1. Vorgestellte Politikmaßnahmen

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3 Diese Peer Review fand am November 2014 im slowenischen Ministerium für Arbeit, Familie und Soziales in Ljubljana statt. Neben dem Gastgeberland nahmen elf Peer-Länder teil: Belgien, Bulgarien, Dänemark, Irland, Kroatien, Lettland, Österreich, Polen, Spanien, die Tschechische Republik und Ungarn. Ferner waren die AGE Platform Europe und Eurocarers (Europäische Interessenvertretung pflegender Angehöriger) sowie die Europäische Kommission (GD EMPL) beteiligt. 1. Vorgestellte Politikmaßnahmen Die demografische Alterung in der EU schreitet rapide voran. Bis 2060 wird der Anteil der Über-65jährigen an der Gesamtbevölkerung auf 29,5 % ansteigen (2010: 17,4 %). Die Zahl der Über-80jährigen wird sich verdreifachen und einen Anteil von 12 % erreichen. Was den Trend bei den Über-65jährigen angeht, liegt Slowenien im oberen Drittel der EU-Mitgliedstaaten, und das Land verzeichnet eine besonders rapide Zunahme Über- 80jähriger. Wie de facto alle EU-Mitgliedstaaten wird Slowenien mit einer wachsenden Diskrepanz zwischen Angebot und Nachfrage in Bezug auf Langzeitpflege konfrontiert sein. Slowenien besitzt bislang kein integriertes Pflegesystem. Dienstleistungen, Zuwendungen und die Finanzierung der Langzeitpflege sind auf verschiedene Strukturen in den Bereichen Gesundheitsversorgung, Sozial- und Elternschutz, Altersrenten und Behindertenbetreuung verteilt. Langzeitpflege enthält sowohl nichtfinanzielle als auch Geldleistungen. Die Versorgungsdienste sind entweder im öffentlichen oder privaten Sektor angesiedelt. Sloweniens Gesamtaufwendungen für Langzeitpflege betrugen ,35 % des BIP (0,98 % des BIP für öffentliche und 0,37 % für private Aufwendungen). Zwischen 2005 und 2012 haben diese Ausgaben um 4,1 % zugenommen. Private Pflegeaufwendungen (Eigenauslagen) sind im selben Zeitraum um 7,3 % gestiegen, wofür in erster Linie die Ausdehnung der Heimpflege und Sparmaßnahmen infolge der Wirtschaftskrise verantwortlich sind. Um der Fragmentierung der Langzeitpflege zu begegnen, leitete die slowenische Regierung Ende 2013 einen Reformprozess ein. Die jetzige, seit September 2014 amtierende Regierung legt das Hauptaugenmerk auf die Verknüpfung der Pflegereform mit einer umfassenden Überarbeitung des Gesundheitssystems. Ein neues Langzeitpflegegesetz ist in Planung, das die Finanzierung des Pflegewesens und die Dienstleistungsversorgung regeln soll. Die Reform sieht die Schaffung zentraler Anlaufstellen, einheitlicher fachlicher Abläufe zur Beurteilung des Pflegebedarfs und individueller Pflegepläne vor. Gleichzeitig soll es Ausbildungsmaßnahmen für informelle Pflegepersonen geben, und der Fokus auf Prävention und Rehabilitation soll verstärkt werden. Persönliche Hilfe für völlig abhängige Menschen mit Behinderung wird ebenfalls in den Geltungsbereich des Gesetzes fallen. Die Finanzierung soll aus mehreren Quellen stammen: (1) Pflichtversicherung, basierend auf der Zusammenlegung bestehender Komponenten in der Kranken- und Rentenversicherung für Langzeitpflegekosten; (2) ein bestimmter Anteil einer neuen zweckgebundenen Abgabe; (3) Direktzahlungen oder eine freiwillige private Zusatzversicherung für Sonderleistungen und die Unterbringungskosten im Rahmen der Anstaltsfürsorge. Die spezielle Abgabe steht mit der vorgeschlagenen Abschaffung der Krankenzusatzversicherung in Zusammenhang. Mehr als 95 % aller November

4 Krankenversicherten Sloweniens beanspruchen derzeit auch eine freiwillige Privatversicherung. Die Pauschalprämien für die Privatversicherung werden jedoch als zu teuer für einkommensschwache Gruppen erachtet. Zur Gewährleistung einer besseren Einkommenssolidarität innerhalb des Systems gibt es deshalb den Vorschlag, die Zusatzversicherung durch eine einkommensabhängige Abgabe zu ersetzen. Ein Teil dieser Abgabe wäre zweckgebunden für die Pflegefinanzierung. Das Gesetzgebungsverfahren soll bis Dezember 2015 abgeschlossen werden und das neue Instrumentarium bis Ende 2018 vollständig funktionsfähig sein. Es gibt Pläne, die Umsetzung mit EU-Mitteln zu unterstützen. Der Reform liegt ein breiter Konsens darüber zugrunde, dass der Langzeitpflegebedarf in Slowenien mit einem neuen sozialen Risiko einhergeht, das im Rahmen der Sozialversicherung abgedeckt werden muss. 2. Zentrale Diskussionspunkte des Seminars Im Hinblick auf die geplante Reform lud Slowenien die Peer Review-Teilnehmenden zum Austausch über deren nationale Erfahrungen mit der Pflegefinanzierung ein. Drei Aspekte standen im Mittelpunkt der Peer Review: Die Rolle des Staates in der Langzeitpflege und für die öffentliche Finanzierung; Die Rolle privater Pflegeversicherungen; Die Rolle von Selbstbehalten und die Verantwortung von Angehörigen/Haushaltsmitgliedern. Auch maßgebliche slowenische und europäische Interessenvertretungen (NutzerInnen und AnbieterInnen von Pflegedienstleistungen) legten bei der Peer Review ihre Standpunkte dar. 3. Schlussfolgerungen Die öffentlichen Ausgaben für Langzeitpflege unterliegen europaweit großen Schwankungen. An diesen Unterschieden wird deutlich, inwieweit Pflegesysteme darauf aufgebaut sind, dass die Familien über Eigenleistungen bzw. die informelle Pflegeversorgung die Kosten mittragen. Die Rolle des Staates und der Familie in der Pflegeversorgung und die bevorzugten Finanzierungsquellen (Sozialversicherung, Steuern oder Kombisysteme) lassen sich häufig durch kulturelle Faktoren erklären. Die Wahrnehmung steuerlicher und sozialer Tragfähigkeit bestehender Regelungen zur Langzeitpflege ist europaweit sehr unterschiedlich ausgeprägt. In einigen Mitgliedstaaten ist diese Frage zu einer bedeutenden politischen Thematik und Gegenstand der öffentlichen Debatte geworden. In anderen wird das Problem kaum wahrgenommen, mitunter selbst in Fällen, wo das Angebot an Pflegedienstleistungen noch immer dürftig ist. Ein möglicher Grund liegt darin, dass unbezahlte Pflegearbeit durch Angehörige in manchen Ländern noch immer die gesellschaftliche Norm darstellt. Darüber hinaus gibt es keine allgemein gültige Definition von Langzeitpflege. Teilweise wird darunter lediglich die Altenpflege bzw. die stationäre Pflege verstanden. In anderen Fällen beschreibt der Begriff jegliche persönliche Hilfe für Menschen jedweden Alters über einen langen Zeitraum, was sich auch auf Menschen mit Behinderung bezieht. Die Dauer von Langzeit ist ebenfalls unterschiedlich. November

5 Für die Nachhaltigkeit der Langzeitpflege ist es wesentlich, bestimmte Problemstellungen in Bezug auf die Governance anzugehen. Das gilt insbesondere für die Koordinierung von Gesundheitswesen und Pflege sowie die Abstimmung der Zuständigkeiten zwischen Zentralregierung und lokalen Gebietskörperschaften. Fragmentierung birgt die Gefahr von Unwirtschaftlichkeit und erschwert es den KlientInnen, sich im System zurechtzufinden. Eine mehrgleisige Finanzierung kann außerdem zu Kostenverschiebungen führen. Neue öffentliche Aufwendungen für das Pflegewesen laufen jedoch Gefahr, am breiten Widerstand gegen weitere Steuererhöhungen zu scheitern. Die Regierungen scheuen überdies vor einer Anhebung der Sozialversicherungsbeiträge zurück, da von ihnen erwartet wird, die Lohnkosten für die ArbeitgeberInnen niedrig zu halten. Dem könnte u. a. damit begegnet werden, bei den Aufwendungen aus Steuermitteln und Sozialversicherungsbeiträgen auf mehr Transparenz zu achten. In dieser Hinsicht bietet die Sozialversicherung einige Vorteile. Die Einbeziehung der Akteurinnen und Akteure in die Gestaltung und Abwicklung des Pflegesystems könnte die Unterstützung für öffentliche Ausgaben ebenfalls stärken und insbesondere den Weg dafür ebnen, dass auch RentnerInnen über Steuern oder Sozialabgaben zur Pflegefinanzierung beitragen. Es herrschte ein solider Konsens darüber, dass Langzeitpflege vom Staat finanziert werden muss. Mit Lösungen, die ganz oder teilweise auf Privatversicherungen beruhen, würde übermäßiger Druck auf einkommensschwache Gruppen entstehen, denen eben auch jene angehören, die mit hoher Wahrscheinlichkeit im späteren Leben einer Langzeitpflegeversorgung bedürfen. Peer Review-TeilnehmerInnen aus einigen Staaten berichteten zudem von Negativerfahrungen mit Privatversicherungsmodellen, die möglicherweise gegen die politische Befürwortung von privater Pflegevorsorge und gegen die Inanspruchnahme derartiger Versicherungsformen sprechen. In vielen Fällen zeigen sich die Versicherungsgesellschaften bislang kaum gewillt, das gesamte Risikospektrum im Zusammenhang mit Langzeitpflege abzudecken, weil es aus ihrer Sicht zu unberechenbar ist. Den Rückgriff auf Privatversicherungen mit Steuerbegünstigungen anzuregen, ist auch im Hinblick auf die Gleichbehandlung bedenklich: Es ist wahrscheinlich, dass vor allem Angehörige der oberen Einkommensschichten derartige Erleichterungen in Anspruch nehmen. Eine weitere Möglichkeit, die zur Sprache gebracht wurde, ist die Risikostreuung im Rahmen nicht gewinnorientierter Gegenseitigkeitsgesellschaften, wie sie in einigen europäischen Ländern im Gesundheitsbereich tätig sind. Was Zuzahlungen als Beitrag zur Pflegefinanzierung anbelangt, sind den Möglichkeiten der Familien eindeutige Grenzen gesetzt. Überdies stellt sich die Frage nach der Gerechtigkeit, da Zuzahlungen durch Kinder im Erwerbsalter weniger Wohlhabende unverhältnismäßig stark belasten. Es ist denkbar, das Vermögen bestimmter Leistungsbeziehender bei der Finanzierung der Langzeitpflege einzuberechnen allerdings muss der Schutz des Eigenheims dabei in jedem Fall gewährleistet sein. Dessen ungeachtet sollten sowohl Beiträge von Angehörigen als auch das Vermögen in Erwägung gezogen werden unter der Voraussetzung, dass diese Beiträge in einem Rahmen bleiben, den die Öffentlichkeit als gerecht erachtet. Informellen Pflegepersonen wird auch in Zukunft eine Rolle für die Langzeitpflege zukommen, der Staat darf seine Verantwortung auf diesem Gebiet jedoch nicht auf sie abwälzen. Investitionen in gesundes Altern können den Pflegebedarf verringern und damit die Kosten eindämmen. Prävention und Rehabilitation sind in dieser November

6 Hinsicht von wesentlicher Bedeutung. Entsprechende Anreize müssen nicht nur in die Langzeitpflegesysteme, sondern auch in die Gesundheits- und Sozialversorgung eingebaut werden. Pflegebedürftigkeit lässt sich hinauszögern, wenn bereits relativ frühzeitig in einschlägige Maßnahmen investiert wird. Darunter fallen etwa bauliche Anpassungen der Wohnumgebung oder die Bereitstellung technologischer Lösungen (IT, Robotertechnik u. dgl.), die es erlauben, die Selbständigkeit länger aufrecht zu erhalten. NutzerInnen sind eine zentrale Kontrollinstanz für die Pflegequalität; es bedarf systematischer Vorkehrungen, um ihren Standpunkt einzuholen. Es herrscht sowohl auf Unions- als auch einzelstaatlicher Ebene ein Datendefizit, was den aktuellen Umfang der öffentlichen und privaten Langzeitpflegeausgaben betrifft. Dies beeinträchtigt die Vergleichbarkeit und erschwert eine reibungslose Politikberatung. Langzeitpflege muss als dringende soziale Problemstellung in der Agenda des Ausschusses für Sozialschutz der EU fest verankert werden. 4. Beitrag der Peer Review zu Europa 2020 Europa 2020 ist die EU-Wachstumsstrategie für dieses Jahrzehnt. In einer Welt im Wandel tritt sie an, in der Union eine intelligente, nachhaltige und integrative Wirtschaft zu schaffen. Diese Prioritäten verstärken sich gegenseitig. Insbesondere Sozialinvestitionen sind in der Lage, einen positiven Kreislauf anzustoßen, indem sie sowohl gefährdete Bevölkerungsgruppen unterstützen als auch die Wirtschaft festigen. Im Idealfall gestattet diese Stabilisierung eine weitere Rückwirkung auf Sozialinvestitionen. Das Sozialinvestitionspaket (SIP) der Union beinhaltet die Forderung nach Politikreformen, um die Effizienz und Effektivität der Sozialschutzsysteme und insbesondere der Langzeitpflege zu untermauern. Pflegekosten können für die/den EinzelneN eine schwere Belastung darstellen. Für einkommensschwächere Gruppen ist die Wahrscheinlichkeit, früher oder später auf Pflege angewiesen zu sein, besonders hoch. Insofern sind nachhaltige Lösungen zur Pflegefinanzierung ein Beitrag zur Verminderung der Armutsgefährdung. Ebenfalls zu bedenken ist, dass unbezahlte Pflegearbeit, auf die sich viele Familien verlassen, zumeist von Frauen geleistet wird. Diese haben deutlich weniger Chancen, einer Erwerbsarbeit nachgehen zu können. Ein effizientes und leistbares Langzeitpflegesystem kommt folglich einem weiteren SIP-Ziel zugute: Frauen einen besseren Zugang zu formaler Beschäftigung zu ebnen. Eine angemessene und nachhaltige Finanzierung der Langzeitpflege, wie sie bei dieser Peer Review diskutiert wurde, leistet deshalb einen Beitrag zu zwei Hauptzielen von Europa 2020: die Senkung von Armut bedrohter Menschen um 20 Millionen, und die Anhebung der Erwerbsquote unter 20- bis 64jährigen auf 75 %. November