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2 Herausgeber Prof. Dr. Martin Gläser, Prof. Dr. Mike Friedrichsen Fachhochschule Stuttgart Hochschule der Medien Studiengang Medienwirtschaft Tel Fax Klaus Haasis, Dr. Ansgar Zerfaß MFG Medienentwicklung Baden-Württemberg Breitscheidstr Stuttgart Tel Fax Bildquelle Fernsehturm: Stuttgart-Marketing GmbH

3 Eva Pfendert / Ansgar Zerfaß / Robert Gehring (Hrsg.) E-Procurement in der öffentlichen Verwaltung Stuttgarter Beiträge zur Medienwirtschaft Nr. 14 August 2005 ISSN-Nr

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5 E-Procurement in der öffentlichen Verwaltung 3 Inhalt Eva Pfendert Grundlagen des elektronischen Einkaufs in der öffentlichen Verwaltung...5 Heiko Schinzer Organisatorische Konsequenzen der elektronischen Vergabe...15 Holger Kett, Oliver Kelkar Organisatorische Aspekte beim Einsatz elektronischer Beschaffungsinstrumente...25 Monika Schmidt Praxisbeispiele aus den Städten Mainz, Tübingen und Reutlingen...35 Joachim Ciresa Die Einführung der elektronischen Vergabe Das Praxisbeispiel des Staatsanzeiger-Verlags...41 Oliver Silbach, Andreas Eisel Public E-Procurement Strategien, Erfolgsfaktoren und Beispiele aus der Praxis...47 Johannes Rother Zum Beispiel Mainz. Einspareffekte und Prozessoptimierung durch elektronische Vergabe...53 Heinrich Mackowiak, Ewald Lauer, Frank Herrmann Erfolg durch koordinierte Beschaffung. Die E-Procurement Lösung der hessischen Hochschulen...59 Eva Pfendert Elektronische Beschaffung nachhaltig fördern: die EU-Initiative EPROC...69 Die Autoren...77 Übersicht bisher erschienener Bände der Stuttgarter Beiträge...81

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7 E-Procurement in der öffentlichen Verwaltung 5 Eva Pfendert Grundlagen des elektronischen Einkaufs in der öffentlichen Verwaltung Begriffe wie E-Procurement, Prozesskostenoptimierung und Einkaufs-Controlling finden sich längst in Fachartikeln für die öffentliche Verwaltung. Doch während öffentliche Einrichtungen sich zunehmend an erfolgreichen Beispielen aus der Privatwirtschaft orientieren, bleiben die Strukturen und Prozesse in den Verwaltungen für Außenstehende schwer durchschaubar. Der Beitrag skizziert einige wesentliche Rahmenbedingungen der öffentlichen Vergabe und Beschaffung und stellt Potenziale von E-Procurement in der Verwaltung vor. 1 Einkauf, Vergabe und Co. ein kurzer Überblick Im Einkauf liegt der Gewinn dieses geflügelte Wort aus der Privatwirtschaft lässt sich auch auf die Beschaffung öffentlicher Einrichtungen übertragen. In Zeiten knapper Kassen orientieren sich Bund, Länder und Kommunen zunehmend an erfolgreichen Beispielen aus der Privatwirtschaft, um Kosten einzusparen und Arbeitsaufwände zu reduzieren. Begriffe wie E-Procurement, Prozesskostenoptimierung und Einkaufs- Controlling finden sich inzwischen regelmäßig in Fachartikeln für die öffentliche Verwaltung. Der Einkauf öffentlicher Einrichtungen bleibt dabei ein komplexes Thema und ist für Außenstehende oft nicht ohne weiteres nachvollziehbar. Insbesondere Unternehmen, die geschäftliche Beziehungen zu öffentlichen Einrichtungen aufbauen möchten, finden einen Markt mit Besonderheiten vor, der einige Herausforderungen und formale Rahmenbedingungen mit sich bringt (IHK 2004, S. 7). Im folgenden werden daher die Rahmenbedingungen des Einkaufs öffentlicher Einrichtungen vorgestellt und grundlegende Begrifflichkeiten geklärt. Strukturen im öffentliche Einkauf Der Einkauf im öffentlichen Bereich als Steuerungs- und Managementfunktion umfasst die Vorgänge der Auftragsvergabe und der Beschaffung. Die Vergabe ist ein formal geregeltes Verfahren mit dem Ziel der Zuschlagserteilung zugunsten eines Auftragnehmers. Die Beschaffung bezeichnet den Vorgang der Versorgung und Bestellabwicklung, nach dem dezentrale Stellen in den Verwaltungen innerhalb von Rahmenverträgen ihren Bedarf an Produkten und Leistungen decken (Christmann et. al 2004, S. 4 ff.). Häufig findet man auch die Begrifflichkeiten des strategischen und des operativen Einkaufs. Der strategische Einkauf beschreibt dabei den Vorgang von der Bedarfsermittlung über die Auswahl eines Lieferanten bzw. Dienstleisters durch ein Ausschreibungsverfahren, die anschließenden Vertragsverhandlungen sowie die laufende Koordination der Lieferantenbeziehungen. Mit dem operativen Einkauf bezeichnet man den Prozess der Auswahl und Bestellung von Produkten bzw. Leistungen im Tagesge-

8 6 Pfendert schäft. Dazu gehören unter anderem die Auswahl von Produkten aus einem Katalog verfügbarer Artikel, das interne Genehmigungsverfahren, der Bestellvorgang und die Rechnungsstellung. Während der Begriff der Vergabe klar definiert ist, werden Einkauf und Beschaffung oft synonym verwendet, beispielsweise als strategische Beschaffung anstelle von strategischem Einkauf oder die Beschaffung als Überbegriff für Vergabe und die Bestellabwicklung im Tagesgeschäft. Das wirtschaftlichste Angebot gewinnt: öffentliche Auftragsvergabe Im Gegensatz zu privatwirtschaftlichen Unternehmen sind Bund, Länder und Kommunen bei der Auswahl von Produkten und Dienstleistern an eine Reihe von Vorgaben gebunden. Diese gesetzlichen Bestimmungen bilden auch die Rahmenbedingungen für die elektronische Vergabe und werden daher nachfolgend kurz skizziert: Das Vergaberecht umfasst sämtliche Regeln und Vorschriften, die das Verfahren für öffentliche Einrichtungen beim Einkauf von Produkten und Dienstleistungen vorsieht. Die Detailvorschriften der Vergabe von Liefer- und Dienstleistungsaufträgen, für Bauaufträge und für freiberufliche Leistungen sind in den Verdingungsordnungen VOL/A, VOB/A und VOF geregelt. Diese Vorgaben sind für öffentliche Auftraggeber bindend. Ergänzend gelten eine Reihe von Prinzipien wie beispielsweise das Privatrechtsprinzip, wonach öffentliche Auftraggeber im Einkauf wie ein privates Unternehmen auftreten und entsprechende Verträge abschließen oder auch das Prinzip der langfristigen Wirtschaftlichkeit. Letzteres sieht vor, dass nicht allein der Preis für die Entscheidung zugunsten eines bestimmtes Angebotes ausschlaggebend ist, sondern auch weitere Aspekte, wie beispielsweise die Mittelstandsförderung, zu berücksichtigen sind. (IHK 2004, S. 9 f.). Weitere Verfahrensgrundsätze gewährleisten die gleiche Behandlung aller Anbieter (A.a.O., S. 13 f.). Öffentliche Einrichtungen erteilen entsprechend dieser Regelung den Zuschlag für das wirtschaftlichste Angebot. Das öffentliche Auftragswesen in Deutschland gliedert sich in drei Ebenen entsprechend der Art und Weise, wie die Ausschreibung bekannt gemacht wird. Grundsätzlich sollen Ausschreibungen einem möglichst großen Kreis von Lieferanten und Dienstleistern angekündigt werden. Diesem Grundsatz folgend gibt es auf nationaler Ebene das Verfahren der öffentlichen Ausschreibung mit uneingeschränktem Wettbewerb. Nur in begründeten Ausnahmefällen dürfen öffentliche Einrichtungen ausgewählte Unternehmen direkt anschreiben und um ein Angebot bitten. Dieses Verfahren wird auf nationaler Ebene beschränkte Ausschreibung genannt. Eine formfreie freihändige Vergabe als drittes nationales Verfahren kann im konkreten Einzelfall direkt an einen bereits bekannten Lieferanten erfolgen. Ab einem bestimmten finanziellen Umfang der auszuschreibenden Leistung, dem so genannten Schwellenwert, sind öffentliche Einrichtungen zu einer Ausschreibung auf europäischer Ebene verpflichtet. Entsprechend

9 E-Procurement in der öffentlichen Verwaltung 7 der beschriebenen nationalen Verfahren gibt es dabei das offene Verfahren, das nicht offene Verfahren und das Verhandlungsverfahren (vgl. KGST Bericht Nr. 4/2003, S. 22 f. und IHK 2004, S. 15 ff.). Die Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge (Vergabeverordnung) regelt das einzuhaltende Verfahren. Das Vergabeverfahren der öffentlichen Hand wird von Seiten der Wirtschaft wie auch von den Verwaltungen selbst als komplex und unflexibel beschrieben. Vor diesem Hintergrund wird entsprechend europäischer Regelungen das Vergaberecht in Deutschland grundlegend reformiert. Die elektronische Auftragsvergabe mit einer qualifizierten elektronischen Signatur ist rechtlich bereits zulässig. Unternehmen haben somit beispielsweise die Möglichkeit, Angebote an öffentliche Einrichtungen in elektronischer Form einzureichen. Business as usual: die öffentliche Beschaffung Bei der Beschaffung versorgen sich dezentrale Bedarfsstellen innerhalb von zentral bereitgestellten Rahmenverträgen. Im Falle einer dezentralen Finanzautonomie verwalten die dezentralen Stellen darüber hinaus ihr Budget für die tägliche Beschaffung eigenverantwortlich. In den Bereich der Beschaffung fällt auch die bereits beschriebene freihändige Vergabe (Christmann et. al 2004, S. 6). Gespräche mit Praktikern zeigen, dass die Beschaffung in öffentlichen Einrichtungen oft auf gewachsenen Strukturen basiert und nicht immer ausreichend transparent ist. Ein bekanntes Problem ist die fehlende Koordination und Dokumentation in der Beschaffung, was dazu führen kann, dass die Verwaltung den tatsächlichen Bedarf an Produkten und Dienstleistungen sowie das Gesamtvolumen des jährlichen Einkaufs nicht kennt. Häufig existieren mehrere parallele Vereinbarungen mit Dienstleistern für die Belieferung mit Produkten der gleichen Kategorie. In kleineren Verwaltungen werden gelegentlich Güter direkt beim örtlichen oder regionalen Einzelhandel beschafft. Der damit verbundene Aufwand für Anfahrt und Wegezeiten erhöht indirekt die Kosten der Beschaffung. Auch der Unterhalt eines Lagers und die damit verbundenen organisatorischen und finanziellen Aufwände sind Fragestellungen für die Beschaffung. Die Umstellung auf die elektronische Beschaffung ist häufig ein Anlass, Strukturen im operativen Einkauf zu überdenken und ggf. zu optimieren. 2 Der elektronische Warenkorb im Rathaus E-Procurement, die elektronisch gestützte Abwicklung von Ausschreibungen, Bestellvorgängen oder Zahlungen, ist längst auch für den öffentlichen Bereich ein Thema. Wie bei vielen anderen Managementthemen orientieren sich öffentliche Einrichtungen an erfolgreichen Praxisbeispielen aus der Privatwirtschaft, in denen durch den Einsatz von E-Procurement hohe Einsparungen erzielt werden konnten. Allerdings sind aufgrund besonderer Strukturen der öffentlichen Verwaltung die Ergebnisse aus Projekten in der Privatwirtschaft nicht ohne weiteres übertragbar (Maar 2002, S. 183).

10 8 Pfendert Der elektronische Einkauf als E-Government-Lösung In der öffentlichen Verwaltung wird der elektronische Einkauf häufig als E-Government-Anwendung eingeordnet, wobei E-Government in diesem Falle insbesondere interne Prozesse betrifft (Frick 2003, S. 49). E-Government wird gemeinhin beschrieben als die Nutzung der Möglichkeiten des Internets und der modernen Datenverarbeitung in der Verwaltung mit dem Ziel, Erleichterungen für den Bürger zu schaffen und Kostensenkungen für die Verwaltung zu erreichen. Gemeinsam mit Verwaltungsmodernisierung und Bürokratieabbau soll E-Government als Querschnittsthema zu einer effizienteren und bürgerfreundlichen Verwaltung beitragen. Dabei rückt die Optimierung verwaltungsinterner Prozesse immer mehr in den Blickpunkt. Entscheidend für den Einsatz von E-Government-Lösungen sollten die Interaktionshäufigkeit der beteiligten Partner sowie die technische Kompetenz der Anwender sein (Bubek / Fuchs 2003, S. 8 ff.). Der Einsatz des elektronischen Einkaufs für Verwaltungen ist daher insbesondere dann interessant, wenn eine große Zahl von Vergaben stattfinden bzw. regelmäßig Produkte beschafft werden. Mittelständische Lieferanten als Herausforderung Um die Vorteile der elektronischen Vergabe voll auszuschöpfen sollten möglichst viele potenzielle Dienstleister in der Lage sein, Ausschreibungsunterlagen elektronisch zu bearbeiten bzw. ihre Angebote digital einzureichen. Für die elektronische Beschaffung müssen die beteiligten Dienstleister ihre Produkte in einem elektronischen Katalog anbieten, aus dem der Auftraggeber die gewünschten Güter direkt auswählen kann. In der Praxis existieren insbesondere bei der technischen Kompetenz der potenziellen bzw. bereits vorhandenen Lieferanten Defizite. Eine mögliche Maßnahme zur Verbesserung der technischen Kompetenz der Auftragnehmer ist, dass öffentliche Einrichtungen als Auftraggeber selbst Qualifizierungsmaßnahmen für interessierte Lieferanten anbieten. Diesen Weg geht beispielsweise das Beschaffungsamt des Bundesministeriums des Innern (BMI) mit regelmäßigen Informationsveranstaltungen und Publikationen für Unternehmen. So können auch kleine und mittelständische Unternehmen aus dem regionalen Umkreis qualifiziert und auf die Anforderungen eines sich wandelnden Marktes vorbereitet werden. Mit der Situation des regionalen Mittelstandes im Hinblick auf kommunale Beschaffungsprojekte beschäftigt sich auch die europäische Initiative EPROC, über die Eva Pfendert in ihrem Beitrag in diesem Band berichtet. Die Europäische Kommission hat mit EPROC ein Projekt initiiert, in dem Best-Practice-Projekte aus unterschiedlichen europäischen Partnerländern zusammengestellt werden. Dabei werden konkrete Handlungsanleitungen in Form eines Leitfadens für öffentliche Einrichtungen und mittelständische Unternehmen erarbeitet. Auch die Fragestellung eines nachhaltigen elektronischen Einkaufs wird im Rahmen von EPROC diskutiert.

11 E-Procurement in der öffentlichen Verwaltung 9 3 Potenziale des elektronischen Einkaufs Viele öffentliche Einrichtungen sehen im elektronischen Einkauf eine Möglichkeit, Kosten zu reduzieren und eine Professionalisierung der Beschaffung voranzutreiben. Dabei unterscheidet man zwischen Einsparungen, die durch die Optimierung von Strukturen und die elektronische Unterstützung von Prozessen entstehen und möglichen positiven Preiseffekten durch die Bündelung größerer Ausschreibungsmengen, d.h. einer Senkung der konkreten Sachkosten. Klare Strukturen: die elektronische Vergabe Die elektronische Vergabe ist entsprechend der bereits vorgestellten Strukturen der öffentlichen Beschaffung ein Teilbereich des elektronischen Einkaufs. Einsparpotenziale durch Preisvorteile bieten hier beispielsweise die direkte Vergleichbarkeit von Angeboten im Internet. In einem Praxisbeispiel der Stadt Grevenbroich wurde für ein breites Artikelsortiment eine mögliche Einsparquote von bis zu 30% prognostiziert (KGSt-Materialien Nr. 2, 2003, S. 33 f.). Durch vorab definierte Verfahrenschritte bietet die elektronisch gestützte Vergabe der beschaffenden Stelle eine Hilfestellung im immer komplexer werdenden Vergabeprozess. Die Übertragung bisher manuell durchgeführter Arbeiten in einen digitalen Workflow führt zu einer Senkung der verwaltungsinternen Prozesskosten (Gehrmann, Schinzer 2002, S. 17). Auch im Hinblick auf die Korruptionsprävention ermöglichen elektronische Vergabesysteme wesentliche Vorteile für Vergabestelle und Anbieter: Indem alle wesentlichen Schritte automatisch dokumentiert werden, ist der Prozess jederzeit nachvollziehbar. Die Rechtssicherheit wird so für alle Beteiligten erhöht. Voraussetzung für die elektronische Vergabe ist eine vollständige Analyse und ggf. Neugestaltung der Vergabeprozesse. Heiko Schinzer konzentriert sich in seinem Beitrag auf organisatorische Konsequenzen, die sich aus der Einführung der elektronischen Vergabe für öffentliche Auftraggeber ergeben. Der Beitrag stellt die erreichbaren betriebswirtschaftlichen Potenziale vor und beschreibt mögliche Organisationsformen zur Realisierung der elektronischen Auftragsvergabe. Viele elektronische Vergabesysteme unterstützen außerdem Bieter bei der Erstellung der Angebotsunterlagen. Insbesondere bei komplexen Ausschreibungen kann es für anbietende Unternehmen eine Erleichterung sein, schrittweise durch die Erstellung der erforderlichen Unterlagen geführt zu werden, um keine wichtigen Informationen zu vergessen. Kostenvorteile durch einen geringeren Zeitaufwand können so auch auf Seiten der Bieter realisiert werden. Allerdings ist die elektronische Erstellung von Angeboten bisher in der Praxis noch wenig verbreitet. Voraussetzungen wie die elektronische Signatur und die Bereithaltung grundlegender Unternehmensinformationen in digitaler Form werden von vielen Unternehmen noch als Hürde empfunden.

12 10 Pfendert Von Portalen und Katalogen: die elektronische Beschaffung Die elektronisch gestützte Beschaffung, d.h. die Auswahl von Artikeln, Bestellabwicklung und Zahlung, ist der zweite Teilbereich des elektronischen Einkaufs. Bevollmächtigte Mitarbeiter einer öffentlichen Verwaltung können beispielsweise innerhalb bestehender Rahmenverträge in elektronischen Katalogen die gewünschten Produkte auswählen und dort bestellen. Idealerweise wird die Bestellung direkt in das Warenwirtschaftssystem des Anbieters übertragen und anschließend in elektronischer Form an das Rechnungswesen übergeben. Ein solch mustergültiges Projekt ist im Hinblick auf die damit verbundenen organisatorischen, technischen und rechtlichen Fragen für öffentliche Einrichtungen eine große Herausforderung und in der Regel nur mit Unterstützung externer Dienstleister realisierbar. Technische Grundlage der elektronischen Beschaffung sind elektronische Produktkataloge, die in der Regel in internetbasierte Portale eingebunden werden. Hierfür existieren inzwischen eine Reihe von Lösungen. Öffentliche Einrichtungen können solche Katalogplattformen selbst betreiben oder auf bereits bestehende Lösungen zurückgreifen. Im Hinblick auf die hohen Investitionen für eine eigene Lösung ist in der Praxis ein Trend zur Nutzung einer etablierten Plattform zu beobachten. Dabei steht eine ganze Palette der verschiedenen Formen elektronischer Handelsplattformen wie beispielsweise Online-Shops, elektronische Marktplätze und Beschaffungsportale zur Verfügung (vgl. ifm o.d., S. 6 ff). In der Optimierung der internen und externen Prozesse liegt das eigentliche Potenzial von E-Procurement Projekten. Ein erster Schritt hierfür ist häufig eine grundlegende Bestandsaufnahme der beschafften Produkte sowie die Sichtung der bereits bestehenden Lieferantenbeziehungen. Die Zusammenfassung und anschließende gemeinsame Ausschreibung von Bedarfen verschiedener Verwaltungsstellen ist ein nachhaltiges Ergebnis bei der Einführung des elektronischen Einkaufs. Für erfolgreiche E-Procurement Projekte im öffentlichen Bereich sind also Erfolgsfaktoren aus den Bereichen Organisation und Management zu berücksichtigen. Für eine Stärkung des Dienstleistungsgedankens in der Beschaffung plädieren daher Holger Kett und Oliver Kelkar in ihrem Beitrag. Sie beschreiben den Aufbau einer modernen Beschaffungsorganisation und die sich daraus neu ergebenden Aufgabenstellungen für die öffentliche Verwaltung. Erfolgreiche Beispiele aus der Praxis Für öffentliche Einrichtungen ist E-Procurement bereits ein Reformthema. Viele Kommunen planen den Einstieg in die elektronische Beschaffung oder haben bereits mit guten Erfahrungen Pilotprojekte umgesetzt. In diesem Band werden die erfolgreichen Praxisbeispiele der Städte Reutlingen, Tübingen und Mainz vorgestellt. Eine verwaltungsübergreifende Bündelung von Nachfragen kann von elektronischen Verfahren gestützt werden. So schreiben beispielsweise die Städte Reutlingen und

13 E-Procurement in der öffentlichen Verwaltung 11 Tübingen im Rahmen einer Einkaufskooperation als rechtlich selbständige Partner gemeinsam aus. Grundlage für die Bedarfsermittlung und die tägliche Beschaffung ist eine gemeinsame technische Plattform. Monika Schmidt berichtet in ihrem Beitrag in diesem Band über die erfolgreichen Projekte der beiden Städte sowie über den elektronischen Einkauf der Stadt Mainz. Die Neuausrichtung dieser Kommunen im Einkauf zeigt, wie Kostensenkungen erfolgreich und nachhaltig realisierbar sind. Die Landeshauptstadt Mainz gehört zu den Vorreitern auf dem Gebiet des elektronischen Einkaufs. Als eine von wenigen Kommunen nutzt Mainz sowohl die Möglichkeiten der elektronischen Vergabe als auch die Option des elektronischen Einkaufs. Johannes Rother beschreibt in seinem Beitrag die Einführung der elektronischen Vergabe am Beispiel der Stadt Mainz, die trotz schwieriger Anfangsphase und zu einem echten Erfolgsprojekt wurde. Die Einsparpotenziale in der Landeshauptstadt Mainz wurden inzwischen auch in einer Prozessanalyse belegt. Mit den Herausforderungen der elektronischen Vergabe beschäftigt sich auch der Beitrag von Joachim Ciresa. Die elektronische Vergabe eröffnet den ausschreibenden Stellen die Möglichkeit, den Personalaufwand zu reduzieren und damit Kosten zu senken. Das vorgestellte elektronische System bildet den Prozess der Vergabe schrittweise ab. Dabei führt der bisher vorwiegend eingesetzte Teilbereich der Bereitstellung von Vergabeunterlagen im Internet zu einer Entlastung der ausschreibenden Stelle. Eine wichtige Herausforderung ist die Rechtskonformität des Verfahrens. Häufig arbeiten wie im vorgestellten Beispiel mehrere Dienstleister gemeinsam an einer technischen Lösung, um die Vielzahl der unterschiedlichen Praktiken in der Vergabe elektronisch abzubilden. Erfolgreiche Praxisbeispiele finden sich häufig bei den Zentraldiensten der Polizei, die beispielsweise durch die notwendige Versorgung ihrer Mitarbeiter mit Dienstkleidung ein hohes Beschaffungsvolumen aufweisen. Traditionell gibt es in diesem Bereich unterschiedliche Warenlager und händisch geführte Listen von Mitarbeitern und Produkten. Die Beschaffung neuer Dienstbekleidung ist für Mitarbeiter der Polizeidienststellen häufig mit erheblichem zeitlichem und organisatorischem Aufwand verbunden. Dass hier neue Lösungen möglich sind, zeigt das Beispiel des Logistikzentrums der Polizei Baden-Württemberg sowie das Projekt des Zentraldienstes der Polizei Brandenburg. Über die elektronisch gestützte Beschaffung beim Zentraldienst der Polizei Brandenburg berichten Oliver Silbach und Andreas Eisel in ihrem Beitrag. Über eine zentrale Dienstleistungs-Einrichtung werden uniformierte Polizeivollzugsbeamte mit Dienstbekleidung versorgt. Einen weiteren Einblick in ein beispielhaftes Projekt zur elektronisch gestützten strategischen Beschaffung bietet der Beitrag von Heinrich Mackowiak, Ewald Lauer und Frank Herrmann. Die beschriebene E-Procurement Lösung der hessischen Hochschulen stellt ein eigenes Beschaffungssystem dar, das die bestehenden Strukturen des Einkaufs ergänzt und gleichzeitig effizienter machen soll. Der Beitrag stellt die einzelnen Projektschritte von der Konzeption bis zur Einführung vor und beschreibt die Beschaffungs-

14 12 Pfendert prozesse für unterschiedliche Produktgruppen. Die hessischen Hochschulen erwarten von ihrer E-Procurement-Lösung eine Zeitersparnis von 30% pro Bestellvorgang in der Startphase. 4 Ausblick Die zahlreichen erfolgreichen Praxisbeispiele in diesem Band zeigen: Der öffentliche Einkauf erlebt einen Wandel hin zu elektronisch gestützten Prozessen. Einsparpotenziale sind dabei sowohl bei der elektronischen Vergabe als auch bei der elektronischen Beschaffung belegt. Für viele Verwaltungen stellt sich nicht die Frage, ob sie auf den elektronischen Einkauf umstellen, sondern vielmehr, wann dies geschehen soll. Der vorliegende Band beschäftigt sich mit grundlegenden Fragen des elektronischen Einkaufs. Daneben stellen führende Experten erfolgreiche E-Procurement Projekte aus der Praxis vor. Doch nicht nur die häufig zitierten knappen Kassen tragen zur Umstellung auf die elektronische Beschaffung bei. Im Sinne einer effizienten und damit auch bürgerfreundlichen Verwaltung wächst das Problembewusstsein und der Wunsch nach transparenten, unbürokratischen Strukturen auch innerhalb der Verwaltung. Elektronisch gestützte Beschaffungsprozesse bieten öffentlichen Einrichtungen die Möglichkeit zur erfolgreichen Korruptionsprävention und setzen zusätzliche Ressourcen durch die Optimierung der Arbeitsprozesse frei. Dabei ist in der Regel nicht der Abbau von Stellen das Ziel. Engagierte Beschaffungsexperten haben vielmehr die Möglichkeit, Routineaufgaben zu verkürzen und in ihrer Arbeit neue Schwerpunkte zu setzen. Der elektronische Einkauf bringt einige technische und organisatorische Herausforderungen mit sich, doch mit der erfolgreichen Implementierung einer Beschaffungslösung ist es nicht abschließend getan. Zu den neuen Themenfeldern, die in der öffentlichen Verwaltung im Kontext der elektronischen Beschaffung zu diskutieren sind, gehören die Mittelstandsförderung und die Fragestellung einer nachhaltigen Beschaffung. Denn E-Procurement bietet durchaus Potenziale auch für mittelständische Unternehmen, sich erfolgreich auf einem größer werdenden Markt zu positionieren. Dieses Bewusstsein weiter zu fördern und den elektronischen Einkauf zu einer profitablen und erstrebenswerten Anwendung für alle Beteiligten zu machen ist eine der wichtigen Herausforderungen für Kommunen und öffentliche Einrichtungen. Nur so kann der aufwändige Prozess der Umstellung auf E-Procurement für die öffentliche Verwaltung zu einer nachhaltigen Erfolgsgeschichte werden. Literatur Christmann, K./ Huland, D./ Meißner, B. (2004): Einkaufen für Kommunen. In: Bals, H./ Hack, H./ Reichard, C. (Hrsg.) (2004): Die neue Kommunalverwaltung, Band 9. Heidelberg/ München/ Berlin.

15 E-Procurement in der öffentlichen Verwaltung 13 Bubeck, B./ Fuchs, G. (Hrsg.) (2003): E-Government und der Strukturwandel der Verwaltung. Arbeitsbericht der Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg (2003), Nr O. O. Bubeck, B./ Fuchs, G. (2003): Strukturwandel der Verwaltung und e-government Das Fallbeispiel der elektronischen Beschaffung und Vergabe. In: Bubeck, B./ Fuchs, G. (Hrsg.) (2003), S Frick, H.-J. (2003): Die elektronische Beschaffung und Vergabe im Zusammenhand des neuen Steuerungsmodells. In: Bubeck, B./ Fuchs, G. (Hrsg.) (2003), S Ifm Institut für Mittelstandsforschung (o. D.): Leitfaden zur Auswahl elektronischer Handelsplattformen für KMU. Römerberg. Maar, C. (2002): E-Procurement in der öffentlichen Hand ein erfolgreicher Business Case? In: Gehrmann, F./ Schinzer, H./ Tacke, A. (Hrsg.) (2002), S KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (2003): Elektronische Vergabe und Beschaffung in Kommunalverwaltungen. Grundlagen und Umsetzungshilfen. Bericht Nr. 4/2003. Köln. KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (2003): Elektronische Vergabe und Beschaffung in Kommunalverwaltungen. Beispiele aus der Praxis. KGSt- Materialien Nr. 2. Köln. Gehrmann, F./ Schinzer, H./ Tacke, A. (Hrsg.) (2002): Public E-Procurement - Netzbasierte Beschaffung für öffentliche Auftraggeber. München. Gehrmann, F./ Schinzer, H. (2002): Public E-Procurement Potentiale und Rahmenbedingungen der Netzbasierten Beschaffung für öffentliche Auftraggeber. In: Gehrmann, F./ Schinzer, H./ Tacke, A. (Hrsg.) (2002), S IHK Auftragsberatungsstelle Baden-Württemberg (2004): Öffentliches Auftragswesen leicht gemacht. O. O.

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17 E-Procurement in der öffentlichen Verwaltung 15 Heiko Schinzer Organisatorische Konsequenzen der elektronischen Vergabe Die Einführung der elektronischen Vergabe bedeutet mehr als die zusätzliche Verwendung des Internet als Medium zur Bekanntmachung, der Übergabe von Verdingungsunterlagen sowie der elektronischen Angebotsabgabe. Vielmehr erfordert die konsequente Digitalisierung eine vollständige Analyse und ggf. Neugestaltung der Vergabeprozesse. Dieser Beitrag konzentriert sich auf eine Ermittlung der organisatorischen Konsequenzen, die sich aus der Einführung der elektronischen Vergabe auf Seiten der öffentlichen Auftraggeber ergeben. Dabei darf natürlich nicht vernachlässigt werden, dass auch auf Seiten der Bieter Wechselwirkungen existieren, die aber hier nicht behandelt werden. Zunächst zeigt der Beitrag auf, warum die elektronische Vergabe als Innovationstreiber bezeichnet werden darf. Anschließend werden die erreichbaren betriebswirtschaftlichen Potenziale herausgearbeitet, ehe dann alternative Organisationsformen zur Realisierung der elektronischen Auftragsvergabe skizziert werden. Der Beitrag schließt mit einem Organisationsentwurf, der als gedankliche Empfehlung zur Ausgestaltung einer elektronischen Vergabestelle dienen soll. 1 Elektronische Vergabe als Innovationstreiber Eine flächendeckende elektronische Abwicklung der öffentlichen Aufträge über das Internet würde nach Auffassung der Europäischen Kommission zu Einsparungen von bis zu fünf Prozent der Beschaffungspreise und von 50 bis 80 Prozent der Abwicklungskosten führen (Amtsblatt der Europäischen Union 2004). Diese, vom Normgeber EU als Erwägungsgründe bezeichneten Potenziale, lassen sich danach vor allem durch die transparente Inanspruchnahme des Marktes, die Bedarfsbündelung sowie die effiziente Abwicklung der formal sehr anspruchsvollen Verfahren über elektronische Verfahren realisieren. Der politische Wille, die erreichbaren Potenziale dieser Digitalisierung auch zu realisieren, spiegelt sich auch in den EU-Richtlinien und den z. Zt. diskutierten Neuerungen des deutschen Vergaberechts wieder: Die Einführung der elektronischen Auktion als neues und eigenständiges Vergabeverfahren soll zu einer beschleunigten und transparenteren Preisermittlung im Wettbewerb beitragen. Die Einführung der dynamischen, elektronischen Beschaffung soll eine beschleunigte und vereinfachte Abwicklung von Vergabeverfahren über rein elektronische Medien ermöglichen.

18 16 Schinzer Die Verwendung digitaler Medien an verschiedenen Stellen im Vergabeverfahren (Vorabbekanntmachung mit Beschafferprofil, Bekanntmachung, Übergabe Verdingungsunterlagen oder elektronische Angebotsabgabe) darf zur Verkürzung von Fristen und damit zur Beschleunigung des Verfahrens eingesetzt werden. Das gesteckte Ziel der Regelungsgeber (Transparenz, Vereinfachung und Beschleunigung) soll dabei in hohem Maße durch den Einsatz digitaler Medien erreicht werden. Der Nutzen stellt sich dabei jedoch nicht alleine durch die Abbildung der bisherigen Prozesse mit digitalen Mitteln ein, sondern erfordert eine durchgängige Analyse und Veränderung der davon betroffenen Arbeitsschritte. 2 Potenziale der elektronischen Vergabe Durch die Einführung der elektronischen Vergabe sollen Ausschreibungsverfahren schneller, kostengünstiger und einfacher werden. Diese allgemeinen Anforderungen an die Einführung computerunterstützter Systeme kann man in diesem Fall auf die in Abb. 1 skizzierten drei Untersuchungsfelder fokussieren und die daraus resultierenden Auswirkungen auf den Ablauf beim Auftraggeber (AG), bei den Bietern oder auf die Einkaufsbedingungen hin analysieren. Abbildung 1: Nutzeffekte der digitalen Vergabe Ablauf beim AG Einkaufs - bedingungen (Preise) Ablauf bei Bietern Digitale Verfahren Standardisierung der Güter Bedarfs - bündelung = Vorteile = Vorteile z.t. = kein direkter 2.1 Effizienzeffekte der Digitalisierung Die Einführung eines digitalen Verfahrens kann zu Effizienzsteigerungen führen, die in erster Linie beim Auftraggeber zu realisieren sind und keinen Einfluss auf den Preis haben. Allerdings haben auch die Bieter erhebliche Möglichkeiten, ihre Angebotsprozesse durch die Nutzung des Internet erheblich zu verbessern, indem z. B. die Aus-

19 E-Procurement in der öffentlichen Verwaltung 17 schreibungsunterlagen direkt digital zur Weiterverarbeitung geladen und als elektronisches Angebot zurück an den Auftraggeber übermittelt werden. Im Gegensatz zu vielen Ansätzen des elektronischen Einkaufs in Industrieorganisationen steht bei der Digitalisierung des öffentlichen Auftragswesens nicht die Eliminierung einzelner Prozessschritte im Vordergrund, sondern die Effizienzsteigerung der Abläufe (vgl. Abb. 2). Abbildung 2: Effizienzeffekte der digitalen Vergabe Bearbeitungszeit Formale Gestaltung Leistungs - verzeichnis Veröffent - lichung Versand Unterlagen Eignungs - prüfung Inhaltliche Wertung Vertrags - erstellung Zuschlags - erteilung Bearbeitungszeit Die Eliminierung einzelner Verfahrensschritte aus dem Vergaberecht ist auch nicht Gegenstand der Neuordnung, da hier auch die Vermeidung von Korruption ein hohes Ziel ist. Wesentlich ist aber, dass der Normgeber dieses Effizienzkriterium Zeitgewinn gleich im Entwurf antizipiert, um den eingeschlagenen Weg der Digitalisierung irreversibel zu gestalten. Es ist deutlich erkennbar, dass einzelne Verfahrensschritte wie z. B. die Veröffentlichung der Bekanntmachung, der Versand der Verdingungsunterlagen oder auch die Zuschlagserteilung durch den Einsatz des Internet sehr stark verkürzt werden und dabei auch Kostenersparnisse realisiert werden können. So entfällt z. B. im Unterschwellenbereich bei der Veröffentlichung der Ausschreibung in einem bekannten Beschaffungsprofil im Internet der Zwang zur Veröffentlichung auf Papier. Durch das Bereitstellen elektronischer Verdingungsunterlagen sind ebenfalls erhebliche Zeit- und Kostenersparnisse realisierbar. Organisatorische Konsequenz: Dieser Effizienzeffekt ist erreichbar, wenn alle vom Ablauf einer Ausschreibung betroffenen Mitarbeiter auch konsequent an der digitalen Verarbeitung teilhaben. Medienbrüche machen diesen Effizienzgewinn sehr rasch wieder vollständig zunichte bzw. überkompensieren diesen Effekt evtl. sogar.

20 18 Schinzer 2.2 Standardisierungseffekte der Digitalisierung Der zweite, für den Nutzen der elektronischen Vergabe, wesentliche Nutzbereich liegt in der Standardisierung der auszuschreibenden Produkte und Dienstleistungen. Gerade im Umfeld einer stark dezentral ausgerichteten Beschaffungs- und Vergabelandschaft beim öffentlichen Auftraggeber fehlt sehr häufig das Wissen darüber, dass in benachbarten Ressorts ähnliche oder gleiche Produkte bzw. Dienstleistungen ausgeschrieben werden. Selbst ohne den nachfolgend eigenständig diskutierten Bündelungseffekt birgt alleine die Beschaffung ähnlicher Produkte oder Dienstleistungen ein erhebliches Rationalisierungspotenzial das sich sowohl in einer Reduktion der Prozesse beim Auftraggeber und Bieter als auch zusätzlich in einer Veränderung der Einkaufsbedingungen (Preisvorteil für den öffentlichen Auftraggeber) niederschlagen kann. Organisatorische Konsequenz: Voraussetzung ist eine transparente Aufbewahrung der elektronischen Vergabeakten für andere Ressorts, um eine möglichst einfache Wiederverwendung zu ermöglichen. Besonders wünschenswert wäre eine Hinterlegung aller relevanten Leistungsverzeichnisse (LV) in einer LV-Börse im Intranet des öffentlichen Auftraggebers. 2.3 Bündelungseffekte der Digitalisierung Während die von der EU prognostizierten Prozesseinsparungen vor allem durch die in 2.1 skizzierten Effizienzsteigerungen realisiert werden können, bietet die Zusammenfassung von bislang unabhängig beschafften Produkten und Dienstleistungen die Möglichkeit zur Erhöhung der nachgefragten Bedarfe. Diese Veränderung der Bedarfsstruktur birgt erhebliche Preisreduktionspotenziale, da sich der auch gerade von der Bieterseite als häufig unangemessen hoch angesehene Aufwand zur Angebotsbearbeitung auf weniger, aber interessantere Aufträge erstreckt. Einen sehr weitreichenden Ansatz zur Bedarfsbündelung stellt das Kaufhaus des Bundes dar, mit dem das Beschaffungsamt des BMI einen für alle Bundesbehörden zugänglichen Katalog schaffen will. Deutlich wird in diesem Punkt auch die enge Verbindung zwischen der elektronischen Beschaffung über Online-Kataloge und der hier skizzierten elektronischen Vergabe. Organisatorische Konsequenz: Der Bündelungseffekt ist erreichbar, wenn auf effiziente Art und Weise Bedarfsbündelungsaufrufe an die einzelnen Ressorts verteilt werden (z. B. wiederum über das Internet) und eine konsequente Beachtung der dann geschlossenen Rahmenverträge bei allen Ressorts eingefordert wird.

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