Stellungnahme des AOK-Bundesverbandes zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Reform der Pflegeberufe (Pflegeberufereformgesetz - PflBRefG)

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1 Stellungnahme des AOK-Bundesverbandes zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Reform der Pflegeberufe (Pflegeberufereformgesetz - PflBRefG) Stand Stand AOK-Bundesverband Rosenthaler Straße Berlin Tel. 030/ Fax 030/

2 Inhalt I. Vorbemerkung: II. Referentenentwurf Abschnitt III Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege Einheitliche Finanzierung über Landesausbildungsfonds Zusätzliche Gremien mit neuen Strukturen Verwaltungskostenpauschale

3 I. Vorbemerkung: Ab dem Jahr 2018 sollen die drei Ausbildungsberufe Gesundheits- und Krankenpflege, Gesundheits- und Kinderkrankenpflege sowie Altenpflege zu einer neuen, generalistisch ausgerichteten Pflegeausbildung zusammengeführt werden. Das umfasst eine fachberufliche Pflegeausbildung und die ergänzende hochschulische Pflegeausbildung. Die neue Berufsbezeichnung lautet Pflegefachfrau bzw. Pflegefachmann. Ziel ist eine zukunftsfähige Pflegeausbildung zur Steigerung der Qualität der Pflege und Erhöhung der Attraktivität des Pflegeberufs. Das beinhaltet zum Beispiel eine kostenfreie Ausbildung durch Abschaffung des Schulgeldes sowie eine einheitliche Ausbildungsvergütung. Mit dem Pflegeberufsgesetz soll ein modernes, gestuftes und durchlässiges Pflegebildungssystem geschaffen werden, das die Ausbildung der zukünftigen Pflegefachkräfte derart ausgestaltet, dass sie den Anforderungen an die sich wandelnden Versorgungsstrukturen und zukünftigen Pflegebedarfe für alle Altersgruppen gerecht wird und zugleich die notwendige Basis für die im Sinne lebenslangen Lernens erforderlichen Fort- und Weiterbildungsprozesse bildet. Die mit der Reform verbundene Zielsetzung wird vom AOK-Bundesverband grundsätzlich begrüßt und unterstützt. Es muss jedoch in der Umsetzungsphase des Gesetzes intensiv geprüft werden, ob mit den geplanten Maßnahmen die Qualität der Berufsausbildung und die Attraktivität der Pflegeberufe auch tatsächlich erhöht werden. Positiv zu beurteilen sind insbesondere die Verbesserung der Durchlässigkeit zwischen den einzelnen Qualifikationsstufen in der Pflege, der Wegfall von Wettbewerbsnachteilen für Ausbildungsbetriebe und der Wegfall von Schulgeldzahlungen von Pflegeschülern. Mit der Reform verbunden ist auch eine Reform der Ausbildungsfinanzierung, die auf eine einheitliche Finanzierungsbasis der neuen beruflichen Pflegeausbildung abstellt. Der AOK- Bundesverband sieht die einheitliche Finanzierung über Landesausbildungsfonds sehr kritisch, da Doppelstrukturen geschaffen werden und damit unverhältnismäßig hoher Verwaltungsaufwand entsteht. Die vorgesehene Fondslösung für den neuen Pflegeberuf lässt nämlich außer Acht, dass die in fast allen Ländern bereits bestehenden Ausbildungsfonds ( 17a KHG) aufgrund der weiteren Ausbildungsberufe z.b. für Hebammen und Ergotherapeuten fortgeführt werden müssen. Im Übrigen werden hier mit den geplanten Regelungen zur Finanzierung der Ausbildung ein weiteres Mal Aufgaben und Finanzierungsanteile aus der Verantwortung der Länder in die Sozialversicherung übertragen. Die Finanzierung der neuen generalistischen beruflichen Pflegeausbildung lässt sich aus Sicht des AOK-Bundesverbandes mit weniger bürokratischen Aufwand umsetzen, indem auf bereits etablierte Strukturen zurückgegriffen wird und unterschiedliche Finanzierungsregeln festgesetzt werden. Dazu wird ein Alternativvorschlag vorgelegt

4 II. Referentenentwurf Abschnitt III Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege Einheitliche Finanzierung über Landesausbildungsfonds Geplante Regelung: Zur Finanzierung der Ausbildungskosten sollen bis zu 16 Ausgleichsfonds auf Landesebene etabliert werden. Die Finanzierung erfolgt über eine landesweite Umlage der ausbildenden und nicht ausbildenden Kliniken und Pflegeeinrichtungen. Das jeweilige Land bestimmt die Stelle bei der der Ausgleichsfonds etabliert und verwaltet werden soll. Der Finanzierungsbedarf für die Pflegeausbildung im Land wird wie folgt getragen: Zugelassene Krankenhäuser: 57,2380 % (1,566 Mrd. Euro p.a.) Zugelassenen Pflegeeinrichtungen: 30,2174 % (827 Mio. Euro p.a.) Anteil der Länder: 8,9446 % (245 Mio. Euro p.a.) Anteil der Pflegeversicherung: 3,6 % (99 Mio. Euro p.a.) Bewertung: In Deutschland ist mit dem dualen Berufsbildungssystem die Finanzierungsverantwortung von Ausbildungsberufen klar geregelt. Während den Ländern die Finanzierung der schulischen Ausbildung und der Hochschulausbildung obliegt, refinanzieren die Ausbildungsbetriebe die Mehrkosten der Ausbildungsvergütung über Preisanpassung. Lediglich im Gesundheitswesen entziehen sich die Länder ihrer Finanzierungsverantwortung in großen Teilen, sie beteiligen sich nicht im ausreichenden Maß an den Kosten der schulischen Ausbildung. Darüber hinaus entziehen sich im Bereich der Altenpflege noch sieben Bundesländer ihrer Verantwortung, so dass die Kosten der schulischen Ausbildung zum Teil über Schulgeldzahlungen der Pflegeschüler (bis zu 200 Euro monatlich) refinanziert werden müssen. Auch in der GKV beteiligen sich die Länder kaum an den Kosten der Pflegeschulen. So werden nur in Bayern und Thüringen Zuschüsse zu den Ausbildungskosten gewährt. Grundsätzlich ist der Ansatz einer einheitlichen Finanzierung des neuen Pflegeberufs nachvollziehbar, schafft aber in der Praxis ohne Not Unsicherheiten und erhöht den bürokratischen Aufwand unverhältnismäßig. Es werden zukünftig je Bundesland zwei Ausbildungsfonds bestehen. Zum einen der bereits bestehende Ausbildungsfonds nach 17a KHG, der künftig weiterhin der Finanzierung von Ausbildungsstätten am Krankenhaus für weitere Gesundheitsberufe dient (rd Schulplätze zur Ausbildung von Physiotherapeuten, Diätassistenten, Ergotherapeuten, Hebammen, Krankenpflegehelfer, MTLabor, MTRadiologie, Logopäden, Orthoptisten, MT- Funktionsdiagnostik). Zum anderen der neue Ausbildungsfonds neuer Pflegeberuf nach dem Pflegeberufereformgesetz. Für beide Fonds sind zukünftig auch Budgetverhandlungen zu führen. Geplant ist, dass das Land eine zuständige Stelle bestimmt, die den Ausbildungsfonds neuer Pflegeberuf verwaltet. Laut Gesetzesbegründung können ggf. auch die Landeskrankenhausge

5 sellschaften als Fondsverwalter in Frage kommen. Fraglich ist, ob die Landeskrankenhausgesellschaften dies leisten können und wollen, da eine erhebliche Anzahl an zusätzlichen einzahlenden Einrichtungen alle ambulanten Pflegedienste (2013: und Pflegeheime (2013: ) hinzukommen, zu denen die Landeskrankenhausgesellschaften bislang keine unmittelbaren Berührungspunkte haben (Kontaktdaten, Ansprechpartner etc.). Die Ausbildungskosten der Pflegeschulen und die Kosten der praktischen Ausbildung sollen durch eine gemeinsame Vereinbarung der Kosten- und Leistungsträger auf Landesebene in Form von Pauschalen festgelegt werden. Die Pauschalbudgets sollen dabei bis zum 31. März des Vorjahres des Finanzierungszeitraumes vereinbart werden. Das heißt, dass für den Finanzierungszeitraum 2018, die Pauschalbudgets bis zum zwischen den Vereinbarungspartnern zustande gekommen sein müssen. Prospektivität gilt auch jetzt schon in den Entgeltverhandlungen im Krankenhaus sowie bei den Pflegesatzvereinbarungen der Pflegeeinrichtungen. Gelebte Praxis ist, dass zu Beginn des 4. Quartals des Vorjahres mit den Budgetverhandlungen begonnen wird. Das liegt daran, dass die notwendigen Verhandlungsgrundlagen erst zu diesem Zeitpunkt im Jahr verfügbar sind. Beispielsweise liegen Tarifabschlüsse oder weitere Tatbestände der Kostenentwicklung i.d.r. nicht zu Beginn eines Jahres für die Einschätzung der Kostenentwicklung im Folgejahr vor. Aufgrund von möglichen Fehlschätzungen und der daraus notwendigerweise resultierenden aufwendigen Fehlschätzungskorrekturen, ist eine Vorgabe dieses frühen Abschlusszeitpunktes nicht zielführend. Aus dem gleichen Grund ist auch die Anpassung der Pauschalen im Zeitabstand von drei Jahren zurückweisen, da für diesen langen Zeitraum die Kostenentwicklungen nicht angemessen berücksichtigt werden können und Fehlschätzungen vorprogrammiert sind. Die Praxis zeigt bereits heute, dass eine einjährige prospektive Verhandlung äußerst schwierig sein kann. Der Finanzierungsbedarf für die Pflegeausbildung im Land ist von der Gesetzlichen Krankenversicherung (Zuschlag als Bestandteil der Klinik-Abrechnung), den ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen (Pflegebedürftigen durch das Teilleistungsprinzip), dem Land und die Soziale Pflegeversicherung zu tragen. Laut Referentenentwurf haben die Krankenhäuser einen Finanzierungsanteil in Höhe von 57,2380 Prozent. Dieser wird letztlich durch Beitragsgelder der gesetzlich Krankenversicherten aufgebracht. Der Anteil der ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen in Höhe von 30,2174 Prozent wird überwiegend von den Pflegebedürftigen selbst getragen, da der vereinbarte Pflegesatz in der Regel über den festgelegten Pauschalbeträgen aus der Pflegeversicherung liegt. Da die betroffenen sozialen Sicherungssysteme der Gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung Vollversicherungsschutz versus Teilleistungssystem kaum harmonisierbar sind, ist es aufgrund der Systemunterschiede zielführender, unter Beibehaltung der mit dem Pflegeberufereformgesetz gesetzten Ziele, unterschiedliche Finanzierungsregelungen festzusetzen. Änderungsvorschlag: Vorgeschlagen wird, dass die Länder entsprechend ihrer Zuständigkeit die vollständigen Kosten der schulischen Ausbildung übernehmen (Personal-, Sachkosten, Praxisbegleitung). Das vermeidet eine finanzielle Beteiligung der Pflegeleistungsempfänger über ihren finanziellen Ei

6 genanteil. Die dadurch entstehende Mehrbelastung würden zum Teil über die Entlastung bei der Hilfe zur Pflege nach dem SGB XII refinanziert werden. Das Land legt die Mindestanforderung an Ausbildungsstätten fest und vereinbart mit der Pflegeschule jeweils ein Ausbildungsbudget. Die Kosten der praktischen Ausbildung inklusive der Mehrkosten der Ausbildungsvergütung werden durch die Gesetzliche Krankenversicherung über Ausbildungszuschläge der Krankenhäuser und über den Ausgleichsfonds der Pflegeversicherung (analog der Zuschlagsregelung für zusätzliche Betreuungskräfte ( 87b SGB XI)) refinanziert. Damit entfällt auch hier die Eigenbeteiligung der Pflegeleistungsempfänger/Hilfe zur Pflege. Dieser Vorschlag hat den Vorteil, dass ohne großen Verwaltungsaufwand die Ziele des Gesetzgebers erreicht werden. Auch wird damit eine Quersubventionierung staatlicher Aufgaben durch die soziale Sicherung bzw. den Pflegeleistungsempfänger vermieden

7 Zusätzliche Gremien mit neuen Strukturen Geplante Regelung: Zum einen muss eine zuständige Stelle bestimmt und ein Ausgleichsfonds organisiert und verwaltet werden. Zur Verwaltung gehören die Ermittlung des erforderlichen Finanzbedarfs und die Erhebung von Umlagebeträgen bei den Einrichtungen sowie die Zahlung von Ausgleichszuweisungen an die Träger der praktischen Ausbildung und den Pflegeschulen. Zum anderen sollen auf Landesebene Verhandlungen über Pauschalbudgets geführt werden. Erstmals verhandeln das Land, Landeskrankenhausgesellschaft, die Vereinigungen der Träger der ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen im Land, die Landesverbände der Kranken- und Pflegekassen sowie der Landesausschuss der privaten Krankenversicherung die Kosten der praktischen Ausbildung. Bei den Ausbildungskosten der Schulen treffen sich das Land, die Landesverbände der Kranken- und Pflegekassen sowie der Landesausschuss der privaten Krankenversicherung und Interessenvertretungen der öffentlichen und der privaten Pflegeschulen im Land. Darüber hinaus legt das Nähere zur Finanzierung das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend und das Bundesministerium für Gesundheit gemeinsam durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates fest. Dies betrifft insbesondere: die nähere Bestimmung der Ausbildungskosten nach 27, das Verfahren der Ausbildungsbudgets einschließlich der Vereinbarung der Pauschalen und Individualbudgets nach 29 bis 31, die Aufbringung des Finanzierungsbedarfs sowie der Zahlverfahren nach 33 Absätze 2 bis 7, die Erbringung und Weiterleitung der Ausgleichszuweisungen nach 34 Absatz 1 bis 3, die Verrechnung nach 34 Absatz 4, die Abrechnung, Zurückzahlung und nachträgliche Berücksichtigung nach 34 Absätze 5 und 6, die Rechnungslegung der zuständigen Stelle nach 35 Bewertung: Die durch die geplante einheitliche Finanzierung der neuen Pflegeausbildung zu etablierenden zusätzlichen Gremien und der Fondsaufbau mit den dazu notwendigen Rechtsverordnungen führen zu erheblichem Personal- und Sachaufwand bei den beteiligten Institutionen. Bei Beibehaltung unterschiedlicher Finanzierungsregelungen können diese Belastungen vermieden werden. Durch die höhere Zahl der Teilnehmer an Ausbildungsbudgetverhandlungen wird es schwieriger werden, auf dem Verhandlungsweg angemessene Lösungen zu finden. Somit behindert nicht nur die unzureichende Datenbasis die Verhandlungen, sondern auch der hohe Abstimmungsbedarf während der Verhandlungen steht einem zeitnahen Ergebnis entgegen. Erschwerend kommt hinzu, dass die Länder aufgrund ihrer Mitbestimmungsmöglichkeiten nach dem geplanten Pflegeberufereformgesetz die Budgetverhandlungen signifikant beeinflussen kön

8 nen. Die finanziellen Folgewirkungen tragen sie jedoch nur zu einem geringen Teil, nämlich im Umfang von 8,9446 %, das entspricht 245 Mio. Euro pro Jahr. Änderungsvorschlag: Siehe Änderungsvorschlag zu Punkt

9 Verwaltungskostenpauschale Geplante Regelung: Die zuständige Stelle erhebt als Ausgleich für die anfallende Verwaltungs- und Vollstreckungskosten eine Verwaltungskostenpauschale in Höhe von 0,6 Prozent des Ausbildungsbudgets im Land. Bewertung: Die Verwaltungskostenpauschale von 0,6 Prozent wird in der geplanten Höhe abgelehnt. Angesichts bestehender Synergieeffekte ist die Höhe der Verwaltungskostenpauschale unsachgemäß. Beispielsweise wurden Verwaltungskostenpauschalen für den bei den Landeskrankenhausgesellschaften geführten Ausbildungsfonds nach 17a Abs. 5 KHG in folgenden Ländern erkennbar niedrigere Werte festgelegt: Baden-Württemberg: Verwaltungskostenpauschale in Höhe von 0,041 % Bayern: Verwaltungskostenpauschale in Höhe von 0,053 % Hessen: Verwaltungskostenpauschale in Höhe von 0,052 % Durch den Einbezug der Altenpflege wird der Aufwand künftig zwar größer, das rechtfertigt jedoch keine Verwaltungskostenpauschale die mehr als 10mal so hoch ist wie die bisherigen Verwaltungskostenpauschalen für den Ausbildungsfonds nach 17 a KHG. Beim Vergleich der Verwaltung des GKV-Gesundheitsfonds von rd. 200 Mrd. Euro jährlich entstehen Verwaltungskosten von 6,3 Mio. Euro (0,014 Prozent). Ähnliche Relationen bilden sich für den Ausgleichsfonds der Pflegeversicherung ab. Änderungsvorschlag: Die Verwaltungskostenpauschale ist in Höhe von maximal 0,1 Prozent des Ausbildungsbudgets im Land festzusetzen