschenkt und mit ihren Beiträgen zum nunmehr abgeschlossenen 13. Jahrgang von VM beigetragen haben. Wir werden künftig die Modernisierung in eigener Sache weiter betreiben und behutsame Veränderungen, etwa am Layout, vornehmen. Der Verlag hat zudem eine moderate Preisanpassung um einen Euro pro Ausgabe angekündigt. Wir sind davon überzeugt, dass VM seinen Preis wert ist, freuen uns auf Ihre Beiträge und selbstverständlich auch über Empfehlungen an neue Interessenten, die VM womöglich noch nicht kennen oder beziehen. Herzlichst Ihr

3 VER W AL TUNG & MANAGEMENT 6/2007 Zeitschrift für allgemeine Verwaltung 13. Jahrgang, Seiten Herausgeber: Univ.-Prof. em. Dr. Heinrich Reinermann, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer Redaktion: Univ.-Prof. Dr. Veith Mehde, Mag.rer.publ., Leibniz Universität Hannover Dr. Tino Schuppan, Institute for egovernment (IfG.CC) an der Universität Potsdam Dr. Martin Wind, Institut für Informationsmanagement Bremen GmbH (ifib) Beirat: Dr. Stephan Articus, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Städtetages, Köln Dr. Hans Bernhard Beus, Staatssekretär im Bundeskanzleramt, Berlin Prof. Dr. Hinrich E.G. Bonin, Universität Lüneburg Hans Jörg Duppré, Landrat, Präsident des Deutschen Landkreistages, Berlin Prof. Dr. Dieter Engels, Präsident des Bundesrechnungshofes, Bonn Univ.-Prof. Dr. Gisela Färber, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer Peter Heesen, Bundesvorsitzender des Deutschen Beamtenbundes, Bonn Dr. Jürgen Hensen, Präsident des Bundesverwaltungsamtes und des Bundesausgleichsamtes, Köln Dr. Gerd Landsberg, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, Berlin Dr. Johannes Meier, Mitglied des Vorstands der Bertelsmann-Stiftung, Gütersloh Prof. Dr. Marga Pröhl, Bundesministerium des Innern, Berlin Dr. Thilo Sarrazin, Senator für Finanzen des Landes Berlin Dr. Sebastian Saxe, Vorstand Technik der Dataport Anstalt des öffentlichen Rechts, Altenholz Dr. Hedda von Wedel, Mitglied des Europäischen Rechnungshofes, Luxemburg Dr. Arthur Winter, Sektionschef im Bundesministerium für Finanzen, Wien Christian Zahn, Mitglied des Bundesvorstands der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft ver.di, Berlin Ein Jahr Nationaler Normenkontrollrat Tätigkeitsschwerpunkte, Erfahrungen und Perspektiven Doris Dietze, Gisela Färber In ihrem Koalitionsvertrag 1 hat sich die Bundesregierung dazu verpflichtet, die durch Bundesrecht hervorgerufenen Bürokratiekosten mit Hilfe des sog. Standardkosten-Modells (SKM) zu messen und zu reduzieren sowie ein unabhängiges Gremium, den Nationalen Normenkontrollrat (NKR), zur Begleitung des Prozesses einzusetzen. Am 19. September 2007 hat der NKR seinen ersten Jahresbericht unter dem Leitsatz Kostenbewusstsein stärken Für eine bessere Rechtsetzung vorgelegt. Dieser Artikel beschreibt die Erfahrungen des NKR in seinem ersten Jahr und gibt einen Ausblick auf anstehende Herausforderungen. und Bürger sowie die Verwaltung entstehen, messbar zu senken und neue Kosten zu vermeiden. Sie hat sich das Ziel gesetzt, bis Ende 2011 die gegenwärtigen Bürokratiekosten um 25% zu reduzieren 6. Dabei liegt der Schwerpunkt anfangs auf der Entlastung der Wirtschaft. Die Entlastung von Bürgerinnen und Bürgern sowie von Verwaltungen soll etwas später, aber zeitnah folgen. Anlass Vor etwa einem Jahr wurde der Nationale Normenkontrollrat als unabhängiges Gremium durch Gesetz eingerichtet 2. Er besteht aus acht ehrenamtlich tätigen Mitgliedern 3, die auf Vorschlag der Bundeskanz lerin am 19. September 2006 für eine Doris Dietze ist Referentin im Sektetariat des Nationalen Normenkontrollrats. Verwaltung und Management 13. Jg. (2007), Heft 6, S Amtszeit von fünf Jahren vom Bundespräsidenten berufen wurden. Der Rat unterstützt seitdem die Bundesregierung 4 bei der Umsetzung ihres Programms Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung 5. Mit diesem Programm verpflichtet sich die Bundesregierung, Bürokratiekosten, die durch Informationspflichten für Unternehmer, Bürgerinnen Prof. Dr. Gisela Färber ist Inhaberin des finanzwissenschaftlichen Lehrstuhls an der DHV Speyer und Mitglied des Nationalen Normenkontrollrats. 1 Gemeinsam für Deutschland mit Mut und Menschlichkeit, Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD vom , S Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates vom , BGBl. I S Der NKR setzt sich zusammen aus dem Vorsitzenden, Dr. Johannes Ludewig, seinem Stellvertreter, Wolf-Michael Catenhusen sowie Prof. Dr. Gisela Färber, Dr. Hans D. Babier, Hermann Bachmaier, Henning Kreibohm, Dr. Franz Schoser und Prof. Dr. Johann Wittmann. 4 Die Gesamtverantwortung für den Prozess trägt auf Seiten der Bundesregierung der Staatssekretär im Bundeskanzleramt, Dr. Hans Bernhard Beus. Er wird unterstützt von dem Staatssekretärausschuss Bürokratieabbau sowie auf Arbeitsebene von der Geschäftsstelle für Bürokratieabbau im Bundeskanzleramt. Zum Programm der Bundesregierung siehe auch: 5 Vgl. Kabinettbeschluss der Bundesregierung vom Vgl. Kabinettbeschluss der Bundesregierung vom

4 Dietze/Färber, Ein Jahr Nationaler Normenkontrollrat Unter Bürokratiekosten sind gemäß 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-G) solche Kosten zu verstehen, die natürlichen oder juristischen Personen durch Informationspflichten entstehen. Informationspflichten sind aufgrund von Rechtsvorschriften bestehende Verpflichtungen, Daten oder sonstige Informationen für Behörden oder Dritte zu beschaffen, verfügbar zu halten oder zu übermitteln (z.b. Auskunfts-, Melde-, Berichts-, Anzeige-, Genehmigungspflichten). Nicht erfasst werden insoweit diejenigen Kosten, die durch die Erfüllung inhaltlicher Pflichten entstehen, auch wenn diese im einzelnen erhebliche Belastungen bei den Betroffenen verursachen können (z.b. Einhaltung von Hygienevorschriften oder Höchstmengengrenzen bei bestimmten Inhaltsstoffen) 7. Die monetäre Bewertung der Informationspflichten erfolgt mit Hilfe des sog. Standardkosten-Modells 8. Dabei handelt es sich um ein in den Niederlanden entwickeltes und international anerkanntes Verfahren zur Berechnung von Bürokratiekosten 9. Vor diesem Hintergrund hat der Rat seit seiner Konstituierung nahezu wöchentlich getagt und erste Erfahrungen gesammelt. Die entsprechenden Erkenntnisse hat er in seinem ersten Jahresbericht veröffentlicht. Unter dem Leitsatz Kostenbewusstsein stärken Für eine bessere Rechtsetzung berichtet darin der Rat über seine Tätigkeiten und gibt Empfehlungen für die weitere Umsetzung des Regierungsprogramms Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung 10. Tätigkeitsschwerpunkte Der NKR hat die gesetzliche Aufgabe, die Bundesregierung dabei zu unterstützen, die durch Gesetze verursachten Informationskosten durch Anwendung, Beobachtung und Fortentwicklung ihrer Messung auf Grundlage des Standardkosten-Modells unter Beachtung der international anerkannten Regeln zu reduzieren 11. Bei der Erfüllung dieser Aufgaben wird der Rat durch das im Bundeskanzleramt eingerichtete Sekretariat des NKR unterstützt 12. Vor diesem Hintergrund ergeben sich für den Rat insbesondere drei inhaltliche Schwerpunkte seiner Prüf- und Beratungstätigkeit: neue Bürokratiekosten auf ein Mindestmaß zu beschränken, den Bestand an Bürokratiekosten zu reduzieren und»die nachhaltige Reduzierung von Bürokratiekosten kann nur gelingen, wenn nicht durch neue Gesetze zusätzliche Kosten verursacht werden.«284 die Anwendung der international anerkannten Regeln des Standardkosten- Modells zu überwachen. Beschränkung neuer Bürokratiekosten auf ein Mindestmaß (Ex-ante- Verfahren) Die nachhaltige Reduzierung von Bürokratiekosten kann nur gelingen, wenn nicht durch neue Gesetze zusätzliche Kosten 7 Zur Abgrenzung von Informationspflichten und inhaltlichen Pflichten siehe auch: Die Bundesregierung/Statistisches Bundesamt 2006, S. 7ff. 8 Zum Standardkosten-Modell siehe auch: Fn. 6; Weidemann 2007, S. 7ff.; Ernst/Brinkmann/ Frick 2006, S. 239ff. 9 Siehe auch: OECD 2003; OECD Nach 6 Abs. 2 NKR-G berichtet der Rat jährlich dem Bundeskanzler. Dabei kann er diesem Bericht auch Empfehlungen beifügen. Der Jahresbericht 2007 des Nationalen Normenkontrollrates, Kostenbewusstsein stärken Für eine bessere Gesetzgebung ist abrufbar unter: de. verursacht werden. Vor diesem Hintergrund prüft der Nationale Normenkontrollrat im Rahmen des sog. Ex-ante-Verfahrens die Bürokratiekosten neuer Regelungsvorhaben 13. Ziel des Ex-ante-Verfahrens ist es, die Ressorts in die Lage zu versetzen und systematisch dazu anzuhalten, die Auswirkungen von Regelungsvorhaben auf die Belastung der Betroffenen mit Bürokratiekosten abzuschätzen und Alternativen im Hinblick auf die damit verbundenen Informationskosten zu prüfen. Zudem soll das Verfahren allen am Gesetzgebungsprozess Beteiligten bewusst machen, welche Bürokratiekosten die neue Regelung bei den Betroffenen verursacht. Auf diesem Wege soll erreicht werden, dass sich die Bürokratiekosten durch neue Gesetze auf das Notwendigste beschränken. Die transparente und auf der Basis einer einheitlichen und einfach nachzuvollziehenden Darstellung der Bürokratiekosten bietet insoweit die Chance für einen Wandel der Gesetzgebungskultur im Sinne eines stärkeren Kostenbewusstseins in Politik und Verwaltung auch im Hinblick auf die in der Vergangenheit immer vernachlässigten versteckten öffentlichen Bedarfe 14 durch Informationspflichten. Zur institutionellen Implementierung des Verfahrens sieht die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) seit Dezember 2006 vor, dass die Ressorts in allen Regelungsentwürfen die damit einhergehenden Bürokratiekosten auf Grundlage des Standardkosten-Models abzuschätzen, zu prüfen sowie im Vorblatt unter F. Bürokratiekosten und in der Begründung des Entwurfs darzustellen haben 15. Zur Unterstützung der Ressorts bei der Ex-ante-Schätzung haben der NKR, die Bundesministerien, die Geschäftsstel- 11 Siehe 1 Abs. 2 und 2 Abs. 2 NKR-G. Über den NRK: Röttgen 2006, S. 47ff.; Schröder 2007, S. 45ff. 12 Das Sekretariat besteht aus dem Leiter und derzeit sechs Mitarbeitern. 13 Der gesetzliche Auftrag umfasst nicht Gesetze, die über den Bundestag oder den Bundesrat eingebracht werden. Es steht dem Gesetzgeber indes frei, selbst die neuen Standards der Gesetzgebung einzuhalten und den NKR zu bitten, in ähnlicher Weise tätig zu werden wie bei Regelungsvorhaben der Bundesregierung. 14 Zum Begriff vgl.: Zimmermann/Henke 2005, S. 31 und Vgl. 43 Nr. 4 und 5, 44 Abs. 4 Nr. 1 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO).

5 Dietze/Färber, Ein Jahr Nationaler Normenkontrollrat le für Bürokratieabbau im Bundeskanzleramt und das Statistischen Bundesamt gemeinsam einen Leitfaden zur Ex-ante Schätzung der Bürokratiekosten nach dem Standardkosten-Modell erstellt 16. Dem NKR wird der Regelungsentwurf einschließlich der Kostendarstellung im Rahmen der Ressortanhörung zur Stellungnahme vorgelegt 17. Für seine Stellungnahme prüft der Rat den Entwurf nach folgenden Kriterien: 18 Hat das Ressort die zu erwartenden Bürokratiekosten nachvollziehbar und unter Anwendung des Standardkosten- Modells quantifiziert? Hat das Ressort in ausreichendem Maß weniger belastende Alternativen geprüft? Hat das Ressort unter Berücksichtigung des beabsichtigten Regelungsziels die am wenigsten belastende Alternative ausgewählt? Die Stellungnahme des NKR wird dem Regelungsvorhaben gesondert beigefügt und zusammen mit dem Entwurf dem Kabinett vorgelegt. Danach wird sie mit dem Kabinettbeschluss in das Parlament eingebracht und als Drucksache veröffentlicht. Zur effizienten Aufgabenerledigung hat der NKR ein sog. Berichterstattersystem eingeführt. Danach ist jedes Mitglied bei der Vorbereitung der Stellungnahmen vorrangig für bestimmte Politikbereiche als Berichterstatter zuständig 19. Mit Stand 31. August 2007 wurden dem Normenkontrollrat 225 Gesetz- und Verordnungsentwürfe vorgelegt, wovon er bisher zu 190 Stellung genommen hat. In der Summe sind damit Entlastungen der Wirtschaft von Bürokratiekosten in Höhe von mehr als 790 Mio. Euro verbunden. Dabei ist jedoch zu beachten, dass sich bei den noch nicht rechtsgültig gewordenen Vorlagen im weiteren Gesetzgebungsverfahren häufig Änderungen ergeben, die sich auch auf die Bürokratiekosten auswirken können. Den Bestand der Bürokratiekosten um 25% verringern Damit die bestehenden Bürokratiekosten nachweisbar um 25% reduziert werden können, bedarf es erst einmal der Ermittlung der gesamten durch Bundesrecht verursachten Informationskosten (Bestandsmessung). Danach müssen Maßnahmen zur Reduzierung der Bürokratiekosten von den Ressorts erarbeitet werden. Der NKR begleitet diese beiden Schritte der Bundesregierung vor allem auch aus methodischer Sicht. Im ersten Jahr seiner Tätigkeit hat sich der Rat schwerpunktmäßig mit der Bestandsmessung beschäftigt. Im Rahmen der Bestandsmessung hat die Bundesregierung das Statistische Bundesamt beauftragt, die Bürokratiekosten für das gesamte Bundesrecht zum 30. September 2006 zu ermitteln. Zu Vorbereitung dieser Messung haben die Ressorts ihren Normbestand auf Informationspflichten für die Wirtschaft hin untersucht und rund Pflichten identifiziert. Die Bestandsmessung wird voraussichtlich bis Ende 2007 weitestgehend abgeschlossen werden. Anschließend ist die Messung des unmittelbar geltenden EU-Rechts geplant 20. Der NKR setzt sich bei diesem Prozess mit besonderer Aufmerksamkeit für die Sicherung der Qualität der Messergebnisse ein, um sicherzustellen, dass die Bürokratiekosten von allen Beteiligten als Grundlage für zukünftige Entlastungsmaßnahmen anerkannt werden 21. Insbesondere ging und geht es darum, dass das Standardkosten-Modell einheitlich und konsequent angewandt wird, die Ressorts die Verantwortung für die Ergebnisse im Rahmen ihrer Zuständigkeit übernehmen, die Wirtschaft einbezogen wird und das Erhebungsverfahren und die Messergebnisse möglichst transparent gehalten werden. Im Rahmen seiner Beratungsfunktion lässt sich der Normenkontrollrat zudem regelmäßig den aktuellen Stand der Messung vom Statistischen Bundesamt und der Geschäftsstelle für Bürokratieabbau im Bundeskanzleramt berichten. Die Ermittlung des Kostenbestandes bildet die Grundlage für die Reduzierung der Bürokratiekosten. Hinsichtlich der Entwicklung von Abbaumaßnahmen sieht sich der NKR als Ratgeber, der insbesondere Erfahrungen anderer Staaten mit dem Standardkosten-Modell für das Vorgehen der Bundesregierung nutzbar machen will. Erste Anregungen hat er den Ressorts in Form einer selbst erstellten internationalen Vergleichsstudie zur Verfügung gestellt 22. Diese beschreibt die Programme zum Abbau von Bürokratiekosten in den Niederlanden, Großbritannien und Dänemark. Internationale Zusammenarbeit Der NKR macht sich die Erfahrungen anderer europäischer Länder beim Abbau von Bürokratiekosten für das Vorgehen im eigenen Land nutzbar und ist bestrebt die»der NKR sieht sich als Ratgeber, der insbesondere Erfahrungen anderer Staaten mit dem Standardkosten-Modell für das Vorgehen der Bundesregierung nutzbar machen will.«europäische Kommission bei ihrem Programm zur Verringerung von Verwaltungslasten für die Wirtschaft bestmöglich zu unterstützen. Dazu ist ein europaweit möglichst vergleichbares methodisches Vorgehen sowie ein intensiver Austausch über diese Methoden, die dabei auftauchenden Probleme, aber auch über konkrete Beispiele für Abbaumaßnahmen erforderlich. Neben Deutschland haben auch andere europäische Länder Programme zum Abbau von Bürokratiekosten auf Grundlage des Standardkosten-Modells eingeführt 23. Insbesondere verfügen die Niederlanden mit dem Adviescollege toetsing admini- 16 Nationaler Normenkontrollrat 2007a. 17 Nach 6 Abs. 1 NRK-G gibt der Nationale Normenkontrollrat seine Stellungnahmen zu Bundesgesetzen gegenüber dem zuständigen Ressort nicht öffentlich ab. 18 Siehe dazu auch: Nationaler Normenkontrollrat 2007a, S Zur Aufteilung der Ressortbereiche unter den Berichterstattern siehe: Nationaler Normenkontrollrat 2007b, S Vgl. Nationaler Normenkontrollrat 2007b, S. 25f. 21 Siehe dazu auch: Nationaler Normenkontrollrat 2007c, S Nationaler Normenkontrollrat 2007d. 23 Eine Übersicht über die jeweiligen europäischen Länder und ihre Programme ist abrufbar auf der Internetseite des SCM-Networks:

6 Dietze/Färber, Ein Jahr Nationaler Normenkontrollrat»Die Abschätzung der Belastungen durch Informationspflichten ist zum regelmäßigen Prüfparameter bei der Erarbeitung neuer Rechtsnormen geworden.«stratieve lasten (Actal) 24 und Großbritannien mit der Better Regulation Commission (BRC) 25 über dem Normenkontrollrat vergleichbare Gremien. Mit diesen beiden Einrichtungen steht der NKR daher auch im regelmäßigen Erfahrungsaustausch. Zudem hat die Europäische Kommission Anfang dieses Jahres ein Aktionsprogramm zur Verringerung der Verwaltungslasten in der Europäischen Union verabschiedet. 26 Mit dem Programm verpflichtet sich die Kommission, bürokratische Belastungen aus EU-Rechtsvorschriften bis 2012 um 25% zu reduzieren. Dabei sieht das Programm ausdrücklich die enge Zusammenarbeit mit den Mitgliedsstaaten vor. Da bürokratische Belastungen häufig auch aus EU-Recht resultieren, stellt dieses Programm eine notwendige Ergänzung der nationalen Bestrebungen dar. Zur Unterstützung der Kommission bei ihrem Aktionsprogramm hat der NKR zusammen mit Actal und der BRC ein gemeinsames Positionspapier verfasst. Darin wird u.a. gefordert, dass auch auf EU-Ebene ein unabhängiges Gremium zur Begleitung des Prozesses eingerichtet wird. 27 Erste Erfahrungen In seinem ersten Jahr hat der NKR eine Vielzahl von Erfahrungen gesammelt, die dazu geführt haben, dass er sich als unabhängiges Prüf- und Beratungsgremium sowie als methodenkompetenter Partner beim Bürokratieabbau etablieren konnte. Prüfung von Bürokratiekosten in neuen Regelungsvorhaben Die Prüfung der Bürokratiekosten in neuen Regelungsvorhaben im Ex-ante-Verfahren hat einschließlich des mit der Einführung neuer Verfahren verbundenen Lernprozesses von Beginn an gut funktioniert. Erleichtert wurde die Prüfung des NKR insbesondere dadurch, dass die Ressorts 286 nahezu durchweg in der Lage waren, die Bürokratiekosten für neue Regelungsvorhaben abzuschätzen und nachvollziehbar im Vorblatt unter F. Bürokratiekosten und in der Begründung darzustellen und dies, obwohl sie im ersten Jahr nur vereinzelt auf Daten aus der Bestandsmessung zurück greifen konnten und damit alle Neuland betraten 28. Als besonders hilfreich erwies sich dabei der Leitfaden 29, der den Ressorts als Arbeitshilfe zur selbständigen Abschätzung der Bürokratiekosten in neuen Regelungsvorhaben dient. Zudem wirkte es sich förderlich aus, dass der NKR den Ressorts bereits vor der formellen Ressortabstimmung beratend zur Verfügung steht. Einige Ressorts setzten sich frühzeitig mit dem NKR in Verbindung. Auf diese Weise konnten Unklarheiten häufig schon im Vorfeld ausgeräumt werden. Die Ressorts mussten daher lediglich in Einzelfällen Nachbesserungen auf Grundlage der Stellungnahmen des NKR vornehmen. Die Rücksprache mit den Ressorts erleichterte dem NKR zudem die Prüfung, inwieweit hinsichtlich der Bürokratiekosten die kostengünstigste Alternative gewählt worden war. Insgesamt lässt sich schon nach einem Dreivierteljahr seit der Einführung des verpflichtenden Bürokratiekostenausweises erfreulicherweise feststellen, dass die Abschätzung der Belastungen durch Informationspflichten zum regelmäßigen Prüfparameter bei der Erarbeitung neuer und der Veränderung bestehender Rechtsnormen geworden ist. Der NKR als unabhängiger Begleiter der Bestandsmessung Dem Rat war es aufgrund seiner Unabhängigkeit und seiner Methodenkompetenz möglich, den Handlungs- und Erfolgsdruck bei der Durchführung der Bestandsmessung gleichmäßig hoch zu halten und bei methodischen Meinungsverschiedenheiten vermittelnd tätig zu werden. Zwar hat sich die Bestandsmessung aufwändiger gestaltet als anfangs erwartet. Zeitliche Verzögerungen sind vor allem auf die Sicherung der Qualität der Erhebungen zurückzuführen und wurden insofern vom Rat auch akzeptiert. Zur zeitlichen Validierung des Abbauprozesses ist es jedoch wichtig, dass der aufgestellte Terminplan für die Messung des Bundesrechts eingehalten wird. Der regelmäßige Kontakt des NKR mit den für die Bestandsmessung Verantwortlichen hat dazu beigetragen, dass sich zeitliche Verzögerungen auf ein Mindestmaß beschränken und das Gesamtziel konsequent weiterverfolgt wird. Bei Unstimmigkeiten über das methodische Vorgehen konnte der NKR zudem als neutraler Beobachter zwischen den betroffenen Parteien vermitteln und darauf hinwirken, dass zügig einvernehmliche Lösungen erzielt werden. Insgesamt kommt es dem Rat vor allem darauf an, dass die Bestandsmessung mit qualitativ hochwertigen Ergebnissen planmäßig abgeschlossen wird und die Ressorts ihre bisherigen Abbaumaßnahmen möglichst bald um weitere Vorhaben ergänzen, die noch in dieser Legislaturperiode umgesetzt werden können 30. Bürokratiekosten in EG-Verordnungen Im Rahmen der Ex-ante-Prüfung hat sich gezeigt, dass in Bereichen mit starker europäischer Rechtsetzung in einigen Fällen bundesrechtliche Informationspflichten abgeschafft wurden, ohne dass es zu einer Reduzierung der Bürokratiekosten kam. Ursache dafür war zumeist, dass ähnliche Regelungen mit entsprechenden Kosten in EG-Verordnungen existieren. Um zu ver- 24 Für weitere Informationen siehe Internetseite von Actal: 25 Näheres zur BRC: 26 Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Aktionsprogramm zur Verringerung der Verwaltungslasten in der Europäischen Union vom , KOM (2007) 23 endgültig. 27 Positionspapier von NKR, Actal und BRC zu dem Aktionsprogramm der Europäischen Kommission zur Verringerung der Verwaltungslasten in der Europäischen Union, erhältlich unter: bund.de. 28 So wurden die erforderlichen Kostenparameter, sofern Statistiken nicht vorhanden waren, zum Beispiel im Rahmen der Verbände- und Länderanhörung erhoben. 29 Siehe: Nationaler Normenkontrollrat 2007a.

7 Dietze/Färber, Ein Jahr Nationaler Normenkontrollrat meiden, dass eine Entlastung im Bundesrecht leerläuft, weil sie wegen unmittelbarer europäischer Rechtsetzungen keine entsprechenden Auswirkungen auf die Betroffenen hat, setzen sich der NKR und die Bundesregierung auf europäischer Ebene nachdrücklich dafür ein, auch EU-rechtlich bedingte Bürokratiekosten zu reduzieren 31. Unterschiedliche Verantwortlichkeiten für Bürokratiekosten bei der systematischen Identifizierung von Reduzierungspotenzialen weiterhin unterstützen und beratend zur Seite stehen. Erste Schritte zur Senkung der Bürokratiekosten wurden von der Bundesregierung bereits unternommen. Damit weitere Erfolge möglichst zeitnah erzielt werden können, hat der Rat in seinem Jahresbericht der Bundesregierung empfohlen, für das Frühjahr 2008 die Verabschiedung eines Pakts von Abbaumaßnahmen anzustreben 34. nehmbaren bzw. wahrgenommenen Entlastung des einzelnen Unternehmens führen muss. 36 Vor diesem Hintergrund plant der NKR einen systematischen Ansatz zu entwickeln, der ergänzend zu den gesamtwirtschaftlichen Abbaumaßnahmen die individuellen Belastungen einzelner Unternehmen in den Blick nimmt. 37 Begleitung des Aktionsprogramms der EU-Kommission Die Erfahrungen des letzten Jahres haben auch verdeutlicht, dass bürokratische Belastungen häufig aus dem Zusammenwirken unterschiedlicher Regelungen und unterschiedlicher Akteure (z.b. Länder, Kommunen, Sozialversicherungsträger, Kammern, Verbände) entstehen. Um Bürokratiekosten für die hiesige Wirtschaft sowie für Bürgerinnen und Bürger nachhaltig zu senken, bedarf es daher gemeinsamer Anstrengungen, die über die Befassung mit reinem Bundesrecht hinaus gehen und alle Verursacher im Rahmen ihrer Zuständigkeiten in die Verantwortung nehmen. 32 Von anderen europäischen Ländern lernen Das letzte Jahr hat dem NKR auch gezeigt, wie wichtig der regelmäßige Austausch mit anderen europäischen Ländern über das methodische und konzeptionelle Vorgehen beim Bürokratieabbau ist. Sowohl bei der Bestandsmessung und der Festlegung von Abbauzielen als auch bei der konzeptionellen Vorbereitung der Reduzierung von Bürokratiekosten bei Bürgerinnen und Bürgern sind die bereits gesammelten Erfahrungen vor allem der Niederlande und Großbritannien für die Meinungsbildung des NKR hilfreich gewesen 33. Perspektiven Neben den bisherigen Tätigkeitsschwerpunkten gibt es Themen, die der Rat aufgrund ihrer Relevanz für den Gesamtprozess im nächsten Jahr verstärkt in Angriff nehmen wird: Begleitung der Abbaumaßnahmen der Bundesregierung Ein Schwerpunkt der Arbeit des NKR wird im nächsten Jahr in der Begleitung des Abbauprogramms der Bundesregierung liegen. Der NKR wird die Bundesregierung Bürger und Verwaltung entlasten Der NKR wird sich zukünftig verstärkt mit den Bürokratiekosten von Bürgerinnen und Bürgern sowie der Verwaltung beschäftigen und die Bundesregierung diesbezüglich beim methodischen und konzeptionellen Vorgehen unterstützen. Bislang werden bei neuen Regelungsvorhaben die Informationspflichten für Bürgerinnen und Bürger sowie für die Verwaltung im Entwurf aufgeführt, jedoch ohne Quantifizierung der entsprechenden Bürokratiekosten. Nach Auffassung des Rates sollen die bestehenden Bürokratiekosten in beiden Bereichen schrittweise erhoben und reduziert werden. Dabei handelt es sich auch und gerade in methodischer Hinsicht um Neuland. Nur in den Niederlanden wurden bis jetzt Bürokratiekosten bei besonders belasteten Bevölkerungsgruppen (z.b. Behinderte, chronisch Kranke) gemessen, insbesondere um diese Menschen schneller und wirksam zu entlasten 35. Spürbare Kostenentlastung Der Erfolg des Bürokratieabbaus ist maßgeblich davon abhängig, dass die Abbaumaßnahmen auch von dem einzelnen Unternehmen als spürbare Entlastung wahrgenommen werden. Aktuelle Untersuchungen in Großbritannien zeigen, dass die Reduzierung von Bürokratiekosten um 25% nicht zwangsläufig zu einer wahr- Der NKR wird auf europäischer Ebene insbesondere die Umsetzung des Aktionsprogramms der EU-Kommission zur Verringerung der Verwaltungslasten in der Europäischen Union zusammen mit dem»der Erfolg der Bürokratieabbaus ist maßgeblich davon abhängig, dass die Abbaumaßnahmen auch von den Unternehmen als spürbare Entlastung wahrgenommen werden.«niederländischen Actal und der britischen BRC kritisch begleiten. 38 Zudem wird gemeinsam angestrebt, das System der Folgenabschätzung von EU-Regelungsvorhaben (Impact Assessment 39 ) im Hinblick auf die Abschätzung von Bürokratiekosten zu verbessern Für die Empfehlungen siehe: Nationaler Normenkontrollrat 2007b, S Vgl. Kabinettbeschluss der Bundesregierung vom Siehe dazu: Nationaler Normenkontrollrat 2007b, S. 44f. 33 Dazu ausführlicher: Nationaler Normenkontrollrat 2007b, S. 37ff. 34 Vgl. Nationaler Normenkontrollrat 2007b, S Zu den Erfahrungen der Niederlande bei Bürgerinnen und Bürgern siehe: lastvandeoverheid.nl. 36 Siehe dazu: National Audit Office, Vgl. Nationaler Normenkontrollrat 2007b, S. 41f. 38 Siehe dazu Positionspapier von NKR, Actal und BRC vom Oktober Zu dem Vorgehen der EU-Kommission im Bereich Impact Assessment siehe auch: ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm. 40 Untersuchungen aus Großbritannien und Dänemark kamen zu dem Ergebnis, dass die Ex-ante-Abschätzung auf EU-Ebene stark verbesserungsbedürftig ist. Siehe dazu: The Evaluation Partnership Limited (TEP) 2007; Danish Commerce and Companies Agency,

8 Dietze/Färber, Ein Jahr Nationaler Normenkontrollrat Fazit Der Nationale Normenkontrollrat hat es in seinem ersten Jahr geschafft, sich als unabhängiger Akteur im Gesetzgebungsprozess und weisungsfreier Berater der Bundesregierung in Fragen des Bürokratieabbaus zu etablieren. Er nimmt damit eine wichtige Querschnittsaufgabe zwischen Regierung, Parlament und Gesellschaft wahr. Damit ist eine Änderung der Gesetzgebungskultur hin zu einem stärkeren Kostenbewusstsein für bürokratische Lasten auf den Weg gebracht, ohne dass die politischen Ziele der Regelung dadurch in Frage gestellt werden. Es ist zu wünschen, dass dieses Anliegen auch in der parlamentarischen Beratung einen entsprechenden Stellenwert gewinnt. Bei der Reduzierung der bestehenden Bürokratiekosten um 25% steht der NKR mit seinen Empfehlungen der Bundesregierung als methodenkompetenter Berater zur Seite. Dabei lag der Schwerpunkt der Tätigkeit des Rates im ersten Jahr erwartungsgemäß auf der Begleitung der Bestandsmessung und wird zukünftig verstärkt auf die systematische Unterstützung bei der Erarbeitung der Abbaumaßnahmen ausgeweitet werden. Auf der europäischen Ebene gelang es dem NKR ein Netzwerk mit Vertretern anderer Länder aufzubauen und Kontakte zur EU-Kommission herzustellen, die sicherstellen, dass die Messungen und Reduzierungen von Bürokratiekosten europaweit auf einer möglichst einheitlichen methodischen Basis verlaufen und erste Erfahrungen mit Abbaumaßnahmen ausgetauscht werden. Diesen Gesamtprozess gilt es in Zukunft weiter zu verfestigen. Der Erfolg des NKR wird dabei maßgeblich davon abhängen, ob es auf Dauer gelingen wird, den systematischen Ansatz zur Abschätzung und Prüfung neuer bürokratischer Belastungen im Sinne einer besseren Rechtsetzung konsequent beizubehalten und die bestehenden Bürokratiekosten für Wirtschaft, Bürgerinnen und Bürger sowie für die Verwaltung spürbar zu senken. Dabei zeigt die Bundesregierung mit der Umsetzung ihres Modernisierungsprogramms Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung, das trotz aller Schwierigkeiten die realistische Möglichkeit besteht, Verwaltung und Gesetzgebung zukunftsorientiert zu gestalten. Literaturverzeichnis Danish Commerce and Companies Agency (2007): Danish Evaluation of the Impact Assessments Carried Out by the Commission in 2006, February (erhältlich unter: filesystem/2007/03/konsekvensvurderingspapir _inkl._bilag_365.pdf) Die Bundesregierung/Statistisches Bundesamt (Hrsg.) (2006): Einführung des Standardkosten-Modells, Methodenhandbuch der Bundesregierung, August 2006, Berlin. Ernst, T./Brinkmann, H./Frick, F. (2006): Bürokratieabbau 2.0 Von der Bürokratiekostenmessung zur besseren Rechtsetzung?; in: Verwaltung und Management 2006, S. 239ff. National Audit Office (2007): Reducing the Cost of Complying with Regulations: The Delivery of the Administrative Burdens Reduction Programme, London. Nationaler Normenkontrollrat (2007a): Leitfaden für die Ex-ante-Abschätzung der Bürokratiekosten nach dem Standardkosten- Modell (SKM), Mai 2007, Berlin. (erhältlich unter: Nationaler Normenkontrollrat (2007b): Jahresbericht 2007 des Nationalen Normenkontrollrates, September 2007, Berlin. (erhältlich unter de) Nationaler Normenkontrollrat (2007c): Auftrag und Organisation des NKR, April 2007, Berlin. (erhältlich unter: bund.de) Nationaler Normenkontrollrat (2007d): Internationale Erfahrungen beim Bürokratieabbau Analyse der Bürokratieabbauprozesse und Reduzierungsmaßnahmen in den Niederlanden, Großbritannien und Dänemark, Juni 2007, Berlin. (erhältlich unter: OECD (Hrsg.) (2003): From Red Tape to Smart Tape. Administrative Simplification in OECD Countries, Paris. OECD (Hrsg.) (2006): Cutting Red Tape. National Strategies for Administrative Simplification, Paris. Röttgen, N. (2006): Normenkontrollrat: Der Koalitionsvertrag als Wegweiser zu besserer Rechtsetzung und weniger Bürokratie; in: ZRP 2006, S. 47ff. Schröder, M. (2007): Der Nationale Normenkontrollrat Ein Schritt zum Abbau von Bürokratiekosten, DÖV 2007, S. 45ff. The Evaluation Partnership Limited (TEP) (2007): Evaluation of the Commission s Impact Assessment System, April 2007, Brüssel. (erhältlich unter: impact/index_en.htm) Weidemann, H. (2006): Bürokratiekostenmessung und der Nationale Normenkontrollrat, Verwaltungsrundschau 2007, S. 7ff. Zimmermann, H./Henke, K.-D. (2005): Finanzwissenschaft, 9. Aufl., München. Evaluation und Optimierung kommunaler E-Government-Prozesse Von Dr. Henning Hach, Vorstand LYNET Kommunikation AG 2007, 231 S., brosch., 29,, ISBN (Schriften zur Medienwirtschaft und zum Medienmanagement, Bd. 17) E-Government ist für den Umbau der öffentlichen Verwaltung von zentraler Bedeutung. Zielgerichtete Entscheidungen erfordern eine differenzierte Auseinandersetzung mit den Möglichkeiten und der ökonomischen Beurteilung von Wirkungen. Das Werk entwickelt einen konzeptionellen Rahmen für die Bewertung und Optimierung kommunaler E-Government-Prozesse. Das Buch eignet sich sowohl für Praktiker als eine kompakte Aufbereitung des Themas angesichts konkreter Planungs- und Entscheidungssituationen wie auch für die wissenschaftliche Arbeit im Bereich der E-Government-Forschung. Bitte bestellen Sie bei Ihrer Buchhandlung oder bei Nomos Telefon 07221/ Fax sabine.horn@nomos.de 288

9 Die Chance Public Merger!* Matthias Kammer Die Verwaltungen in Deutschland befinden sich in Umstrukturierungsprozessen von bisher nicht gekanntem Ausmaß. Bei der Gestaltung eines zukünftigen One-Stop-Government stehen die IT-Dienstleister des Öffentlichen Sektors in besonderer Verantwortung. Ihre Zusammenarbeit muss flächendeckend und über Projektgrenzen hinaus erfolgen. Public Merger von IT-Dienstleistern wird eine der notwendigen Voraussetzungen für eine ebenso wirtschaftliche wie zukunftsfähige und bürgernahe Verwaltung sein. Fusionen und langfristige Kooperationen sind in der Privatwirtschaft an der Tagesordnung. Wirtschaftsunternehmen schließen sich zusammen, um sich Einsparpotenziale und Synergieeffekte zu eröffnen und ein höheres Maß an Effektivität zu erzielen. Kaum ein Wirtschaftsunternehmen hat jedoch so viele unterschiedliche Aufgaben abzudecken wie die öffentliche Verwaltung. Dazu trägt diese noch besondere Verantwortung, zum Beispiel für Datenschutz oder Rechtssicherheit. Um dennoch wirtschaftlich arbeiten zu können, muss auch im gesamten Öffentlichen Sektor die Bereitschaft steigen, dauerhaft zu kooperieren und zu fusionieren auf jeder Ebene. So wird die deutsche Verwaltung in Zukunft nur durch Zusammenschlüsse von IT-Dienstleistern der öffentlichen Hand IT-fit bleiben können. Die moderne Informationstechnik bietet uns dafür die entsprechenden Möglichkeiten. Wir müssen die Chance Public Merger nutzen! Der Technikfortschritt verändert die deutsche Verwaltung Die steigende Computeraffinität in der Informationsgesellschaft bringt beständig neue Anforderungen für den Public Sektor. Matthias Kammer ist Vorstandsvorsitzender von Dataport und Vitako, der Bundesarbeitsgemeinschaft der Kommunalen IT- Dienstleister. Verwaltung und Management 13. Jg. (2007), Heft 6, S Die Zahl der Internetnutzer ist in Deutschland in diesem Jahr erstmals über 60 Prozent gestiegen. Etwa 39,2 Millionen Personen über 14 Jahren sind im Internet. Die Zahl der Onliner hat sich in den zurückliegenden zwölf Monaten damit um 1,4 Millionen Personen vergrößert. In den nächsten zwölf Monaten beabsichtigen weitere rund 3,7 Millionen Bundesbürger (5,7 Prozent) online zu gehen. 1 Internet und mobile Kommunikation sind auch in Wirtschaftsunternehmen längst Standard. 73 Prozent aller Unternehmen besaßen im Jahr 2006 eine eigene Homepage. Rund 30 Prozent aller in Westeuropa über das Internet gehandelten Waren und Dienstleistungen wurden 2006 in Deutschland verkauft. 2 Der Technikfortschritt schlägt sich auf die Lebensgewohnheiten der Menschen nieder. Die moderne Computer-Gesellschaft wird zunehmend die Erwartungshaltung aufbauen, ortsungebunden und jederzeit Zugang zu ihrer Verwaltung zu haben. Wer sich angewöhnt hat, rund um die Uhr Waren zu bestellen oder von überall aus seine Bankgeschäfte erledigen kann, der erwartet dieselbe Flexibilität mit der Zeit auch von Behördenseite. Ortsungebunden und zeitunabhängig sollen Kraftfahrzeug- Zulassung oder Passantrag über das Internet möglich sein. Die Dienstleistungen, die Verwaltungen mit Hilfe des Computers oder im Internet anbieten, fassen wir im Allgemeinen unter dem Begriff E-Government zusammen. E-Government erfordert medienbruchfreie elektronische Abläufe innerhalb der einzelnen Verwaltungsebenen und zwischen ihnen. Demographiewandel und leere öffentliche Kassen wirken sich aus In der heutigen Verwaltungstätigkeit geht nichts mehr ohne IT-Unterstützung. Kein Verwaltungsakt kann mehr ohne IT erlassen, keine Registerauskunft mehr erteilt, kein Dokument mehr geschrieben werden. IT ist längst mehr als reine Unterstützung von Verwaltungshandeln. Sie ist selbst zu einem zentralen geschäftskritischen Faktor für den Öffentlichen Sektor geworden. Die IT-Dienstleistungseinheiten der öffentlichen Verwaltung stehen damit in einer besonderen Verantwortung. Um dieser Verantwortung gerecht zu werden, brauchen sie hochqualifiziertes Fachpersonal. Jedoch fehlen schon heute in IT- und Telekommunikationsunternehmen rund Fachkräfte. 3 Der Bedarf an IT-Spezialisten wächst weiter. So wurden im letzten Jahr 12,4 % mehr Stellenangebote für Akademiker annonciert als im Jahr davor. 4 Die demographische Entwicklung und die steigende Konjunktur werden diese Situation mittelfristig noch verschärfen. Die öffentliche Hand ist im Wettbewerb um die wenigen Anwendungsentwickler, Netzwerkexperten oder Datenbankspezialisten aufgrund der bestehenden Entgeltstrukturen gegenüber der Privatwirtschaft benachteiligt. Den steigenden Ansprüchen an die deutsche Verwaltung und dem zunehmenden Problem fehlender IT-Fachkräfte stehen leere öffentliche Kassen gegenüber. Die Bundesrepublik schiebt einen Schuldenberg von 1,5 Billionen Euro vor sich * Die vorliegenden Auszüge aus dem Redemanuskript wurden mit Rücksicht auf den Redaktionsschluss der Verwaltung & Management bereits im September zusammengestellt. Die gesprochene Version kann aufgrund von aktuellen Ereignissen von dem folgenden Text abweichen. 1 Alle Angaben stammen aus dem (N)ONLINER Atlas 2007 ( 2 BITKOM-Presseinformation vom 15. Januar 2007 ( 3 BITKOM-Presseinformation vom 20. Februar 2007 ( 4 Bundesagentur für Arbeit Arbeitsmarkt Kompakt 2007 IT-Fachleute, S

10 Kammer, Die Chance Public Merger! Staatliche Leistungen: Andere Länder arbeiten effektiver In vielen Ländern werden die gleichen Leistungen für weniger Steuergeld erbracht als hierzulande. Wenn Deutschland sich an den jeweils effizientesten Ländern orientieren würde, könnte es pro Jahr mittelfristig so viele Milliarden Euro einsparen ohne die staatlichen Leistungen zu kürzen. Gesundheit 21 effizienteste Länder Spanien her, hauptsächlich angewachsen seit Mitte der siebziger Jahre. 5 Die Bundesregierung erklärte zur Lage der Kommunen in der Bundesrepublik Deutschland : Zu den besorgniserregenden Entwicklungen der vergangenen Jahre gehört die spürbare Einschränkung der Handlungsspielräume der kommunalen Gebietskörperschaften infolge finanzieller Auszehrung. Die gewaltigen Defizite der Städte und Gemeinden und das niedrige Niveau der Investitionen belegen, wie gering die finanziellen Spielräume der meisten Kommunen in Deutschland sind. 6 Nach einer diesjährigen Studie wird die Staatsverschuldung von heute knapp 68 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) bis zum Jahr 2050 auf 239 Prozent des BIP steigen, wenn die Finanzpolitik an ihrem bisherigen Kurs festhält. 7 Die notwendigen Einsparungen sollen sich durch Effizienzsteigerungen nach dem Vorbild anderer Länder erreichen lassen. Vergleicht man in den Bereichen Gesundheit, Infrastruktur, Öffentliche Ordnung und Armutsabsicherung die effizientesten Länder als Benchmark, sollen sich in Deutschland jährlich über 80 Milliarden Euro ohne Leistungseinbußen einsparen lassen. 8 Im Bereich Öffentliche Ordnung/allgemeine Verwaltung soll das Einsparpotenzial bei 17 Milliarden Euro pro Jahr liegen. 9 Ich weiß nicht, ob sich diese Studie tatsächlich 1:1 in die Praxis umsetzen lässt. Ich weiß aber, dass Bundesfinanzminister Peer Steinbrück bis zum Jahr 2010 einen ausgeglichenen Staatshaushalt für Deutschland ohne Neuverschuldung angekündigt hat. Um ein solches Ziel zu erreichen, kann man sich nicht allein auf eine steigende Konjunktur verlassen. 10 Fassen wir zusammen: Bund, Länder und Kommunen befinden sich in ernstzunehmenden finanziellen Schieflagen und müssen sparen. Die demographische Entwicklung unterliegt einem radikalen Wandel, der sich bereits jetzt durch einen nicht unerheblichen Fachkräftemangel zeigt. Gleichzeitig fordern Bürger und Wirtschaft von der öffentlichen Verwaltung aber verbesserten Service und rund um die Uhr verfügbare Dienstleistungen. Das geht nicht ohne entsprechende IT und nicht ohne eine optimale Zusammenarbeit derjenigen, die diese bereitstellen. Wenn wir die Herausforderungen, die jetzt auf die deutsche Verwaltung zukommen erfolgreich meistern wollen, dann heißt ein Weg dorthin Public Merger.»Es ist an der Politik, für Public Merger die rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen in Deutschland zu schaffen.«für Public Merger die rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen in Deutschland zu schaffen; bevor wir noch deutlicher zu spüren bekommen, dass wir für den europäischen Wettbewerb nicht richtig aufgestellt sind. In der Bundesrepublik gibt es zurzeit fast 120 öffentlich-rechtliche Rechenzentren! Um diese Zahl in Relation zu setzen, erlaube ich mir den Vergleich mit den Finanz-IT-Dienstleistern. Die Sparkassen kommen bundesweit mit nur zwei Rechenzentren aus. Auch die Deutsche Bank betreibt bei ähnlichem Leistungsbedarf nur zwei Rechenzentren. Die Aufgabenvielfalt der IT-Dienstleister der öffentlichen Verwaltung ist zwar größer als die der Finanz-IT-Dienstleister; ihre Anzahl ist aber unverhältnismäßig größer. Die öffentlich-rechtlichen IT-Dienstleister sind dabei derzeit durchweg von unterkritischer Größe. Selbst die mittlere Mitarbeiterzahl der Großen unter ihnen liegt mit rund 500 Beschäftigten bei nur einem Fünftel der mittleren Mitarbeiterzahl der großen Finanz-IT-Dienstleister. Allein dieser Vergleich zeigt, dass es bei den öffentlichrechtlichen IT-Dienstleistern einen erheblichen Konsolidierungsstau gibt. Dieser Armutsabsicherung Schulbildung Öffentliche Ordnung/ allgemeine Verwaltung Infrastruktur Ursprungsdaten: Afonso et al. (2005); Afonso/St. Aubyn (2005) 4 Japan Schweden Schweiz Dänemark 13/2007 Deutscher Instituts-Verlag Die Chance Public Merger Wenn ich von Public Merger spreche, dann meine ich damit Zusammenschlüsse im öffentlich-rechtlichen Bereich: von langfristigen Kooperationen bis hin zu Fusionen. Die Verbindungen dürfen sich dabei nicht auf temporäre, projektbezogene Zusammenarbeit beschränken, wie es aktuell noch häufig der Fall ist. Das ist zwar ein Anfang, reicht aber nicht. Die Kooperationen müssen flächendeckend, themenübergreifend, arbeitsteilig und langfristig angelegt sein. Nur so können wir uns zukunftsfähig aufstellen. Es ist an der Politik, 5 Anlage zu Pressemitteilung Nr. 13/2007 des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln. 6 Antwort der Bundesregierung auf die Große Anfrage zur Lage der Kommunen in der Bundesrepublik Deutschland - Drucksache 16/1457- veröffentlicht am ; S Pressemeldung des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (IW) Nr.13 vom 26. März Pressemeldung des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (IW) Nr.13 vom 26. März Anlage zu Pressemitteilung Nr. 13/2007 des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln. 10 Nach der aktuellen Konjunkturprognose des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (IW) wird das reale Bruttoinlandsprodukt (BIP) in diesem Jahr voraussichtlich um 2,5 Prozent und im Jahr 2008 um 1,9 Prozent zulegen (Pressemitteilung des IW - Nr. 36 vom 24. September 2007). 290

11 Kammer, Die Chance Public Merger! Öffentliche Dienstleister im Vergleich zur Privatwirtschaft durchweg von unterkritischer Größe Finanzdienstleister Sparkassen-Informatik (Sparkassen) Fiducia (Genos.-Banken) AGIS (Allianz/Dresdner Bank) FinanzIT (Sparkassen) GAD (Genoss.-Banken) Dataport (Norddeutschland) HZD (Hessen) LDS 1 (NRW) ITDZ (Berlin) ~ ~ ~ 100 Öffentlicher IZN (Niedersachsen) ~ 90 ~ 350 Sektor ekom21 (Hessen Kommunen) ~ 65 ~ 400 AKDB (Bayern Kommunen) ~ 65 ~ 700 LDS-BB 2 (Brandenburg) ~35 ~ 510 LDI (Rheinland-Pfalz) ~ 32 ~ 160 DZ-BW (Baden-Württ.-Kommunen) ~ 30 ~ Sowohl IT- als auch Statistik-Dienstleistungen; darüber hinaus in NRW 3 Gebiets-, 4 Fach- und weitere IT-Betriebszentren der Fachbehörden kommunal ca. 30 Einheiten mit IT-Volumen in Höhe von ca. 300 Mio. EUR p.a. (Grobschätzung) 2 Sowohl Statistik- als auch IT-Dienstleistungen 3 Davon ca Mio. EUR Umsatz durch gegenwärtig im hessischen EEC wahrgenommene Aufgaben künftig Übernahme/Steuerung durch HZD : Umsatz ca. 225 Mio. EUR und rd Mitarbeiter, also ca. 155 Tsd. EUR Umsatz je Mitarbeiter Quelle: Geschäftsberichte, Internetinformationen zu Unternehmen, Dataport 0 muss bereits kurzfristig zu einer deutlichen Reduktion der vorhandenen Einrichtungen führen. Die verbleibenden IT-Dienstleister müssen größer, leistungsfähiger und wirtschaftlicher sein, um mithalten zu können. Zukünftige Standortsicherung durch Public Merger Eine zukunftsfähige Verwaltung ist einer der entscheidenden Standortfaktoren für die Wirtschaft. Die zügige, fehlerfreie und im Ergebnis verlässliche Bearbeitung von Anträgen ist mitentscheidend für die Ansiedlung von Unternehmern und Unternehmen in Wirtschaftsregionen. Die deutsche Verwaltung wurde über Jahrzehnte weltweit zu Recht zu den zuverlässigsten und leistungsfähigsten gezählt. Dort müssen wir wieder hin! Sichere, moderne IT- Infrastrukturen sind die Basis hierfür. Alle öffentlichen IT-Dienstleister müssen sich gemeinsam an der Einführung von flächendeckend einheitlichen E-Government- Ansätzen und dem Auf- und Ausbau einer sicheren und effizienten Kommunikationsinfrastruktur innerhalb der deutschen Verwaltung beteiligen. Wirtschaftliche Ressourcenteilung durch Public Merger Umsatz 2006 in Mio. EUR Mitarbeiter 2006 ~ 550 ~ 730 ~ 660 ~ 650 ~ 950 ~ ~ ~ ~ ~ ~ 600 ~ ~ 390 Auf den sich immer stärker abzeichnenden Fachkräftemangel bin ich bereits eingegangen. Auch darauf, dass die öffentlichrechtlichen IT-Dienstleister aufgrund von ungünstigeren Gehaltsgefügen im Wettbewerb um die verbleibenden Spitzenkräfte vergleichsweise schlechte Karten haben. Umso wichtiger ist es, die wenigen vorhandenen Fachkräfte effektiv einzusetzen. Die öffentlichen IT-Dienstleister dürfen sich auf dem knappen Markt nicht zusätzlich gegenseitig Konkurrenz machen. Im Gegenteil: Die öffentlich-rechtlichen IT- Einrichtungen müssen verstärkt arbeitsteilige Kooperationen und Fusionen anstreben. IT-Spezialisten könnten so für mehrere Verwaltungen gleichzeitig tätig sein. Dadurch würden die wenigen Fachkräfte in einem größeren Einsatzbereich wirken und die IT-Unterstützung für die öffentliche Verwaltung wäre in der benötigten Qualität dennoch gewährleistet. Größere Innovationsstärke durch Public Merger Das Zusammenlegen von kleinen IT- Einheiten stärkt die Innovationsfähigkeit. So kann ein großer IT-Dienstleister ein breiteres Leistungsspektrum und eine größere Optionsvielfalt bieten. Sinnvolle Vorentwicklungen und Voruntersuchungen können geleistet werden. Außerdem und damit verrate ich kein Geheimnis werden leistungsfähigere IT-Dienstleister von den Global Playern der IT-Branche anders wahrgenommen. Sie erhalten beispielsweise leichter Zugang zu den Entwicklungslaboren der großen Softwareanbieter und können dort die Interessen ihrer Kunden besser vertreten. Das Zusammenlegen von kleinen IT-Dienstleistern bedeutet dabei nicht zwangsläufig die Aufgabe von Standorten. Es ist auch denkbar, die kleinen regionalen Alleskönner in verteilte, durch ein gemeinsames Management verbundene, Fachkompetenz zentren umzuwandeln. Hiervon profitieren alle: Kunden, IT-Dienstleister und externe Partner. Durch die moderne IT bekommen wir die Chance für die Gestaltung solcher neuen Organisationsmodelle. Erfolgreiche Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft durch Public Merger Öffentlich-rechtliche IT-Dienstleister müssen sich zusammenschließen. Aber auch die Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft ist meiner Ansicht nach für die Zukunft der deutschen Verwaltung von immenser Bedeutung. Mitte der neunziger Jahre wurden bereits zahlreiche Versuche»Verbindungen in Public-Private-Partnerships sollten auf Augenhöhe geschehen dann können solche Zusammenschlüsse auch erfolgreich sein.«in Richtung Public-Private-Partnership gestartet. Die meisten erwiesen sich jedoch als nicht erfolgreich, die Kooperationen wurden inzwischen wieder rückabgewickelt. Einer der Gründe für diese (Fehl-) Entwicklung könnte in einer möglichen Diskrepanz zwischen der Renditeerwartung der Privatunternehmen und dem Versorgungsauftrag der Dienstleister zu finden sein. Ein anderer wichtiger Grund liegt aber meiner Ansicht darin, dass sich vielfach zwei ungleiche Partner zusammenge- 291

12 Kammer, Die Chance Public Merger! schlossen haben. Denn Verbindungen in Public-Private-Partnership sollten auf Augenhöhe geschehen. Dann können solche Zusammenschlüsse auch erfolgreich sein. Dies aber ist nur möglich, wenn sich die öffentliche Seite vorher zu starken Verbünden zusammen findet. PPP muss deshalb zunächst für Public-Public-Partnership stehen. Die Bestrebungen in verschiedenen Bundesländern, öffentlich-rechtliche IT- Dienstleister zu fusionieren oder auf andere Art zu stärken, sind auch aus diesem Grund unbedingt zu befürworten. Verbesserter Service durch Synergien Durch das Zusammenlegen von kleineren IT-Dienstleistungs einheiten können allein schon mit einer gemeinsamen Nutzung von Querschnittsfunktionen Einsparungen erzielt werden. Aber auch auf technischer und fachlicher Ebene werden so Synergien geschaffen. Die Investitionen für IT-Infrastrukturen und die Kosten für das benötigte Fachpersonal werden auf eine größere Anzahl Nutzer verteilt. Ergänzende Einsparungen können dabei in den Verwaltungen selbst erzielt werden. Größere IT-Dienstleister können einen umfassenderen Service anbieten, so dass weniger Schnittstellen entstehen. Das spart Aufwand. Durch die erreichten Einsparungen entstehen Spielräume für umfangreichere und qualitativ bessere Verwaltungsdienstleistungen. Diese können dann einem verbesserten Bürgerservice zugute kommen. Je stärker im Bereich Back Offices kooperiert wird, umso mehr kann zum Beispiel in die Bürgerbüros (Front Offices) investiert werden. Neue Bürgerbüros könnten entstehen oder die Öffnungszeiten bereits bestehender Einrichtungen könnten noch besser an die Bedürfnisse der Bürger angepasst werden. Denn bei aller IT darf nicht vergessen werden, dass es in unserer modernen Informationsgesellschaft neben den Millionen Onlinern in unserem Land auch Bürgerinnen und Bürger gibt und geben wird, die den direkten Kontakt zu ihrer Verwaltung suchen. Auch diese Menschen haben zu Recht das Bedürfnis, dass ihre Verwaltung noch stärker zum serviceorientierten Dienstleister wird. Die Kolleginnen und Kollegen in den Bürgerbüros leisten schon jetzt ausgezeichnete Arbeit. Durch Public Merger, zum Beispiel durch Shared Services im Back-Office-Bereich, können wir sie dabei noch besser unterstützen. Public Merger: Das Beispiel Dataport Ich bin gebeten worden, anhand von bisherigen erfolgreichen Ansätzen und konkreten Beispielen die Spannbreite und Vorteile von Public Merger darzustellen. Und das will ich im Folgenden gerne an zwei unterschiedlichen Modellen tun: anhand»je stärker im Bereich Back Offices kooperiert wird, umso mehr kann zum Beispiel in die Bürgerbüros (Front Offices) investiert werden.«292 von Dataport und der Entwicklung dieses IT-Dienstleisters hin zur Vier-Länder- Anstalt und am Beispiel von Vitako, der Bundesarbeitsgemeinschaft der Kommunalen IT-Dienstleister. Ich beginne mit der Entstehungsgeschichte von Dataport. In den späten sechziger und frühen siebziger Jahren zeichnete sich bereits die Bedeutung der Informationstechnik für die Verwaltungen ab. Viele Länder und Kommunen in Deutschland gründeten deshalb jeweils eigene IuK-Dienstleister, um ihre öffentlichen Verwaltungen zu unterstützen. In Schleswig-Holstein entstand 1968 hingegen eine Einrichtung, die ihre IT- Dienstleistungen gleichzeitig für die Landesbehörden und für die schleswigholsteinischen Kommunalverwaltungen erbringen sollte: die Datenzentrale Schleswig-Holstein (DZ-SH). Das Land wollte auf diese Weise nicht nur den Kommunen einen Zugang zur IuK-Unterstützung bieten, sondern auch die Gemeinschaftseinrichtung auf eine wirtschaftlich tragfähige Grundlage stellen. Denn bereits damals war deutlich, dass eine Trennung in zwei Dienstleister zu höheren Kosten, nicht aber zu besseren Ergebnissen führen würde. Kooperation von Beginn an In der Freien und Hansestadt Hamburg spielte dieser Aspekt wegen der Stadtstaatenstruktur keine Rolle. Ursprünglich drei Bereiche wurden hier 1993 zu einem Service- und Kompetenzzentrum zusammengelegt. Das Landesamt für Informationstechnik (LIT) entstand, in dem vornehmlich die Bereiche Rechenzentrum und Kommunikationsnetz gebündelt waren. Als dann ab Mitte der neunziger Jahre in Deutschland damit begonnen wurde, kleinere Rechenzentren zusammenzulegen, verfolgten Schleswig-Holstein und Hamburg eine andere Strategie. Lange vor der Gründung von Dataport vereinbarten LIT und DZ-SH eine arbeitsteilige Kooperation ihrer Rechenzentren. Grundlage der Zusammenarbeit war ein Kooperationsvertrag zwischen beiden Einrichtungen vom 12. Juli 1999 und das Verwaltungsabkommen zwischen der Freien und Hansestadt Hamburg und dem Land Schleswig-Holstein vom selben Tage. Ein gemeinsames Großrechner-Rechenzentrum im LIT in Hamburg und ein Druck- und Kuvertierzentrum in Altenholz bei Kiel sind entstanden und wurden erfolgreich betrieben. Bereits durch diese frühe Art der Zusammenarbeit konnten dauerhafte Synergien von 3 Mio. Euro jährlich erreicht werden. Konsequente Weiterentwicklung Dataport Die Kooperation zwischen den IuK- Dienstleistern verlief so erfolgreich, dass die Freie und Hansestadt Hamburg und Schleswig-Holstein 2002 den Entschluss fassten, diese Strategie stringent weiterzuverfolgen. Ein einziger, größerer und leistungsfähigerer Dienstleister sollte entstehen. Die IuK-Einrichtungen beider Länder sollten für diesen Zweck unter Einbezug der Zentralstelle Informations- und Kommunikationswesen des Senatsamts für Bezirksangelegenheiten (SfB-IuK) zu einem einzigen Unternehmen mit rund Mitarbeitern werden. Der äußere Fusionsprozess zwischen LIT, DZ-SH und dem SfB- IuK bis zum formalen Zusammenschluss dauerte nur 15 Monate. Dataport, der gemeinsame IT-Dienstleister wurde zum 1. Januar 2004 durch Staatsvertrag gegründet. In Folge der Fusion werden bis zum Jahr 2009 voraussichtlich 11 Mio. Euro jährlich dauerhaft eingespart.

13 Kammer, Die Chance Public Merger! Dataport wird Vier-Länder- Anstalt Bereits am zweiten Jahrestag der Gründung von Dataport traten dann das Land Mecklenburg-Vorpommern und die Freie Hansestadt Bremen dem dem Unternehmen zugrunde liegenden Staatsvertrag bei. Zum 1. Januar 2006 wurde damit aus Dataport eine Vier-Länder-Anstalt, wobei Dataport in Mecklenburg-Vorpommern ausschließlich die Steuerverwaltung bedient. Mecklenburg-Vorpommern brachte sein Data Center Steuern in Rostock mit 60 Mitarbeitern ein und hält 8,3 Prozent (3 Mio. Euro) am Stammkapital von Dataport (36 Mio. Euro). Bremen brachte zum 1. Januar 2007 den Landesbetrieb fidatas mit rund 160 Mitarbeitern in das Unternehmen ein und hält ebenfalls 8,3 Prozent am Stammkapital. Vorher waren die aus der Bremer Verwaltung stammenden Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der ID Bremen zu fidatas zurückgekehrt. Jede der eben angesprochenen Einrichtungen war in ihrer Ausgangsorganisation nur noch eingeschränkt für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben geeignet. Denn trotz leistungsfähigem und motiviertem Personal war die gesamte Breite und Komplexität des Aufgabengebietes von Institutionen dieser Größe nicht mehr abzudecken. Außerdem reichte der regional begrenzte Markt nicht aus, um benötigte Spezialkenntnisse zu refinanzieren bzw. um eingestellte Spezialisten auszulasten. Die Integration bei Dataport verlief trotz der sehr unterschiedlichen Ausgangssituation bezüglich Größe, Rechtsform oder wahrgenommenen Aufgaben weitgehend problemlos, ist aber noch nicht abgeschlossen. Das Unternehmen heute Dataport hat heute seinen Unternehmenssitz in Altenholz bei Kiel und betreibt drei Niederlassungen in Hamburg, Rostock und seit Neustem in Bremen. Bisher waren die Dataport-Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter dort historisch bedingt an den ehemaligen Standorten der ID Bremen in der Achterstraße und der fidatas im Haus des Reichs untergebracht. Die Zusammenlegung der beiden Verwaltungsgebäude bedeutet kürzere Wege für alle Mitarbeiter. Durch eine geschickte Raumplanung- und -ausnutzung wurde durch den Umzug eine Flächenoptimierung von ca qm im Vergleich zu den bisher genutzten Arbeitsflächen erreicht. Auch anhand von diesem kleineren Beispiel werden die Vorteile von Public Merger deutlich. Dataport ist aufgrund der aktuellen Unternehmensgröße in der Lage, den staatlichen und kommunalen Kunden eine breite Palette an Produkten und Dienstleistungen anzubieten. Hierzu zählen Netzdienste für Sprach- und Datenübertragung ebenso wie Fachanwendungen für Verwaltungsaufgaben, Datenschutz- und Datensicherheitskonzepte sowie IuK-Beschaffung und Schulungen. Für überregionale E-Government-Lösungen schafft Dataport eine einheitliche Infrastruktur. Außerdem betreut das IuK-Unternehmen die Client-Arbeitsplätze seiner Kunden und stellt alle Arten des Server- und Verfahrensbetriebs in seinen Rechenzentren zur Verfügung. Mit Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern erzielte Dataport 2006 einen Umsatz von mehr als 220 Mio. Euro. Zusammenfassung und Ausblick Nach drei Jahren Dataport ist es für ein abschließendes Resümee noch zu früh. Die bisher erkennbare Entwicklung ist jedoch, trotz weiterer Verbesserungsmöglichkeiten, als uneingeschränkt positiv zu bewerten. Viele der mit der Gründung von Dataport verfolgten Ziele, zum Beispiel die Unterstützung verwaltungsebenenübergreifender Prozesse oder die Vereinheitlichung der in den Trägerländern genutzten IT-Verfahren konnten zumindest partiell bereits erreicht werden. Angesichts der kurzen Zeit, in der das Unternehmen besteht, ist das ein beachtenswerter Erfolg, der mich optimistisch in die Zukunft blicken lässt. So ist Dataport als Arbeitgeber für hochqualifiziertes Fachpersonal erkennbar attraktiver geworden als die einzelnen Vorgängerorganisationen. In Hinblick auf die bereits dargestellte demographische Entwicklung wird dieser Vorteil meiner Ansicht nach für ein öffentlich-rechtliches Unternehmen (mit-)entscheidend werden. Dies gilt insbesondere dann, wenn die ohnehin geringeren Entgelte der öffentlichen Hand mit den Lohnsteigerungen durch die anziehende Konjunktur nicht Schritt halten können. Probleme ergeben sich zurzeit aus dem EU-Vergaberecht, das die Einbeziehung der Kommunen und ausgegliederter Verwaltungsbereiche erschwert. Die Auswirkungen gehen dabei weit über Dataport hinaus und müssen deshalb im größeren Zusammenhang geklärt werden. Daneben resultieren natürlich auch aus dem enorm schnellen Wachstum des Unternehmens manche Schwierigkeiten. Der innere Fusionsprozess zum Beispiel, also die Zusammenführung der Organisationsstrukturen, Menschen und Unternehmenskulturen,»Trotz der vielen Aufgaben, die wir noch lösen müssen, zeigt die Entwicklung von Dataport, wie erfolgreich Public Merger funktionieren kann.«würde ich heute als noch nicht abgeschlossen bezeichnen. Zumal erst in den letzten beiden Jahren mit Bremen und Rostock (für die Steuerverwaltung) zwei weitere Standorte hinzugekommen sind. Trotz der vielen Aufgaben, die wir noch lösen müssen, zeigt die Entwicklung von Dataport, wie erfolgreich Public Merger funktionieren kann. Vitako: Public Merger beginnt mit Kooperation Mein zweites Beispiel beweist, dass öffentlich-rechtliche IT-Dienstleister erfolgreich kooperieren können, ohne zu fusionieren. In Vitako, der Bundesarbeitsgemeinschaft der Kommunalen IT-Dienstleister haben sich zu fast 50 Rechenzentren, Software- und Serviceunternehmen mit Beschäftigten aus 13 Bundesländern zusammengeschlossen. Sie bündeln in dem rechtsfähigen Verein ihr Know-how und stellen es den Kommunen zur Verfügung. Insgesamt betreuen die Mitgliedsunternehmen rund IT-Arbeitsplätze in mehr als Kommunen und ein jährliches Umsatzvolumen von knapp einer Milliarde Euro. Vitako, die Bundesarbeitsgemeinschaft der Kommunalen IT-Dienstleister ist 293

14 Kammer, Die Chance Public Merger! noch jung. Sie wurde zum 1. Januar 2006 gegründet. Im März 2006 bekam sie ihren jetzigen Namen. Keiner kann mehr alles allein Die Anzahl der Mitglieder von Vitako ist ein Indiz für die bestehende Vielfalt im Bereich der kommunalen IT. Die Kommunen sind im deutschen Verwaltungsorganismus mit Abstand der größte Faktor. Wir bewegen uns hier in einer Größenordnung von bis Einheiten, wenn man alles zusammen nimmt. Überall werden selbständig Organisationsentscheidungen getroffen. Dies wird als Teil der in Artikel 28 des Grundgesetzes verankerten Kommunalen Selbstverwaltung verstanden, führt aber im Zweifel zu sehr vielen verschiedenen Lösungsansätzen für eigentlich gleiche Aufgaben. Umso wichtiger ist es, dass sich die kommunalen IT-Dienstleister in einer Bundesarbeitsgemeinschaft zusammengefunden haben, um gemeinsam einen Beitrag für die Fortentwicklung der IT in der deutschen Verwaltung zu leisten. Heute kann keiner mehr alles allein. Das haben die Vitako-Mitglieder erkannt. In diversen Arbeitskreisen von E-Government/ Deutschland Online bis Zukunft Sozial- SW erarbeiten die Mitglieder der Bundesarbeitsgemeinschaft deshalb gemeinsam Positionen und konkrete Lösungsansätze zu den unterschiedlichsten Aufgabenstellungen. Alle Vitako-Mitglieder partizipieren dann im Anschluss von den so erarbeiteten Ergebnissen. Vitako unterstützt die öffentliche Verwaltung Die Bundesarbeitsgemeinschaft will die öffentlichen Verwaltungen in ihrem Veränderungsprozess zur Netzwerkverwaltung unterstützen. Durch diverse Fach-Publika- tionen und Informationsveranstaltungen zeigen die Mitglieder außerdem allen Interessierten die Möglichkeiten moderner Informationstechnik auf und stellen dar, wie bundesweit die IT-Versorgung unter anderem in Stadt-, Gemeinde- und Kreisverwaltungen optimiert werden kann. Vitako beschäftigt sich dabei in den Arbeitskreisen mit IT-Themen, die für die Kommunalen Verwaltungen von Bedeutung sind oder sein werden. Aus den Resultaten werden dann zum Beispiel Vitako-Stellungnahmen. Themen wie das Vergaberecht, die elektronische Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie oder die Bedeutung von SAGA 3.0 für Kommunen wurden so jüngst einer breiteren Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Eine der wichtigsten Aufgaben von Vitako ist die Unterstützung der Arbeit der Kommunalen Spitzenverbände. Vitako berät und unterstützt den Deutschen Städtetag, den Deutschen Städte- und Gemeindebund und den Deutschen Landkreistag»Das Konzept, in einer Bundesarbeitsgemeinschaft das Know-how der Kommunalen IT-Dienstleister über die öffentliche Verwaltung und ihre IT zu bündeln, ist aufgegangen.«294 in zahlreichen Fragen der Informationsund Kommunikationstechnik. Eines der jüngsten sichtbaren Ergebnisse dieser erfolgreichen Zusammenarbeit ist die gemeinsame Stellungnahme zu Deutschland Online Infrastruktur, die im September dieses Jahres veröffentlicht wurde. Vitako kooperiert darüber hinaus mit anderen Institutionen wie der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) und steht in ständigen Gesprächen mit anderen Interessensverbänden, wie zum Beispiel dem BITKOM. Vitako auf dem Modernen Staat Vitako ist in diesem Jahr erstmalig Kooperationspartner der Messe Moderner Staat. Auch diese Tatsache steht für die Entwicklung, die die Bundesarbeitsgemeinschaft in der kurzen Zeit ihres Bestehens bereits vollzogen hat. Vitako bringt sich auf dem Modernen Staat mit einem Vortragsforum ein, ist aber auch mit einem Stand in Halle 8.2/62 vertreten. Auf dem Vitako-Gemeinschaftsstand präsentieren Vitako-Mitglieder das umfangreiche Leistungsspektrum der Kommunalen IT-Dienstleister und zeigen zukunftssichere IT-Lösungen für die vielfältigen Aufgaben der Kommunalverwaltungen. Im Vordergrund stehen dabei nicht einzelne Software-Produkte, sondern der Rundum-Service, den die Vitako-Mitglieder ihren Kunden traditionell bieten. Unter dem Motto Vitako Konstruktiv. Kompetent. Kommunal. werden in Form von fünf Themeninseln Anwendungen aus den Bereichen Verbund der Meldeportale, Kommunale Geschäftsprozesse, Schule und Bildung, Portallösungen sowie Verwaltung der Zukunft gezeigt. Das Konzept geht auf Das Konzept, in einer Bundesarbeitsgemeinschaft das Know-how der Kommunalen IT-Dienstleister über die öffentliche Verwaltung und ihre IT zu bündeln, ist aufgegangen so viel kann man auch nach der kurzen Zeit des Bestehens von Vitako bereits sagen. Ich bin außerdem davon überzeugt, dass bei der Modernisierung der Verwaltung in Deutschland in Zukunft noch stärker auf das gebündelte Knowhow in der Bundesarbeitsgemeinschaft gesetzt werden wird. Die Erfolge, die Vitako erreicht hat und noch erreichen wird, gründen sich dabei ausnahmslos auf das gemeinsame Engagement der Mitgliedsunternehmen. Die Zukunft wird zeigen, wie deren Zusammenarbeit noch verstärkt werden kann. Die Vitako-Mitglieder müssen den eingeschlagenen Weg nur konsequent weitergehen. Große Herausforderungen für die deutsche Verwaltung Dataport und Vitako sind zwei gute Beispiele für das, was durch Fusion oder Kooperation erreichbar ist. Die bevorstehenden Aufgaben für die deutsche Verwaltung und ihre IT-Dienstleister, die eine optimale Zusammenarbeit erfordern, liegen bereits heute vor. Vorhaben wie 115, die Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie oder Deutschland Online zeigen nachhaltig auf, dass wir künftig langfristig, ebenen- und themenübergreifend kooperieren müssen. Dafür stehen wir längst noch nicht optimal da.

15 Kammer, Die Chance Public Merger! Die bundesweit einheitliche Servicenummer für Behördenkontakte 115 setzt entsprechende Infrastrukturen, Standards und Schnittstellen voraus. Auch die EU- Dienstleistungsrichtlinie wird sich ohne eine leistungsfähige, standardisierte Informations- und Kommunikationstechnik hierzulande nicht realisieren lassen. Denn egal wo der in diesem Zusammenhang viel zitierte einheitliche Ansprechpartner angesiedelt wird die notwendige IT-Umgebung für ihn wird anspruchsvoll und komplex sein. Die Systeme der einheitlichen Ansprechpartner und der zuständigen Stellen müssen europaweit vernetzt werden. Interoperabilität, Datenschutz und Datensicherheit müssen dabei sichergestellt sein in einem 24-Stundenbetrieb an 7 Tagen pro Woche. Noch gibt es in Deutschland keine ausreichende Vernetzung von Bund, Ländern, kommunalem Bereich sowie anderen Institutionen, die Interoperabilität, Medienbruchfreiheit sowie Datenschutz und -sicherheit gewährleistet und nahezu 100 Prozent verfügbar ist. Wir können es uns aber nicht leisten, Kapazitäten auf 16 verschiedene Einzellösungen zu verwenden, die aufwändig miteinander verbunden werden müssen. Die elektronische Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie zum prioritären Vorhaben innerhalb der Initiative Deutschland-Online zu machen, war der richtige Weg. Jetzt brauchen wir eine bundeseinheitliche IT-Strategie. Deutschland Online ist der richtige Ansatz für eine gesamtdeutsche E-Government-Strategie im europäischen Kontext. Ein solches Projekt muss aber auch Gelegenheit sein, über Größenstrukturen, Arbeitsteilung und Zusammenlegung nachzudenken. Konsolidierungs- und Standardisierungsprozesse auch über regionale Abgrenzungen und Verwaltungshierarchieebenen hinweg sind für den Erfolg von Deutschland Online unentbehrlich. Nur so kann ein solches Vorhaben effektiv umgesetzt werden. Es setzt verbindliche Standards und Verabredungen voraus, die den Verwaltungen abgestimmte Prozesse ermöglichen. Es erfordert verstärkte Kooperation bis hin zu Public Merger! Die Förderalismusreform muss die Zusammenarbeit vereinfachen Wie schaffen wir aber in Deutschland die Grundlagen für Public Merger? Ein gemeinsames Vorgehen der weit über selbständigen Verwaltungen ist zwar auch heute möglich. Das Grundgesetz und die chen würde, auf der Grundlage von Verwaltungsvereinbarungen zusammen zu arbeiten. Noch größere Synergien würden sich ergeben, wenn die Verwaltungen ihre Aufgaben von vornherein gemeinsam organisieren könnten: Entweder einer für alle, mehrere für alle oder auch alle gemeinsam. Für das zwingend erforderliche deutschlandübergreifende Verwaltungsnetz käme hierbei eine Zusammenarbeit des Bundes mit den Ländern und Kommunen in Betracht wie sie zurzeit für den Digitalfunk der Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben aufgebaut wird.»public Merger ist für die öffentlich-rechtlichen IT-Dienstleister eine große Chance, sich zukunftsorientiert und leistungsstark aufzustellen..«fachgesetze regeln in den meisten Fällen aber die alleinige Organisationszuständigkeit des Bundes, der Länder oder der Kommunen. Eine direkte und unmittelbare ebenenübergreifende Zusammenarbeit durch Verwaltungen ist nur ausnahmsweise realisierbar. Das mag in der Vergangenheit Gründe gehabt und auch funktioniert haben. Aktuell widerspricht dieser Zustand entschieden den Anforderungen an die deutschen Verwaltungen. Diese müssen dringend zusammenarbeiten, um zum Beispiel effektiv eine bundesweite übergreifende IT-Infrastruktur aufbauen zu können. Für die längerfristige Zusammenarbeit von Verwaltungen bedarf es heute Änderungen eines jeden Fachgesetzes; für die Zusammenarbeit der Länder ist in der Regel ein Staatsvertrag erforderlich. Dies führt zu einer nicht überschaubaren Anzahl von Gesetzgebungsverfahren. In Zeiten des Bürokratieabbaus ist das meiner Ansicht nach kein gangbarer Weg. Die Föderalismuskommision muss zur Änderung dieses Zustandes beitragen. Eine Möglichkeit hierfür wäre der Vorstoß, die Zusammenarbeit von Verwaltungen nicht mehr als Ausnahme, sondern als Grundsatz in das Grundgesetz aufzunehmen. Jede Form der Kooperationen würde erheblich vereinfacht werden, wenn das Grundgesetz den Verwaltungen ermögli- Fazit Eine zukunftsfähige Verwaltung ist entscheidend für den Standort Deutschland. Public Merger ist für die Öffentliche Verwaltung und damit auch für die öffentlichrechtlichen IT-Dienstleister eine große Chance, sich zukunftsorientiert und leistungsstark aufzustellen. Soweit dem historisch bedingt Gesetze entgegenstehen, müssen diese den aktuellen Anforderungen angepasst werden. Scheren in den Köpfen dürfen wir uns hier nicht mehr länger leisten! Zum Artikel: Der Beitrag gibt Auszüge aus einem Redemanuskript von Matthias Kammer, Vorstandsvorsitzender von Dataport und Vitako, der Bundesarbeitsgemeinschaft der Kommunalen IT-Dienstleister, wieder (Stand: September 2007). Der Vortrag wird am 27. November 2007 auf der Messe Moderner Staat 2007 in Berlin gehalten werden. Der Beitrag ist Teil des Abschnittes Public Merger im Kommunalen Sektor (Forum Nr.: 1327). 295

16 Anwendungsbeispiele für kommunales Wissensmanagement Von der strukturierten bis zur chaotischen Wissensablage Marion Steinert Wissen liegt bekanntlich in den Köpfen vor. Informationen werden erst durch Kombination und Erfahrung zu wertvollem Wissen. Wie dieses Wissen nicht nur denjenigen zu Gute kommt, die es erdacht und generiert haben, das zeigen einige unterschiedliche Anwendungsfälle aus der kommunalen Praxis. Ausgewählt wurden ein System speziell für die Rechtsberatung, ein solides System für die breit gefächerte Kommunalberatung und das neue, moderne Instrument der Wikis zur offenen Verbreitung von Informationen und Erfahrungen. Wissensmanagement in Reinkultur gibt es fast so lange, wie der Mensch denken kann, Erfahrungen sammelt, sie speichert und weitergibt. Doch die Fülle der Erfahrungen ist in den letzten Jahrtausenden gewachsen und unterliegt ständigen Veränderungen und damit einher gehenden Anpassungsprozessen. Die zur Verfügung stehenden Speichermedien gehen schon seit geraumer Zeit über den Kopf alleine und analoge Tricks hinaus, und die neuen technischen Möglichkeiten lassen immer neue Spielarten der Wissensspeicherung zu. Ob diese modernen Möglichkeiten immer auch zur intelligenten Wissensbewahrung beitragen, sei dahingestellt. Um die heutigen Wissensspeicher effizient nutzen zu können, müssen entsprechende Mechanismen zur Verfügung stehen, diese frei verfügbar, bekannt gemacht und leicht bedienbar sein. Immer mehr Menschen wollen (und sollen) Wissen anzapfen. Im Verhältnis dazu sind nur Wenige in der Lage, benötigtes, qualitativ hochwertiges und abgesichertes Wissen zu generieren. Wissen soll immer schneller 296 Dr. Marion Steinert ist Referentin bei der KGSt in Köln. und aktueller zur Verfügung stehen, möglichst breit gestreut werden, kostengünstig zu erstellen und frei verfügbar sein. Doch eigentlich trifft das alles zunächst nur auf Informationen zu, denn das Wissen selbst auch darüber, wie gut eine Information ist erschließt sich aus dem persönlichen Erfahrungshorizont und dem gesponnenen Netzwerk, das sich um das Wissensgebiet eines Jeden rankt. Auch deshalb diversifiziert sich das heutige Wissen in seinen Spielarten immer stärker. Spielarten der Wissensbereitstellung Für diesen Beitrag wurden drei Varianten herausgegriffen, mit denen die KGSt bereits aufgrund ihrer laufenden Projekte Erfahrungen sammeln konnte: Eher aus dem Bereich des strukturiert abgelegten Wissens entstammt das Wissensmanagement speziell für kommunale Rechtsämter (WikoR), als dokumentenbezogenes Wissensmanagement, unterstützt durch eine Retrievalware, wird das KGSt-eigene kommunale Informations- und Kommunikationssystem KIKOS näher beleuchtet und der aktuelle Trend, Wissen unstrukturiert in Wikis abzulegen, geht ebenfalls in die Betrachtungen ein. Beispiel WikoR: strukturiert und speziell Das Kürzel WikoR steht für Wissensmanagement für kommunale Rechtsämter. Der Erkenntnisgewinn über potenzielle Synergieeffekte bei der Erschließung der Möglichkeiten über die technische Realisierung von wissensbasierten Rechtsberatungssystemen und der Rechtsberatung für andere Fachämter als die Rechtsämter steht hierbei im Vordergrund. Da dieses Projekt einen speziellen Kreis aus der kommunalen Kundschaft anspricht, ist die Wissensdarstellung auch speziell für diesen Kreis konzipiert und entsprechend strukturiert. Wir haben es hier mit einem passwortgeschützten System zu tun, dessen Nutzung zunächst den kommunalen Rechtsämtern vorbehalten bleibt. Will man den Wissensaustausch zwischen gleichen Ämtern in unterschiedlichen Kommunen oder zwischen einem Amt und den anderen Referaten einer Kommune befördern, so ist eventuell mit anfänglichen Hemmnissen zu rechnen. Hemmnisse können aus Akzeptanzproblemen bestehen (z. B. keine Bereitschaft zur Wissensabgabe), durch finanziell mangelnde Möglichkeiten hervorgerufen werden, durch die erschwerte Einhaltung technischer Vorgaben entstehen oder einfach auf mangelnder Notwendigkeit beruhen. Ob von den genannten möglichen Hemmnissen tatsächlich welche auftreten, hängt stark von der Affinität zur Technik des jeweiligen Wissen abgebenden Amtes ab. Nur wenn deutlich gemacht werden kann, dass die breite Verteilung von Wissen nicht zu einem Verlust an Einfluss und Gewicht der eigenen Arbeit führt, sondern lediglich eine Befreiung von Routinetätigkeiten mit sich bringt, dann ist das Eis gebrochen. Bei den technikaffinen Abteilungen muss diese Überzeugungsarbeit meist erst gar nicht geleistet werden, hier besteht ein Vertrauensvorschuss aufgrund von selbst erworbenen Erfahrungen. In anders struk- Verwaltung und Management 13. Jg. (2007), Heft 6, S

17 Steinert, Anwendungsbeispiele für kommunales Wissensmanagement turierten Ämtern ist eine gute Zusammenarbeit mit den Fachämtern hilfreich und ein offener Austausch mit der Technikabteilung wünschenswert. Die Arbeit in parallel nebeneinander existierenden, jeweils geschlossenen Systemen kann zu Redundanzen sowohl in der Datenhaltung als auch bei den zur Verfügung stehenden Tools führen. Diese Redundanzen erscheinen gerade in der Anfangsphase und bei der Zusammenführung verschiedener Anwender als unvermeidlich. Das Pilotprojekt, an dem wenige ausgewählte Städte und Kreise teilnehmen, endet Über eine Weiterführung auf anderem Niveau wird derzeit nachgedacht. Ein Abgleich der Ergebnisse aus der Pilotarbeit mit einer kleinen Gruppe aus KGSt- Mitgliederskommunen, die thematisch in ihrer Heimatgemeinde mit juristischem Hintergrund in ihrer täglichen Arbeit konfrontiert sind, hat stattgefunden. Die Erkenntnisse hieraus werden noch durch die KGSt veröffentlicht. An der Akzeptanz und einer entsprechend akzeptablen Variante für eine Öffnung des derzeit geschlossenen Systems wird noch gearbeitet. Beispiel Wikis: chaotisch und modern Im Detail: mit KIKOS suchen - finden wissen Über Kommunalverwaltungen und Träger öffentlicher Aufgaben darunter nahezu alle Städte über Einwohner, einschließlich der drei Stadtstaaten, die meisten Landkreise und einige große österreichische Städte arbeiten mit der KGSt zusammen, um auch die eigene Leistungsfähigkeit zu verbessern und so zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung beizutragen. Hauptprodukte der»die Arbeit in parallel nebeneinander existierenden, jeweils geschlossenen Systemen kann zu Redundanzen sowohl in der Datenhaltung als auch bei den zur Verfügung stehenden Tools führen.«beispiel KIKOS: solide und komplex Bei KIKOS handelt es sich um eine internetbasierte Wissensdatenbank, die angefüllt ist mit einer Vielzahl von Schriftstücken und Fundstellen zu kommunalen Managementthemen. Sie wird gleichermaßen sowohl von Referenten als auch von den Mitgliedern der KGSt befüllt. Seit sieben Jahren erfolgt der Erfahrungsaustausch überwiegend elektronisch. Die technische Basis hierfür, die nach dem Prinzip einer Black Box von der KGSt betrieben wird, liefert eine Software. Als Technologie kommt hierfür Retrievalware zum Einsatz. Seit der Einführung von KIKOS konnte ein Großteil der personalaufwendigen Beratungs- und Recherchearbeit, die die KGSt für Ihre Mitglieder leistet, auf den virtuellen Teil der vollelektronisch unterstützten Recherche in der Wissensbank verlagert werden. Die Referenten werden daher heute bei Nachfragen aus der Mitgliedschaft auf einem erfreulich höheren Niveau gefordert. Seit der wachsenden Verbreitung und dem zunehmenden Erfolg von Wikipedia sind die Wikis auch für weitere Anwendungsfälle außerhalb des allgemeingültigen Nachschlagewerkes en vogue. So probieren auch viele unserer Mitgliedskommunen das Instrument der Wikis aus. Besonders für kleinere Kommunen ist das relativ neuartige Instrument ein willkommener Start in die offene Bereitstellung von Informationen mindestens innerhalb der Verwaltung, da keine hohen Anfangsinvestitionen zu erwarten sind. Allerdings kommt man auch hierbei nicht ohne eine gute Projektvorplanung aus. Die Startseiten müssen am besten den Bedarfen gemäß vorkonfiguriert werden, und alle potenziell Beteiligten benötigen eine kurze Einführung. Ist nicht bekannt, wo das Wiki zur Verfügung gestellt wird, welchen Zweck es verfolgt, welcher Nutzen für jeden einzelnen entsteht und wie es zu bedienen ist, so ist der Erfolg keineswegs vorprogrammiert. Erste Erfahrungen zeigen, dass die eher chaotische Informationsablage nicht immer zu besten und schnell auffindbaren Ergebnissen führt. Wikis sind vor allen Dingen für die Informationsablage von flüchtigem Wissen geeignet, sie ersetzen keine Dokumentenablage und dienen auch nicht der langfristigen Archivierung von Informationen. Es gilt das Prinzip: Jeder darf alles! Interessanterweise funktioniert dieses System und zwar wahrscheinlich deshalb so gut, weil jeder so etwas wie eine Datenhoheit für sein Steckenpferd empfindet und deshalb auf seinen zu hütenden Schatz immer wieder ein (kontrollierendes) Auge wirft. KGSt sind schriftlich herausgegebene gutachtliche Empfehlungen, interkommunaler Erfahrungsaustausch, Seminare, Fachkonferenzen und die Kennzahlenarbeit in Vergleichsringen. In den über 50 Jahren seit der Gründung der KGSt hat sich hier ein enormer Fundus an Sachwissen und Erfahrung angesammelt. Mit dem Fortschritt in der EDV und der zunehmenden Vernetzung der kommunalen Welt wollte auch die KGSt ihre Leistungen auf modernem Wege unter Ausnutzung der am Markt verfügbaren technischen Möglichkeiten flächendeckend, schnell und leicht abrufbar anbieten. Erste Überlegungen dazu, wie diese Erfordernisse in praktikable Lösungen umgesetzt werden können, fanden bereits im Jahr 1997 statt. Die Entwicklung von KIKOS Innerhalb von zwei Jahren wurde die Idee, den Mitgliedern einen zeitgemäßen, schnellen und einfach zu bedienenden Zugang zum kommunalen Wissen zu liefern, weiterentwickelt und bis zur Produktreife ausgebaut. Das Ergebnis hieß KIKOS und steht für kommunales Informations- und Kommunikationssystem der KGSt für ihre Mitglieder. 297

18 Steinert, Anwendungsbeispiele für kommunales Wissensmanagement KIKOS ist eine internetbasierte Wissensbank (Retrievalware), angefüllt mit einigen tausend Schriftstücken und Fundstellen zu kommunalen Managementthemen. Geeignete Produkte werden zum einen durch die Referenten der KGSt selbst akquiriert, zum anderen liefern unsere Mitglieder selbstständig die für ihre tägliche Arbeit hilfreichen Dokumente zur weiteren Verbreitung an uns. Seitens der Mitglieder wird besonderer Wert auf die Qualitätssicherung der Inhalte durch die KGSt gelegt. Deswegen ist eine öffentliche Recherche der eigenen Websites von Kommunen oder aber die Integration öffentlicher Links bis heute unterblieben, was technisch sehr leicht umzusetzen wäre. Mit der Einführung von KIKOS vor acht Jahren erfolgt der Erfahrungsaustausch unter den Mitgliedern überwiegend elektronisch. In den Jahren von 1999 bis 2003 wurde das System mit Leben gefüllt und für die Mitarbeiter in den Kommunen zu einem Routinewerkzeug für die tägliche Arbeit ausgebaut dann ist auf der Basis der flächendeckenden Erfahrungen durch die Endnutzer die Oberfläche komplett neu gestaltet und (nach einer Nutzerbefragung) auf die Bedürfnisse der Mitglieder angepasst worden. Zuletzt wurde im Jahr 2007 der Standort des Servers verlagert. Bisher hatten Mitarbeiter der KGSt auch die technische Basis betreut, nun ist diese Aufgabe auf einen technischen Dienstleister übertragen worden. Der aktuelle Stand»KIKOS ist eine internetbasierte Wissensbank, angefüllt mit einigen tausend Schriftstücken und Fundstellen zu kommunalen Managementthemen.«Abb. 1: Oberfläche von KIKOS 298 Heute greifen mehr als 800 unterschiedliche Nutzer (Kommunen) in der Woche bundesweit auf die Services von KIKOS zu. Dabei setzen sie um die Anfragen ab, von denen auch heute noch manchmal 5 Prozent ohne Ergebnis bleiben. Es entstehen innerhalb einer Woche ca. eine halbe Million Transaktionen zwischen unseren Mitgliedern und KIKOS. Dabei schauen sich unsere Mitglieder etwa Dokumente pro Monat im Detail an. Innerhalb der kanalisierten Zugänge sind die Nutzertypen sehr vielfältig sie kommen aus Fachämtern, den Bürgermeisterbüros, sind Sachbearbeiter oder Dezernenten und haben damit verständlicherweise sehr unterschiedliche Suchverhaltensweisen und Vorstellungen über das, was ein geeignetes Ergebnis (Volltreffer) ist. Daher gibt es diverse Möglichkeiten, sich den benötigten Informationen zur Generierung von Wissen zu nähern. Das Credo der KGSt lautet: suchen finden wissen. Wir bieten den Mitgliedern eine komfortable Suche und komfortables Sortieren der Ergebnisse an. Dabei wird nach dem Prinzip beraten: Man muss nicht wissen, welches Dokument man sucht; man muss nur wissen, wie man richtig sucht das Finden kommt dann ganz von allein! Die intelligente Eingrenzung der Suchbegriffe, die im Hintergrund für den Benutzer unsichtbar um Synonyme, Schlagwörter, Häufigkeiten und Wertigkeiten ergänzt wird, führt bei etwas Training im Umgang mit unscharfem Wissen rasch zu den individuell richtigen und wesentlichen Ergebnissen. Da mit dem System sehr unterschiedliche Nutzertypen bedient werden müssen, sie unterschiedlich technisch vorbelastet sind und deshalb individuell verschieden an die Recherche herangehen, werden unterschiedliche Zugangsarten zum Wissen angeboten: von der Freitextsuche über die Eingrenzung nach bestimmten Kriterien - bis hin zur Suche über eine kommunale Wissensstruktur. Die verwendete kommunale Wissensstruktur wurde eigens zu diesem Zweck von der KGSt entwickelt und ist bis heute ein Alleinstellungsmerkmal geblieben. Abbildung 1 zeigt die unterschiedlichen Suchmöglichkeiten. Sie sind jeweils getrennt durch einen grauen Querbalken dargestellt. Bringt die Recherche geeignete Ergebnisse hervor, so werden diese in einer neuen Maske angezeigt. Die Ergebnisliste kann vom Benutzer individuell weiter eingegrenzt oder nach eigenen Kriterien sortiert werden. Für die Anzeige der Ergebnisse findet ein Ranking statt. Die Anzeige erfolgt grundsätzlich nach der Gewichtung der Schlüsselbegriffe: je häufiger das gesuchte Wort in einem Dokument gefunden wird in Abhängigkeit von der Länge des Dokumentes und davon, ob das Wort Bestandteil der Überschrift oder des Abstracts ist, desto weiter oben in der Ergebnisliste wird das Dokument aufgeführt. Die Dokumente können zur weiteren Sichtung in einem Vorschaufenster angesehen werden. Dort werden die Suchbegriffe farbig unterlegt dargestellt. Alle Mitglieder laden die Dokumente von zentraler Stelle und greifen auf einen Server der KGSt zu. Somit entfallen alle Service- und Pflegelei-

19 Steinert, Anwendungsbeispiele für kommunales Wissensmanagement Abb. 2: Sortiermechanismen und Ergebnisse in KIKOS stungen, die ein solcher Dienst erfordert, auf Seiten der Mitglieder. Diese Dienstleistungen werden gebündelt durch die KGSt gestellt. Entwicklungsperspektiven Die Aktualität ist ein wesentliches Merkmal für die Qualität der Dokumente. Deshalb wird jedes Dokument bereits bei Aufnahme mit einem Löschdatum versehen. Das führt dazu, dass die Datenbank nur mäßig wächst, aber immer die Themen der Kommunen beinhaltet, die aktuell besonders diskutiert werden. Dieses Modell funktioniert nur mit einer tief ausgeprägten Kultur und dem selbstverständlich gelebtem Prinzip von Geben und Nehmen. Der Teamgedanke Alle für Einen - Einer für Alle steht hier im Vordergrund. Diese Idee, aber auch der Aspekt des Gebens, müssen stetig beworben werden. Am einfachsten ist dem über Mittler, wie z. B. die Mitarbeiter der eigenen Organisation, zu begegnen: Alle Referenten und Referentinnen der KGSt beteiligen sich an der Akquise von Wissen. Hierbei gilt es insbesondere durch Auswertung der Suchanfragen herauszufinden, welche Themen besonders gefragt sind oder zu welchen Themen bisher nur wenig gefunden wurde. Dann können gezielte Marketingaktionen in den kommunalen Fachämtern dazu führen, die bekannten weißen Flecken zu schließen und das Angebot für einen noch breiteren Nutzerkreis attraktiv zu gestalten. Die Aktualisierung und Vervollständigung von KIKOS ist eine Daueraufgabe. Um den langfristigen Erfolg zu sichern, ist sie nicht nur in der KGSt selbst zu erbringen, sondern von allen Kommunen, die auch zukünftig auf hochwertiges, qualitätsgesichertes, aktuelles und möglichst vollständiges Wissen in KIKOS zurückgreifen wollen, zu leisten. Allerdings wird es in Zukunft mehr darauf ankommen, geeignete Dokumente mittels unscharfer Suche zu finden, als sich über spezielle User-Groups oder Diskussionsforen auszutauschen. Das hat die aus der täglichen KGSt-Arbeit geschöpfte Erfahrung mit dem vielfältigen Angebot der unterschiedlichen Austauschmöglichkeiten gezeigt. Jedem qualitätsgesicherten und eingetragenen Dokument wird ein themenverantwortlicher Referent der KGSt zugeordnet und im System hinterlegt. So ist gewährleistet, dass zu jedem Dokument ein geeigneter Ansprechpartner innerhalb der KGSt verfügbar ist. Fazit Wenn jetzt immer noch Fragen an die Referenten herangetragen werden, dann sind diese von tieferer inhaltlicher Bedeutung die Recherchearbeit haben die Kunden bereits selbst in die Hand genommen jetzt geht es nur noch um die ureigenste Aufgabe der KGSt: die qualitativ hochwertige Auseinandersetzung in der Fachlichkeit zwischen den Referenten und den Kommunen. Literatur Abb. 3: Ergebnisse mit Bezug zur Wissensstruktur in KIKOS Kassner, U. (Vorsitz): Schulte, L.: Wissensmanagement in Kommunalverwaltungen, KGSt-Bericht Nr. 7/2001, Köln 2001 Steinert, M.: Der Einsatz wissensbasierter Systeme zur Beratungsunterstützung, Verlag Shaker, Aachen Steinert, M. (Vorsitz): Bürgerkontakte mit Wissensmanagement kompetent und effizient gemacht, KGSt-Bericht Nr. 8/2005, Köln Steinert, M.: KIKOS - ein kommunales Informations- und Kommunikationssystem - suchen - finden - wissen: von Kommunen für Kommunen. In: Konferenzband zur KnowTech2006, Mit Wissensmanagement besser im Wettbewerb! 299

20 Elektronischer Datenaustausch im Meldewesen Modell für überörtlichen Datenaustausch in Deutschland? Karl Tramer Seit Anfang des Jahres 2007 müssen Rückmeldedaten zwischen Meldeämtern elektronisch übermittelt werden. Auf diesen Stichtag haben Bund und Länder, Kommunen und die Mitglieder der VITAKO, der Bundesarbeitsgemeinschaft der Kommunalen IT-Dienstleister, lange hingearbeitet, dennoch war es für viele Beteiligte eine Überraschung, dass die Umsetzung relativ reibungslos funktioniert hat. Zum ersten Mal ist damit ein bundesweites Netzwerk zur sicheren elektronischen Übertragung von Massendaten zwischen einer großen Zahl von Behörden (über 5.000) geschaffen worden. Bemerkenswert ist ferner, dass die beteiligten Stellen unterschiedliche Fachverfahren einsetzen und die Kommunikation dennoch funktioniert. Ohne eine klare Standardisierung hätte eine solche Aufgabe nicht erfolgreich umgesetzt werden können. Welche Faktoren sind für den Erfolg des Projektes entscheidend gewesen? Folgende Faktoren haben in besonderem Maße zum Erfolg des Projektes beigetragen: DVDV Das Deutsche Verwaltungsdienste-Verzeichnis enthält wie ein Telefonbuch die Nummern aller zuständigen Behörden. Das DVDV ist grundsätzlich so aufgebaut, dass verschiedene Aufgaben damit abgewickelt werden können. Im konkreten Fall der elektronischen Rückmeldung im Meldewesen enthält es alle Meldebehörden und deren elektronische Adresse. Sofern 300 Karl Tramer ist stellvertretender Vorsitzender der VITAKO und Vorstandsvorsitzender der Datenzentrale Baden- Württemberg. die Meldebehörde autonom arbeitet, ist dies die direkte Adresse der Meldebehörde, soweit sie sich einer Clearingstelle angeschlossen hat, die Adresse der Clearingstelle. OSCI Mit dem OSCI-Transportprotokoll wurde ein genereller Standard definiert, wie man Nachrichten sicher und nachvollziehbar über ein unsicheres Netz übermitteln kann. Dieser Standard ist mit der elektronischen Rückmeldung zum ersten Mal im großen Stil erfolgreich eingesetzt worden und hat sich in der Praxis bewährt. Auch hier gibt es unterschiedliche technische Implementierungen, die miteinander im Wettbewerb stehen, die aber einen definierten Standard einhalten. XMeld Während OSCI nur den Transportmechanismus regelt, geht es mit XMeld um die Inhaltsdaten der Übermittlung. Mit XMeld ist es gelungen auf Basis der Beschreibungssprache XML ein Datenaustauschformat im Meldewesen zu definieren, das unterschiedliche Hersteller von Einwohnerwesen nutzen können, um in einer standardisierten Form Daten auszutauschen. Auch der XMeld-Standard hat im Bereich der elektronischen Rückmeldung grundsätzlich funktioniert, wobei sich in der praktischen Anwendung wie nicht anders zu erwarten zahlreiche Detailprobleme zeigten, die eine Weiterentwicklung und Präzisierung notwendig machten. Clearingstellen Grundsätzlich muss jede der über Meldebehörden Nachrichten zu jeder anderen schicken können. Dies muss rund um die Uhr funktionieren und erfordert eine entsprechende technische Infrastruktur und Betreuung. Viele kommunale IT-Dienstleister haben sich hier rechtzeitig aufgestellt und Clearingstellen angeboten, über die eine große Zahl von Kommunen ihre Prozesse bündeln und diese damit kostengünstiger abwickeln können. Wie sehen die Erfahrungen aus? Derzeit werden monatlich zwischen einer halben und einer Mio. Nachrichten versandt. Hatte man anfangs noch einen relativ hohen Fehlerprozentsatz (Februar 07: 13,8 %), so hat sich dies bis zum August auf 1,9 % reduziert. Dieser Wert wird ab November vermutlich wieder kurzfristig ansteigen, da auf eine neue XMeld-Version migriert wird. Die erreichte Quote ist nicht schlecht, wenngleich deutlich wird, dass noch nicht alle Detailprobleme gelöst sind. Die Transaktionsentwicklung wird in der Abbildung beispielhaft anhand der größten Clearingstelle, dem Clearingcenter Baden-Württemberg mit angeschlossenen Kommunen, visualisiert. Dargestellt sind Rückmeldungen von und nach Baden- Württemberg. Innerhalb des Landes wird ein vereinfachtes Verfahren angewandt, Verwaltung und Management 13. Jg. (2007), Heft 6, S