Das neue Finanzierungssystem für die Volksschule (NFV) Version: Februar Erziehungsdirektion des Kantons Bern

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1 Das neue Finanzierungssystem für die Volksschule (NFV) Version: Februar 2012 des Kantons Bern Direction de l'instruction publique du canton de Berne

2 Inhaltsverzeichnis 1. Zusammenfassung Das Projekt Neue Finanzierung Volksschule (NFV) Einbettung und Projektauftrag Projektziele Vorgehen und Zeitrahmen Links zu detaillierten Informationen Elemente des neuen Finanzierungsmodells Erstes Element: Verrechnung von Vollzeiteinheiten Zweites Element: Solidarischer Finanzierungsteil Drittes Element: Eigenverantwortlicher Finanzierungsteil Viertes Element: Schülerbeiträge Fünftes Element: Finanzierungsverantwortung der Wohnsitzgemeinde Sechstes Element: Gehaltskostenbeiträge für Schüler/Innen mit Wohnsitz ausserhalb der Schulgemeinde Siebtes Element: Ausnahmeregelung für Gemeinden mit besonderen finanziellen Belastungen (Art. 24a FILAG, Art. 17d FILAV) Zusätzliche Informationen zum neuen Finanzierungsmodell Ausgleich von unterschiedlichen Belastungen durch Schülerbeiträge Die Steuerung der Volksschule im neuen Finanzierungsmodell Kostentransparenz Wie funktioniert die Volksschule im neuen Finanzierungssystem? Kompetenzregelung zwischen Schulleitung und Gemeinderat Pensenmeldung an die Lohnauszahlung an die Lehrerinnen und Lehrer Abrechnung mit den einzelnen Gemeinden Verrechnung des externen Schulbesuchs Gesamtabrechnung der Festlegung der Schülerbeiträge Abrechnung mit Schulverbänden Abrechnung der Besonderen Massnahmen Stand der Vorbereitungen: Was wird zur Zeit bearbeitet Schulung der Gemeindebehörden, des Personals der Gemeinden und der Schulleitungen Information der Gemeinden und Schulen zur Einführung der neuen Finanzierung Neuprogrammierung der Abrechnungssoftware Anpassung interne Prozesse Vorbereitung der Pensenmeldung für das Schuljahr 2010/ Unterstützung der Gemeinden bei Budget- und Finanzplanung für das Jahr Überarbeitung der Steuerungsvorgaben Wie geht es weiter Zeitplanung Projekt NFV...19 ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 2

3 1. Zusammenfassung Verschiedene Entwicklungen im Bereich Volksschule - Schülerrückgang, steigende Kosten, neue Aufgaben, allgemeiner Spardruck, aber auch die Forderung der Gemeinden nach mehr Autonomie - veranlassten die, das Finanzierungssystem für die Personalkosten in der Volksschule gründlich zu überarbeiten. Im Rahmen der Vernehmlassung des Gesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich zwischen Kanton und Gemeinden (FILAG) im Frühsommer 2008 wurde der Entwurf zu einem neuen Finanzierungssystem zur Diskussion gestellt. Das dabei vorgeschlagene Kombinationsmodell wurde von einer Mehrheit der Gemeinden sowie weiterer Interessengruppen positiv aufgenommen. Mit seiner Synthese zwischen solidarischem Ausgleich und verursacherbezogener Leistungsfinanzierung berücksichtigt das Kombinationsmodell die unterschiedlichen Voraussetzungen, unter denen die Gemeinden ihre Schulen organisieren und finanzieren müssen: Auf der einen Seite werden topographische und soziale Belastungen gezielt ausgeglichen, auf der andern Seite schafft es Anreize, überkommene Schulstrukturen aufzulösen. Die Gemeinden erhalten volle Kostentransparenz: eine wichtige Voraussetzung, um finanzielle Eigenverantwortung wahrnehmen zu können. Der Grosse Rat hat die Änderungen am FILAG, die zur Einführung der Neuen Finanzierung der Volksschule notwendig sind, in der Januarsession 2011 definitiv verabschiedet. Damit ist eine Einführung auf August 2012, zu Beginn des Schuljahres 2012/13, beschlossen. Der Regierungsrat hat auch die dazugehörende Verordnung (FILAV) bereits verabschiedet und beide Rechtsgrundlagen auf den 1. Januar 2012 in Kraft gesetzt; die Bestimmungen zur Volksschule gelten erst ab dem 1. August ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 3

4 2. Das Projekt Neue Finanzierung Volksschule (NFV) 2.1. Einbettung und Projektauftrag Die Kostenaufteilung zwischen Kanton und Gemeinden wird auch im Bereich Volksschule im Gesetz über den Finanz- und Lastenausgleich zwischen Kanton und Gemeinden (FILAG) geregelt, während alle weiteren Bestimmungen im Volksschulgesetz (VSG) und Lehreranstellungsgesetz (LAG) verankert sind. Da sowohl FILAG als auch VSG auf 2012 optimiert bzw. revidiert werden sollten, drängte sich auf, gleichzeitig die Finanzierung der Volksschule zu überarbeiten. Mit dem Entwurf eines neuen Finanzierungsmodells beauftragte der Erziehungsdirektor anfangs 2006 ein internes Projektteam (Projektteam NFV) Projektziele Das neue Finanzierungsmodell muss das oberste Ziel der Bildungsstrategie des Regierungsrates, nämlich die Sicherstellung von Chancengleichheit und Ausbildungsqualität in Volksschule und Kindergarten, unterstützen. Es ging darum, ein einfaches, transparentes und flexibles Finanzierungssystems mit mehr Handlungsspielraum für die Gemeinden bereitzustellen; Anreize zu schaffen, die den notwendigen Strukturwandel in den Gemeinden erleichtern und optimale Schul- und Klassengrössen unterstützen; den effizienten Einsatz der vorhandenen Mittel zu fördern, um Ressourcen für neue Aufgaben der Volksschule frei zu machen; die finanziellen und organisatorischen Aufgaben und Kompetenzen zwischen Kanton, Gemeinden, Behörden und Schulleitungen klar und kongruent zu regeln. Dabei galten folgende Rahmenbedingungen: Die Volksschule wird gemeinsam von Kanton und Gemeinden wahrgenommen, die Kosten für das Lehrpersonal teilen sie sich wie bisher im Verhältnis 70% zu 30%. Gestaltung der Anstellungsbedingungen, zentrale Lohnpolitik und auszahlung für die Lehrkräfte verbleiben beim Kanton. Der Kanton gibt die Ziele (Lehrplan, Stundentafel) sowie pädagogisch begründete Richtlinien und Eckwerte vor, in deren Rahmen die Gemeinden eine chancengleiche Ausbildung anbieten. Der Systemwechsel musste beherrschbar und für alle Betroffenen tragbar sein Vorgehen und Zeitrahmen Bis Ende 2007 setzte das Projektteam NFV diese Anforderungen in verschiedene Modelle um, die in enger Zusammenarbeit mit dem Verband Bernischer Gemeinden, den betroffenen Berufsverbänden und einem externen Beratungsunternehmen diskutiert und weiterentwickelt wurden. Anschliessend hat der Regierungsrat in einem Bericht über die Optimierung der Aufgabenteilung und des Finanz- und Lastenausgleichs im Kanton Bern (FILAG-Bericht) dem Grossen Rat zwei Modellvorschläge vorgelegt: eine optimierte Variante des bestehenden Lastenverteilungssystems und ein Modell, das die Lastenverteilung mit Elementen der Leistungsfinanzierung kombiniert. ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 4

5 Dieses Kombinationsmodell wurde im Grossen Rat grundsätzlich positiv aufgenommen. Die zur Umsetzung dieses Modells notwendigen Gesetzesänderungen verabschiedete der Grosse Rat in der Januarsession Links zu detaillierten Informationen Fachbericht: Neue Modelle zur Steuerung und Finanzierung der Volksschule _und_lastenausgleich/projekt_filag_2012.html Optimierung der Aufgabenteilung und des Finanz- und Lastenausgleichs im Kanton Bern FILAG 2012, Bericht des Regierungsrates an den Grossen Rat von 29. Oktober 2008 Globalbilanz zum FILAG-Bericht des Regierungsrates Projekt FILAG 2012 der Finanzdirektion ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 5

6 3. Elemente des neuen Finanzierungsmodells Ein politisch umsetzbares und für alle Betroffenen tragbares Modell muss zwei gegensätzliche Anforderungen erfüllen, nämlich einerseits Autonomie und finanzielle Eigenverantwortlichkeit auf Gemeindeebene vergrössern und andererseits einen solidarischen Ausgleich zwischen den Gemeinden schaffen. Die 383 (2010) Gemeinden des Kantons Bern sind allzu unterschiedlich ausgestattet, als dass auf den solidarischen Ausgleich verzichtet werden könnte. Chancengleichheit und Bildungsqualität wären ernsthaft in Gefahr. Mit dem neuen Finanzierungsmodell wird eine Synthese, ein Gleichgewicht zwischen Solidarität und finanzieller Eigenverantwortung zwischen Lastenverteilung und Verursacherprinzip angestrebt. Das neue Finanzierungsmodell ist aus sieben Elementen zusammengesetzt: 1. Verrechnung von Durchschnittskosten an die Gemeinden 2. solidarischer Finanzierungsteil 3. eigenverantwortlicher Finanzierungsteil 4. Schülerbeiträge 5. Finanzierungsverantwortung der Wohnsitzgemeinde 6. Gehaltskostenbeiträge für Schüler mit Wohnsitz ausserhalb der Schulgemeinde 7. zusätzlicher Kantonsanteil für Gemeinden mit sehr hohen Belastungen Grafik 1: Kostenaufteilung zwischen dem Kanton und der Gesamtheit der Gemeinden. Solidarische Finanzierung Eigenverantwortliche Finanzierung 50% 20% 30% Kostenübernahme Kanton Schülerbeiträge Selbstbehalt der Gemeinde Quelle: Projekt NFV Kanton 70% Gemeinden 30% ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 6

7 3.1. Erstes Element: Verrechnung von Vollzeiteinheiten Eine verursacherbezogene Abrechnung teilt die gesamten Personalkosten der Volksschule unter den einzelnen Gemeinden und Gemeindeverbänden auf, entweder aufgrund der Löhne und Nebenkosten, die tatsächlich für die jeweilige Gemeinde ausbezahlt wurden oder aufgrund von Durchschnittskosten für die Lektionen, die in der Gemeinde erteilt wurden. Mit dem Rückgriff auf Durchschnittskosten pro Lektion bzw. Vollzeiteinheit lässt sich vermeiden, dass die Gemeinden kostengünstigere Lehrpersonen bevorzugen. Die Mehrausgaben für teurere (u. a. ältere) Lehrkräfte, für Stellvertretungen und Abwesenheiten infolge von Krankheit, Unfall, Mutterschaft, Militär etc. werden solidarisch von allen Gemeinden getragen. Manche Gemeinden stehen damit besser da, andere schlechter als mit der Verrechnung ihrer tatsächlich verursachten Kosten. Eine Vollzeiteinheit entspricht einer 100%-Anstellung in der Gehaltsklasse 6. Alle in einer höheren oder tieferen Gehaltsklasse besoldeten Anstellungen werden im Verhältnis der Grundlöhne umgerechnet Zweites Element: Solidarischer Finanzierungsteil Der Kanton übernimmt die Hälfte der Kosten für das Lehrpersonal jeder Gemeinde und schafft damit einen ersten Ausgleich zwischen Gemeinden mit hohen und solchen mit tiefen Kosten für die Volksschule. Da letztere in der Regel eine höhere Steuerkraft haben, tragen ihre Steuerzahler im Vergleich zu ihrer Schülerzahl einen überproportionalen Anteil zur Finanzierung der Volksschule bei Drittes Element: Eigenverantwortlicher Finanzierungsteil Die restlichen Kosten haben die Gemeinden grundsätzlich selber zu finanzieren. Damit der Kanton wie bisher 70% der gesamten Kosten trägt, übernimmt er jedoch weitere 20% der Gesamtkosten, die den Gemeinden in Form von Schülerbeiträgen vergütet werden. Was nach Abzug von Kantonsanteil und Schülerbeiträgen verbleibt, hat die Gemeinde aus eigenen Mitteln zu finanzieren. Im Gesamtdurchschnitt beträgt dieser Gemeindeanteil 30%. Für Gemeinden, deren Kosten pro Schüler tiefer oder höher liegen als der Durchschnitt im Kanton, kann der Gemeindeanteil geringer respektive höher als 30% sein. Im Rahmen der Vorgaben und Richtlinien des Kantons entscheiden Gemeinde und Schulleitungen autonom über die Organisation ihrer Schule und die dadurch beanspruchten Personalressourcen (Lektionen und BG%). Sie können so den Gemeindeanteil massgebend beeinflussen Viertes Element: Schülerbeiträge Die Schülerbeiträge sind ein von der Schulorganisation unabhängiges Element der Finanzierung. Der Kanton übernimmt dabei aber nicht einen festen Prozentsatz der Kosten wie im solidarischen Finanzierungsteil, sondern schreibt den Gemeinden pro Schüler einen weiteren Beitrag gut. Diese Schülerbeiträge sind nicht für jede Gemeinde gleich hoch, sondern werden den spezifischen sozialen und topographischen Belastungen angepasst. Dazu werden zwei Indizes eingesetzt, der Schullastenindex und der Schulsozialindex Fünftes Element: Finanzierungsverantwortung der Wohnsitzgemeinde Im neuen Finanzierungsmodell wird die Finanzierungsverantwortung für die Volksschule erstmals klar festgelegt: Die Gemeinde, in der eine Schülerin, ein Schüler den zivilrechtlichen Wohnsitz hat, muss für die obligatorische Ausbildung finanziell aufkommen. Aufgrund dieser Verantwortungszuweisung teilt der Kanton einer Gemeinde Schülerbeiträge für alle Schüler/innen mit gesetzlichem Wohnsitz zu, unabhängig davon, wo sie zur Schule gehen. ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 7

8 Von der Finanzierungsverantwortung zu unterscheiden ist die Bestimmung in Art. 7 des Volksschulgesetzes (VSG), die vorschreibt, dass jedes Kind die öffentliche Schule an seinem Aufenthaltsort besucht. Diese gilt auch unter dem neuen Finanzierungsmodell Sechstes Element: Gehaltskostenbeiträge für Schüler/innen mit Wohnsitz ausserhalb der Schulgemeinde Wird ein Kind nicht an seinem Wohnsitz, sondern in einer andern Gemeinde geschult, schuldet die Wohnsitzgemeinde der Standortgemeinde die Hälfte der Kosten, die die Schulung dieses Kindes verursacht. (Die andere Hälfte hat der Kanton bereits übernommen.) Ein Teil dieses Gehaltskostenbeitrags wird durch den Schülerbeitrag abgedeckt, den anderen Teil muss die Gemeinde aus eigenen Mitteln finanzieren. Schülerbeiträge erhält eine Gemeinde ebenfalls für Schüler/innen gutgeschrieben, die in einem andern Kanton zur Schule gehen. Jede Gemeinde mit Kindern im schulpflichtigen Alter wird also einen Anteil an den Personalkosten zu übernehmen haben auch wenn sie keine eigene Schule unterhält. Die Beiträge für die Betriebs- und Infrastrukturkosten werden weiterhin durch die Gemeinden untereinander vereinbart Siebtes Element: Ausnahmeregelung für Gemeinden mit besonderen finanziellen Belastungen (Art. 24a FILAG, Art. 17d FILAV) Falls die Kosten für das Lehrpersonal 400 Franken pro Einwohner überschreiten und sich keine Lösung finden lässt, um die Kinder in einer anderen Gemeinde kostengünstiger auszubilden, kann die Gemeinde nach Abrechnung sämtlicher Kosten und Vergütungen beim Kanton ein Gesuch um einen zusätzlichen Beitrag einreichen. In den Genuss dieser Kostenbremse sollen Gemeinden kommen, die einen sehr hohen Schüleranteil aufweisen und durch schwierige topographische Bedingungen oder durch ihre isolierte Lage im Sprachgebiet belastet sind. Die dadurch verursachten Kosten werden in der Abrechnung des nächsten Schuljahres auf die Gesamtsumme der Kosten geschlagen, so dass sie von Kanton und Gemeinden solidarisch getragen werden. ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 8

9 4. Zusätzliche Informationen zum neuen Finanzierungsmodell 4.1. Ausgleich von unterschiedlichen Belastungen durch Schülerbeiträge Kostenbestimmende Faktoren in der Volksschule, die die Gemeinden nicht beeinflussen können: Die Kosten der Volksschule werden durch die Anzahl der Schüler/innen und durch den Lehrplan weitgehend bestimmt. Der Lehrplan wird den Gemeinden verbindlich vorgegeben, die Schülerzahl entzieht sich einer Steuerung durch die politischen Entscheidungsträger. Neben diesen beiden Hauptfaktoren gibt es weitere Belastungen, die die Kosten der Volksschule beeinflussen und dazu führen, dass die Kosten pro Schüler/in je nach Gemeinde unterschiedlich hoch ausfallen: 1. Topographie und Siedlungsstruktur einer Gemeinde Eine Gemeinde mit weitläufigem Gemeindegebiet, das zudem gleichmässig besiedelt ist, ist unter Umständen gezwungen, mehrere Schulstandorte zu führen, um eine möglichst wohnortsnahe Schulung der Kinder zu garantieren. Solche Standorte sind oft sehr klein und damit ökonomisch nicht optimal. 2. Schüleranteil Der Anteil Volksschüler/innen an der Bevölkerung einer Gemeinde ist im Kanton Bern sehr unterschiedlich; 2010 liegt er zwischen 2-25%. Ein hoher Schüleranteil bedeutet, dass sich die Kosten nur auf wenige Steuerzahlende verteilen lassen. 3. Sozialstruktur Je nach sozialer Zusammensetzung ihrer Bevölkerung braucht eine Gemeinde mehr oder weniger Fördermassnahmen und Spezialunterricht. Ein hoher Anteil an fremdsprachigen Kindern erfordert zusätzlichen Unterricht in deutscher oder französischer Sprache. Diese drei Belastungsfaktoren sind durch politische Entscheide der Gemeinde nicht beeinflussbar. Im neuen Finanzierungssystem sollten sie deshalb wenigstens teilweise mit unterschiedlich hohen Schülerbeiträgen ausgeglichen werden. Dies entspricht einem Ziel des Finanz- und Lastenausgleichs im Kanton Bern. Kostenbestimmende Faktoren in der Volksschule, die die Gemeinden beeinflussen können: 4. Schulorganisation Die Organisation der Schule in Klassen- und Lerngruppen bestimmt, zusammen mit dem Lehrplan, wie viele Lektionen gehalten und bezahlt werden müssen. Besonders grössere Gemeinden haben einen gewissen Spielraum, wie sie ihre Schüler/innen in Klassen einteilen wollen. Damit können sie die Kosten ihrer Schulen selber beeinflussen. 5. Bestehende Schulstrukturen Die Schulstandorte in einer Gemeinde sind, wie erwähnt, zu einem Teil von Topographie und Siedlungsstruktur vorgegeben. Zu einem andern Teil jedoch sind sie aus einer Vergangenheit mit meist höheren Schülerzahlen übernommen worden. Mehrere kleine - Schulstandorte kosten immer mehr als wenige grössere Einheiten. Soweit Schulstrukturen aus Tradition aufrechterhalten werden und sich nicht mit dem Kriterium der wohnortsnahen ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 9

10 Schullastenindex ERZ Schulung begründen lassen, sind sie von der Gemeinde beeinflussbar und sollen deshalb nicht finanziell unterstützt werden. Vorgehen zur quantitativen Erfassung von topographischen und soziodemographischen Belastungen Es ist schwierig, die unbeeinflussbaren Belastungen, die sich auf die Kosten der Volksschule auswirken, quantitativ zu erfassen. Dies gelingt nur mit statistischen Analysen der Kostenunterschiede einzelner Gemeinden. Die Firma ECOPLAN - Forschung und Beratung in Wirtschaft und Politik, Bern - unterzog zu diesem Zweck die Kostenunterschiede zwischen den einzelnen Gemeinden verschiedenen statistischen Analysen. Aus einer Vielzahl von Variablen kristallisierten sich schliesslich sieben von Schulorganisation und Gemeinde unabhängige Faktoren heraus, die statistisch signifikant mit Mehr- oder Minderkosten verbunden sind: Die unterschiedlichen Kosten im Regelunterricht hängen statistisch mit drei topographisch-demographischen Faktoren zusammen, während die Kosten für die Besonderen Massnahmen mit vier soziodemographischen Faktoren einhergehen. Mit Hilfe dieser statistischen Analyse wurden zwei Massstäbe (Indizes) für die Darstellung der unterschiedlichen Belastungen der Gemeinden berechnet. Damit lässt sich ungefähr die Hälfte der Kostenunterschiede der Gemeinden abbilden. Eine genauere Erfassung ist nicht möglich. Schullastenindex SLI Topographisch-demographische Erklärungsfaktoren für die Unterschiede der Kosten im Regelunterricht sind die Strassenlänge (km) pro Einwohner, die Schülerdichte (Anzahl Schüler/innen pro produktive Fläche), der Anteil Schüler/innen an der Wohnbevölkerung. Diese drei Faktoren werden im Schullastenindex SLI zusammengefasst und dienen im neuen Finanzierungsmodell dazu, betroffenen Gemeinden für den Regelunterricht höhere Zuschläge auf den Schülerbeiträgen zuzuteilen. Im Hinblick auf die Umsetzung der neuen Finanzierung wurde der Schullastenindex 2010 überarbeitet. Grafik 2: Schullastenindex (SLI) Saxeten: 3.6 Schelten Seehof Bremgarten Ipsach Nidau: 1.00 Durchschnitt Quelle: Projekt NFV 388 Gemeinden ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 10

11 Schulsozialindex ERZ Die Skala des Schullastenindex reicht von 1.00 bis 3.61, der Durchschnitt liegt bei Die am wenigsten belasteten Gemeinden liegen im Mittelland und zeichnen sich durch eine hohe Bevölkerungsdichte aus. Die Gemeinden mit den höchsten Belastungen liegen im Berner Jura und im voralpinen Hügelgebiet. Schulsozialindex SSI Gemeinden mit einem überdurchschnittlich hohen Bedarf an Besonderen Massnahmen und Spezialunterricht unterscheiden sich vom Durchschnitt in vier soziodemographischen Merkmalen: dem Anteil ausländischer Schüler/innen, der Arbeitslosenquote, dem Anteil an Gebäuden mit niedriger Wohnnutzung (d.h. mit 1-2 Geschossen), dem Anteil an Einwohnern, die länger als fünf Jahre an der gleichen Adresse wohnen. Diese vier Faktoren werden im Schulsozialindex SSI zusammengefasst. Soziodemographisch belastete Gemeinden erhalten höhere Zuschlägen für Besondere Massnahmen, d. h. Zweitsprachunterricht, integrative Förderung, Heilpädagogik, Logopädie und Psychomotorik. Da die Kosten für Besondere Massnahmen nur rund 10% der gesamten Personalkosten ausmachen, wirkt sich der Schulsozialindex entsprechend schwächer aus als der Schullastenindex, der sich auf dem 90%-Kostenanteil des Regelunterrichts berechnet. Der Schulsozialindex dient ebenfalls als Ausgangsbasis für die Zuteilung der BMV-Lektionenpools. Grafik 3: Schulsozialindex (SSI) Biel: 1.70 Interlaken: 1.61 Bern: Gemeinden mit SSI: 1.00 Durchschnitt: Quelle: Projekt NFV 388 Gemeinden Die Skala des Schulsozialindex reicht von 1.00 bis 1.70, der Durchschnitt liegt bei Die höchsten SSI weisen die Städte und ihre Agglomerationen auf, während ländliche Gemeinden meist tiefe SSI haben. Tourismusgemeinden können aufgrund eines hohen Anteils ausländischer Arbeitskräfte zu einem erhöhten SSI kommen. Die beiden Indizes sollen in regelmässigen Abständen (alle 3 bis 5 Jahre) überprüft und allfälligen Veränderungen angepasst werden. ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 11

12 Berechnung der Schülerbeiträge 20% der Gesamtkosten für den Regelunterricht und für die Besonderen Massnahmen sollen den Gemeinden in Form von Schülerbeiträgen gutgeschrieben werden. Im Schuljahr 2012/13, dem Start der neuen Finanzierung, werden dies insgesamt rund 230 Mio. Franken sein. Davon sollen rund 90% dem Regelunterricht und die restlichen rund 10% den Besonderen Massnahmen zugute kommen. Nicht alle Belastungen lassen sich mit diesen Indizes erfassen; zudem sollen nur die unbeeinflussbaren Belastungen ausgeglichen werden. Deshalb bestehen die Schülerbeiträge aus einem Basisbeitrag, der für jede Gemeinde gleich hoch ist, und einem Zusatzbeitrag, der mit den Indizes berechnet wird. Basis- und Zusatzbeitrag im Regelunterricht: Der für den Regelunterricht reservierte Betrag fliesst zu 50% in die Basisbeiträge. Die anderen 50% dienen zur Finanzierung der Zusatzbeiträge, die mit dem Schullastenindex den spezifisch topographisch-demographischen Belastungen der einzelnen Gemeinden angepasst werden. Basis und Zusatzbeitrag für Besondere Massnahmen: Der dazu reservierte Betrag wird nur zu 25% für Basisbeiträge eingesetzt, während 75% für Zusatzbeiträge vorgesehen sind. Die Zusatzbeiträge werden mittels Schulsozialindex den soziodemographischen Belastungen der einzelnen Gemeinde angepasst. Totaler Schülerbeitrag: Die Schülerbeiträge, die jede Wohngemeinde für ihre Schüler/innen vom Kanton erhält, setzen sich demnach aus den beiden Basisbeiträgen und den Zusatzbeiträgen für Regelunterricht und Besondere Massnahmen zusammen. Je nach topographischer und soziodemographischer Belastung betragen sie für eine Kindergartenschüler/in für eine/n Primarschüler/in für eine/n Schüler/in auf Sek-I-Stufe (Modellrechnung 2010/11) Franken 1'910 3'320 Franken Franken Weil jede Gemeinde einen andern Schullasten- und Schulsozialindex hat, sind die Schülerbeiträge für jede Gemeinde unterschiedlich hoch. Grafik 4 Berechnung der Schülerbeiträge Zusatzbeiträge Basisbeiträge Zusatzbeitrag nach Schulsozialindex Zusatzbeitrag nach Schullastenindex Besondere Massnahmen Regelunterricht Schülerbeitrag total, für jede Gemeinde unterschiedlich Quelle: Projekt NFV ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 12

13 4.2. Die Steuerung der Volksschule im neuen Finanzierungsmodell Im neuen Finanzierungsmodell wird ein Teil der finanziellen Verantwortung für die Volksschule den Gemeinden übertragen. Das bedeutet, dass die Steuerung der Lektionen und Anstellungsprozente für die Führung der Schulen überprüft werden muss. Bis jetzt erfolgt die Steuerung, indem Klassen und Zusatzlektionen zum Lehrplan bewilligt werden müssen und Ressourcen für Schulleitung und weitere Aufgaben zur Führung der Schule zugewiesen werden. Der Erziehungsdirektor hat entschieden, zuerst das neue Finanzierungsmodell einzuführen und erst danach die Steuerungsvorgaben - falls notwendig - zu ändern. Eine Anpassung wird deshalb frühestens auf den Schuljahresbeginn 2014/15 vorgenommen Kostentransparenz Finanzielle Verantwortung und Gestaltungsspielräume können nur dann wahrgenommen und genutzt werden, wenn die finanziellen Folgen von Handlungsalternativen bekannt bzw. berechenbar sind. Eine volle Kostentransparenz für Gemeindeverwaltung und Schulleitung ist die Grundvoraussetzung, damit die finanziellen Ressourcen besser und effizienter als heute eingesetzt werden können wichtige Zielvorgabe für das neue Finanzierungsmodell. Beispiele für die neue Kostentransparenz: Halbklassenunterricht: Entscheidet sich eine Schulleitung, in einer Klasse während einer Lektion pro Woche den Unterricht in zwei Gruppen durchzuführen, so verursacht sie damit Mehrkosten von Franken pro Jahr (Basis 2010, Primarschule). Weil die Schülerzahl dadurch nicht verändert wird, bleibt die Summe der Schülerbeiträge gleich. Die Hälfte dieser Mehrkosten trägt die Gemeinde selber, die andere Hälfte übernimmt der Kanton. Eröffnung oder Schliessung einer Klasse: Führt eine Gemeinde bei gleicher Schülerzahl eine Klasse mehr oder weniger, ergeben sich Mehr- bzw. Minderkosten von rund Franken pro Jahr (Basis 2010; Primarschule). Auch in diesem Fall übernimmt der Kanton die Hälfte der Mehrkosten bzw. profitiert der Kanton von der Hälfte der Minderkosten. Die andere Hälfte belastet bzw. entlastet die Gemeinde. ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 13

14 5. Wie funktioniert die Volksschule im neuen Finanzierungssystem? 5.1. Kompetenzregelung zwischen Schulleitung und Gemeinderat Die Kompetenzordnung zur Führung und Organisation der Schulen durch die Gemeinden wurde mit der Revision des Volksschulgesetzes per 1. August 2008 überarbeitet. Die Einführung des neuen Finanzierungssystems wird keine wesentlichen Änderungen verlangen. Zuständig für Schulorganisation und Pensenzuteilung wird grundsätzlich die Schulleitung sein. Diese untersteht der Aufsicht der Schulkommission und des zuständigen Ressortverantwortlichen im Gemeinderat. Falls die Schulleitung nicht abschliessend entscheiden kann, hat sie Vorschläge einzureichen oder Anträge zu stellen. Im neuen System wirken sich die kostenmässigen Folgen von Klassenorganisation und Lektionenzuteilung unmittelbar in der Gemeinderechnung aus. Deshalb wird die kommunale Ordnung der Finanzkompetenzen häufiger berücksichtigt werden müssen als unter der Lastenverteilung. So hat z.b. die Führung einer Klasse bei gleichen Schülerzahlen mehr oder weniger finanzielle Folgen, die meistens in der Kompetenz des Gemeinderates liegen. Das bedeutet, dass die Schulleitung zukünftig Entscheide, deren finanzielle Auswirkungen vom Gemeinderat genehmigt werden müssen, nicht alleine fällen kann. In der Regel wird die Schulleitung die Schulorganisation und Pensenzuteilung vorbereiten. Zusätzlich wird sie auch die Kosten berechnen, die sich für die Gemeinde ergeben. Fallen die finanziellen Belastungen in die Kompetenz des Gemeinderats, wird die Gesamtplanung mit einem Antrag via Schulkommission an den Gemeinderat zum Entscheid weitergeleitet. Mit der Änderung des FILAG-Gesetzes wird auch Art. 47 des Volksschulgesetzes (VSG) geändert. Der eingefügte Absatz gibt dem Gemeinderat die Kompetenz zur Bewilligung von Klasseneröffnungen und -schliessungen. Daraus ergibt sich, dass er ebenfalls für die Bewilligung der entsprechenden Ausgaben zuständig ist, und nicht das Gemeindeparlament respektive die Gemeindeversammlung. Die Aufgaben und Kompetenzen der Schulinspektorate bei der Eröffnung und Schliessung von Klassen werden bei der Überarbeitung der Steuerungsprozesse überprüft und neu definiert. Die Schulinspektoren und -inspektorinnen werden nach wie vor erste Ansprechpartner/innen der Gemeinden für Fragen der Schulorganisation bleiben Pensenmeldung an die Grundsätzlich sind weiterhin die Schulleitungen dafür zuständig, die Pensen der einzelnen - Lehrpersonen an die zu melden. Neu wird die in der Lage sein müssen, den Schulleitungen sofort die kostenmässigen Folgen einer Pensenmeldung mitzuteilen. Jede Gemeinde soll sich zudem jederzeit während des Schuljahrs über den Stand der bereits beanspruchen Lektionen resp. Vollzeitstellen informieren können. Die Möglichkeit, die Pensenmeldungen über eine Internetplattform abzuwickeln, ist im neuen Finanzierungsmodell zwar nicht zwingend notwendig, wird die Informationswege aber beschleunigen und effizienter gestalten. Eine solche Lösung ist auf das Schuljahr 2013/14 vorgesehen Lohnauszahlung an die Lehrerinnen und Lehrer Die zentrale Auszahlung der Löhne an die Lehrpersonen durch das Amt für Zentrale Dienste der wird unverändert beibehalten. Sie bildet die Voraussetzung für die Kostentransparenz gegenüber den einzelnen Gemeinden. Dem Kanton bietet sie die Grundlage, um die Verwendung der finanziellen Ressourcen der Volksschule zu planen und zu verteilen. ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 14

15 5.4. Abrechnung mit den einzelnen Gemeinden Entsprechend der heutigen Abrechnung der Lastenverteilung erstellt die eine jährliche Endabrechnung für jede Gemeinde auch für Gemeinden ohne eigene Schule. Darin werden die von der Gemeinde beanspruchten Vollzeiteinheiten und deren Kosten mit der Kostenübernahme des Kantons und den Schülerbeiträgen verrechnet. Für den verbleibenden Gemeindeanteil leistet jede Gemeinde monatliche Akontozahlungen an den Kanton. Diese bewegen sich im Rahmen der heutigen Akontozahlungen an die Lastenverteilung, die im neuen Finanzierungssystem entfallen. Grafik 5: Vereinfachtes Schema der Abrechnung mit einer Gemeinde: 103 Vollzeiteinheiten x 129'754 CHF Total 13'364'652 CHF = 100% Kostenanteil Kanton -6'682'326 CHF = 50% Schülerbeiträge CHF -2'530'000 CHF = -19% Gemeindeanteil 100 Schüler aus anderen Gemeinden ca. 4'152'326 CHF = 31% -550'000 Totale Belastung 3'602'326 CHF = 27% Quelle: Projekt NFV In der konkreten Abrechnung mit den Gemeinden wird der Kanton die gesamten Personalkosten für die Lehrkräfte, seinen prozentualen Anteil und die Schülerbeitrage für jede Schulstufe getrennt nach Regelunterricht und Besonderen Massnahmen ausweisen. Unter der neuen Finanzierung wird die Abrechnungsperiode mit dem Schuljahr (1. August bis 31. Juli) zusammenfallen. Dies hat den Vorteil, dass sich die aus der Schulorganisation ergebende Pensenmeldung und die damit verursachten Kosten unmittelbar vergleichen lassen. Damit wird eine wesentlich höhere Kostentransparenz erreicht Verrechnung des externen Schulbesuchs Der Kanton richtet die Schülerbeiträge grundsätzlich der Gemeinde aus, in der eine Schülerin oder ein Schüler den gesetzlichen Wohnsitz hat. Die Wohnsitzgemeinde ist verantwortlich für die Finanzierung der Volksschulausbildung ihrer Kinder. Wird ein Kind nicht in der Wohnsitz-, sondern in einer andern Gemeinde geschult, schuldet die Wohnsitzgemeinde der Standortgemeinde die Hälfte der Kosten, die die Schulung dieses Kindes verursacht. Die andere Hälfte wird vom Kanton übernommen. Einen Teil dieser Kosten begleicht die Wohnortsgemeinde mit ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 15

16 den Schülerbeiträgen, die sie vom Kanton erhält, den anderen Teil wird sie mit dem wegfallenden Lastenverteilungsbeitrag finanzieren können. Jede Gemeinde mit Kindern im schulpflichtigen Alter wird also einen Gemeindeanteil zu übernehmen haben, auch wenn sie keine eigene Schule unterhält. Die anteilsmässigen Kosten für den Betrieb und die Infrastruktur eines gemeindeexternen Schulbesuches werden wie bisher verrechnet. Im neuen Finanzierungssystem werden für eine externe Schulung wesentlich höhere Gehaltskosten pro Kind verrechnet, als dies in der Lastenverteilung mit dem Klassenanteil der Fall ist. Deshalb wünschten die Gemeinden vom Kanton verbindliche Vorgaben. Art. 24b neu FILAG regelt die Verrechnung der Kosten bei externem Schulbesuch. Die subsidiäre Regelung im kantonalen Gesetz kann durch die Gemeinden in gegenseitigem Einverständnis abgeändert werden. Die neue Verrechnung der Personalkosten tritt anstelle des heute berechneten Klassenanteils der Lastenverteilung. Zur Unterscheidung von den Beiträgen an Betrieb und Infrastruktur wird er als Gehaltskostenbeitrag bezeichnet. Im Kantonsdurchschnitt sehen die Gehaltskostenbeiträge für externe Schüler/innen (ohne Kosten für Betrieb und Infrastruktur) wie folgt aus: 2010/11 Durchschnittskosten in CHF Schüler/innen total 50% der Kosten pro Schüler/in in CHF Kindergarten 121' Primarschule 586' Sekundarstufe I 394' Die Abrechnung der mit den einzelnen Gemeinden respektive Gemeindeverbänden wird die Kosten so ausweisen, dass die Gemeinde, die die Rechung stellt, ihre Forderungen transparent begründen kann. Die Beiträge an die Betriebs- und Infrastrukturkosten werden weiterhin unter den Gemeinden geregelt. Sofern die Gemeinden nichts anderes vereinbaren, gelten die Vorgaben der in Art. 24b FILAG Gesamtabrechnung der Die erstellt jährlich eine Gesamtübersicht über die Kosten der Volksschule. Sie stellt diese Grundlage auch allen kantonalen und kommunalen Behörden und Stellen sowie allen Personen, die an der Führung der Volksschule beteiligt sind, zur Verfügung Festlegung der Schülerbeiträge Die Schülerbeiträge werden erst mit der Schlussabrechnung eines Schuljahres definitiv festgelegt. Damit wird sichergestellt, dass in jeder Abrechnungsperiode die Gesamtaufteilung der Kosten zwischen dem Kanton (70%) und den Gemeinden (30%) genau eingehalten werden kann. Für die Budgetierung in den Gemeinden und für die Berechnung der finanziellen Auswirkungen der Schulorganisation wird die Budgetwerte publizieren Abrechnung mit Schulverbänden Die Abrechnung des Kantons mit einem Schulverband erfolgt gleich wie mit einer Gemeinde. Ausgangspunkt sind ebenfalls die durchschnittlichen Kosten pro Vollzeiteinheit und die beanspruchten Vollzeiteinheiten. Von diesen Durchschnittskosten übernimmt der Kanton 50 %. ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 16

17 Im Gegensatz zu einer Gemeinde werden einem Schulverband keine Schülerbeiträge gutgeschrieben; diese gehen an die Verbandsgemeinden, in denen die Schülerinnen und Schüler ihren gesetzlichen Wohnsitz haben. Für Kinder aus Gemeinden, die nicht dem Verband angeschlossen sind, wird der Verband von der Wohnortsgemeinde dieser Kinder Gehaltskostenbeiträge verlangen. Wenn Kinder aus den Verbandsgemeinden eine Schule ausserhalb des Verbands besuchen, muss sich die Schulstandortgemeinde hingegen direkt an die abgebende Wohnortsgemeinde wenden: Sie bekommt die Schülerbeiträge für diese Kinder, nicht der Verband. Am Schluss erfolgt eine Verrechnung der offenen Personalkosten zusammen mit den Betriebsund Infrastrukturkosten an die angeschlossenen Verbandsgemeinden, entsprechend dem im Reglement vereinbarten Kostenteiler. Zur Finanzierung dieser Kosten verwenden die Verbandsgemeinden die Schülerbeiträge. Zur Verfügung steht ihnen zudem der im neuen System wegfallende Beitrag an die Lastenverteilung Abrechnung der Besonderen Massnahmen Die Steuerung und Finanzierung der Besonderen Massnahmen ist auf den Beginn des Schuljahres 2009/10 neu geregelt worden. Der jeder Gemeinde zugeteilte und nach dem Schulsozialindex abgestufte Lektionenpool erlaubt es den Gemeinden, frei zu bestimmen, wie weit sie die Besonderen Massnahmen in den Regelunterricht integrieren wollen. Damit erhalten sie bereits heute mehr Spielraum, um den bisherigen Spezialunterricht und die Kleinklassen nach ihren Bedürfnissen zu organisieren. Die Einführung des neuen Finanzierungssystems wird an dieser neuen Ordnung wenig ändern. In den Modellrechnungen werden die Kosten für die Besonderen Massnahmen berücksichtigt und getrennt ausgewiesen. Die Abrechnung der Kosten für die Besonderen Massnahmen wird zusammen mit den Kosten für den Regelunterricht erfolgen. ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 17

18 6. Stand der Vorbereitungen: Was wird zur Zeit bearbeitet 6.1. Schulung der Gemeindebehörden, des Personals der Gemeinden und der Schulleitungen Damit die Umsetzung möglichst reibungslos vonstatten geht, wurden verschiedene Kanäle benutzt, um direkt betroffene Personen in Schulen und Gemeinden rechtzeitig in das neue System einzuführen. Im Rahmen der Finanzplanhilfe der Finanzdirektion ging es darum, die Budgetverantwortlichen mit Instrumenten und Informationen zu versorgen, damit sie die Kosten für die Volksschule im Übergangsjahr 2012/13 und allfällige Folgejahre möglichst genau kalkulieren und budgetieren konnten. Die Schulungen sind vorerst abgeschlossen, werden aber wieder aufgenommen, sobald die neue Finanzierung eingeführt ist Information der Gemeinden und Schulen zur Einführung der neuen Finanzierung Diese Information wird einerseits über die Bernische Systematische Information der Gemeinden (BSIG) und andererseits über die Informationsmittel der (Education- Newsletter, Schulleitungsmail des Amts für Kindergarten, Volksschule und Beratung AKVB) erfolgen. Die Schulleitungen sollen zudem detaillierte Informationen zum Ausfüllen der Pensenmeldung und der Schülerstatistik im neuen Finanzierungssystem erhalten Neuprogrammierung der Abrechnungssoftware Die Software, mit der die Lastenverteilung abgerechnet wird, kann im neuen Finanzierungssystem nicht mehr verwendet werden. Ein Auftrag zur Neuprogrammierung wurde im Herbst 2011 erteilt, erste Module stehen bereits und befinden sich in der Testphase. In den Monaten Mai und Juni ist geplant, zwei zurückliegende Schuljahre mit der neuen Software zu simulieren und die Ergebnisse den Gemeinden zur Verfügung zu stellen Anpassung der internen Prozesse Die Prozesse zur Abrechnung der Kosten der Volksschule und zur kantonalen Finanzplanung zu diesem Bereich werden zurzeit angepasst Vorbereitung der Pensenmeldung für das Schuljahr 2012/13 Mit den Mutationen der Anstellungen auf den 1. August 2012 wird bereits eine wichtige Grundlage für die Abrechnung des folgenden Schuljahres geschaffen. Die Anzahl der für die Abrechnung relevanten Vollzeiteinheiten ändert sich erfahrungsgemäss kaum während eines Schuljahres. Deshalb ist es wichtig, dass die Pensenmeldung präzise und vollständig ausgefüllt wird. Im neuen Finanzierungssystem gilt es, genau zu unterscheiden zwischen Anstellungen, die für die Berechnung der VZE relevant sind, und solchen, die für die Berechnung nicht einbezogen werden (Beispiel Stellvertretungen). Zurzeit wird diese Abgrenzung in Zusammenarbeit mit der Schulaufsicht definiert. Die dazu notwendigen Formulare sind in Vorbereitung Unterstützung der Gemeinden bei Budget- und Finanzplanung für das Jahr 2013 Das Projektteam wird die Schulleitungen und Finanzverwaltungen der Gemeinden im bevorstehenden Finanzplanungsprozess für das Jahr 2013 unterstützen. Dazu wird das bewährte Kalkulationstool mit Daten aus dem Schuljahr 2010/11 aktualisiert und auf dem Internet zur Verfügung gestellt. Offene Fragen können über Mail oder Telefon an das Projektteam gestellt werden. Das Budgetjahr 2013 ist das erste normale Planungsjahr unter der neuen Finanzierungsregelung. Dabei werden die Kosten eines Rechnungsjahres aus jeweils zwei Schuljahren zusammengesetzt werden müssen. Für das Jahr 2013 sind dies die Schuljahre 2012/13 und 2013/14. ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 18

19 6.7. Überarbeitung der Steuerungsvorgaben Das AKVB überprüft die Richtlinien für die Schülerzahlen und andere Vorgaben zur Zuteilung von Lektionen und Beschäftigungsgradprozenten. 7. Wie geht es weiter? Die Planung des ersten Schuljahres mit der neuen Finanzierung erfolgt ab Januar In dieser Zeit wird das Projektteam NFV zur Unterstützung der Schulleitungen und Schulkommissionen den Gemeinden zur Verfügung stehen. Ende September / Anfang Oktober 2012 erhalten Gemeinden und Schulverbände zum ersten Mal eine Vorberechnung der Kosten ihrer Schule im Schuljahr 2012/13. Diese Vorberechnung wird für die Berechnung der Akontozahlungen der Gemeinden an den Kanton verbindlich sein. 8. Zeitplanung Projekt NFV Schuljahresplanung 2012/13 Januar bis April 2012 Einführung des neuen Finanzierungsmodells Bestimmen der Akontozahlungen der Gemeinden und Schulverbände für das Schuljahr 2012/13 1. August 2012 Oktober 2012 Schlussabrechnung für das Schuljahr 2012/13 Oktober 2013 Dieses Dokument wird nach jedem wichtigen Entscheid auf den aktuellen Stand gebracht. Eine weitere Überarbeitung ist nach der Einführung der neuen Finanzierung am 1. August 2012 vorgesehen Kontaktadressen für Nachfragen zum neuen Finanzierungsmodell: Heinz Röthlisberger, Projektleiter NFV: Tel: ; Mail: heinz.roethlisberger@erz.be.ch Brigitte Herren; Projektassistenz NFV: Tel: : Mail: brigitte.herren@erz.be.ch ERZ2DB-# v7-Broschüre_Neue_Finanzierung_Volksschule.DOC 19