Dokumentenmanagement als archivische Aufgabe. Erfahrungen von Archiven mit der Einführung von DMS/ VBS

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1 FACHHOCHSCHULE POTSDAM (UNIVERSITY OF APPLIED SCIENCES) FACHBEREICH INFORMATIONSWISSENSCHAFTEN Dokumentenmanagement als archivische Aufgabe. Erfahrungen von Archiven mit der Einführung von DMS/ VBS Diplomarbeit zur Erlangung des Grades einer Diplom-Archivarin (FH) Erstgutachterin: Dr. Karin Schwarz, Fachhochschule Potsdam Zweitgutachter: Steffen Schwalm, Dipl.-Arch. (FH), INFORA GmbH vorgelegt von Anne Brosin Anne Brosin Matrikelnr.:

2 Danksagung Für die Unterstützung und die Bereitschaft, sich von mir eingehend interviewen zu lassen, gilt mein Dank: Dr. Bettina Schleier (Staatsarchiv Bremen) Irmgard Mummenthey (Staatsarchiv Hamburg) Ilka Stahlberg (Brandenburgisches Landeshauptarchiv Potsdam) 2

3 1 Einleitung Einführung von DMS in Verwaltungen Definition und Abgrenzung der Terminologie Archivierung Langzeitspeicherung Dokument <> Akte <> Record Schriftgut Schriftstück Vorgang Prozess Workflow Document-Lifecycle-Management Dokumentenmanagement <> Records Management <> Schriftgutverwaltung <> Informations- und Wissensmanagement DMS <> ERMS <> VBS Behördenberatung als Aufgabe der Archive Überblick über internationale und nationale Normen und Standards Standards für das Dokumentenmanagement ISO MoReq DOMEA -Konzept Standards für die Langzeitspeicherung und Archivierung OAIS-Referenzmodell DOMEA -Organisationskonzept 2.0: Erweiterungsmodul Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten Perspektiven auf Dokumentenmanagement Herstellerperspektive Sichtweise und Bedürfnisse der öffentlichen Verwaltung Anforderungen aus archivischer Sicht DMS-Einführung und DOMEA -Konzept als Handlungsgrundlage Praxisbeispiele: Erfahrungen des Staatsarchivs Bremen und des Staatsarchivs Hamburg Verwaltungsaufbau IT-Infrastruktur Ausgangssituation Ablauf des Projektes Anforderungen an die Softwarelösungen VISkompakt (Bremen) teradoc (Hamburg) Umsetzung in den ausgewählten Verwaltungsbereichen Erfahrungen mit dem Betrieb der jeweiligen Systeme Organisatorische Hürden Ausblick: Weiterer Einsatz der Softwarelösungen Ausblick: Übernahme und Archivierung Fazit Lösungsansätze im Vergleich Wie sieht die archivische Behördenberatung bei der Einführung von DMS/VBS in der Verwaltung aus?...86 Abkürzungsverzeichnis...88 Abbildungsverzeichnis...90 Tabellenverzeichnis...90 Literatur- und Quellenverzeichnis...91 Anhang...98 Eidesstattliche Erklärung

4 1 Einleitung Noch in dem Standardwerk Behördliche Schriftgutverwaltung in der Auflage von 2000 wird die Ansicht vertreten, dass die von Außenstehenden so hoch bewertete Informationstechnik [...] in der behördlichen Schriftgutverwaltung nur eine sekundäre Rolle 1 spiele. Jedoch werden seit den 1990er-Jahren die öffentlichen Verwaltungen fast flächendeckend mit digitaler Informationstechnologie (IT) ausgestattet. 2 Der IT-Einsatz wirkt sich hier besonders aus, weil Verwaltungen im Gegensatz zu Unternehmen eine sehr regelgebundene, spezifische Schriftgutverwaltung aufweisen. Der Handlungsbedarf der Archivare liegt darin begründet, dass der Einsatz von elektronischen Bürokommunikationsmitteln Auswirkungen auf die Qualität des entstehenden digitalen und analogen Schriftguts und somit auf die archivische Arbeit hat. Auch bei der elektronischen Bearbeitung von Geschäftsvorfällen müssen Akten gebildet werden. Wenn die entstehenden Dokumente in einem Dokumentenmanagementsystem (DMS) verwaltet werden sollen, muss folglich die Einführung von DMS im Kontext der Schriftgutverwaltung, beziehungsweise des aus dem englischsprachigen Bereich stammenden Records Managements, betrachtet werden. Da Archivare traditionell Kompetenzen in diesen Bereichen besitzen, ist es eine logische Konsequenz, dass sie sich an der Einführung elektronischer Systeme in ihrer Verwaltung oder Trägerorganisation beteiligen und so das von ihnen vernachlässigte Terrain der Schriftgutverwaltung zurückerobern. Sie bringen einerseits wertvolles Wissen über Records Management ein und vertreten dabei andererseits die archivarischen Standpunkte in Hinblick auf Bewertung, Übernahme und Archivierung, so dass zukünftigen Unklarheiten bei der Übernahme oder Problemen bei der Archivierung vorgebeugt wird. Wenn die archivische Sichtweise nicht in die Überlegungen zur DMS-Einführung miteinbezogen wird, wird nicht der gesamte Lebenszyklus eines Dokuments oder einer Akte berücksichtigt. Folglich ist eine Beschäftigung mit Dokumentenmanagement jetzt notwendig, wenn die Überlieferung langfristig gesichert werden soll. 1 Hoffmann, Heinz (2000): Behördliche Schriftgutverwaltung. Ein Handbuch für das Ordnen, Registrieren, Aussondern und Archivieren von Akten der Behörden. 2. Aufl., München, S Vgl. Bischoff, Frank M. (2000): Archivierung digitaler Unterlagen - Neue Anforderungen an die Archive. Vortrag auf dem Hessischen Archivtag am 5. Juli 2000 in Frankfurt. Online verfügbar unter zuletzt geprüft am

5 Die Kernfrage dieser Diplomarbeit lautet: Wie werden Archivare tätig, wenn in ihrer Verwaltung bzw. ihrer Trägerorganisation ein DMS eingeführt werden soll? In diesem Zusammenhang werden verschiedene Lösungsstrategien vorgestellt, insbesondere wird die DOMEA -orientierte Vorgehensweise der nicht-domea - orientierten Vorgehensweise gegenübergestellt. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der öffentlichen Verwaltung, insbesondere den Landesverwaltungen. Da die öffentliche Verwaltung in der Regel vorgangsbezogen arbeitet und im Zuge der DMS- Einführung häufig ein Vorgangsbearbeitungssystem (VBS) implementiert wird oder im Anschluss an das DMS implementiert werden soll, befasst sich diese Diplomarbeit ebenfalls mit VBS. Aufgrund der Begriffsvielfalt erfolgt im theoretischen Teil der Arbeit zunächst eine Abgrenzung und Definition der Terminologie, bevor die archivische Behördenberatung dargelegt wird. Der Überblick über die Normen und Standards setzt den Schwerpunkt auf das DOMEA - Konzept. Der archivischen Sicht werden die Bedürfnisse der Behörden und die Perspektive der Softwarehersteller gegenübergestellt. Außerdem werden Einführungsszenarien vorgestellt und das DOMEA -Konzept als Handlungsgrundlage beschrieben. Im anschließenden Praxisteil der Diplomarbeit werden die Erfahrungen der Staatsarchive Bremen und Hamburg mit der Einführung von DMS/VBS in ihren Verwaltungen vorgestellt und die jeweiligen Lösungsansätze verglichen. Abschließend soll unter Berücksichtigung der in der Arbeit dargestellten Ergebnisse geklärt werden, wie sich die Behördenberatung bei der Einführung von DMS gestaltet. Die Fallbeispiele stützen sich vor allem auf die Interviews, die mit den für die entsprechenden Projekte verantwortlichen Personen im Archiv durchgeführt wurden. Im Brandenburgischen Landeshauptarchiv (BLHA) Potsdam wurde ebenfalls ein Interview geführt. Da sich das Projekt zur DMS-Einführung noch in der Ausschreibungsphase befand, konnten weniger umfassende Informationen gewonnen werden als in den beiden erstgenannten Staatsarchiven. Deswegen wird auf die Aussagen aus dem BLHA Potsdam nur sporadisch zurückgegriffen, so dass sich die Ausarbeitung vor allem mit dem Staatsarchiv Bremen und dem Staatsarchiv Hamburg befasst. Ein Grund für die Wahl dieser Fallbeispiele war, eine möglichst große Vergleichbarkeit herzustellen, um besonders deutlich die Unterschiede in Vorgehensweise und Ergebnis darstellen zu können. Eine Vergleichbarkeit ist besonders bei den Staatsarchiven Hamburg und Bremen gegeben, da es sich um die 5

6 Archive von stadtstaatlich organisierten Bundesländern handelt, so dass in Bezug auf die Aufgaben des Archivs und den Verwaltungsaufbau eine Ähnlichkeit vorliegt. Auch sind die gewählten Archive mit ihren Projekten schon verhältnismäßig weit, weswegen konkrete Zustände benannt und analysiert werden können. In der Literatur zum Thema Dokumentenmanagement wird eine Beteiligung des Archivs am Einführungsprozess nicht oder kaum behandelt. Diese Publikationen, wie etwa Dokumenten-Management. vom Imaging zum Business-Dokument von Gulbins und Dokumenten-Management. Informationen im Unternehmen effizient nutzen von Götzer sowie die einige Publikationen von Kampffmeyer, werden in dieser Arbeit daher für eine allgemeine Darstellung des Themas genutzt. Die überwiegend englischsprachige Literatur zum Records Management hat naturgemäß stärkere archivische Anteile. Eine wesentliche deutschsprachige Publikation, die Records Management als Querschnittsfunktion sieht, ist Records Management. Ein Handbuch von Peter M. Toebak. Zur Darstellung der klassischen Schriftgutverwaltung wurde im wesentlichen die Publikation Behördliche Schriftgutverwaltung von Hoffmann herangezogen. Sowohl für die Definitionen von Schriftgutverwaltung als auch der modernen Ausprägungen des Records Managements und Dokumentenmanagements waren die Publikation von Schwalm LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Archivierung sowie von Knaack Handbuch IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung grundlegend. Im Besonderen bezieht sich diese Diplomarbeit jedoch direkt auf das DOMEA -Organisationskonzept sowie seine Erweiterungsmodule, hier speziell das Erweiterungsmodul Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten und den Projektleitfaden zur Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung. Zur Darstellung der Normen und Standards, wie etwa ISO und die Model Requirements for the Management of Electronic Records (MoReq), wurden diese ebenfalls direkt herangezogen. Der Praxisteil bezieht sich auf die geführten Interviews und Gespräche, auf Beiträge der 8. Tagung des Arbeitskreises Archivierung von Unterlagen aus Digitalen Systemen zum Thema Digitales Verwalten - digitales Archivieren und Materialien der jeweiligen Produkthersteller sowie auf nicht veröffentlichte Quellen wie Powerpointpräsentationen, Schulungsleitfäden und s. 6

7 2 Einführung von DMS in Verwaltungen 2.1 Definition und Abgrenzung der Terminologie Auf dem Gebiet des Dokumentenmanagements herrscht aufgrund der vielfältigen Anwender und Anwendungsbereiche eine reiche Begriffsvielfalt. Dadurch ist eine Klärung und Abgrenzung der in dieser Diplomarbeit verwendeten Begriffe notwendig Archivierung Langzeitspeicherung Auf den Begriff Archivierung gibt es unterschiedliche Perspektiven. Aus der Sicht der Informationstechnik handelt es sich dabei um die mittel- bis langfristige Konservierung von Informationen im Rahmen einer festgelegten Frist als Datenablage oder -speicherung innerhalb einer Speicherlösung. 3 Der Begriff bezeichnet darüber hinaus die revisionssichere Speicherung elektronischer Aufzeichnungen in unveränderlichen, langfristigen Dateiformaten auf langfristigen Datenträgern für die Dauer der Aufbewahrungsfrist. Gebräuchlich ist in der Informationstechnik hierfür eher der Begriff Langzeitarchivierung, wobei jedoch aus dieser Sicht die Verfahren zur Langzeitarchivierung selten den Zeithorizont von zehn Jahren überschreiten. Auf den Archivierungsbegriff im Sinne der Informationstechnik trifft die Bezeichnung Langzeitspeicherung oder Langzeitaufbewahrung zu, die aus archivischer Sicht der digitalen Registratur oder Altregistratur entsprechen würde. 4 Im archivischen Sinne bedeutet Archivierung dagegen die Übernahme, Erschließung, dauerhafte Sicherung und Nutzung sowohl von analogem als auch elektronischem Schrift- bzw. Archivgut. 5 Die Archivierung findet nach Ablauf der Aufbewahrungsfrist statt und ist ausdrücklich auf eine unbegrenzte Dauer angelegt. Wird in dieser Arbeit von Archivierung gesprochen, dann handelt es sich um den Begriff im archivischen Sinne. 3 Vgl. im Folgenden Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Archivierung. Berlin, S Bischoff, Frank M. (2000): Archivierung digitaler Unterlagen - Neue Anforderungen an die Archive. 5 Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA- Konzept. Organisationskonzept 2.1. Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang. Berlin (Schriftenreihe der KBSt, 61), S

8 2.1.2 Dokument <> Akte <> Record Dokumente sind Gegenstand des Dokumentenmanagements. Nach Götzer et al. hat das Dokument im klassischen Sinne einen engen Bezug zum Urkundenbegriff und bezeichnet ein Schriftstück mit Beweiskraft und von inhaltlicher Güte. Darüber hinaus fasst es inhaltlich zusammengehörige Informationen, die nicht ohne erheblichen Bedeutungsverlust weiter unterteilt werden können, strukturiert zusammen. 6 Dagegen grenzt Kampffmeyer den Begriff elektronisches Dokument ab: Dieser bezieht sich auf alle Arten von unstrukturierten Informationen, die als abgeschlossene Einheit als Datei in einem DV-System vorliegen. Es ist unerheblich, ob es sich dabei um Non-Coded Information (NCI), zum Beispiel ein gescanntes Image, oder um Coded Information (CI) 7, wie etwa ein mit einer Textverarbeitung erstelltes Dokument, handelt. 8 Im DOMEA -Organisationskonzept ist das Dokument ein einzelnes Schriftstück, das entweder papiergebunden oder elektronisch erstellt und verwaltet wird. Das schließt die dazugehörigen Metadaten 9 mit ein. Ein Dokument kann aus einem oder mehreren Einzelobjekten bestehen: Es kann sowohl CI als auch NCI beinhalten. 10 Solche komplexen Dokumente werden als Compound Documents 11 bezeichnet. Außerdem ist das Dokument nach dem DOMEA -Organisationskonzept die kleinste logische Einheit eines Vorgangs und somit die kleinste logische Einheit einer Akte. Ein Vorgang bezeichnet nach Hoffmann ein bestimmtes Vorgehen und Bearbeiten sowie die auf diesen bestimmten Geschäftsvorfall bezogenen Schriftstücke. 12 Akten sind geordnete Zusammenstellung[en] von Dokumenten und Vorgängen, die bei der Erledigung einer Sache entstehen [...]. 13 Eine Akte weist ein eigenes 6 Vgl. Götzer, Klaus (2004): Dokumenten-Management. Informationen im Unternehmen effizient nutzen. 3. vollst. überarb. und erw. Aufl., Heidelberg, S Definition: Kodierte, das heißt vom Rechner direkt interpretierbare und weiterverarbeitbare Zeichen, im Gegensatz zu nicht-kodierten Informationen wie Bild- oder Sprachinformationen. (Vgl. Das Bundesministerium Innern, KBSt Koordinierungs-und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA - Konzept. Organisationskonzept 2.1, S. 118.) 8 Vgl. Kampffmeyer, Ulrich; Merkel, Barbara (1999): Dokumenten-Management. Grundlagen und Zukunft. 2. Aufl., Hamburg, S Definition: Metadaten beschreiben ein Objekt. Sie sind Attribute zur Identifizierung und Indizierung. 10 Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA - Konzept. Organisationskonzept 2.1, S Götzer, Klaus (2004): Dokumenten-Management. Informationen im Unternehmen effizient nutzen., S Vgl. Hoffmann, Heinz (2000): Behördliche Schriftgutverwaltung, S Das Bundesministerium Innern, KBSt Koordinierungs-und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA -Konzept. 8

9 Aktenzeichen und eine Inhaltsbezeichnung, den Aktentitel, auf. Sie kann unter Umständen mehrere Bände umfassen. 14 Durch Akten werden die Abläufe und Motive der Entscheidungsfindung 15 evident. Sie weisen also die Geschäftstätigkeit nach. Dies ist ebenfalls ein Charakteristikum des englischen Begriffs (electronic) Records. 16 Jedoch sind Records alles, was diesen Nachweis darstellt, bzw. Teil des Geschäftsprozesses wurde. Records müssen in einem (analogen oder elektronischen) System, welches den Kontext bildet, erfasst sein, um juristisch beweiskräftig sein zu können. 17 Der Begriff umfasst die Primärinformationen 18 und die unmittelbar zugehörigen Metadaten. 19 Damit entsprechen Records faktisch dem Dokumentenbegriff nach dem DOMEA -Organisationskonzept. Records setzen sich aus Inhalt, Kontext, Struktur und Layout zusammen. Eine Zusammenstellung inhaltlich zusammengehörender Records wird als File bezeichnet 20. Dieses untergliedert sich weiter in Parts, die dem deutschen Vorgang entsprechen. Es gibt verschiedene Aktenarten. Bei Sachakten handelt es sich um die Zusammenstellung von Vorgängen zu einer Sache. 21 Sie weisen in der Regel keine weiteren internen Strukturierungsmerkmale auf, sondern sind typisch für unstrukturierte Vorgänge. Die Steuerung dieser Vorgänge obliegt dem Bearbeiter, weil Bearbeitungsweg und Entscheidungsmöglichkeiten nicht vorhersehbar sind. Sie sind im Gegensatz zu strukturierten Vorgängen schwer automatisierbar bzw. durch einen definierten Workflow 22 darstellbar. Im Gegensatz zur Sachakte weist die Fallakte interne Strukturierungsmerkmale auf. Fallakten stellen ein Glied in einer Organisationskonzept 2.1, S Ebd. 15 Menne-Haritz, Angelika (1992): Schlüsselbegriffe der Archivterminologie. Marburg (Veröffentlichungen der Archivschule Marburg, 20), S Vgl. im Folgenden Shepherd, Elisabeth; Yeo, Geoffrey: Managing Records. A handbook of principles and practice. London, S Vgl. Wettengel, Michael (2003): Normierung der Schriftgutverwaltung. Zu einer neuen ISO-Norm aus staatlicher Sicht. In: Der Archivar, Jg. 56, H. 4, S Online verfügbar unter zuletzt geprüft am Definition: Der eigentliche Inhalt eines digitalen oder analogen Dokuments 19 Vgl. im Folgenden Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Archivierung, S Vgl. European Commission (2008): Model Requirements for the Management of Electronic Records. MoReq2 Specification. Brüssel, S. 12. Online verfügbar unter zuletzt geprüft am Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs-und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA - Konzept. Organisationskonzept 1.2, S Definition: Engl. Ursprünglich Arbeitsfluss. Computergestützte Automatisierung von Geschäftsprozessen oder Vorgängen (Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungsund Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA -Konzept. Organisationskonzept 2.1, S. 138) 9

10 Reihe von verfahrens- und sachgleichen Akten dar und fallen massenhaft an. 23 Sie unterscheiden sich nur durch ein formales Ordnungsmerkmal. Typisch für diese Aktenart sind strukturierte Vorgänge, die sich durch einen automatisierten Workflow darstellen lassen. Die Sachakte ist für diese Diplomarbeit wesentlich, da die behandelten Beispiele in der Regel unstrukturierte Vorgänge zum Gegenstand haben. Der obige Aktenbegriff gilt sowohl für papiergebunden als auch elektronisch vorliegende Akten. Hier ist jedoch zwischen elektronischer (E-Akte) und virtueller Akte zu unterscheiden. Eine E-Akte wird tatsächlich elektronisch unter einem Aktenplanbetreff angelegt, wobei Dokumente bearbeitungsrelevante s, gescannte und elektronisch angelegte Dokumente und Vorgänge zu einer Sache zusammengefasst werden. 24 Da sich die Aufbewahrungsfristen auf die Vorgänge beziehen, wird in der Regel nicht die gesamte Akte ausgesondert, sondern lediglich die betreffenden Vorgänge. Deshalb kann eine E-Akte theoretisch ewig leben, es sei denn, der der Akte zugrunde liegende Sachverhalt fällt weg. Im Gegensatz dazu liegen bei der virtuellen Akte die Dokumente nicht in einer konkreten E-Akte oder nach Kampffmeyer in einer Akteninstanz vor. 25 Vielmehr wird eine Aktensicht aus Dokumenten, die an verschiedenen Orten unter Umständen in anderen E-Akten gespeichert sind, generiert. Diese Aktensichten werden in der Regel über Zugriffsrechte gesteuert. Eine weitere Form ist die hybride Akte, die bei paralleler Aktenführung entsteht: Teile einer Akte liegen sowohl elektronisch als auch als Papierdokumente vor. Dies führt zum Medienbruch, der eine effiziente Bearbeitung einschränken kann. 26 Querverweise in den Protokoll- und Bearbeitungsinformationen der elektronischen Dokumente sind daher wichtig, um auf die Papierteile der Akte hinzuweisen und so einen vollständigen Nachweis und eine Bearbeitbarkeit der Vorgänge zu gewährleisten. Bearbeitungs- und Protokollinformationen sind dynamische Daten, die entweder automatisch oder vom Bearbeiter zum Vorgang bzw. 23 Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs-und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA - Konzept. Organisationskonzept 2.1, S Vgl. Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Langzeitarchivierung, S Vgl. im Folgenden Kampffmeyer, Ulrich; Hartung-Aubry, Thomas (2007): Die virtuelle Akte. Hamburg, S Online verfügbar unter zuletzt geprüft am Vgl. Gulbins, Jürgen (2002): Dokumenten-Management. Vom Imaging zum Business-Dokument. 3., überarb. und erw. Aufl., Heidelberg, S

11 einzeldokumentbezogen angelegt werden. 27 Bei Bearbeitungsinformationen handelt es sich um Geschäftsgangs- und Sichtvermerke. Protokollinformationen werden vom System in Abhängigkeit vom IT-Unterstützungsgrad automatisch generiert. Hierbei handelt es sich um Informationen wie den aktuellen Standort des Vorgangs, den Zeitpunkt der Zuordnung des Dokuments zum Vorgangs oder den Zeitpunkt der Generierung eines Dokuments Schriftgut Schriftstück Schriftgut sind nach Hoffmann alle Unterlagen, die in eine Behörde eingehen und verwaltungsmäßig bearbeitet werden, weiterhin auch solche Unterlagen, die in dieser Stelle selbst entstehen 28. Das Medium und die Form der Aufzeichnung ist dabei egal, es kann sich sowohl um analoge als auch elektronische Unterlagen handeln. 29 Im Allgemeinen handelt es sich bei Schriftgut um alle aus der Geschäftstätigkeit erwachsenen Schriftstücke und ihre Anlagen. 30 Da der deutschen Schriftgutverwaltungstradition die Aktenmäßigkeit zugrunde liegt, werden die Schriftstücke zu Akten zusammengefügt. In der elektronischen Welt wird trotzdem eher von Dokumenten, Geschäftsunterlagen oder Records als von Schriftstücken oder Schriftgut gesprochen, weil beide Begriffe einen Papierbezug implizieren. Die Behandlung der Schriftstücke orientiert sich an den Vorschriften der Geschäftsordnungen der betreffenden Behörden. Geht ein Schriftstück ein, wird es nach einem vorgeschriebenen Verfahren behandelt. Dieses wird als Geschäftsgang bezeichnet. Das Schriftstück durchläuft demnach folgende Etappen: Die Eingangsbehandlung beinhaltet das Registrieren und Zuleiten an den zuständigen Bearbeiter. 31 Die Bearbeitung wird durch Vermerke gesteuert und umfasst die Erstellung eines Entwurfsvorschlags. 32 Erfolgte der Postausgang des Schriftstücks, schließt sich die Veraktung durch die z.d.a.-verfügung 33 an. 34 Nach Abschluss des Vorgangs beginnt dessen Transferphase, sofern es sich um einen mittels VBS 27 Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs-und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA - Konzept. Organisationskonzept 2.1, S Hoffmann, Heinz (2000): Behördliche Schriftgutverwaltung, S Vgl. Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagenent und Archivierung, S Vgl. Hoffmann, Heinz (2000): Behördliche Schriftgutverwaltung, S Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA - Konzept. Organisationskonzept, 2.1, S Vgl. ebd., S Definition: z.d.a.-verfügung: Zu den Akten. Schließt den Vorgang oder die Akte endgültig ab. 34 Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA - Konzept. Organisationskonzept, 2.1, S

12 bearbeiteten Vorgang handelt. 35 In dieser Phase wird der Vorgang im Bestand des VBS vorgehalten. In der Transferphase bestehen nicht nur grundlegende Leserechte an dem Vorgang, sondern er kann auch noch einmal aufgelebt werden. Nach Ablauf der Transferphase geht der Vorgang in die Altregistratur über, aus der nach Ablauf der Aufbewahrungsfrist die Aussonderung und Übergabe an das zuständige Archiv erfolgt Vorgang Prozess Workflow In Vorgängen werden die Schriftstücke, die zu einem konkreten Geschäftsvorfall anfallen, sachlogisch zusammengefasst. 36 Unter Umständen besteht der Vorgang aus nur einem Dokument, beispielsweise wenn ein Geschäftsvorfall abschließend auf dem Eingang bearbeitet wird. Nach Hoffmann bezeichnet ein Vorgang ein bestimmtes Vorgehen, ein Bearbeiten, kurzum einen Geschäftsvorfall, wie auch die darauf bezogenen Schriftstücke. 37 Vorgänge können sowohl aus der Objekt- als auch der Prozesssicht betrachtet werden (Abbildung 1): Abbildung 1: Vorgangsbegriff in der Objekt- und Prozesssicht Quelle: Knaack, Ildiko (1999): Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung als IT-organisatorischer Gestaltungsprozeß. Dissertation. Berlin. Humboldt-Universität zu Berlin, Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, S. 10. In der Objektsicht ist der Vorgang dokumentbezogen. Die Objekte der Bearbeitung stehen im Vordergrund, wobei der Begriff die Gesamtheit der die Einzelmaßnahme 35 Vgl. im Folgenden ebd., S Vgl. im Folgenden Knaack, Ildiko (2003): Handbuch IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung. Grundlagen und IT-organisatorische Gestaltung des Einführungsprozesses. Baden-Baden, S Hoffmann, Heinz (2000): Behördliche Schriftgutverwaltung, S

13 betreffenden Dokumente bezeichnet. 38 Diese Einzelmaßnahme ist inhaltlich abgegrenzt, also einer Akte untergeordnet. In der Prozesssicht ist der Vorgang die kleinste operationalisierbare Einheit einer Verwaltungsmaßnahme und hat ein abgeschlossenes, maßnahmenbezogenes Arbeitsergebnis. Im Mittelpunkt dieser Sichtweise steht die Bearbeitung des Vorgangs: Eine Folge von Bearbeitungsschritten wird durch einen oder mehrere Bearbeiter in einer bestimmten Reihenfolge vollzogen und bearbeitet. In der Definition von Hoffmann sind beide Sichten zusammengefasst. In der papierbasierten Bearbeitung bedeutet dies für den Bearbeiter keinen Unterschied, jedoch wird mit der Einführung von IT-Unterstützung eine Unterscheidung wichtig, da mit der elektronischen Vorgangsbearbeitung erstmals Objekt und Prozess getrennt werden. 39 Geschäftsprozesse und Vorgänge können leicht gleichgesetzt werden. Nach Steinbrecher werden alle Dokumente, die im Rahmen der normalen Vorgangsbearbeitung anfallen, [...] nach Vorgängen zusammengefasst und diese wiederum nach Prozessen" 40. Demnach ist der Geschäftsprozess dem Vorgang übergeordnet. Der Geschäftsprozess stellt eine Abfolge von Aktivitäten dar, die durch ein definiertes Ereignis, einen Input, angeregt wurden und ein bestimmtes Ergebnis, einen Output, erzeugen. 41 Vorgänge können jedoch ebenso als Prozesse definiert werden, die einen konkreten Input benötigen um einen Output zu erzeugen, was eine Gleichsetzung verständlich macht 42 : Nach Knaack ist ein Vorgang im Kontext der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung [...] ein arbeitsteiliger, zeitverbrauchender Prozess, der durch ein Ereignis (zumeist Eingang eines Schreibens, Antrags u.ä.) ausgelöst wird, 38 Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA - Konzept. Organisationskonzept 2.1, S Vgl. Knaack, Ildiko (2003): Handbuch IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung, S Steinbrecher, Wolf (2007): Produktorientierte Ablage. Optimierung des Dokumentenmanagements in der Kommunalverwaltung. Stuttgart, S Vgl. Knaack, Ildiko (1999): Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung als IT-organisatorischer Gestaltungsprozeß. S. 11, zitiert nach Hammer, M.; Champy, J. (1993): Reengineering the Corporation, New York, S Eine andersartige Definition des Vorgangs findet sich bei Gulbins: Hier ist ein Vorgang ein fest definierter Arbeitsablauf, der aus mehreren Arbeitsschritten besteht. Durch den Vorgang werden die Reihenfolge der Einzelschritte, die Bearbeiter, die Bearbeitungsdauer, die Steuervariablen und Applikationen definiert. (Vgl. Gulbins, Jürgen (2002): Dokumenten-Management. Vom Imaging zum Business-Dokument, S. 137.) Der Vorgang stellt demnach ein standardisiertes Ablaufschema für Geschäftsvorfälle dar und kommt dabei einem strukturierten Vorgang oder einem vordefinierten Workflow am nächsten. 13

14 aus einzelnen Bearbeitungsschritten besteht, die auf/zu Akten, Vorgängen oder Dokumenten ausgeführt werden und mit einem oder mehreren Ergebnissen (i.d.r.) Schlussverfügung endet. 43 Diese Arbeit folgt dem Vorgangsbegriff von Knaack, weil er vor allem die Bearbeitungskomponente, also die Prozessbezogenheit, betont. Gleichzeitig stellt er die Gebundenheit der Verwaltungsmaßnahme an Objekte, an das Schriftgut, heraus, so dass die Objektorientierung des Vorgangs berücksichtigt wird. Beides ist für die Umsetzung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung wesentlich. Der Ablauf eines Vorgangs bezogen auf einen konkreten Einzelfall wird als Geschäftsvorfall bezeichnet. 44 Vorgänge sind dann strukturiert, wenn Anzahl und Abfolge der einzelnen Bearbeitungsschritte, Bearbeiter, Zeiten, Ergebnisse und steuernden Ereignisse eindeutig definiert sind. 45 Sie kommen in Fallakten vor. Unstrukturierte Vorgänge werden dagegen als Ad-hoc-Vorgänge bezeichnet, weil nach Eintreffen des vorgangsauslösenden Ereignisses keine Aussagen zum Ablauf getroffen werden können. 46 Sie kommen hauptsächlich in Sachakten vor. Teilstrukturierung liegt dagegen vor, wenn nur eine bestimmte Anzahl an Verfügungspunkten oder Bearbeitungschritten zur Auswahl steht und die Bearbeitung durch nicht vorhersehbare Ereignisse beeinflusst wird. Unstrukturierte Vorgänge sind schwer in Vorgangsbearbeitungssystemen mittels Workflows abzubilden, weil ihr Ablauf kaum vorhersehbar und automatisierbar ist. Ebenso wird von strukturierten und unstrukturierten Prozessen gesprochen. Eine Gleichsetzung von Vorgang und Prozess findet manchmal auch mit dem Begriff Workflow statt. Ein Workflow stellt eine direkt zusammenhängende Abfolge von Tätigkeiten dar, die der Schaffung eines Produktes dienen. 47 Er bezeichnet darüber hinaus die computergestützte Automatisierung von Geschäftsprozessen oder Vorgängen. Tabelle 2 stellt die Merkmale der verschiedenen Vorgangsarten in Zusammenhang mit der Relevanz für die Umsetzung der Bearbeitung in 43 Knaack, Ildiko (2003): Handbuch IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung, S Vgl. Gulbins, Jürgen (2002): Dokumenten-Management. Vom Imaging zum Business-Dokument, S Knaack, Ildiko (2003): Handbuch IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung, S Vgl. im Folgenden ebd. 47 Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA - Konzept. Organisationskonzept 2.1, S

15 Vorgangsbearbeitungssystemen dar. (Siehe auch: Kapitel DMS <> ERMS <> VBS) Vorherrschender Aktentyp Strukturierte Vorgänge Fallakte Unstrukturierte Vorgänge Sachakte Aufgabentyp Verwaltungsvollzug Planende Aufgaben IT- Unterstützungspotential Gering Hoch Grad der Kooperation Gering Hoch Bearbeitungsweg und Beteiligte Festgelegt Wechselnd, ad-hocgesteuert Tabelle 1: Eigenschaften strukturierter und unstrukturierter Vorgänge Document-Lifecycle-Management Der Document-Lifecycle (Dokumentenlebenszyklus) bezeichnet den Prozess, den ein Dokument von der Anlage, über die Bearbeitung, den Transfer, die Zwischenarchivierung bis zur Kassation oder endgültigen Übernahme in ein Archiv durchläuft (Abbildung 2). Es wird zwischen der dynamischen, der semidynamischen, der semistatischen und der statischen Phase unterschieden, was im besonderen für die Papierwelt gilt, aber auch auf elektronische Dokumente übertragbar ist. 49 Abbildung 2: Phasen des Document-Lifecycle bezogen auf elektronische Aktenführung In diesem Konzept besteht folglich eine fließende Verbindung zwischen den einzelnen Lebensphasen der Dokumente, so dass zwischen Records Management und dem Archiv eine Ganzheit gebildet wird und der Übergang in das Archiv 48 Vgl. Ebd., S Vgl. Toebak, Peter M. (2007): Records Management. Ein Handbuch. Baden, S

16 bruchfrei geschieht. 50 Als Document-Lifecycle-Management (DLM) wird die Fähigkeit von IT-Systemen bezeichnet, den Lebenszyklus elektronischer Dokumente vollständig abbilden zu können. 51 Dies geschieht unter Sicherstellung von Genauigkeit, Perfomance, Sicherheit und Zuverlässigkeit. 52 Insofern ist DLM die Grundlage des Dokumentenmanagements. An die verschiedenen Phasen des Lebenszyklusses gibt es unterschiedliche Anforderungen (Tabelle 2): Tabelle 2: Anforderungen an die Phasen des Lebenszyklusses Quelle: Schwalm, Steffen (2007): Ganzheitliche elektronische Schriftgutverwaltung Anforderungen der Prozessoptimierung. Aktuelle Probleme in DMS-Projekten im öffentlichen Sektor. In: Der Archivar, Jg. 60, H. 3, S Aus archivischer Sicht ist DLM notwendig, da die Bewertung und Vorbereitung der Übernahme oder Kassation bereits bei Anlage des Dokuments beginnt, weil hier Metadaten gesetzt werden, die die spätere Aussonderung und Archivierung steuern. (Siehe hierzu Kapitel DOMEA -Organisationskonzept 2.0: Erweiterungsmodul Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten) Auch bedingt DLM eine vollständige und effiziente Aktenführung, die die Basis für die 50 Vgl. ebd, S Vgl. Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Archivierung, S Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA - Konzept. Organisationskonzept 2.1, S

17 Erhaltung der Rechtssicherheit des Verwaltungshandeln und schließlich für die archivische Bewertung darstellt. DLM dient somit der Überlieferungssicherung Dokumentenmanagement <> Records Management <> Schriftgutverwaltung <> Informations- und Wissensmanagement Dokumentenmanagement ist ein in verschiedenen Zusammenhängen unterschiedlich gebräuchlicher Begriff und wurde insbesondere in den neunziger Jahren des 20. Jahrhunderts und wird teilweise heute noch als eine Art Schlagwort oder Oberbegriff im Zusammenhang mit dokumentenbezogenen Technologien verwendet. Hierbei kann es sich um Workflow- und Groupwareanwendungen 54, Imaging und ähnliches handeln. Einen übergreifenden Ansatz stellt Enterprise Content Management (ECM) dar, weil es sich dabei um den Versuch handelt, alle relevanten Informationen und Aufzeichnungen in einer Organisation gebündelt bereitzustellen, so dass keine getrennten Systeme mehr erforderlich sind. 55 ECM schließt Dokumentenmananagement, Records Management, Informations- und Wissensmanagent, Workflow- und Groupwareanwendungen sowie Contentmanagement mit ein. Für den öffentlichen Bereich ist die Komplexität des ECM-Ansatzes derzeit allerdings weniger relevant, weswegen ECM in dieser Arbeit nicht weiter behandelt wird. Der Begriff Dokumentenmanagement kann trotz allem scharf abgegrenzt werden. Die Definition von Gulbins erfasst wesentliche Bereiche des Dokumentenlebenszyklusses, das heißt die Entstehung oder Erfassung, die Verteilung und Recherche, die Speicherung und Integration in unterschiedliche Anwendungen, die Ausgabe-, Versand- und Publikationswege sowie die Löschung eines Dokuments. 56 Das DOMEA -Konzept definiert Dokumentenmanagement als Erfassung, Bearbeitung, Verwaltung und Speicherung von Dokumenten unter Sicherstellung von Genauigkeit, Performance, Sicherheit und Zuverlässigkeit, unabhängig davon, wo und in welchem Format die Dokumente gespeichert sind 57. Diese Definition bezieht 53 Vgl. Schwalm, Steffen (2007): Ganzheitliche elektronische Schriftgutverwaltung Anforderungen der Prozessoptimierung. Aktuelle Probleme in DMS-Projekten im öffentlichen Sektor. In: Der Archivar, Jg. 60, H. 3, S Definition: Software, die die Zusammenarbeit von Gruppen unterstützt. 55 Vgl. Schwalm, Steffen (Hg.) (2007): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Archivierung, S Vgl. Gulbins, Jürgen (2002): Dokumenten-Management. Vom Imaging zum Business-Dokument. 3., überarb. und erw. Aufl., Heidelberg, S Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA - Konzept. Organisationskonzept 2.1., S

18 sich auf die Erstellung von elektronischen Akten ohne elektronische Vorgangsbearbeitung. Es handelt sich dabei um die Zuordnung von Dokumenten zu Akten und Vorgängen, nachdem sie bearbeitet wurden. Die Bearbeitung erfolgt konventionell, während die Speicherung und Verwaltung elektronisch erfolgt. Meta- und Primärinformationen werden elektronisch vorgehalten. Übernommen werden die Dokumente entweder durch Import aus Bürokommunikationssystemen oder durch Scannen der Papierdokumente. Beide Definitionen verdeutlichen nicht, um welche Art von Dokumenten es sich handelt. Objekte des Dokumentenmanagements können folglich Dokumente in strukturierten und unstrukturierten Formate sein. Beide können von einem DMS verarbeitet werden. Die Archivierung ist nach diesen Definitionen jedoch ausgenommen. Es geht vielmehr um lebende Dokumente, die einer Veränderung durch Bearbeitung unterworfen sind. Im Gegensatz zum Dokumentenmanagement handelt es sich beim Records Management um ein weiter gefasstes Konzept. Es stützt sich nicht nur auf lebende, geschäftsrelevante Dokumente, sondern beinhaltet auch Abschnitte des Dokumentenlebenszyklusses, die den archivischen Bereich berühren: Records Management befasst sich mit den Methoden und Technologien zur Erstellung, Verwaltung, Beschreibung, Organisation, Speicherung und zum Austausch,, sowie zur Aussonderung, Abgabe und Vernichtung von Aufzeichnungen, die während der Geschäftstätigkeit sowohl privater als auch öffentlicher Institutionen entstehen. 58 Die Aufzeichnungen über die Geschäftstätigkeit schlagen sich in Akten nieder, die in der deutschen Verwaltung der konkrete Gegenstand des Records Management sind, wobei das Dokument die kleinste Einheit der Akte bildet. Auf den Zweck von Records Management als Instrument zur Sicherstellung des Nachweises über Geschäftstätigkeiten in Form von authentischen Aufzeichnungen weist besonders der internationale Standard ISO hin. Hier wird Records Management als field of management responsible for the efficient and systematic control of the creation, receipt, maintenance, use and disposition of records, including processes for capturing and maintaining evidence of and information about business activities and transactions in the form of records 59 definiert. Der Begriff Records Management wird in der deutschen öffentlichen Verwaltung oft mit Schriftgutverwaltung gleichgesetzt. Traditionelle Schriftgutverwaltung beinhaltet 58 Vgl. Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Archivierung., S International Organization for Standardization (2001): ISO Information and documentation - records management. Part 1. Genf, S

19 als Kernaufgaben Ordnen, Registrieren, Ablegen, Aufbewahren, Bereitstellen und Aussondern papierner Akten. 60 Zunehmend befasst sich die Schriftgutverwaltung auch mit elektronischen Akten. Die Schriftgutverwaltung hat mit dem Records Management die Methoden und Technologien gemein. Allerdings sind diese im Records Management weiter gefasst. So gehört zu den Aufgaben des Records Managements festzulegen, welche Unterlagen in Verbindung mit definierten Geschäftsprozessen vorhanden sein oder angelegt werden sollen. 61 Weiterhin werden die Aufbewahrungsmodalitäten und Regelungen zur Nutzung der Unterlagen sowie zu ihrer Aussonderung festgelegt. Alle Arbeitsprozesse sollten am Kunden orientiert sowie nachvollziehbar und protokollierbar sein. Eine wesentliche Aufgabe ist das Qualitätsmanagement, um die einwandfreie Funktionalität des Records- Management-Systems zu gewährleisten. Records Management wird im angloamerikanischen Raum als Managementaufgabe, also als Teil des Informationsmanagements und nicht als Assistenzdienstleistung, betrachtet. Allerdings verfolgt Records Management einen aktiveren Ansatz, während traditionelle Schriftgutverwaltung passiver ist. 62 So ist Records Management aktives Anbieten und zweckbezogenes Aufbereiten von prozessbezogenen Informationen. Aufgrund dessen ist es problematisch, Records Management mit Schriftgutverwaltung gleichzusetzen. Schriftgutverwaltung kann jedoch in Hinblick auf die Aufgaben des Records Management erweitert werden. 63 Es ist hervorzuheben, dass Records Management Aufgaben umfasst, die in Deutschland dem Bereich der archivischen Behördenberatung zugeordnet werden, weswegen es hier in der Regel aus dem Archiv heraus betrieben wird. Zwischen Records Management und Informations- sowie Wissensmanagement gibt es Berührungspunkte und Schnittmengen, aber auch wesentliche Unterschiede. Wie Records Management befasst sich Informationsmanagement ebenfalls mit Dokumenten. 64 Allerdings werden durch das umfassendere Informationsmanagement auch diverse Informationsquellen und Publikationen erfasst. Es stehen Informationsprodukte im Mittelpunkt, die die Geschäftsprozesse unterstützen sollen, 60 Vgl. Hoffmann, Heinz (2000): Behördliche Schriftgutverwaltung, S Vgl. im Folgenden Brübach, Nils (2004): Records Management Die internationale Diskussion. In: Unger, Stefanie (Hg.): Archive und ihre Nutzer Archive als moderne Dienstleister. Beiträge des 8. Archivwissenschaftlichen Kolloquiums der Archivschule Marburg. Marburg (Veröffentlichungen der Archivschule Marburg, 39), S Vgl. im Folgenden ebd., S Vgl. im Folgenden ebd., S Vgl. im Folgenden Shepherd, Elisabeth; Yeo, Geoffrey (2003): Managing Records. A Handbook of Principles and Practice. London, S

20 und nicht der Nachweis dieser Geschäftsprozesse an sich. Bei den Gegenständen des Informationsmanagements kann es sich unter anderem um Webseiten, Handbücher, Zeitschriften, CD-ROM-Publikationen, Datenbanken und Data-Mining-Systeme handeln. Alle diese Produkte weisen Struktur und Inhalt auf, deren Zuverlässigkeit und Genauigkeit als wichtig angesehen werden. Außerdem können sie Bestandteil eines Geschäftsprozesses werden, beziehungsweise entstehen in diesem Kontext. Die Informationen, die in Akten vorliegen, sind darüber hinaus ein wesentlicher Bestandteil des Organisationsgedächtnisses, weswegen sie Gegenstand des Informationsmanagements sind. Gleichzeitig dient Records Management nicht nur dem Nachweis der Geschäftstätigkeiten durch Akten, sondern auch dem Sichern der Informationen, die in ihnen vorliegen. Mit dem Wissensmanagement ergeben sich ebenfalls konkrete Berührungspunkte. Wissensmanagement bezeichnet das Management von verschieden gearteten Informationsressourcen in Verbindung mit dem Versuch, Tacit Knowledge das individuelle Wissen und die Expertise, die die Mitarbeiter in ihre Arbeit einbringen zu erfassen. Diese Art von prozessbezogenem Wissen manifestiert sich in den Aufzeichnungen, die während des Geschäftsprozesses entstehen. Solche Informationen sind primäre Quellen des 'intellektuellen Kapitals' 65 einer Organisation und weisen durch den in Akten dokumentierten Entstehungszusammenhang einen handlungsbezogenen Kontext auf. Ziel ist die effiziente, einfache und schnelle Bereitstellung von Informationen für jeden Mitarbeiter einer Organisation. 66 In Behörden wird Informations- und Wissensmanagement damit zu einer Voraussetzung für funktionierendes E- Government. Der Begriff steht für Electronic Government und meint die Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten (Government) mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien. 67 E-Government bezieht sich sowohl auf Prozesse innerhalb des öffentlichen Sektors als auch auf die zwischen der öffentlichen Verwaltung und der Bevölkerung, der Wirtschaft und den 65 Schaffroth, Marc (2000): Organizational Intelligence. Records Management als Baustein des Informations- und Wissensmanagements. In: Schmidt, R. (Hg.): Wissen in Aktion. 22. Online- Tagung der DGI, Mai 2000, Frankfurt am Main (Tagungen der Deutschen Gesellschaft für Informationswissenschaft und Informationspraxis, 2), S Vgl. im Folgenden Knaack, Ildiko (2003): Handbuch IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung, S Von Lucke, Jörn; Reinermann, Heinrich (2000): Speyerer Definition von Electronic Goverment. Ergebnisse des Forschungsprojekts Regieren und Verwalten im Informationszeitalter. Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. Speyer, S. 1. Online verfügbar unter geprüft am

21 Nichtregierungsorganisationen. 68 In diesen Zusammenhang ist die EU- Dienstleistungsrichtlinie einzuordnen. Sie sieht eine Verwaltungsmodernisierung durch den Abbau bürokratischer Hindernisse vor. 69 Hierzu sollen einheitliche Ansprechpartner für die jeweiligen Behördengänge, elektronische Verfahrensabwicklung und ein elektronischer Informationsanspruch von Leistungserbringer und -empfänger geschaffen werden. Es besteht eine dreijährige Umsetzungsfrist, die am ausläuft. Schnittstellen der Bereiche Informations- und Wissensmanagement mit dem Records Management bilden sich auch durch das veränderte Berufsbild der Archivare: Archivare sind Informationsexperten, die mit modernen Methoden der Informationsaufbereitung und -suche sowie mit den Methoden der angrenzenden Disziplinen Bibliotheks- und Dokumentationswissenschaft vertraut sind. Dies sind Kenntnisse, die helfen, die Informationen einer Organisation zu strukturieren und zugänglich zu machen. Diese Informationen sowie prozessbezogenes Wissen liegen in Akten vor. Auch die Betrachtung des gesamten Lebenszyklusses führt zu einer stärkeren Einbindung des Archivs. Deshalb ist es sinnvoll, das Archiv als Bestandteil des Wissens- und Informationsmanagements einer Organisation und nicht als nachrangige Einrichtung zu betrachten. So wird die archivische Arbeit, insbesondere das Records Management, zu einem Teil eines umfassenden Wissens- und Informationsmanagements in der Organisation. Records Management ist folglich zwar eine eigenständige Disziplin, weist jedoch zahlreiche Schnittmengen zu Wissens- und Informationsmanagement auf. Auch bilden alle drei Bereiche Teile des ECM. Deswegen sollte es nicht isoliert betrachtet werden, denn letztlich werden nur durch ein gelungenes Zusammenspiel aller drei Disziplinen alle relevanten Informationen in einer Organisation freigelegt, gesichert und nutzbar gemacht DMS <> ERMS <> VBS In der Literatur wird zwischen Dokumentenmanagement-System im engeren und im weiteren Sinne unterschieden. Bei DMS im engeren Sinne steht der Zugriff, die Verwaltung und Darstellung von Dokumenten auf Basis von Dokumentenmerkmalen im Mittelpunkt. 70 Abgebildet werden von DMS der Lebenszyklus der Dokumente, 68 Ebd. 69 Vgl. im Folgenden INFORA GmbH (2008): Foliensatz zur EU-Dienstleistungsrichtlinie. Berlin (ungedruckt/vervielfältigt), Folie 33, Vgl. im Folgenden Götzer, Klaus (2004): Dokumenten-Management. Informationen im Unternehmen effizient nutzen, S. 4; vgl. auch Kampffmeyer, Ulrich; Merkel, Barbara (1999): Dokumenten-Management. Grundlagen und Zukunft, S

22 deren Status, Struktur und Inhalt. Diese Systeme weisen ein Versionsmanagement auf und Ermöglichen das Bilden von Dokumentengruppen, Container genannt, und das Anlegen von selbstbeschreibenden Dokumenten, die ihre Metadaten in sich tragen. Oft erfolgt die Speicherung der Dokumente als Binary Large Objects (BLOBs) in einer Datenbank oder die Metadaten liegen in einer Datenbank vor und die Dokumente auf einem Dokumentenserver oder in einem Archivsystem 71. Dagegen umfasst der erweiterte DMS-Begriff das Zusammenspiel verschiedener Systeme wie etwa klassische DM-Systeme, Bürokommunikation, Scannen, Workflow bzw. Vorgangssteuerung, Groupware und Langzeitspeicherung. 72 Electronic Records Management Systems (ERMS) haben elektronische Records zum Gegenstand. Denn im Sinne der MoReq sind Dokumente keine Records, können aber zu ihnen werden, wenn sie mit wesentlichen Metadaten erfasst, registriert und gegen Veränderung abgesichert wurden. 73 ERMS können ebenfalls dazu genutzt werden, die Metadaten analoger Records zu verwalten 74, so dass sie in dieser Funktionalität dem im Deutschen gebräuchlichen Schriftgutverwaltungssystem, in dem die Verwaltung der Akten im Fokus steht, nahe kommen. Oft tritt das ERMS mit einem DMS integriert auf, da es im Tagesgeschäft schwierig sein kann, beide Funktionalitäten auseinander zu halten. 75 Wesentlich beim ERMS ist die Sicherstellung der Unveränderlichkeit der verwalteten Objekte, ebenso wie die Wahrung der Integrität und Verlässlichkeit. Der Begriff ERMS ist in der deutschen Verwaltung eher unüblich. Dem ERMS entspricht hier folglich ein DMS und bei vorhandener Workflowunterstützung ein VBS. Ein Vorgangsbearbeitungssystem ist ein IT-System, welches Funktionalitäten der ITgestützten Registratur, des Dokumentenmanagements sowie der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung für Geschäftsgänge mit unterschiedlichem Strukturierungsgrad bündelt und bereitstellt. 76 Workflowmanagement oder Vorgangsbearbeitung ist Teil eines VBS. Workflowmanagement stellt Verfahren und Mechanismen dar, um 71 Definition: IT-System zur Ablage, Speicherung und Recherche digitaler Aufzeichnungen und ermöglicht eine revisionssichere Archivierung dieser Aufzeichnungen in der Regel im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufbewahrungspflichten. (Vgl. Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Archivierung, S. 25, S. 111.) 72 Vgl. Götzer, Klaus (2004): Dokumenten-Management. Informationen im Unternehmen effizient nutzen, S. 4; vgl. auch Kampffmeyer, Ulrich; Merkel, Barbara (1999): Dokumenten-Management. Grundlagen und Zukunft, S Vgl. European Commission (2001): Model Requirements for the Management of Electronic Records, S Vgl. ebd., S Vgl. ebd. 76 Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA - Konzept. Organisationskonzept 2.1, S

23 Arbeitsabläufe zu definieren und elektronisch zu steuern. 77 Die Modellierung des Vorgangs erfolgt in der Regel grafisch mit einem Workflow-Editor. 78 Das dabei gebaute Skript kann danach bei einigen Systemen mit einem Texteditor angezeigt und auch direkt verändert werden. Andere Systeme wiederum fassen die grafische Definition mit den Zusatzangaben in eine interne Form, beziehungsweise legen sie als Graphen und Relationen in einer Datenbank ab. Die definierte Vorgangsbeschreibung wird bei der Bearbeitung eines Vorgangs abgearbeitet, wobei die Arbeitsschritte nacheinander aktiviert, überwacht und protokolliert werden. Bei der Bearbeitung werden Dokumente durch mehrere Vorgangsschritte geleitet, die von unterschiedlichen Personen ausgeführt werden können. Es ist jedoch wichtig, VBS nicht mit einem Workflowmanagementsystem gleichzusetzen. Denn nach Knaack müssen Vorgangsbearbeitungssysteme für die öffentliche Verwaltung [...] sowohl den Prozess der Vorgangsbearbeitung als auch die Verwaltung der Objekte der Vorgangsbearbeitung (Akte, Vorgang, Dokument) sowie die Meta-, Bearbeitungs- und Protokollinformationen unterstützen. 79 Je strukturierter ein Vorgang ist, desto besser kann er in einem VBS dargestellt werden. In diesen Fällen greifen besonders die Workflow-Management- Funktionalitäten wie Weiterleiten von Objekten, Protokollierung und Bearbeitungsstatuskontrolle. 80 Für unstrukturierte Vorgänge sind dagegen eher die Dokumentenmanagement-Funktionalitäten von Bedeutung: Hierzu zählen das Verwalten und Speichern der Dokumente, der Aufbau von Ablagestrukturen, die Versionierung, das Check In/Check Out und die Attributierung. 77 Gulbins, Jürgen (2002): Dokumenten-Management, S Vgl. im Folgenden ebd., S Knaack, Ildiko (2003): Handbuch IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung, S Vgl. im Folgenden ebd., S

24 2.2 Behördenberatung als Aufgabe der Archive Die Beratung ihrer Trägerorganisation oder Verwaltung ist ein wesentlicher und folgenreicher Aufgabenbereich der Archive. Er erstreckt sich von der Beratung bei der klassischen Schriftgutverwaltung bis hin zur Einführung von Dokumentenmanagement und IT-gestützter Vorgangsbearbeitung. In der Regel gilt, dass die Qualität der Schriftgutverwaltung in der Trägerorganisation die Aufgabenwahrnehmung des Archivs im Rahmen der Überlieferungsbildung stark beeinflusst. 81 Archivare sollten demnach frühzeitig in die Entstehung von Schriftgut eingreifen. Doch das Archiv steht in der Wahrnehmung der Verwaltungshierarchie am unteren Ende. Für die schriftgutproduzierenden Stellen ist das Archiv nicht der automatische Endpunkt in der Verwaltungskette, obwohl normative Regelungen wie Aktenordnungen bestehen. Vielmehr sind die aktuelle Vorgangsbearbeitung und die Erbringung von Dienstleistungen wesentlich, während das Bewusstsein für den historischen Wert der Akten völlig fehlt. Mit dem Archiv und der Aussonderung verbundene Arbeitsschritte würden Belastungen und Mehrarbeit ohne erkennbaren Nutzen darstellen. Auf dieser Grundlage kann es zu Aussonderungsaktionen ohne Archivbeteiligungen und somit zum Verlust wertvoller Quellen kommen. Doch nicht nur die Wahrnehmung des Archivs in der Verwaltung stellt eine Gefahrenquelle dar, sondern auch der Verfall der aktenplanmäßigen Schriftgutverwaltung. Mit der Büroreform setzte sich die Bearbeiterablage gegenüber der klassischen Registratur durch. Waren zuvor Schriftgutverwaltung und Sachbearbeitung getrennt wahrzunehmende Aufgaben, so verlagerte sich die konkrete Verwaltung der Akten vom Registrator zum Sachbearbeiter. 82 Für diesen steht nicht die Schriftgutverwaltung an sich im Mittelpunkt seiner Tätigkeit, sondern die tatsächliche Vorgangsbearbeitung, weswegen mit Schriftgutverwaltung verbundene Aufgaben wie aktenplanmäßiges Anlegen von Akten, Fristenwahrung und Aussonderung eine untergeordnete Rolle einnehmen. Dadurch gerät auch das Archiv in den Hintergrund. Verstärkend kommt hinzu, dass Schriftgutverwaltung kaum mehr ein Bestandteil in der Ausbildung der Verwaltungsfachangestellten ist, weswegen das Wissen darüber schwindet Vgl. im Folgenden Höötmann, Hans-Jürgen (2004): Schriftgutverwaltung und Überlieferungsbildung. In: Reimann, Norbert (Hg.): Praktische Archivkunde. Ein Leitfaden für Fachangestellte für Medien- und Informationsdienste. Fachrichtung Archiv. Münster, S Vgl. Enders, Gerhart (2004): Archivverwaltungslehre. Leipzig, S Vgl. Dirk Resch (2007): Aktenpläne, Aktenverzeichnisse, Fristenüberwachung. Projekte des Stadtarchivs Hannover zur Revitalisierung und Weiterentwicklung der (konventionellen) Schriftgutverwaltung. - Vortrag auf der Bundeskonferenz der Kommunalarchive: Neue 24

25 Insbesondere Aktenpläne sind wichtige Hilfsmittel, da sie ein zentrales Element im System der behördlichen Schriftgutverwaltung 84 darstellen. Diese aus den behördlichen Aufgaben entwickelte Stoffgliederung ist mit Kennzeichnungen versehen, die den Ordnungs- und Registrierrahmen für das daran getrennt anknüpfende Erfassen der Sachakten im Aktenverzeichnis darstellen. Der Aktenplan ermöglicht einen sachbezogenen Zugriff auf die Akten. 85 Er sollte außerdem die Bildung von einfachen, sprechenden und merkfähigen Aktenzeichen erlauben. 86 Die Leerstellen sind so zu gestalten, dass zukünftige Aufgaben integriert werden können. Problematisch ist die Schnittstelle zwischen Aktenplan und Aktenverzeichnis. 87 Dieses stellt den tatsächlichen Nachweis der Akten dar, während der Aktenplan nur den Ordnungsrahmen vorgibt. Werden diese Hilfsmittel nicht getrennt, kann es zu folgenden Nachteilen kommen: Dieser sogenannte Aktenplan wird zu umfangreich und die sichere Anwendung unübersichtlich, so dass das Ordnungsinteresse des Bearbeiters gelähmt werden könnte. Auch belasten kurzlebige Akten den Aktenplan, so dass es zu häufigen Neuerstellungen von Aktenplänen kommen kann. Dies verfehlt den Zweck des Hilfsmittels als stabilen und dauerhaften Ordnungsrahmen für die Akten. Auch das Aktenverzeichnis wird dadurch nicht mehr im eigentlichen Sinne verwendet. Fehlen Aktenplan und Aktenverzeichnis oder werden diese fehlerhaft angewendet, beeinträchtigt dies die Qualität der Aktenbildung in einer Verwaltung und somit auch der Überlieferung. Die Aktenordnung hat ebenfalls Einfluss auf die Akten- und Überlieferungsbildung, da sie eine Richtlinie ist, in der die Bedingungen und Anforderungen an die Aktenführung innerhalb einer Institution definiert und verbindlich 88 dargestellt werden. Im Gegensatz zum Aktenplan gliedert der Geschäftsverteilungsplan nicht nur die Aufgaben einer Behörde, sondern weist auch die Zuständigkeiten der Organisationseinheiten, der Funktionsträger und der Mitarbeiter auf. 89 Er ist somit organisationsbezogen. Anforderungen an die archivische Vorfeldarbeit analoge und elektronische Unterlagen aus amtlichen und nicht amtlichen Registraturen am Magdeburg, Hoffmann, Heinz (2000): Behördliche Schriftgutverwaltung, S Vgl. ebd. 86 Vgl. im Folgenden Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Archivierung. Berlin, S Vgl. im Folgenden Hoffmann, Heinz (2000): Behördliche Schriftgutverwaltung., S Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Archivierung, S Vgl. ebd., S

26 In Verwaltungsvorschriften wie etwa Geschäftsordnungen werden die Grundsätze der behördlichen Geschäftsprozesse definiert. 90 Diese Geschäftsprozesse schlagen sich in den entstehenden Akten nieder. Es existieren eine Gemeinsame Geschäftsordnung (GGO) für die Bundesministerien sowie GGOs in den einzelnen Bundesländern für die Landesministerien. Gemeinde- und Kommunalverwaltungen haben ihre eigenen Geschäftsordnungen. Dies sind die Voraussetzungen der archivischen Behördenberatung. Basis dieser archivischen Tätigkeit bilden die Archivgesetze, die eine Beratung der Behörden durch die Archive vorsehen. Archive können ihre kommunikativ-kooperativen 91 Einflussmöglichkeiten ausschöpfen und durch Behördenberatung die Schriftgutverwaltung beeinflussen. 92 So sollte das Archiv aktiv mit der Behörde in Kontakt treten. Das kann durch einen Tag der offenen Tür für Behörden oder durch Dienstbesprechungen im Archiv geschehen. Auch kann das Archiv und seine Aufgaben im Bedarfsfall vor Ort den Verwaltungsangestellten systematisch vorgestellt werden. In diesem Rahmen sollten auch Fragen der Schriftgutverwaltung angesprochen werden. Dadurch soll bei den Behördenmitarbeitern ein Verständnis für die Abläufe nach der Aktenaussonderung und somit für die archivischen Belange entstehen. Auf diese Weise kann auf Verbesserung der Schriftgutverwaltung hingearbeitet und letztendlich die Qualität der Überlieferung verbessert werden. Eine weitere Möglichkeit besteht in der Mitarbeit im strukturellen Bereich. Hierzu zählen die Einrichtung eines Zwischenarchivs, die Einsetzung von Verbindungsleuten zwischen Archiv und Verwaltung sowie die Mitarbeit an Verbesserungen von Aktenplänen und Aktenordnungen. Mit der Einführung IT-gestützter Vorgangsbearbeitung und Dokumentenmanagementsysteme tut sich für Archivare ein weiteres Feld der Beratungstätigkeit auf: Durch die Zunahme elektronischer Arbeitsabläufe und die Entstehung elektronischer Dokumente kommt es zu einer tief greifenden Veränderung der Verwaltungsarbeit es werden elektronische und hybride Akten gebildet. Diese Form der Aktenbildung ist ohne ein DMS/VBS in der Regel inkonsistent, da Zusammenhänge mit den Papierakten verloren gehen. Grund hierfür ist, dass dieser Prozess ungeregelt und unter Vernachlässigung der ordnungsgemäßen Schriftgutverwaltung verläuft. 90 Vgl. ebd., S Vgl. Höötmann, Hans-Jürgen (2004): Schriftgutverwaltung und Überlieferungsbildung, S Vgl. im Folgenden ebd., S

27 Diese Arbeitsweise stellt eine Gefahr für die Grundsätze des Verwaltungshandelns dar: Aktenmäßigkeit und Transparenz sind nicht gegeben. Authentizität 93, Integrität, 94 Verlässlichkeit 95 und Benutzbarkeit der Akten wie es der ISO-Standard für Records Management verlangt sind nicht gewährleistet. 96 Dass die eigene Schriftgutverwaltung brüchig ist, wird meist dann erkannt, wenn geeignete Unterlagen ohne Informationsballast auch IT-unterstützt schwer aufzufinden sind. 97 Dieser Zustand kann durch den geregelten Übergang von der papierbasierten bzw. hybriden Ablage hin zur Bildung einer vollständig elektronischen Akte korrigiert werden. Die archivische Beratungstätigkeit findet im Vorfeld der Einführung eines DMS statt. Da die Einführung von DMS die bestehenden Probleme der Schriftgutverwaltung nicht löst, wenn nicht zuvor die papierbasierte Ablage und Bearbeitung einer kritischen Begutachtung und Optimierung unterzogen wurden, ist es eine logische Konsequenz, dass sich Archivare in diesen Prozess beratend einbringen und auf diesem Wege archivische Standpunkte in Bezug auf Übernahme und Archivierung vertreten (Näheres hierzu in Kapitel ). Da Aktenpläne auch in der elektronischen Umgebung eines DMS oder VBS den Ordnungsrahmen für die Organisation der Akten darstellen, sollte in diesem Zusammenhang eine Aktenplanrevision vorgenommen werden. 98 Dabei sollten veraltete Aktenpläne den aktuellen Gegebenheiten der Behörde angepasst werden, weil es durch die Erweiterung oder Verlagerung der Aufgabenschwerpunkte einer Behörde oder durch die Zusammenlegung mehrerer Behörden zu einer Organisation zu signifikanten Änderungen kommen kann. In der Regel wird nicht ein vollständig neuer Aktenplan aufgebaut, sondern eine Revision des bestehenden vorgenommen. 99 Bei der Revision wird der Aktenplan überprüft auf konsequente Orientierung an der Sachsystematik Angemessenheit der Anzahl der Gliederungsstufen 93 Definition: Unveränderlichkeit und Manipulationssicherheit 94 Definition: Vollständigkeit und Echtheit 95 Definition: Echtheit des Entstehungsprozesses 96 Vgl. International Organization for Standardization (2001): ISO Information and documentation Records management. Part 1: General, S Vgl. Hoffmann, Heinz (2005): Schriftgutverwaltung in Bundesbehörden Einführung in die Praxis. Eine Darstellung des Bundesarchivs (BBB-Sonderdruck). 2., überarb. Aufl., Köln, S Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA - Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.1. Projektleitfaden zur Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung. Berlin (Schriftenreihe der KBSt, 80), S Vgl. Steinbrecher, Wolf (2007): Produktorientierte Ablage, S

28 Brauchbarkeit der Betreffseinheiten Flexibilität in Hinblick auf zukünftige Anforderungen Benutzerfreundlichkeit Einprägsamkeit der Aktenzeichen Vollständigkeit, bzw. Existenz einer ausreichenden Anzahl von Betreffseinheiten oder einer Vielzahl von Ableitungen Verständlichkeit überflüssige Betreffseinheiten. 100 Eine solche Revision kann die Beseitigung von überflüssigen Betreffseinheiten, die Umformulierung von umständlichen oder missverständlichen Betreffseinheiten, die Berücksichtigung neuer Aufgabenbereiche und die Umwandlung des Aktenplans in eine sachsystematisch korrekte Form beinhalten. Im Zuge einer Aktenplanrevision kommt es zu einer Anpassung der Akten- und Geschäftszeichen 101. Sofern Akten in einem elektronischen Registratursystem registriert sind, können die betroffenen Akten- und Geschäftszeichen mittels eines Skriptes auf den aktuellen Stand gebracht werden. 102 Prinzipiell muss also Dokumentenmanagement im Zusammenhang mit Schriftgutverwaltung, oder aktueller Records Management, betrachtet werden: Während einer Geschäftstätigkeit entstehen Dokumente, die zu Vorgängen und Akten zusammengefasst werden. Das elektronische Dokument bildet lediglich die kleinste Einheit der elektronischen Akte. Sollen diese Einheiten in einem DMS verwaltet werden, muss folglich immer der übergeordnete Gesamtzusammenhang betrachtet werden. Das Instrument hierzu ist Records Management. 100Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA -Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.1. Projektleitfaden zur Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung, S Definition: Geschäftszeichen sind eine Kombination aus dem Aktenzeichen und dem Kennzeichen der aktenführenden Stelle. 102Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA - Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.1. Projektleitfaden zur Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung, S

29 2.3 Überblick über internationale und nationale Normen und Standards Normen und Standards bilden wichtige Hilfestellungen bei der Einführung von DMS und IT-gestützter Vorgangsbearbeitung, weil sie durch die Vereinheitlichung und Definition von Begriffen und Methoden Orientierung sowie Handlungs- und Argumentationsgrundlagen bieten. Diese Normen und Standards haben inzwischen beinahe den Charakter von formalen Vorschriften angenommen. So werden sie zum Beispiel in Gesetzen als anerkannte Regelwerke zitiert. 103 Im Folgenden soll daher ein Überblick über die wichtigsten Hilfsmittel gegeben werden. Eine relevante internationale Norm ist die ISO /2:2001 für Records Management. Auf europäischer Ebene gibt es die Model Requirements for the Management of Electronic Records (MoReq), die seit 2008 als MoReq2 in einer zweiten Fassung vorliegen. Außerdem gibt es die europäische Norm zum Dokumentenmanagement von 2001, die dazu dienen soll Metadaten für das Management von mit dem gesamten Lebenszyklus von Objekten verbundenen Dokumenten zu definieren; dieser Zyklus reicht im Allgemeinen von der konzeptuellen Idee eines Dokuments bis zu dessen Löschung 104. In dieser Norm umfasst der Dokumentenlebenszyklus nicht die Archivierung, wodurch die Norm für archivische Zwecke unbrauchbar wird und deshalb in dieser Arbeit nicht behandelt wird. Bei dem OAIS-Referenzmodell handelt es sich um einen internationalen Standard für die Archivierung von Daten und Informationen. Da in dieser Arbeit der gesamte Dokumentenlebenszyklus und insbesondere die Archivierung betrachtet wird, wird das OAIS-Referenzmodell hier ebenfalls ebenfalls aufgenommen. Neben den internationalen Normen gibt es die Normen und Empfehlungen verschiedener Länder. In den USA hat das Department of Defense den Standard DoD STD: Design Criteria for ERM Software Application herausgegeben, in Großbritannien zeichnet das National Archives für die TNA 2002 Empfehlungen, die den ISO-Standard und MoReq berücksichtigen, verantwortlich. 105 Neben der internationalen Norm zum Records Management, die auf dem inzwischen abgelösten australischen Standard AS basiert, gibt es in Australien DIRKS, welches für Designing and Implementing Record-Keeping Systems steht. Dabei handelt es sich um eine achtstufige Vorgehensweise zur 103Vgl. Toebak, Peter M. (2007): Records Management, S Europäisches Komitee für Elektrotechnische Normung (Hg.) (2001): IEC Dokumentenmanagement. Teil 1: Prinzipien und Methoden. Brüssel, S Vgl. im Folgenden Adam, Azad (2008): Implementing Electronic Document and Record Management Systems. Boca Raton, S

30 Implementierung von Systemen zum Records Management. Die Schritte sind so flexibel gestaltet, dass bei Bedarf nichtlinear vorgegangen werden kann. Diese Empfehlungen sind auch in ISO berücksichtigt. Weitere nationale Standards im europäischen Raum sind GEVER (Geschäftsverwaltungssystem) in der Schweiz, ELAK (Elektronischer Akt) in Österreich und NOARK (Norsk arkivsystem Norwegian record-keeping system) in Norwegen. In Deutschland geht das DOMEA -Organisationskonzept in eine ähnliche Richtung wie das australische DIRKS und die anderen genannten nationalen Standards: Es unterstützt die Projektorganisatoren in der konkreten Situation der Einführung ITgestützter Vorgangsbearbeitung und stellt Einführungsszenarien vor. Darüber hinaus sieht es die Zertifizierung von Softwareprodukten vor. Das DOMEA - Organisationskonzept hat zwar nicht den Stand einer regelrechten Norm, sondern Empfehlungscharakter, ist aber zumindest für den öffentlichen Sektor in Deutschland ein Quasi-Standard. Deshalb sollen im Folgenden MoReq2, der ISO-Standard und das OAIS-Referenzmodell vorgestellt und mit dem DOMEA - Organisationskonzept verglichen werden. Ziel ist es, Unterschiede, Überschneidungen und die Relevanz der Normen bzw. der (Quasi-)Standards für die Einführung von Dokumentenmanagement in einer öffentlichen Einrichtung herauszuarbeiten Standards für das Dokumentenmanagement ISO Bei ISO handelt es sich um einen internationalen Standard aus dem Jahr Er richtet sich an Records Manager, an Personen, die mit Records Management zu tun haben sowie ausdrücklich auch an die Leitungsebene einer Organisation. Gegenstand ist das Management von Unterlagen, die während der Geschäftstätigkeit einer privaten oder öffentlichen Organisation entstehen. Der Standard stellt einen weltweiten Konsens über Records Management dar und fungiert international als Diskussionsgrundlage: Es werden gemeinsame Grundlagen der ansonsten unterschiedlichen Schriftgutverwaltungstraditionen betont und das Qualitätsbewusstsein gestärkt. Auch stellt die Norm eine Grundlage für die weitere Qualifizierung von Personal dar. 106 Sie liegt auch in der deutschsprachigen 106 Vgl. Wettengel, Michael (2003): Normierung der Schriftgutverwaltung. Zu einer neuen ISO- Norm aus staatlicher Sicht. In: Der Archivar, Jg. 56, H. 4, S

31 Übersetzung DIN ISO Information und Dokumentation Schriftgutverwaltung vor. Die Übersetzung war nicht unproblematisch, da sie wortgetreue erfolgen musste, wobei für einige Begriffe wie Records keine äquivalente deutsche Entsprechung vorhanden war. 107 Records wird in der deutschen Fassung der Norm mit Schriftgut, Records Management mit Schriftgutverwaltung und Records System mit Schriftgutverwaltungssystem wiedergegeben, obwohl die Begriffe in der deutschen Schriftgutverwaltungstradition anders gebraucht werden als die englischen Entsprechungen in der angloamerikanischen Tradition. So umfasst das Records System anders als das Schriftgutverwaltungssystem im Deutschen nicht nur Funktionen zur Verwaltung der Metadaten, sondern unter Umständen auch zur Ablage von Records. ISO Information and documentation Records Management besteht aus zwei Teilen. ISO behandelt das Management von analogen und elektronischen Records in einem analogen oder elektronischen Recordsmanagementsystem. Hierzu werden zunächst die Terminologie definiert und Anforderungen an ein solches System gestellt. Hervorgehoben werden in der Norm die Vorteile, die Records Management für eine Organisation hat. Da das Vorgehen bei der Systemeinführung im zweiten Teil der Norm behandelt wird, wird in Teil 1 darauf nur kurz eingegangen. Grundsätze, Ziele und Verantwortlichkeiten für Records Management werden aufgeführt, wobei besonders betont wird, dass es sich bei Records Management um eine Aufgabe der Führungsebene einer Organisation handelt. Abschließend werden die Prozesse des Records Management, wie Erfassen und Klassifizieren von Records, zusammengestellt und beschrieben. Bei ISO Technical Report handelt es sich um den Fachbericht. Darin werden Leitlinien für die Einführung eines Records Systems behandelt. ISO richtet sich dabei nach der achtstufigen DIRKS-Methode. Bei Schritt A handelt es sich um die Voruntersuchung, die Aufschluss über das administrative, gesetzliche, geschäftliche und soziale Umfeld einer Organisation geben soll. 108 Er beinhaltet auch eine Stärken- und Schwächenanalyse. Das Ergebnis der Voruntersuchung stellt eine Basis dar, auf der der Umfang des Records- Management-Vorhabens festgelegt wird. Auch bieten die Ergebnisse eine Grundlage für die Formulierung von Argumenten, die die Schriftgutverwaltung befürworten. Online verfügbar unter zuletzt geprüft am Vgl. im Folgenden ebd., S Vgl. im Folgenden Deutsches Institut für Normung (2002): DIN ISO Information und Dokumentation - Schriftgutverwaltung. Teil 2: Leitfaden. Berlin, S

32 In Schritt B werden die geschäftlichen Aktivitäten analysiert. Hier wird der Zusammenhang von Geschäften der Organisation, geschäftlichen Abläufen und entstehenden Unterlagen aufgezeigt. Schritt C umfasst die Ermittlung der Anforderungen an Schriftgut. Dies umfasst eine systematische Analyse der geschäftlichen Bedürfnisse einer Organisation sowie ihrer gesetzlichen und anderweitigen Pflichten, die das Bilden von Records nach sich ziehen. Mittels Schritt D werden die vorhandenen Systeme bewertet, um zu erfassen, in welchem Umfang bereits Geschäftsunterlagen geführt und erfasst werden. Schritt E befasst sich mit der Festlegung der Strategien zur Erfüllung der Anforderungen an Records. Hierbei sollen Strategien und Hilfsmittel, z.b. Records Management Policies, festgelegt werden, die sicherstellen, dass die notwendigen Geschäftsunterlagen geführt und erstellt werden. An dieser Stelle kann auch das Archiv beratend hinzugezogen werden. Schritt F befasst sich mit dem Entwurf eines Records Systems. Hier werden die im vorherigen Schritt festgelegten Strategien in einen Plan umgesetzt, der den festgestellten Bedarf decken und die organisatorischen Defizite beheben sollen. Auch zeigt der Plan auf, wie die Komponenten des Records Systems Prozesse, Verfahren, Menschen, Technologie miteinander in Beziehung stehen. Schritt G behandelt die Einführung des Records Systems. Der in F entworfene Plan wird systematisch umgesetzt. Abschließend wird eine Dokumentation über den Projektverlauf erstellt. In Schritt H wird die Effektivität des eingeführten Records Systems gemessen. Ziel ist es, den Systementwicklungsprozess zur Beseitigung von Mängeln zu bewerten und ein Verfahren zur dauerhaften Systemüberwachung einzuführen. Desweiteren werden in der Norm Abläufe und Kontrollen des Records Managements vorgestellt sowie auf die Überwachung und Prüfung des Records Systems eingegangen. ISO stellt eine internationale Grundlage für das Records Management dar. Es wird eine Methode zur Einführung von Records Systemen vorgestellt. Aufgrund der internationalen Ausrichtung und Orientierung an der australischen Best Practice, verfolgt die Norm im Vergleich mit dem DOMEA -Konzept einen anderen Ansatz. Jedoch sind die hier vorgestellten Definitionen, Zielsetzungen und die DIRKS- Methode so allgemeingültig, dass die Aussagen ISO Norm insbesondere im 32

33 DOMEA -Organisationskonzept 2.1 und im Anforderungskatalog 2.0 berücksichtigt werden. Allerdings ist es wichtig, sich die Grenzen der Norm zu verdeutlichen, weil sie ein Konsensprodukt darstellt und somit nicht unmittelbar die Gegebenheiten in der deutschen öffentlichen Verwaltung berücksichtigt MoReq2 Die Model Requirements for the Management of Electronic Records (MoReq) sind ein europäischer Standard für das elektronische Records Management, der 2001 veröffentlicht wurde. Die MoReq entstanden auf Anregung des DLM-Forums 109, das 1994 von der Europäischen Kommission gegründet wurde und sich aus Experten des Records Managements- und Archivbereichs zusammensetzt. 110 Förderungsrahmen für die Entwicklung der MoReq bildete das Interchange of Data between Administrations Programme (IDA Programme) zum Datenaustausch in Verwaltungen. 111 Die Firma Cornwell Affiliates plc. (jetzt Serco Consulting) entwickelte den Standard mit Unterstützung einer Gruppe von Experten. Im Mittelpunkt der MoReq stehen die funktionalen Anforderungen für das Management elektronischer Records in einem ERMS. Es wird anders als im DOMEA -Konzept kein Handlungsleitfaden für die Implementierung eines solchen Systems gegeben. Ein weiterer Schwerpunkt ist das Metadatenmodell, das beschreibt, welche Metadaten für ein funktionierendes elektronisches Records Management vorhanden sein sollten. Im Gegensatz zu DOMEA richten sich die MoReq sowohl an den privaten als auch an den öffentlichen Bereich. Die technische Entwicklung, neue Standards und Best Practices machten eine Überarbeitung der MoReq von 2001 notwendig. 112 Seit April 2008 liegt der Standard in einer überarbeiteten Version vor: MoReq2. Die neue Fassung wurde ebenfalls für die Europäische Kommission von Serco Consulting erarbeitet und der Entstehungsprozess wurde von der Kommission und dem DLM-Forum begleitet. 113 Die aktualisierte Fassung stimmt in wesentlichen 109 Definition: Zunächst bedeutete DLM-Forum données lisibles par machine Forum (maschinenlesbare Daten), seit dem DLM-Forum 2002 in Barcelona steht die Abkürzung für Document Lifecycle Management. 110 Vgl. [2005] European Commission Introduction. The DLM-Forum, MoReq and the European Commission, S. 1. Online verfügbar unter zuletzt geprüft am Vgl. im Folgenden ebd., S Vgl. European Commission (2008): Model Requirements for the Management of Electronic Records. MoReq2 Specification, S Vgl. ebd. 33

34 Aussagen mit den MoReq von 2001 überein. Neu ist, dass die Anforderungen in MoReq2 so konkret formuliert wurden, dass sie ein Prüfen von Software erlauben. Der Grad der Prüfbarkeit der Anforderungen (ja, nein, teilweise) wird direkt angegeben. Eine unabhängige Zertifizierung liegt noch nicht vor, ist jedoch geplant. Auf dieser Ebene könnten die MoReq2 zukünftig dem DOMEA -Konzept Konkurrenz machen. Eine weitere Neuerung ist, dass die nationalen Gegebenheiten der EU-Mitgliedsländer durch ein optionales Kapitel 0 berücksichtigt werden können. Dies ist notwendig, da die MoReq stark in der angloamerikanischen Schriftgutverwaltungstradition verhaftet sind. Eine deutsche Fassung von MoReq liegt nicht vor, allerdings ist die Übersetzung von MoReq2 geplant und wird vom Bundesarchiv betreut. 114 Zunächst werden Schlüsselanforderungen und Terminologie definiert, hierbei wird auch auf andere Standards wie etwa die ISO hingewiesen. Zum Verständnis der MoReq ist neben der Terminologie auch das Entity-Relationship-Model notwendig, das die Beziehung von Classification Scheme 115, Classes 116, Records, Files, Documents, Retention und Disposition Schedule 117 und Components 118 zueinander darstellt. Neu in MoReq2 ist, dass Records direkt den Classes zugeordnet werden können, sodass keine Files formiert werden müssen. 119 Dieses Vorgehen wird jedoch nicht empfohlen. Auf dieser Basis werden in den Kapiteln 3-10 die Kernanforderungen definiert. Behandelt werden hier die Anforderungen an Aktenpläne, Kontrolle und Sicherheit, Aufbewahrungsfristen, Erfassung der Records im System, Signierung, Suche, Retrieval und Präsentation, an die Administration und an die optionalen Module wie Dokumenten- oder Workflowmanagement. Im 11. Kapitel werden nicht-funktionale Anforderungen beschrieben, die sich auf Gesetze, Vorschriften, technische Standards, Systemleistungen, Langzeitspeicherung, Outsourcing und Geschäftsprozesse beziehen. 114 Vgl. Risse, Sarah (2007): Roadshow 2007 Review. Online verfügbar unter zuletzt geprüft am Deutsche Entsprechung: Aktenplan 116 Deutsche Entsprechung: Aktenplanbetreffe 117 Deutsche Entsprechung: Liste der Aufbewahrungsfristen 118 Definition: einzelne Dateien, aus denen sich Records oder Dokumente zusammensetzen (Vgl. European Commission (2008): Model Requirements for the Management of Electronic Records. MoReq2 Specification, S. 11.) 119 European Commission (2008): Model Requirements for the Management of Electronic Records. MoReq2 Specification, S

35 Im folgenden Kapitel werden die Anforderungen für die Verwaltung von Metadaten beschrieben und eine Definitionen der Metadatenelemente, die MoReq2 unterstützen, vorgenommen. Der Schwerpunkt liegt hierbei auf einem Metadatenmodell, das den Austausch von Records ermöglicht. In diesem Zusammenhang wird auf das geplante Extensible Markup Language Schema (XML-Schema) für MoReq2 hingewiesen. Im Anhang 9 der MoReq wird das Metadatenmodell vertieft und um Metadaten zur Benutzerverwaltung erweitert. Abschließend wird ein formelles Referenzmodell für ein ERMS entworfen. Hierzu wird das Entity-Relationship-Model wieder aufgegriffen und das Access Control Model vorgestellt. Dabei handelt es sich um eine Definition mit tabellarischer Zusammenstellung der Benutzer eines ERMS sowie ihrer Rollen und Rechte innerhalb des Systems. Die MoReq schließen mit Anhängen ab, von denen der neunte, das Metadatamodel, separat publiziert wurde. Mit den MoReq2 liegt ein Standard vor, der konkrete, nachprüfbare Anforderungen an ERMS stellt und eine Zertifizierung von Software ermöglichen soll. Softwarehersteller müssten durch MoReq2 nicht mehr die länderspezifischen Anforderungen berücksichtigen, sodass es zu einer größeren Vereinheitlichung auf dem Softwaremarkt käme. 120 In diesem Zusammenhang könnte MoReq2 mit dem DOMEA -Konzept konkurrieren und es langfristig ersetzen. Da die Model Requirements trotz eines optionalen Kapitels 0 stark in der angloamerikanischen Schriftgutverwaltungstradition stehen und keine konkrete Hilfestellung für die Systemeinführung bieten, ist jedoch fraglich, ob sie in Deutschland das DOMEA - Konzept zukünftig vollständig ersetzen können. Auch die Tatsache, dass der Standard sich nicht ausschließlich auf die Bedürfnisse der öffentlichen Verwaltung bezieht, macht ihn weniger konkret und auf die hiesigen Bedingungen in der öffentlichen Verwaltung zugeschnitten, als das DOMEA -Konzept DOMEA -Konzept Das DOMEA -Konzept steht für Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang. Nicht zu verwechseln ist das Konzept mit der gleichnamigen Dokumentenmangementsoftware DOMEA der Firma Open Text. Ziel des DOMEA -Konzepts ist es, die elektronische Vorgangsbearbeitung und damit die elektronische Akte einzuführen. 121 Dies soll der Verbesserung der 120Vgl. Project Consult (2007): Was ist MoReq? Online verfügbar unter moreq.niniel.org/2007/08/02/was-ist-moreq, zuletzt geprüft am Vgl. im Folgenden: Hänger, Andrea; Wettmann, Andrea (2007): Das DOMEA -Konzept. Eine Zwischenbilanz aus archivischer Sicht. In: Der Archivar, Jg. 60, H. 1, S

36 Verzahnung von behördeninternen Prozessen und internetfähigen Dienstleistungen dienen. Das DOMEA -Konzept steht also in enger Verbindung zu den E- Governmentbestrebungen der Verwaltung. Weil es sich bei der Einführung eines VBS nicht primär um eine technische, sondern um eine organisatorische Aufgabe handelt, steht das Organisationskonzept im Vordergrund. Ursprünglich wurde die Arbeit daran 1996 von der Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (KBSt) begonnen, um ein IT- System für alle obersten Bundesbehörden bereitzustellen, da Dokumentenaustausch und Vorgangsbearbeitung auf Distanz durch den Umzug der Bundesbehörden von Bonn nach Berlin notwendig geworden waren. Zunächst wurde 1999 das Konzept Papierarmes Büro (DOMEA -Konzept) 122 veröffentlicht, das aus einem Organisationskonzept und dem Anforderungskatalog 1.2 besteht. Im Organisationskonzept wird der Geschäftsgang in einer elektronischen Umgebung definiert und das Stufenkonzept zur Einführung von IT-gestützter Vorgangsbearbeitung vorgestellt. Im Anforderungskatalog werden 440 funktionale Anforderungen an DMS gestellt. Aufgrund der organisatorischen und technischen Veränderungen wurde das Konzept überarbeitet und 2003 als DOMEA 2.0 auf der KBSt-Webseite veröffentlicht. Seit September 2004 liegt die überarbeitete Fassung 2.1 vor. Zeitgleich wurde der Anforderungskatalog 2.0 veröffentlicht, der sich vom der Fassung 1.2 dadurch unterscheidet, dass die Anforderungen nach dem Lebenszyklusmodell umsortiert wurden. Die Version 2.1 gliedert sich in drei Teile: Das Organisationskonzept und seine Anlage, welche weiterhin gültige Aussagen aus dem Organisationskonzept von 1999 enthält, sowie die Erweiterungsmodule, den Anforderungskatalog und das darauf basierende Zertifizierungsverfahren (siehe Abbildung 3). Online verfügbar unter zuletzt geprüft am Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (1999): Konzept papierarmes Büro. DOMEA -Konzept. Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang. Unter Mitarbeit von Andreas Engel u.a. Köln (Schriftenreihe der KBSt, 45). 36

37 Abbildung 3: Module des DOMEA -Konzepts Quelle: DOMEA -Organisationskonzept 2.1, S. 17. Richtete sich das DOMEA -Konzept zunächst vorrangig an die Bundesbehörden, so sind in der neuen Fassung auch die Bedürfnisse der Landes- und Kommunalverwaltungen stärker berücksichtigt. Gemeinsame Basis sind die Grundprinzipien des Verwaltungshandelns: die dauerhafte, klare Arbeitsteilung, die Amtshierarchie, die Regelgebundenheit des Verwaltungshandelns und die Aktenmäßigkeit. 123 Dies sind die Rahmenbedingungen für die Einführung eines DMS oder VBS. Momentan (Stand: 2008) wird das DOMEA -Organisationskonzept erneut überarbeitet. Das Organisationskonzept wird im Kontext der internationalen MoReq2 gesehen, für die es die Funktion des an den nationalen Gegebenheiten der einzelnen EU-Mitgliedsländer ausgerichteten Kapitels 0 übernehmen könnte. 124 Das Konzept beschreibt zunächst die grundsätzlichen Prozesse sowohl des papierbasierten als auch des IT-gestützten Verwaltungshandelns. In diesem Zusammenhang wird der Geschäftsgang erläutert und zwischen strukturierten und unstrukturierten Prozessen unterschieden. Der standardisierte Geschäftsgang wird in Eingangsbehandlung, Bearbeitung, Postausgang und Archivierung unterteilt. Für jeden Bereich wird eine Ist-Analyse und eine Problemdarstellung vorgenommen, um 123Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA -Organisationskonzept 2.1., S, S Aussagen aus einem Telefongespräch mit Herrn Steffen Schwalm am

38 abschließend organisatorische und technische Lösungsansätze aufzuzeigen. Obwohl ein Erweiterungsmodul für die Aussonderung und Archivierung existiert, wird die Problematik auch im Organisationskonzept behandelt. Der Schwerpunkt liegt hier auf der Darstellung der Phasen des Lebenszyklus' von elektronischen Akten und der Beschreibung des zweistufigen Aussonderungsverfahrens, das wesentliche Teile der Aussonderung der Verantwortung des zuständigen Archivs überträgt. 125 Hierbei hinterlegt das Archiv im ersten Schritt einen Bewertungskatalog auf Aktenplanebene im DMS oder VBS. Im zweiten Schritt werden die als zu vernichten gekennzeichneten Akten in der Behörde gelöscht und die archivwürdigen Akten oder Aktenschnitte mit den Metadaten zu einer Abgabe an das Archiv zusammengefasst. Daneben gibt es ein vierstufiges Verfahren und ein Zwischenarchivverfahren, die jedoch nur im Ergänzungsmodul zur Aussonderung und Archivierung näher behandelt werden. Im Weiteren stellt das Organisationskonzept die Einführung von DMS und VBS in zwei verschiedenen Einführungsszenarien vor. Nach dem Stufenkonzept (Standard) wird in aufeinanderfolgenden Schritten zunächst die Registratur auf elektronische Verwaltung der Akten umgestellt, in der zweiten Stufe die elektronische Akte eingeführt und abschließend das VBS aufgesetzt. Als Alternativen zu dem Stufenkonzept (Standard) wird das modifizierte Stufenmodell beschrieben, das sich weiter in die prozessbezogene und die organisationsbezogene Einführung untergliedert (siehe Kapitel 2.5. DMS-Einführung und DOMEA -Konzept als Handlungsgrundlage). Ein Glossar und der Anhang mit den wesentlichen Aussagen des Konzepts von 1999 schließen das Organisationskonzept 2.1 ab. Im Anforderungskatalog werden die im Organisationskonzept und den Erweiterungsmodulen genannten Anforderungen in technische Spezifikationen umgesetzt und so für Softwarehersteller und IT- Abteilungen der Behörden verständlicher gemacht. 126 Außerdem werden Anforderungen aus internationalen Standards wie etwa MoReq und nationalen Standards wie SAGA (Standards und Architekturen in E-Government Anwendungen) sowie Empfehlungen aus dem E- Government-Handbuch 127 des Bundesamtes für die Sicherheit in der Informationstechnik berücksichtigt. Auf dieser Basis können Sofwarehersteller ihre Produkte von unabhängigen Stellen zertifizieren lassen. Das Verfahren versetzt die 125Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA -Organisationskonzept 2.1., S Vgl. im Folgenden Hänger, Andrea; Wettmann, Andrea (2007): Das DOMEA -Konzept, S Online verfügbar unter 38

39 Behörden in die Lage, Produkte miteinander zu vergleichen und auf Basis des DOMEA -Anforderungskatalogs eigene Anforderungen zu definieren. Die spezifische Ausrichtung des Organisationskonzepts auf die Bedürfnisse der öffentlichen Verwaltung in Deutschland und der Anforderungskatalog mit dem angehängten Zertifizierungsverfahren machen das DOMEA -Konzept für die Einführung von DMS bzw. VBS zu einem sinnvollen Hilfsmittel für die mit der Organisation betrauten Personen Standards für die Langzeitspeicherung und Archivierung OAIS-Referenzmodell Das Open Archival Information System Reference Model (OAIS-Referenzmodell, ISO 14721:2003) ist ein internationaler Standard für die Archivierung von Daten und Informationen, bei dem keine Annahmen über die Art der Daten gemacht werden, so dass der Standard sowohl auf digitale als auch konventionelle Archive anwendbar ist. 128 Allerdings liegt der Schwerpunkt auf elektronischen Archiven. Die Archivierung wird im OAIS-Referenzmodell unter zwei Gesichtspunkten betrachtet: 129 Das Informationsmodell unterscheidet zwischen Daten (engl. Data Objects) und Informationen (engl. Information Objects). Daten stellen alle möglichen analogen und digitalen Objekte dar, die durch eine Interpretation Bedeutung erthalten und so zu Informationen werden. Vorausgesetzt wird ein bestimmtes Wissen zum Verstehen der Daten, das als Knowledge Base bezeichnet wird. Weitere für das Verständnis notwendige Informationen werden als Representation Information bezeichnet. Auf dieser Basis werden die Informationseinheiten in einem Archiv definiert. Im Mittelpunkt steht das Information Package, das sich aus Content Information Data Object und Representation Information und Preservation Description Information Metadaten, die zur Bewahrung der Content Information notwendig sind zusammensetzt. Die Packaging Information beschreibt die Verknüpfung der Komponenten des Information Packages auf einem physikalischen Medium. Die Descriptive Information (Beschreibende Informationen) stellen Metadaten über das Information Package dar. Das Prozessmodell definiert dagegen die Abläufe in einem Archiv. Die Verbindung zwischen Informations- und 128Vgl. im Folgenden Borghoff, Uwe M. (2003): Langzeitarchivierung. Methoden zur Erhaltung digitaler Dokumente. Heidelberg, S Vgl. im Folgenden ebd., S

40 Prozessmodell besteht darin, dass die Information Packages die Eingabedaten für die im Archiv ablaufenden Prozesse darstellen. Es gibt das Submission Information Package (SIP), welches der Produzent bzw. die abgebende Stelle an das Archiv sendet, das Archive Information Package (AIP), welches im Archiv gespeichert wird, sowie das Dissemination Information Package (DIP), welches der Archivkunde erhält. Folgende Prozesse werden unterschieden: Ingest (Datenübernahme): Empfang des SIP vom Produzenten und Umwandlung in ein AIP, Erzeugung der Descriptive Information Archival Storage (Datenaufbewahrung): Speicherung und Erhaltung der Bitfolge, Retrieval der AIPs Data Management (Datenmanagement): Verwaltung der Descriptive Information und der Daten, die für das Funktionieren des Systems notwendig sind, Durchführung von Anfragen an die Archivdatenbank Administration (Systemverwaltung): Festsetzen von Bedingungen für die Übermittlung vom Produzenten zum Archiv, Kontrolle der SIPs, Entscheidung über Migration, Überwachung und Optimierung der Systemfunktionen Preservation Planning (Planung der Langzeitarchivierung): Sicherstellung des langfristigen technischen Zugriffs auf das Archiv Access (Zugriff): Schnittstelle zum Benutzer, Erzeugung von DIPs Die Grafik (Abbildung 4) veranschaulicht den Zusammenhang von Information Packages und Prozessen: Abbildung 4: Prozessmodell des OAIS-Referenzmodells Quelle: Neuroth, Heike (Hg.) (2007): nestor Handbuch. Eine kleine Enzyklopädie der digitalen Langzeitarchivierung. Göttingen, S

41 Im Zusammenhang mit der Konzeption eines DMS oder VBS ist vor allem der Prozess Ingest von Bedeutung, da er die Schnittstelle zwischen Archiv und Produzent, zum Beispiel einer Behörde, darstellt und so den Bereich archivischer Vorfeldarbeit berührt. In diesem Prozess werden unter anderem die Verträge mit den Produzenten ausgehandelt und die SIPs auf Vollständigkeit und Authentizität überprüft und in AIPs umgewandelt; auch werden die Metadaten erzeugt, die Descriptive Information. 130 Konkret kann sich das in Hinblick auf ein DMS so gestalten, dass das Archiv die Möglichkeit nutzt, im DMS bestimmte Bewertungsentscheidungen zu hinterlegen und die Angabe von für das Archiv nützlichen Metadaten zu erwirken. Diese Überlegung wird auch im DOMEA - Organisationskonzept sowie insbesondere im Erweiterungsmodul Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten deutlich. Das Erweiterungsmodul und das Konzept betrachten allerdings nicht die Prozesse im Archiv, sondern schließen an der Schwelle zum Archiv ab. Deswegen ist das gegenwärtige DOMEA -Konzept nicht OAIS-konform. Aus diesem Grund wird es unter dem Titel DOMEA -Konzept zur Langzeitspeicherung und Aussonderung elektronischer Unterlagen überarbeitet und 2008 veröffentlicht. Der Prozess Administration berührt ebenfalls den vorarchivischen Bereich: Es werden die Bedingungen ausgehandelt, unter denen die abgebenden Stellen ihre SIPs an das Archiv übergeben. 131 Auch wird überprüft, ob diese Informationspakete mit den technischen Standards des Archivs übereinstimmen. Die für das Archiv verbindlichen Standards werden in der Administration entwickelt und kontrolliert. Dieser Standard zur Archivierung hat nur indirekt mit der Einführung von DMS oder VBS zu tun, weil die Planung und organisatorische Vorbereitung der Einführung solcher Systeme auch die Archivierung miteinbeziehen sollte, damit der gesamte Dokumentenlebenszyklus berücksichtigt wird DOMEA -Organisationskonzept 2.0: Erweiterungsmodul Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten Das Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.0 Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten erschien Zwar werden bereits im Organisationskonzept Aussonderung und Archivierung angesprochen, jedoch behandelt das Erweiterungsmodul vertiefend das zugrunde liegende 130Vgl. im Folgenden Borghoff, Uwe M. (2003): Langzeitarchivierung, S Vgl. im Folgenden ebd., S

42 Lebenszykluskonzept der elektronischen Akte, beschreibt die verschiedenen Verfahren zur Aussonderung von elektronischen Akten und beinhaltet außerdem einen Metadatenkatalog. Grundlage der vorgestellten Verfahren zur Aussonderung ist der Lebenszyklus der elektronischen Akte (Abbildung 5), welcher in vier Phasen unterteilt ist: Abbildung 5: Lebenszyklus elektronischer Akten Quelle: DOMEA -Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.0. Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten, S. 18. Bewertungsentscheidungen werden vom Archiv im VBS hinterlegt und bei Neuanlage einer Akte (Phase I) automatisch übernommen. 132 An die Bearbeitungsphase, die durch die z.d.a.-verfügung abgeschlossen wird (Phase II), schließt sich die Transferphase an. Dabei handelt es sich um die Zeit, in der die Akte noch im aktiven Datenbestand des VBS vorhanden ist, wobei Lese- und Schreibzugriff vorhanden sind. Wird die Akte während dieser Zeit neu bearbeitet, so beginnt die Transferfrist von Neuem. Die Frist wird zur Aufbewahrungsfrist gerechnet. Nach Ende der Transferfrist, die im DOMEA -Organisationskonzept mit drei Jahren veranschlagt wird, jedoch von der aktenführenden Stelle festgelegt werden kann, gelangt die Akte in den passiven Datenbestand (Phase III). Hierbei 132 Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2004): DOMEA -Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.0. Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten. Unter Mitarbeit von Andrea Hänger u.a. Berlin (Schriftenreihe der KBSt, 66), S

43 handelt es sich um die elektronische Altregistratur oder das Zwischenarchiv. Nach Ende der Aufbewahrungsfrist findet die Vernichtung oder Abgabe an das zuständige Archiv statt (Phase IV), welche eine zeitlich unbegrenzte Aufbewahrung nach sich zieht. Das Erweiterungsmodul zur Aussonderung und Archivierung stellt folgende Anforderungen an den Aussonderungsvorgang: Die Aussonderung sollte regelmäßig in Abstimmung mit dem zuständigen Archiv stattfinden. Dabei werden im Archivsystem des VBS alle Akten bzw. Vorgänge abgefragt, deren Aufbewahrungsfrist abgelaufen ist. Aufgrund der hinterlegten Bewertungsentscheidung sollte dieser Vorgang automatisch ablaufen. In der Regel werden Aktenschnitte gebildet, da elektronische Akten theoretisch nie abgeschlossen werden können. Bei Aktenschnitten handelt es sich um logische Zusammenfassungen von Vorgängen mit abgelaufener Aufbewahrungsfrist aus einer elektronischen Akte, die an das Archiv abgegeben werden. Für die automatische Selektion sollten für jede Akte die Metadaten Aufbewahrungsfrist und Aussonderungsart vorhanden sein. Über das Metadatum Transferfrist sollte die Konversion in ein archivfähiges Format, z.b. in das Portable Document Format/Archive (PDF/A) oder ein Bildformat wie Tagged Image File Format (TIFF), gesteuert werden. Diese Übertragung sollte bereits bei der Verlagerung in die Altregistratur oder in das Zwischenarchiv geschehen, weil hier aufgrund der langen Aufbewahrungsfristen von über 30 Jahren nach Schließung der Akte ebenfalls die Anforderungen an eine sichere Archivierung elektronischer Unterlagen gelten. Die Metadaten sollten in XML abgegeben werden. Die Metadaten richten sich nach dem im Erweiterungsmodul vorgestellten Metadatenschema und orientieren sich an XDOMEA, dem Standard für den Austausch von Akten, Vorgängen und Dokumenten. 133 Sowohl für die Anbietung als auch die Übergabe existiert nur ein Schema. Nicht alle Metadaten sind für die Archivierung relevant, sie sollten aber vorhanden sein, damit die Aussonderung fristgerecht und möglichst automatisiert stattfinden kann. XDOMEA ist für die Archivierung jedoch nicht ausreichend, da der Prozess der Aussonderung gesteuert werden muss und dazu auch technische und nicht nur inhaltliche Daten übermittelt werden müssen. 134 Hierzu wurde die XML-Struktur XARCHIV entwickelt, die aus fünf Unterelementen besteht: administrative Daten, Aktenplan, Technische Daten, XDOMEA Daten und Platzhalter Datenstrukturen. Mit XARCHIV ist die Modellierung folgender Teilprozesse möglich: die Zusendung 133 Vgl. im Folgenden ebd., S Vgl. im Folgenden Hänger, Andrea; Wettmann, Andrea (2007): Das DOMEA -Konzept, S

44 eines Aktenplanes, eines Bewertungskataloges, eines Anbieteverzeichnisses, eines Bewertungsverzeichnisses, einer Aussonderungsdatei und einer Rückmeldung über die Archivierung der Akten. Somit werden Bewertung, Übernahme und Archivierung vollständig durch XARCHIV unterstützt. Die Prozess- und Bearbeitungsinformationen müssen ebenfalls vollständig mit den zugehörigen Akten, Vorgängen und Dokumenten abgegeben werden. 135 Diese Prozessinformationen werden entweder in den Metadaten gespeichert, wenn sie nicht direkt auf dem Dokument angebracht wurden, oder auf einem Vorgangsbeiblatt in einem Bildformat abgegeben. Beinhalten die elektronischen Akten Multimediadateien, muss deren Wiedergabe ebenfalls gewährleistet sein. 136 Hierzu ist der SAGA-Standard für die jeweilige Medienart zu beachten und im Einvernehmen mit dem zuständigen Archiv das Übergabeformat festzulegen. Wenn die langfristige Wiedergabe der Inhalte der Multimediadateien sichergestellt ist, kann auf eine Inhaltsangabe im Textformat verzichtet werden. Liegen verschlüsselte Dokumente vor, müssen diese in Klarschrift lesbar übergeben werden. Elektronische Signaturen 137 müssen ebenfalls aufgelöst übergeben werden. Vor Abgabe werden sie nach dem Signaturgesetz (SigG) geprüft und mit einem Beglaubigungsvermerk versehen. Hybridakten sollten auf einem Medium übergeben werden. 138 Ist dies nicht möglich werden Sonderregelungen mit dem Archiv getroffen. Die Verknüpfung der auf verschiedenen Medien vorliegenden Teile muss über die Metadaten geschehen. Zwar gibt es verschiedene Aussonderungsverfahren für die Übergabe, aber einige Abläufe sind verbindlich: So ist die Struktur des Metadatensatzes für alle Verfahren verbindlich. Auch müssen während des Anbieteverfahrens betroffene Akten im VBS für die Bearbeitung gesperrt bleiben. Die Datenübergabe kann entweder auf Datenträgern oder durch elektronische Übermittlung geschehen. Für Akten mit 135 Vgl. Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2004): DOMEA - Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.0. Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten, S Vgl. im Folgenden ebd., S Definition: Nach 2 Signaturgesetz (SigG) Daten, in elektronischer Form die anderen elektronischen Daten beigefügt oder logisch mit ihnen verknüpft sind und die zur Authentifizierung dienen. (Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2004): DOMEA -Konzept. Organisationskonzept 2.1, S. 121) 138 Vgl. im Folgenden Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2004): DOMEA -Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.0. Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten, S

45 personenbezogenen oder dem Geheimschutz unterliegenden Daten muss eine sichere Übertragung gewährleistet werden. Das Archiv bestätigt den kompletten Eingang und informiert die Behörde über Löschungen aufgrund von Bewertungsverfahren. Nach Erhalt der Rückbestätigung werden die Akten in der aktenführenden Stelle gelöscht. Das zweistufige Verfahren (Abbildung 6) ist von den im Erweiterungsmodul behandelten das Unkomplizierteste und wird deshalb für die Bundesbehörden angestrebt. Es sieht vor, dass das Archiv zunächst einen Bewertungskatalog auf Aktenplanebene festlegt. 139 Diese Bewertungsentscheidungen A für archivwürdig, B für bewerten und V für vernichten durch die aktenführende Stelle werden entweder im System hinterlegt oder bei der Neuanlage einer Akte durch die Registratur umgesetzt. In der zweiten Stufe werden die mit V gekennzeichneten Akten noch in der Verwaltung vernichtet, die Vernichtung protokolliert und die archivwürdigen Akten vom Archiv übernommen. Stehen noch Akten zur Bewertung an, sollten zwei Abgabeverzeichnisse erstellt werden. Diese Abgabeverzeichnisse werden elektronisch übermittelt und enthalten die Metadaten der abzugebenden Akten, Vorgänge und Dokumente. Die Akten selbst sollten im Klartext, mit aufgelösten Signaturen, bereits im archivfähigen Format und mit den zugehörigen Metadaten übergeben werden. Voraussetzung für das Gelingen dieses Verfahrens ist, dass das Archiv ein Leserecht in der elektronischen Altregistratur der aktenführenden Stelle besitzt. So kann der Bewertungskatalog fortgeschrieben und überprüft werden. 139 Vgl. im Folgenden ebd.,

46 Abbildung 6: Ablauf des zweistufigen Verfahrens Das vierstufige Verfahren (Abbildung 7) ist aufwändiger. 140 Dabei wird zunächst von der aktenführenden Stelle ein Anbieteverzeichnis mit zugehörigen Metadaten erstellt und elektronisch an das zuständige Archiv übermittelt. Wurden vom Archiv im Vorfeld Akten als nicht archivwürdig eingestuft, können diese in der aktenführenden Stelle vernichtet werden. In der zweiten Stufe des Verfahrens trifft das Archiv auf dieser Basis seine Bewertungsentscheidung und legt sie im Anbieteverzeichnis fest. Hierzu muss das Archiv lesenden Zugriff auf die Registratur der aktenführenden Stelle besitzen. Das so entstandene Bewertungsverzeichnis wird zurück an die aktenführende Stelle geleitet, wo in der vierten Stufe die mit V gekennzeichneten Akten vernichtet und die archivwürdigen Akten für die Abgabe selektiert werden. Die archivwürdigen Vorgänge bzw. Aktenschnitte werden in einem archivfähigen Format zusammen mit den vollständigen Metadaten an das Archiv übermittelt. Über die Akten wird von der aktenführenden Stelle ein Abgabeverzeichnis erstellt und zusammen mit den Akten übermittelt, so dass es dem Archiv als Kontrolle der Abgabe dienen kann. 140 Vgl. im Folgenden ebd., S

47 Abbildung 7: Ablauf des vierstufigen Verfahrens Das Zwischenarchivverfahren sieht vor, dass das Archiv im Vorfeld Bewertungsentscheidungen auf Aktenplanebene trifft, die bei Anlage der Akte vererbt werden. 141 Zugleich wird mit der abgebenden Stelle der Zeitpunkt der Abgabe an das Zwischenarchiv festgelegt. Danach hat die aktenführende Stelle nur noch lesenden Zugriff auf die abgegebenen Akten, weil das Zwischenarchiv in den Zuständigkeitsbereich des Archivs gehört und anders als die Altregistratur nicht an die aktenführende Stelle angebunden ist. Dieses Verfahren hat den Vorteil, dass die z.d.a.-verfügten Vorgänge, bzw. Vorgänge, deren Transferfrist abgelaufen ist, in die Zuständigkeit des Archivs gelangen. Dadurch liegt auch die Verantwortung für die langfristige sichere Speicherung und den Zugriff beim Archiv, wodurch einer unsachgemäßen Langzeitspeicherung oder Migration in der Behörde vorgebeugt wird. Eine doppelte Metadatenhaltung und die Erstellung von Aussonderungsverzeichnissen wird vermieden, was den die Aussonderung betreffenden Arbeitsaufwand in der Behörde verringert. So wird die aktenführende 141 Vgl. im Folgenden ebd., S

48 Stelle entlastet und die Registratur schmal gehalten. Wenn die Aufbewahrungsfrist abgelaufen ist, werden die betreffenden Akten in einem Anbieteverzeichnis erfasst und bewertet. Voreingestellte Bewertungsentscheidungen können übernommen und Änderungsvorschläge der Sachbearbeiter ebenfalls berücksichtigt werden. Die zu vernichtenden Vorgänge werden gelöscht und diese Löschung protokolliert. Die archivwürdigen Vorgänge werden in das Archiv übernommen und die Archivsignatur in den Metadatensatz eingepflegt. 48

49 2.4 Perspektiven auf Dokumentenmanagement Dieses Kapitel grenzt die verschiedenen Perspektiven auf Dokumentenmanagement von einander ab und stellt die damit verbundenen unterschiedlichen Anforderungen an DMS und VBS vor Herstellerperspektive In der zahlreichen allgemeinen Literatur zum Dokumentenmanagement wird nur am Rande auf die spezielle Situation der öffentlichen Verwaltung eingegangen. 142 Im Zusammenhang mit DMS werden angrenzende Bereiche wie Workflow, Contentmanagement und kollaboratives Arbeiten sowie Langzeitarchivierung behandelt. Diese wird vorrangig unter technischen und rechtlichen Aspekten betrachtet. Die konkrete Abgabe an ein Archiv, das schließlich auch in manchen Unternehmen vorhanden ist, oder gar eine archivische Beteiligung am DMS- Einführungsprozess werden dagegen kaum behandelt. Betont wird das Ablegen und Wiederfinden von Dokumenten beispielsweise über Volltextrecherche. Volltextrecherche ist zwar ein sinnvolles Instrument zum Auffinden von Dokumenten, ersetzt allerdings die Aktenbildung nicht. Der Aktenzusammenhang, der sich dem Sachbearbeiter aus dem Aktenzeichen erschließt, ist nach wie vor notwendig, um nachvollziehbares Verwaltungshandeln zu gewährleisten. Auch kann so jederzeit der Stand einer Sache aus den Akten benannt werden, weil alle zur Sache gehörigen Dokumente in ihrem Bearbeitungszusammenhang nachgewiesen werden. Schließlich vereinfacht die Aktenbildung die Aussonderung, weil Akten oder Vorgänge, aber keine einzelnen Dokumente ausgesondert werden, was den Arbeitsaufwand in der aktenführenden Stelle verringert. Der Aktenplan ermöglicht bei der Recherche einen sachsystematischen Zugriff auf die Akte und verhindert zeitraubenden Informationsballast wie er unter Umständen bei der Volltextrecherche entstehen kann. Aktenbildung auf Basis eines Aktenplans ist daher ein wirtschaftliches und effizientes Instrument in der öffentlichen Verwaltung. Deswegen sollte der Aktenplan auch in der elektronischen Welt eine Arbeitsbasis darstellen. In jüngerer Zeit ist der ECM-Ansatz aufgekommen, der das Management von allen für das Unternehmen relevanten Dokumenten und Inhalten umfasst. Ebenfalls im Zuge dieser Entwicklung wird Records Management für Unternehmen diskutiert Vgl. im Folgenden z.b. Götzer, Klaus (2004): Dokumenten-Management; Gulbins, Jürgen (2002): Dokumenten-Management; Limper, Wolfgang (2001): Dokumenten-Management. Wissen, Informationen und Medien digital verwalten. München (Beck EDV-Berater). 143 Vgl. im Folgenden Risse, Sarah (2007): Roadshow 2007 Review. Online verfügbar unter 49

50 Die Diskussion schließt Standards wie MoReq2 ein, insbesondere weil er im Gegensatz zum DOMEA -Konzept nicht branchenspezifisch ist. Auch soll er ähnlich wie das DOMEA -Konzept eine Zertifizierung von Software ermöglichen. Das DOMEA -Konzept ist vielen Unternehmen und Behörden, die ein DMS oder Workflowmanagement einführen wollen, zu umfangreich, zu verwaltungsspezifisch und zu kompliziert. 144 Eben diese Ansicht vertreten auch Softwarehersteller teilweise auch solche, die den Schwerpunkt ihrer Produktpalette auf Dokumentenmanagement und Vorgangsbearbeitungssysteme für den öffentlichen Sektor gesetzt haben. Zur Zeit sind nach dem DOMEA -Zertifizierungsverfahren 1.2 elf, und nach DOMEA -Zertifizierungsverfahren 2.0 fünf Softwareprodukte zertifiziert. 145 Dies zeigt die wachsende Zurückhaltung der Produkthersteller in Hinblick auf das DOMEA -Konzept und die geringer werdende Bedeutung des Zertifizierungsverfahrens sowie des DOMEA -Konzepts an sich. Die abwartende Haltung lässt sich insbesondere mit einer stärkeren internationalen Orientierung erklären, zumal die neugefassten MoReq2 ähnlich wie das DOMEA -Konzept messbare Anforderungen an Softwareprodukte stellen. Weiterhin ist aktuell eine Überarbeitung des DOMEA -Konzepts in Arbeit, was die Haltung der Hersteller ebenfalls verstärkt Sichtweise und Bedürfnisse der öffentlichen Verwaltung Die Kernaktivität der öffentlichen Verwaltung ist die Vorgangsbearbeitung. In der Regel ist die papierbasierte Akte immer noch die rechtlich führende Akte. 146 Trotzdem werden die Vorgangsdokumente am Computer erstellt, große Teile des Geschäftsverkehrs über s abgewickelt und Informationen liegen in elektronischer Form vor. 147 Dies führt zum Medienbruch: Doppelte Ablage, Führung zuletzt geprüft am Vgl. im Folgenden INFORA GmbH (2008): Foliensatz zu DOMEA. Berlin (ungedruckt/vervielfältigt), Folie Vgl. Ergebnisse des Zertifizerungsverfahrens 2.0: konzept/zertifizierung/ergebnisse 2 0/ergebnisse 2 0 node.html? nnn=true, zuletzt geprüft am ; Ergebnisse des Zertifizierungsverfahrens 2.1: konzept/zertifizierung/ergebnisse 1 2/ergebnisse1 2 node.html? nnn=true, zuletzt geprüft am Vgl. Hänger, Andrea (2006): Vorgangsbearbeitungssysteme in Bundesministerien. Bremerhaven (Materialien aus dem Bundesarchiv, 18), S Vgl. im Folgenden Feske, Nicol; Frick, Tobias (2006): Auf dem Weg zur digitalen Schriftgutverwaltung. In: Sächsisches Archivblatt, H. 1/2006, S

51 separater Handakten und Unvollständigkeit der gebildeten Akten sind die Folge. Dies ist kosten- und zeitaufwendig und führt zu einem erhöhten Suchaufwand nach relevanten Informationen und Sachverhalten, die sich in den Akten niederschlagen. Es können unter Umständen Sachverhalte nicht mehr nachvollzogen werden, d.h. Nachvollziehbarkeit und Revisionssicherheit des in Akten niedergeschlagenen Verwaltungshandelns ist nicht mehr gegeben. Zur Lösung dieser Probleme sollte aus Sicht der Verwaltung der Lebenszyklus eines Schriftstücks vom Posteingang bis zur Ablage elektronisch unterstützt werden: Zur Vermeidung des Medienbruchs sollten Papier- und Faxeingänge gescannt und s ebenfalls als Eingänge erfasst werden. Hier ist zu klären, ob die elektronischen Eingänge zentral verteilt werden oder ob die elektronischen Eingänge direkt bei dem Sachbearbeiter eintreffen. Sowohl analoge als auch digitale Eingänge sollten elektronisch registriert werden. Auf dieser Basis kann eine elektronische Bearbeitung sowie eine elektronische Ausgangserfassung stattfinden. Damit verbunden ist eine elektronische Ablage unabhängig davon, ob das Schriftstück als konventionelle Ausgangspost oder elektronisch verschickt wird. Damit auch vollständig elektronische Akten den rechtlichen Anforderungen genügen, müssen die Grundsätze des Verwaltungshandelns durch das System gewahrt und Sicherheitsaspekte beachtet werden. Dazu zählen die Regelung der Zugriffsrechte und die Sicherstellung der Authentizität durch die elektronische Signatur. Ein DMS soll in der Verwaltung also folgendes sicherstellen: die Generierung von Ablagestrukturen, die Wiederauffindbarkeit von Informationen durch Attributierung und Recherchefunktionen, die Regelung von Zugriffsrechten sowie die Sicherstellung von Authentizität und Integrität. Auch sollten sie einen Check In/Out zum Bearbeiten der Dokumente sowie eine Versionsverwaltung zur Sicherstellung der Rechtssicherheit und Nachvollziehbarkeit ermöglichen. Wichtig ist, dass die Dokumente zu Akten, wenn nicht zu Vorgängen, gefügt werden können, um die Aktenmäßigkeit des Verwaltungshandelns zu sichern. Doch diese DMS- Funktionalitäten für sich allein gesehen sind noch nicht ausreichend für die Bedürfnisse der Verwaltung. In Verbindung mit VBS-Funktionalitäten können je nach Strukturierungsgrad des Vorgangs der Bearbeitungsprozess gesteuert, überwacht und der Bearbeitungsgang protokolliert sowie Dokumente weitergeleitet werden. 148 Hier sollten das Definieren von Laufwegen, das Setzen von Verfügungen, 148 Vgl. im Folgenden Knaack, Ildiko (1999): Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung als IT-organisatorischer Gestaltungsprozeß, S

52 Mitzeichnungen und Kenntnisnahmen sowie die Protokollierung des Bearbeitungsstands möglich sein. Dadurch wird das Verwaltungshandeln transparent. Das DOMEA -Organisationskonzept 2.1 fasst die Vorteile zusammen, die einer Behörde bei Nutzung IT-gestützter Vorgangsbearbeitung entstehen: erhöhte Transparenz der Verwaltungsvorgänge, verbesserte Effizienz des Verwaltungshandelns sowie mehr Flexibilität durch dezentrale Vorgangsbearbeitung, erhöhter Durchsatz der Dokumente und verstärkte Mitarbeitermotivation. 149 Hinzu kommen noch verbesserte Recherche nach Informationen und Interoperabilität, d.h. die Möglichkeit Daten und Dokumente anderen IT-Systemen zur Verfügung zu stellen oder aus diesen zu übernehmen. 150 Jedoch hat sich in einigen Verwaltungen die Verwaltungspraxis von geltenden Rechtsgrundlagen entfernt, was dazu führt, dass der Einsatz von DOMEA -zertifizierten DMS oder VBS von Anwendern nicht als Arbeitserleichterung, sondern als Aufwand verursachend empfunden wird. 151 Diese Systeme werden als zu komplex und die Verfahren als zu umständlich wahrgenommen. Die Einführung von IT-gestützter Vorgangsbearbeitung unter Berücksichtigung des DOMEA -Konzepts bedeutet jedoch die Rückkehr zur vorschriftsmäßigen Verwaltungsarbeit, weil die Verwaltung dadurch gezwungen ist, die geltenden Vorschriften einzuhalten. Durch die Verbesserung der verwaltungsinternen Vorgänge soll auch die Kommunikation mit dem Kunden effektiver werden. E-Government-Initiativen wie BundOnline 2005 halten die Verwaltungen dazu an, Dienstleistungen online anzubieten und so das Dienstleistungsangebot zu verbessern. 152 Auch auf Landesund Kommunalebene gibt es Bestrebungen das Dienstleistungsangebot auf internetfähige Dienste zu erweitern: Deutschland-Online stellt die gemeinsame E- Government-Strategie von Bund, Ländern und Kommunen dar, die aus mehreren Einzelmaßnahmen auf den jeweiligen Verwaltungsebenen besteht. 153 Ein Online- Verwaltungsangebot für den Bürger ist jedoch nicht effizient, wenn in der Bearbeitung nach Eingang eines Onlineformulars ein Medienbruch entsteht, weil der 149 Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA - Konzept. Organisationskonzept 2.1, S Vgl. Feske, Nicol; Frick, Tobias (2006): Auf dem Weg zur digitalen Schriftgutverwaltung, S Vgl. im Folgenden Schwalm, Steffen (2007): Ganzheitliche elektronische Schriftgutverwaltung Anforderungen der Prozessoptimierung, S Vgl. Hänger, Andrea (2006): Vorgangsbearbeitungssysteme in Bundesministerien, S Vgl. Deutschland Online - Die gemeinsame E-Government-Strategie von Bund, Ländern und Kommunen. Online verfügbar unter online/d online.html nnn=true zuletzt geprüft am

53 Antrag in der Behörde nicht elektronisch bearbeitet werden kann, sondern erst ausgedruckt werden muss. DMS und VBS in Verwaltungen sollen also einerseits die Vorgangsbearbeitung effizienter gestalten und andererseits als Bindeglied zwischen verwaltungsinternen Prozessen und E-Government-Angeboten dienen Anforderungen aus archivischer Sicht Auch aus archivischer Sicht müssen die Nachvollziehbarkeit von Verwaltungshandeln sowie Authentizität, Integrität und Rechtssicherheit gewährleistet sein, besonders da Akten potentiell historische Überlieferung werden können. Daneben beziehen sich die konkreten archivischen Anforderungen an ein VBS vor allem auf die Bewertung, Aussonderung und Archivierung der entstehenden Unterlagen. Hier sollten Metadaten hinterlegt werden können, die diese Vorgänge steuern. Es ist elementar, dass der gesamte Dokumentenlebenszyklus abgebildet werden kann. Zur Vermeidung von Folgekosten sollten die Prozesse der Bewertung, Aussonderung und Archivierung vor der Einführung des Systems entworfen werden und mit Einführung des Systems implementiert werden. 154 Zur teilweisen Automatisierung der Bewertung ist es sinnvoll, wenn vom Archiv ein im DMS/VBS ein Bewertungskatalog auf Basis des Aktenplans, bzw. Aktenplandatei hinterlegt werden kann. Zur Prüfung von mit Bewerten gekennzeichneten Vorgängen benötigt das Archiv zumindest lesenden Zugriff auf den Bestand des DMS/VBS. Der Prozess des Aussonderns kann erheblich erleichtert werden, wenn vom System automatisch eine Aussonderungsliste erzeugt werden kann. Aussondern stellt eine Daueraufgabe dar und beginnt bereits mit dem Anlegen des eingehenden oder ausgehenden Dokuments. 155 Somit müssen Archivare auf den gesamten Lebenszyklus von Akten einwirken, um eine Archivierung von elektronischen Akten zu gewährleisten. Die Aussonderungsschnittstelle des Systems muss sicherstellen, dass regelmäßig und fristgerecht Akten oder Aktenschnitte an das zuständige Archiv abgegeben werden. Regelmäßige Aussonderungen sind auch im Interesse der aktenführenden Stelle, weil sie dadurch entlastet wird. Die Verfahrenen zur Aussonderung und Übernahme sollten bereits vor der Implementierung des DMS 154 Vgl. im Folgenden Popp, Christoph, Stockert, Harald; Wettengel, Michael (2008): Archivische Anforderungen bei der Einführung eines Dokumenten-Management-Systems bzw. eines Vorgangsbearbeitungssystems. In: Der Archivar, Jg. 61, H. 2, S Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2004): DOMEA - Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.0. Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten, S

54 definiert und damit verknüpfte Anforderungen in den Anforderungskatalog für die Ausschreibung des DMS aufgenommen werden. 156 Wenn elektronische Signaturen vorhanden sind, dann sollten diese während der Transferphase und der Zeit in der Altregistratur regelmäßig auf ihre Gültigkeit überprüft und gegebenenfalls neu signiert werden. 157 Bei Übergabe an das Archiv sind diese Signaturen jedoch zu prüfen, zu bestätigen, zu protokollieren und anschließend aufzulösen, weil die Pflege solcher Signaturen für das Archiv ein zu hoher Kostenfaktor wäre und darüber hinaus ihre Archivierungseigenschaften noch nicht geklärt sind. Für die Abgabe an das Archiv sollte die Konvertierung in ein archivfähiges Format möglich sein. Zurzeit handelt es sich bei diesen Formaten um TIFF und PDF/A. Die zugehörigen Metadaten sollten im klarschriftlichen American Standard Code for Information Interchange (ASCII) übermittelt werden, gegebenenfalls eingebunden in eine XML-Struktur zusammen mit den Dokumenten. Im DOMEA -Organisationskonzept und vor allem im Erweiterungsmodul zur Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten werden die Anforderungen aus archivischer Sicht dargestellt und verschiedene Verfahren hierzu ausgeführt (siehe Kapitel DOMEA -Organisationskonzept 2.0: Erweiterungsmodul Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten). Somit bieten beide Publikationen eine Orientierungshilfe und eine Grundlage für die Anforderungen des Archivs an das einzuführende System. 156 Vgl. Schwalm, Steffen (2007): Ganzheitliche elektronische Schriftgutverwaltung Anforderungen der Prozessoptimierung, S Vgl. im Folgenden Popp, Christoph, Stockert, Harald; Wettengel, Michael (2008): Archivische Anforderungen bei der Einführung eines Dokumenten-Management-Systems bzw. eines Vorgangsbearbeitungssystems, S

55 2.5 DMS-Einführung und DOMEA -Konzept als Handlungsgrundlage Das DOMEA -Organisationskonzept behandelt zwei Möglichkeiten der Einführung von DMS bzw. VBS: das Stufenkonzept und das modifizierte Stufenkonzept. Das Stufenkonzept (Standard) gliedert sich in die Einführungsstufen Registratur, elektronische Akte und Vorgangsbearbeitungssystem. 158 Die erste Stufe sieht vor, dass nur die Metadaten einer Akte elektronisch verwaltet werden. Die Primärinformationen liegen nicht als elektronische Akte vor. Die Akten werden nach wie vor papierbasiert gebildet und bearbeitet. Es handelt sich also um eine elektronisch registrierte Papierakte, die auf elektronischem Wege recherchiert werden kann. Im zweiten Schritt wird die elektronische Akte eingeführt. Die Primärinformationen werden wie die Metadaten elektronisch gespeichert und verwaltet. Die Dokumente werden über Schnittstellen von Bürokommunikationssystemen in das DMS übernommen. Die Bearbeitung findet auf dem Papierdokument statt: Geschäftsgangsvermerke werden auf dem Papier angebracht, gescannt und in das DMS übernommen, so dass der Geschäftsgang in der elektronischen Akte nachgewiesen werden kann. Die Vollständigkeit der E-Akte wird dadurch gewährleistet, dass z.d.a.-verfügte Vorgänge regelmäßig gescannt werden. Export aus dem DMS ermöglicht ein weiteres Bearbeiten oder Versenden per . Ein Vorteil der E-Akte ist, dass sie über Volltextrecherche zugänglich ist, wenn die Dokumente in einem kodierten Format vorliegen. Die dritte Stufe stellt die Einführung der elektronischen Vorgangsbearbeitung dar. Das bedeutet, dass die Bearbeitung vollständig auf elektronischer Ebene stattfindet und dieser Prozess vom System protokolliert wird. Zur Verhinderung von Medienbrüchen müssen hier Dokumente, die auf Papier bearbeitet wurden, durch Scannen nacherfasst werden können. Die Prozessinformationen können auf einem Beiblatt ausgedruckt, handschriftlich bearbeitet und anschließend wieder der E-Akte zugeführt werden. Problematisch an diesem Verfahren ist, dass Akten verschiedener Ausprägung, insbesondere Hybridakten, gehandhabt werden müssen. Auch ist der Arbeitsaufwand durch mögliches Mehrfachscannen hoch und die Akzeptanz besonders in der zweiten Einführungsstufe bei den Bearbeitern gering, da einerseits die Akte nur elektronisch vorliegt, die Bearbeitung andererseits aber papierbasiert stattfindet. Die Bewältigung des Medienbruchs stellt eine Herausforderung bei dem Einführungsvorhaben dar. 158 Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2004): DOMEA -Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.0. Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten, S

56 Auch entsteht ein mehrmaliger Schulungsaufwand. Das Gesamtprojekt der endgültigen VBS-Einführung kann sich über eine längere Zeit erstrecken, weil zwischen der Realisierung der einzelnen Stufen erhebliche Zeiträume liegen können. Das modifizierte Stufenkonzept versucht diese Probleme zu vermeiden. Unter Umgehung der Stufe zur Implementierung der E-Akte, geht es nach der Umstellung der Registratur von einer anschließenden VBS-Einführung aus. In diesem Zusammenhang werden zwei Ansätze vorgestellt: Die organisationsbezogene und die prozessorientierte Einführung von VBS. Bei der organisationsbezogenen Einführung wird jede Abteilung nach Umstellung der Registratur mit dem VBS ausgestattet. 159 Hierbei wird zunächst eine Organisationseinheit ausgewählt, die als Pilot fungiert. Da die VBS-Einführung eine erhebliche Umstellung von Arbeitsgewohnheiten bedeutet, ist die freiwillige Teilnahme der behördlichen Organisationsbereiche angeraten. Weitere Kriterien für die Wahl des Pilotbereiches sind, dass dem ausgewählten Bereich innerbehördlich keine Schwerpunktsetzung der Fachaufgaben zugewiesen ist und er zahlreiche Kommunikationbeziehungen aufweist. Die hier gemachten Erfahrungen können die Grundlage für eine Spezifikation des Feinkonzepts bilden, bevor mit dem Roll-Out in anderen Organisationseinheiten fortgefahren wird. Die prozessorientierte Einführung von VBS findet entlang ausgewählter Geschäftsprozesse statt und bezieht alle am Geschäftsprozess beteiligten Organisationseinheiten ein. Sie eignet sich besonders für Behörden, die E- Government-Dienstleistungen realisieren müssen und unter Zeitdruck stehen. Die prozessorientierte Einführung eignet sich besonders für Behörden mit stark oder teilstrukturierten Prozessen, da sich hier die Wirtschaftlichkeit durch messbare Effizienzsteigerung nachweisen lässt. Basis dieser Methode ist die Identifikation der Kernprozesse der Behörde. Für die am Prozess beteiligten Organisationseinheiten sollte die Medienbruchproblematik entfallen, da sie alle mit dem VBS ausgestattet werden. Problematisch ist allerdings, dass im Vergleich zur stufenweisen Einführung der Analyse-, Organisations- und Optimierungsaufwand höher ist. Für jede Methode gilt, dass unterschiedliche Schulungsmaßnahmen für die betroffenen Registraturkräfte und Sachbearbeiter anfällt. 159 Vgl. im Folgenden ebd., S

57 Die Art der gewählten Einführung bestimmt den Prozess der Einführung, weswegen diese in einer frühen Projektphase, der Projektinitialisierung, festgelegt werden sollte. Das Erweiterungsmodul Projektleitfaden zur Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung 160 stellt die einzelnen Projektphasen dar. Zielgruppe sind vor allem die Organisatoren des Projekts, aber auch IT-Fachleute und die Behördenleitung. Der Leitfaden orientiert sich dabei an den klassischen Phasen der Systemeinführung. Anders als solche klassischen Abläufe 161 stellt der Leitfaden jedoch die Einführung beispielhaft für alle Verwaltungsebenen dar und ist somit sehr spezifisch. So wird beispielsweise die Notwendigkeit von Aktenplanrevisionen im Zuge der Einführung von VBS behandelt, weil Aktenpläne eine Basis der Schriftgutverwaltung darstellen. Der Leitfaden untergliedert dabei in folgende Projektphasen: Während der Projektinitialisierung werden die Projektziele und die Einführungsstrategie festgelegt und darauf aufbauend das Projekt geplant. 162 Auf diesen Schritt erfolgt die Ist- Analyse bzw. Schwachstellenanalyse sowie die Aufgabenanalyse, die sich je nach Einführungsstrategie in eine Organisationsanalyse bei der organisationsbezogenen Einführung oder die Prozessanalyse bei der prozessorientierten Einführung unterteilt. Darauf basiert die Konzeption. Hier wird ein Soll-Konzept erstellt und eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung angestellt. Ziel der Sollkonzeption ist es, den Geschäftsgang bzw. die Prozesse optimiert dazustellen. 163 Durch die Wirtschaftlichkeitsbetrachtung wir die finanzielle Machbarkeit und der Nutzen der VBS-Einführung für die Behörde überprüft. Die Phase der Realisierung beinhaltet neben der Systemauswahl, Anpassung, Installation, Datenmigration und Test auch die Mitarbeiterschulung sowie die Systemeinführung, die Evaluierung und Abschluss des Teilprojekts. Dieses wird durch Übernahme in den Wirkbetrieb abgeschlossen. Für den Roll-Out des Systems in andere Organisationseinheiten der Behörde werden die Projektschritte für die folgenden Teilprojekte identisch durchlaufen. Diese Phase wird nach Abschluss des Roll-Outs durch die Gesamtevaluierung abgeschlossen. 160 Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA - Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.1. Projektleitfaden zur Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung. Berlin (Schriftenreihe der KBSt, 80). 161 Siehe auch Gulbins, Jürgen (2002): Dokumenten-Management, S Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA -Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.1. Projektleitfaden zur Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung, S Vgl. ebd., S

58 Hier wird überprüft, ob die Ziele des Gesamtprojekts erreicht wurden. Die gemachten Erfahrungen schlagen sich in einem Projektbericht nieder. Außerdem wird in einer Wirtschaftlichkeitsbetrachtung festgestellt, ob die Kosten- und Nutzeneffekte nachweisbar eingetreten sind. Die folgende Abbildung 8 fasst die Vorgehensweise zusammen: 58

59 Abbildung 8: Projektphasen der VBS-Einführung Quelle: DOMEA -Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.1. Projektleitfaden zur Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung, S

60 3 Praxisbeispiele: Erfahrungen des Staatsarchivs Bremen und des Staatsarchivs Hamburg Die Einführung von DMS oder VBS ist für Archive ein aktuelles Thema. Besonders auf Fachtagungen und in Veröffentlichungen in der Fachliteratur werden Erfahrungen der Archive eingebracht und diskutiert. 164 In einigen Fällen beraten Archiv nicht nur, sondern übernehmen auch eine Vorreiterrolle, wie beispielsweise das Stadtarchiv Mannheim, das als Pilotamt mit der Software DOMEA arbeitet. Auch das Brandenburgische Landeshauptarchiv ist für die Einführung eines DMS in der Brandenburgischen Landesverwaltung als eines von vier Pilotämtern ausgewählt worden. 165 Allerdings sind Archive in solchen Projekten in der Regel beratend tätig. Diese Tatsache spiegelt sich auch in den gewählten Praxisbeispielen wider. Im Folgenden werden die Erfahrungen des Staatsarchivs Bremen und des Staatsarchivs Hamburg mit der Einführung Systemen zur Vorgangsbearbeitung und Dokumentenverwaltung dargestellt und verglichen. In Bremen handelt es sich dabei um das Projekt Elektronische Vor- und Nachbereitung der Sitzungen des Senats der Freien Hansestadt Bremen und den Einsatz der DMS/VBS-Lösung VISkompakt. In Hamburg soll das Projekt ELDORADO (Elektronische Dokumentenverwaltung für Registraturen mit teradoc ) zur Einführung der elektronischen Dokumentenverwaltung in der gesamten Landesverwaltung führen. Bei ELDORADO handelt es sich nicht um einen Produktnamen, sondern um die Bezeichnung für die Einführungsprojekte sowie das Verfahren. Dieses Verfahren beschränkt sich auf die Funktionalitäten der Dokumentenverwaltung und -darstellung auf Imagingbasis. Eine vollständige DMS-Funktion ist durch diese Lösung nicht gegeben: So wird zum Beispiel nicht der vollständige Lebenszyklus des Dokumentes abgebildet, da die Dokumente außerhalb des Systems entstehen und die Bearbeitung papierbasiert geschehen muss. Ziel ist jedoch die Darstellung des elektronischen 164 Siehe z.b. Hering, Rainer; Schäfer, Udo (Hg.) (2004): Digitales Verwalten - digitales Archivieren. 8. Tagung des Arbeitskreises "Archivierung von Unterlagen aus Digitalen Systemen" am 27. und 28. April 2004 im Staatsarchiv Hamburg (Veröffentlichungen aus dem Staatsarchiv der Freien und Hansestadt Hamburg, 19); Stockert, Harald (2007): Vorgänge aus Bits und Bytes: Arbeiten mit einem Dokumentenmanagement-System in der Praxis. Vortrag auf der Bundeskonferenz der Kommunalarchive: Neue Anforderungen an die archivische Vorfeldarbeit analoge und elektronische Unterlagen aus amtlichen und nicht amtlichen Registraturen am Magdeburg, ; Hänger, Andrea (2006): Vorgangsbearbeitungssysteme in Bundesministerien. Bremerhaven (Materialien aus dem Bundesarchiv, 18). 165 Aussage bezieht sich auf ein Interview mit Frau Ilka Stahlberg am im Brandenburgischen Landeshauptarchiv. 60

61 Abbildes der Akten, was diese Lösung mit der DOMEA -Einführungsstufe 2 (elektronische Akte) gleichsetzt. Aufgrund ähnlicher Verwaltungsstrukturen sind die Erfahrungen dieser beiden Staatsarchive besonders vergleichbar. Auch handelt es sich in beiden Bundesländern um Einführungsprojekte auf Ministerialebene. Der Schwerpunkt liegt deshalb auf den Staatsarchiven Bremen und Hamburg. Im Brandenburgischen Landeshauptarchiv Potsdam fand zwar ein Gespräch statt, aber da sich das Projekt zu dem Zeitpunkt erst in der Ausschreibungsphase befand, und sich somit noch nicht zu allen Bereichen des Einführungsvorhabens Fragen beantworten ließen, wird auf die Aussagen aus dem BLHA Potsdam nicht zurückgegriffen. In den Archiven wurden mit den für das Einführungsprojekt zuständigen Personen Interviews geführt und ausgewertet. Wenn nicht anders angegeben, bezieht sich die Darstellung der Erfahrungen der Archive auf diese Interviews. Im Staatsarchiv Bremen fand dieses am mit der Archivarin Dr. Bettina Schleier, der Leiterin der Abteilung Bestandserhaltung und technische Dienste, statt. Im Staatsarchiv Hamburg wurde das Interview am mit der Diplom- Verwaltungswirtin (FH) Irmgard Mummenthey, der Leiterin des Referats Grundsatzangelegenheiten des Archivwesens und des Kulturgutschutzes, geführt. Der Interviewleitfaden befindet sich im Anhang der Arbeit. Die gemachten Erfahrungen werden in Problemfeldern dargestellt, so dass ein sofortiger Vergleich möglich ist. Einführend wird kurz der Verwaltungsaufbau erläutert, da dies zum Verständnis der Ausgangssituation in den jeweiligen Verwaltungen notwendig ist. Anschließend wird der Ablauf der Projekte beschrieben und die gewählten Softwarelösungen vorgestellt. Neben der Umsetzung in den ausgewählten Verwaltungsbereichen werden die organisatorischen Probleme behandelt und auf die Erfahrungen mit dem Betrieb der jeweiligen Systeme eingegangen. Abschließend wird die geplante Übernahme des Systems in andere Verwaltungsbereiche behandelt. Auf dieser Grundlage werden die gemachten Erfahrungen zusammengefasst und die verfolgten Lösungsansätze verglichen. 61

62 3.1 Verwaltungsaufbau Die Freie Hansestadt Bremen und die Freie und Hansestadt Hamburg sind stadtstaatlich organisierte Bundesländer. Staatliche und gemeindliche Aufgaben werden nicht getrennt. Demnach sind die Staatsarchive für beide Überlieferungen zuständig. Folglich übernehmen die Staatsarchive nicht nur die staatliche, sondern auch die kommunale Überlieferung. Die Landesregierung bildet in beiden Staaten der Senat. Das Parlament wird Bürgerschaft genannt. Die Senatskanzlei organisiert die Arbeit des Senats und führt seine Geschäfte. Insbesondere ist sie zuständig für die Koordination der Senatsressorts, bzw. der Behörden, und die auswärtigen Angelegenheiten. Die Senatoren stehen in Bremen den senatorischen Behörden und Hamburg den Behörden mit den jeweils nachgeordneten Dienststellen verschiedener Art vor. Dieses sind in der Regel Ämter, können aber auch Eigenbetriebe sein. Neben der Senatskanzlei besteht in Hamburg als weitere Assistenzeinheit das Personalamt. Die Organisation der Behörden folgt der Einteilung in Amt, Abteilung, Referat und Sachgebiet. Daneben existieren in Hamburg sieben Bezirksämter und in Bremen die Ortsämter. 3.2 IT-Infrastruktur Die Bundesländer Bremen und Hamburg nutzen beide den Informations- und Kommunikationsdienstleister Dataport. 166 Dieser wurde zum 1. Januar 2004 gegründet und ging aus dem Landesamt für Informationstechnik Hamburg, der Datenzentrale Schleswig-Holstein und der IuK-Abteilung des Senatsamtes für Bezirksangelegenheiten in Hamburg hervor. Dataport ist eine Anstalt öffentlichen Rechts. Am 1. Januar 2006 traten die Länder Bremen und Mecklenburg-Vorpommern ebenfalls Dataport bei. In diesem Zuge wurde 2007 der landeseigene Betrieb Fidatas Bremen in Dataport überführt. In Mecklenburg-Vorpommern ist Dataport für die Steuerverwaltung tätig. Genutzt werden in beiden Bundesländern die stadtweiten Datennetze. In der Anfangsphase wurde das ELDORADO-Verfahren auf verschiedenen dezentralen Servern betrieben wurde das ELDORADO-Rechenzentrum beim im Landesamt für Informationstechnik gegründet, das in Dataport aufging. Seit 2007 existiert ein Gesamtvertrag mit Dataport für den Betrieb aller ELDORADO- 166 Vgl. im Folgenden Unternehmensgeschichte von Dataport. Online verfügbar unter uns/unternehmen/unternehmensgeschichte.html, zuletzt geprüft am

63 Verfahren. 167 In Bremen wurde in der Pilotphase ein Server in der Senatskanzlei benutzt. Der Server und die Daten wurden nach drei Jahren an die Fidatas übergegeben. Inzwischen wird ebenfalls ein Dataport-Rechenzentrum in Anspruch genommen. 3.3 Ausgangssituation Für die gesamte bremer Landesverwaltung gilt, dass die Schriftgutverwaltung aus Sicht der Behörden eine untergeordnete Rolle spielt, da die Sachbearbeiterablage dominiert. 168 Das angebotene Schriftgut wird laut Frau Dr. Schleier qualitativ immer schlechter: Es gibt häufig keine z.d.a.-verfügungen, so dass eine Fristenüberwachung nicht möglich ist. Auch sind die Akten voller Kopien, was die Bewertung erschwert. Die Folge daraus ist, dass teilweise nicht genau gesagt werden kann, wann eine Akte angeboten werden muss und das Archiv massenweise kassiert, weil es zu aufwändig ist, die relevanten Teile in der Menge von vollen Akten ausfindig zu machen. In der Verwaltung, bis hinein in die senatorischen Behörden werden kaum noch Aktenpläne verwendet, da es sich häufig um reine Sachbearbeiterablagen handelt. In Hamburg ist die Situation ähnlich wie in Bremen. Die Zentralregistraturen sind in Auflösung begriffen, dominierend ist die Sachbearbeiterablage. 169 In großen Behörden gibt es noch Zentralregistraturen, die laut Frau Mummenthey den Umständen entsprechend gut funktionieren. Allerdings ist das Personal aufgrund mangelnder Aus- und Fortbildung oft nicht auf dem aktuellen Kenntnisstand. Das Staatsarchiv versucht das aufzufangen und unterstützt die Registratoren, indem es die Wichtigkeit der Schriftgutverwaltung und Fortbildung auf dem Gebiet betont und diese auch anbietet. Kenntnisse über Aktenpläne, Aktenverzeichnisse und Aufbewahrungsfristen sind in Teilen der Verwaltung, insbesondere bei den 167 Vgl. Vogel, Heinz (2007): Abschied von der Papierakte (Einführung elektronischer Dokumentenverwaltung in Hamburg Projekt ELDORADO). Auf der Dataport Hausmesse Länder vernetzen Menschen verbinden am , Hamburg, Powerpointpräsentation, Folie 8. Online verfügbar unter zuletzt geprüft am Im Folgenden: Aussagen beziehen sich auf ein Interview mit Frau Dr. Bettina Schleier am im Staatsarchiv Bremen. 169 Im Folgenden: Aussagen beziehen sich auf ein Interview mit Frau Irmgard Mummenthey am im Staatsarchiv Hamburg. 63

64 Bezirksverwaltungen und Landesbetrieben in Vergessenheit geraten. 170 Auch besteht bei den Behörden die Gefahr von ungeregelten, chaotischen Aussonderungen. 3.4 Ablauf des Projektes Erste Überlegungen zur Einführung eines DMS gab es in Bremen bereits Anlass für diese Überlegungen waren die zunehmende elektronische Bearbeitung von Dokumenten, durch die es zu einem Medienbruch kam, der Platzmangel, der Rückgang der klassischen Registrierung und das Vorhandensein von Fachanwendungen mit Workflowkomponenten sowie unterschiedliche Projekte in verschiedenen Dienststellen. 172 Ziel war und ist die Ausstattung der bremischen Verwaltung mit einem einheitlichen System. 173 Aus diesem Grund wurde die Senatskanzlei für das Pilotprojekt ausgewählt. Dort werden die Senatssitzungen ressortübergreifend vor- und nachbereitet. Auf diesem Wege sollte das System in die betroffenen senatorischen Ressorts ausstrahlen. Es war den betroffenen senatorischen Ressorts überlassen, mit welchem Aufwand sie sich an dem Einführungsprojekt beteiligen wollten. Der eigentliche Projektstart war jedoch erst Da Bremen die Möglichkeit nutzen wollte, dem Beschaffungsvertrag der Bundesregierung über Produkte zum Dokumentenmanagement beizutreten, wurde 2001 eine Arbeitsgruppe gebildet, deren Aufgabe es war, ein geeignetes Produkt auszuwählen und ein Einsatzkonzept zu erarbeiten. Die Arbeitsgruppe war EDV-nah und unter starker Einbeziehung der Organisationsebene zusammengesetzt. Neben einem Vertreter des federführenden Finanzressorts, Vertretern des Sitzungsdienstes der Senatskanzlei und hier insbesondere der für die Protokollführung und Unterlagenwirtschaft zuständige Mitarbeiter sowie der DV-Administration der Senatskanzlei, dem Personalrat und E- Government-Experten war jedes von der Einführung betroffene senatorische Ressort mit einer Person vertreten. Das Staatsarchiv wurde in beratender Funktion durch die 170 Vgl. Brüdegam, Julia; Eder, Hendrik; Mummenthey, Irmgard (2007): Die gefühlte Misere in greifbaren Zahlen. Schriftgutverwaltung in der Freien und Hansestadt Hamburg. Ausgangssituation, Standards, Perspektiven. In: Der Archivar, Jg. 60, H. 1, S Online verfügbar unter zuletzt geprüft am Siehe Anm Vgl. Nehring, Hauke Harm (2007): Elektronisches Dokumentenmanagement. Am Beispiel des Projekts Elektronsiche Vor- und Nachbereitung der Sitzungen des Senats der Freien Hansestadt Bremen und dem Einsatz von VISkompakt. Powerpointpräsentation, Folie Siehe im Folgenden Anm

65 Archivarin Frau Dr. Schleier in der Arbeitsgruppe repräsentiert. Gegenwärtig besteht sie wechselnd aus Personen und trifft sich drei- bis viermal jährlich. Das Staatsarchiv berät hinsichtlich der Schriftgutverwaltung, beispielsweise in Fragen zur Abbildung von Geschäftsgängen. Die Mitglieder der Arbeitsgruppe erhalten so einen Einblick in die archivische Sichtweise der Schriftgutverwaltung. In diesem Zusammenhang arbeitete das Staatsarchiv an der Modernisierung der aus den 1970ern stammenden Aktenordnung. Für Aktenplanrevisionen wurde der Kontakt zu den zuständigen Registraturen gesucht. Im Jahr 2001 wurde die Unternehmensberatung INFORA GmbH hinzugezogen. Ihre Aufgaben nahm sie in der Phase de Projektinitialisierung wahr. Sie bestanden in der Beratung hinsichtlich der Optimierung der Schriftgutverwaltung, der Moderation zwischen den beteiligten Personengruppen und der Erstellung der Kosten- und Nutzenanalyse. Insbesondere der abzubildende Prozess wurde unter Beratung durch die INFORA analysiert. Besonders relevant war dabei der zeitlich sehr eng gesteuerte Ablauf der Senatssitzungen mit ihrem kurzen Vorlauf. Der INFORA kam also im Einführungsprojekt eine wesentliche Rolle zu: Ohne die INFORA hätte das Ganze keineswegs funktioniert erfolgte auf Basis der Vorarbeiten und der von INFORA erstellten Angebotsvorlage die Produktauswahl. Von Seiten des Staatsarchivs war die unbedingte Voraussetzung für das Produkt, dass es die DOMEA -Anforderungen erfüllt und somit den Ansprüchen an gesetzeskonformes Verwaltungshandeln genügt. Die Wahl fiel auf das VISKompakt Vorgangsbearbeitungs- und Dokumentenmanagement-System. Zur Vorbereitung des Pilotbetriebs gehörte die Benennung der Kompetenzen, Zuständigkeiten und Zugriffsrechte in den Ressorts. Ende 2002 ging VISKompakt in der Senatskanzlei für zwei Jahre in den Pilotbetrieb über. Im selben Jahr erfolgte die Verfügung, dass alle Vorlagen für die Senatssitzungen in elektronischer Form vorliegen müssen. Aktuell berät das Staatsarchiv Ressorts und Ämter, die VISkompakt einführen oder ausbauen wollen, hinsichtlich ihrer Schriftgutverwaltung und der Abbildung von Geschäftsprozessen in der elektronischen Vorgangsbearbeitung. Schulungen zur Arbeit mit VISkompakt werden nicht vom Archiv durchgeführt, sondern von der EDV-Schulungsabteilung im Aus- und Fortbildungszentrum der bremischen Verwaltung. Allerdings berät das Archiv den Dozenten, wenn dieser Fragen zu 174 Schleier, Bettina ( ): Diplomarbeit zum Thema Dokumentenmanagement

66 Systemkomponenten hat, welche die Schriftgutverwaltung betreffen. Diese Schulungen richten sich u.a. an die Vorzimmermitarbeiter, die Mitarbeiter in den Stabstellen und die persönlichen Referenten. In Hamburg gibt es ebenfalls seit Mitte der 1990er Bestrebungen, die papierne Aktenhaltung durch elektronische Dokumentenverwaltung zu ersetzen. Auch hier ist die Finanzbehörde federführend wurde das Projekt zur Einführung von Dokumentenmanagement in der hamburgischen Verwaltung im Amt für Innere Verwaltung und Planung gestartet. Zunächst unter dem Namen DOKUMENTA bekannt geworden, musste das Projekt aus rechtlichen Gründen 2003 in ELDORADO umbenannt werden. 175 Zwar waren zwei Archivare des Staatsarchivs Hamburg an dem Projekt zur Einführung von der elektronischen Aktenhaltung in der hamburgischen Verwaltung beteiligt, aber erst seitdem seit 2005 das Referat Grundsatzangelegenheiten des Archivwesens und des Kulturgutschutzes im Staatsarchiv vorhanden ist, werden die archivischen Anforderungen stärker vertreten und berücksichtigt. 176 Es wird von der Diplom-Verwaltungswirtin (FH) Irmgard Mummenthey geleitet und besteht aus zwei weiteren Archivarinnen. Besonders betont wird von diesem Referat die Notwendigkeit, die konventionelle Schriftgutverwaltung zu optimieren, bevor ein IT- System aufgesetzt wird. In diesem Zusammenhang werden durch das Archiv Schulungen für Registraturmitarbeiter angeboten. Ziel der ELDORADO-Einführung war es, die Papierakte abzulösen und dadurch Raum- und Platzbedarf sowie Suchaufwand zu minimieren und den Zugriff auf die Akten zu verbessern. 177 Es handelt sich bei dem ELDORADO-Verfahren um eine reine Dokumentenverwaltung auf Imagingbasis, was bedeutet, dass eine späte Erfassung nach Bearbeitung der papiernen Akten stattfindet. Die Einführung ITgestützter Vorgangsgangsbearbeitung wurde zunächst zurückgestellt, weil dieses einen größeren Aufwand, beispielsweise Geschäftsprozessanalyse und -optimierung sowie Mitarbeiterschulungen, nach sich gezogen hätte. 175 Vgl. Hering, Rainer (2004): Change Management und Archive. Archivische Aufgaben im Rahmen der Implementierung von Dokumentenmanagementsystemen. In: Hering, Rainer; Schäfer, Udo (Hg.): Digitales Verwalten - digitales Archivieren. 8. Tagung des Arbeitskreises "Archivierung von Unterlagen aus Digitalen Systemen" am 27. und 28. April 2004 im Staatsarchiv Hamburg. Hamburg (Veröffentlichungen aus dem Staatsarchiv der Freien und Hansestadt Hamburg, 19), S Siehe im Folgenden Anm Vgl. im Folgenden Vogel, Heinz (2004): Die elektronische Dokumentenverwaltung für Hamburg. In: Hering, Rainer; Schäfer, Udo (Hg.): Digitales Verwalten - digitales Archivieren, S

67 Nach einer europaweiten Ausschreibung 1997 ging das System am 1. September 1999 an 30 Arbeitsplätzen im Amt für Innere Verwaltung und Planung für ein Jahr in den Pilotbetrieb. Nach dem Testbetrieb wurde das ELDORADO-Verfahren sukzessive in weiteren Behörden eingesetzt. Im Jahr 2000 wurde das Senatsprogramm Abschied von der Papierakte beschlossen. ELDORADO dient der Umsetzung dieses Programms. Seit 2002 verfügt Hamburg über eine stadtweite Lizenz für die eingesetzte Software teradoc. Als informelles Gremium für den Informations- und Erfahrungsaustausch wurde im Februar 2002 der ELDORADO-Beirat gebildet, in dem die Behörden zusammengefasst waren, die das ELDORADO-Verfahren eingeführt haben oder dieses tun wollen. Der Beirat hatte drei Unterarbeitsgruppen, bei denen es sich um die Gruppen Registratur, Projektleitungen/Organisatoren und Technik handelte. 178 Die Unterarbeitsgruppe Regelungen ging im Arbeitskreis Regelwerk der Finanzbehörde auf. In diesem Arbeitskreis berät die federführende Finanzbehörde bei der Erstellung des erforderlichen Regelwerks. Hier arbeitete neben Vertretern der Registraturen und des Datenschutzbeauftragten auch das Staatsarchiv mit. Den Vorsitz hatte das Staatsarchiv inne. Allerdings wurde die Arbeit des Beirats ab 2005 in Abstimmung von Archiv und Behörden eingestellt. 3.5 Anforderungen an die Softwarelösungen Von Seiten des Staatsarchivs Bremen aus wurde als konkrete Anforderung an das System gestellt, dass es DOMEA -konform ist. Auf diese Weise wurde sichergestellt, dass die Anforderungen an die Archivierung und an transparentes vorschriftsmäßiges Verwaltungshandeln erfüllt werden. Ausschlaggebend für das Produkt VISkompakt war das ausgefeilte Rechtemanagement, da die Datenbestände der verschiedenen senatorischen Ressorts getrennt werden mussten. Das Mandanten- Konzept in VISkompakt macht es möglich, dass jeder senatorische Bereich separat administriert wird. Für das gewählte Softwareprodukt sprach ebenfalls das optimale Preisleistungsverhältnis. In Hamburg wurde zwar mit dem Staatsarchiv abgesprochen, ob archivwürdige elektronische Akten entstehen können, aber die wesentlichen Anforderungen an das System wurden von den Mitarbeitern der Fachbereiche und den Registratoren 178 Vgl. im Folgenden Hering, Rainer (2004): Change Management und Archive. Archivische Aufgaben im Rahmen der Implementierung von Dokumentenmanagementsystemen. In: Hering, Rainer; Schäfer, Udo (Hg.): Digitales Verwalten - digitales Archivieren, S

68 gestellt. 179 Grundsätzliche Anforderungen waren die Beschränkung auf das Imaging und die späte Erfassung sowie einfache Bedienbarkeit, eine schnell erweiterbare Client-Server-Automation sowie die Nutzung der Automation im Datennetz der Stadt, um die verteilten Registraturen zusammenfassen zu können. Aus der Sicht der Registratoren war es besonders wichtig, dass alle Aktenplanebenen mit Rechercheund Änderungsmöglichkeiten abgebildet werden können. Die Verwaltung von Papierakten sollte ebenfalls mit dem System ermöglicht werden. Weitreichende Unterstützung wurde für das Erfassen der Dokumente gefordert. Hierzu zählen Optical Character Recognition (OCR) 180, Stammdaten und die Formulierung von eindeutigen Regeln für die Erfassung der Schriftstücke. Von den Mitarbeitern wurden folgende Anforderungen gestellt: Optimales Antwortzeitverhalten bei der Recherche im System, einfache Bedienung ohne Verluste bei der Informationsgewinnung, eine klare Aufgabenverteilung zwischen Registratur und Fachbereich, sowie die Möglichkeit einer persönlichen vom Aktenplan unabhängigen Ordnung für das Führen von Handakten. Erst mit Bildung des Referats Grundsatzangelegenheiten wurden vom Staatsarchiv präzisere Anforderungen an ELDORADO gestellt. Dazu gehört das Setzen von Metadaten für die Aussonderung. Diese Metadaten, wie Aufbewahrungsfrist und -dauer, wurden erst 2005/2006 formuliert. Außerdem wurden vom Archiv Anforderungen an die Aussonderung elektronischer Akten formuliert. Dazu gehört, dass die Trennung von Archiv und Verwaltung gewahrt wird. Die Akte sollte in der Behörde nach der Übergabe an das Archiv gelöscht werden. Neben den archivischen gibt es für dieses Verfahren auch betriebswirtschaftliche Gründe. So wird die Behörde vom Ballast der Altakten befreit, was die Ressourcen schonen soll. Außerdem sollen Signaturen bei Übergabe an das Archiv aufgelöst werden. Im Besonderen möchte das Archiv die Behörden zum aktenmäßigen Arbeiten verpflichten. Da veraltete Aktenpläne vorhanden sind, kann es zu individuellen Ordnungen kommen, wodurch die Zusammenhänge verloren gehen können. Diese Zusammenhänge zu wahren, ist eine dringliche Forderung des Staatsarchivs. 179 Vgl. im Folgenden Vogel, Heinz (2004): Die elektronische Dokumentenverwaltung für Hamburg, S Definition: Umwandlung eines als Grafik (non-coded information) vorliegenden Textes in ein Dateiformat, das indexierbar und weiterverarbeitbar ist (coded information). 68

69 3.5.1 VISkompakt (Bremen) Bei der VISkompakt Suite handelt es sich um ein Softwareprodukt der Firma PDV Systeme GmbH, Erfurt. Mit der VISkompakt Suite werden behördenübergreifend und medienbruchfrei komplexe Verwaltungsabläufe unterstützt. 181 Bei der Entwicklung dieser Softwarelösung wurden internationale Standards sowie insbesondere die DOMEA -Anforderungen berücksichtigt. Die Software ist nach dem DOMEA -Konzept 2.0 zertifiziert worden, wobei bescheinigt wurde, dass die Mindestanforderungen in allen Bereichen überschritten worden seien. Die VISkompakt Suite ist modular aufgebaut (siehe Abbildung 9). Durch das Kernmodul VISkompakt werden die Bereiche Dokumentenmanagement, Vorgangsbearbeitung und Langzeitspeicherung abgedeckt. Daneben gibt es die Erweiterungsmodule Formularserver, GeoVIS, Contentmanagement und Virtuelle Poststelle. Diese sind auch kompatibel mit Software anderer Anbieter. Fachverfahren können über die XML-Schnittstelle integriert werden. VISkompakt ist kompatibel mit Microsoft- und Oracle- Technologien und steht als webbasierte Anwendung zur Verfügung. Das Kernmodul wird auch in Client-Serverarchitektur angeboten. 181 Vgl. im Folgenden VISkompakt Suite. Die diensteorientierte egovernmentplattform für die öffentliche Verwaltung, S Online verfügbar unter zuletzt geprüft am

70 Abbildung 9: VISkompakt Suite Quelle: VISkompakt Suite. Die diensteorientierte egovernmentplattform für die öffentliche Verwaltung, S. 4. Schriftstücke können sowohl konventionell per Scannen und OCR bzw. Intelligent Character Recognition (ICR) erfasst werden, als auch elektronisch in die Vorgangsbearbeitung übernommen und Akten und Vorgängen zugeordnet werden. Unterstützt wird Papier-, Hybrid- und elektronische Aktenführung. Sowohl die strukturierte als auch die unstrukturierte Vorgangsbearbeitung ist mit dem System möglich. Zugriffsrechte werden über Rollenzuweisungen definiert. 70

71 3.5.2 teradoc (Hamburg) Das Akronym ELDORADO steht für Elektronische Dokumentenverwaltung für Registraturen mit teradoc. Es ist also ein Name für ein Projekt und nicht für die eingesetzte Software. Bei dieser handelt es sich um teradoc, einer Entwicklung der Firma Future Software GmbH, Grasbrunn. Dieser Hersteller hat sich vor allem auf Scanprodukte spezialisiert. 182 Die Software ist nicht DOMEA -zertifiziert, kann aber laut Herstellerinformationen in eine DOMEA -Umgebung eingebunden werden. 183 Es handelt sich bei ihr um eine Anwendung mit Registratur- und Dokumentenverwaltungsfunktion. Mit dem teradoc Registraturmodul wird die Registrierung von Papierakten elektronisch unterstützt. Hier können Aktenplanstrukturen aufgebaut und verwaltet werden. Darüberhinaus können in Office-Anwendungen erzeugte Dokumente direkt in teradoc abgelegt werden. Mit der Software können Akten elektronisch abgebildet werden. Hierfür werden sie nach Bearbeitung gescannt und im Bildformat TIF abgelegt. Es handelt sich um eine revisionssichere Speicherung. Für die Volltextrecherche können die Dokumente mittels ORC bearbeitet werden. Die Dokumente können über die Metadaten oder über den Volltext recherchiert werden. Neben der Recherche bietet teradoc zusätzliche Funktionen wie Wiedervorlagensteuerung, die Einrichtung persönlicher Ordner und die Speicherung von Abfragen. 184 Zur Darstellung der gespeicherten Dokumente existieren Werkzeuge. 185 Schnittstellen auf Basis der.net-technologie und Web-Services ermöglichen die Anbindung an Fachverfahren. Die Zugriffsrechte werden über Rollenvergaben gehandhabt. Damit können mit teradoc die DOMEA -Einführungsstufen des Stufenkonzepts (Standard) Registratur (1) und elektronische Akte (2) abgebildet werden. 182 Vgl. Pressemitteilungen Übersicht der Future Software GmbH [ohne Datum]. Online verfügbar unter zuletzt geprüft am Vgl. im Folgenden Pressemitteilung der Future Software GmbH [ohne Datum]: Produkte teradoc / ELDORADO. Online verfügbar unter zuletzt geprüft am Vgl. Vogel, Heinz [ohne Datum]: teradoc. Die elektronische Dokumentenarchivierung für Verwaltungen und Registraturen. Online verfügbar unter zuletzt geprüft am Vgl. im Folgenden Pressemitteilung der Future Software GmbH [ohne Datum]: Produkte teradoc / ELDORADO. 71

72 3.6 Umsetzung in den ausgewählten Verwaltungsbereichen Bei der Umsetzung wurden zwei unterschiedliche Strategien verfolgt. In Bremen wurde in der Senatskanzlei der prozessorientierte Ansatz unter Verwendung des modifizierten Stufenkonzepts gewählt, während in Hamburg die organisationsbezogene Einführung bevorzugt wurde. Die Phasen der Einführung gleichen dabei den Stufen 1 und 2 des Stufenkonzepts (Standard). Es fand in Bremen zwar eine prozessorientierte Einführung statt, aber der Einsatz des Systems beschränkt sich nicht nur auf den Prozess der Vor- und Nachbereitung der Senatssitzungen in der Senatskanzlei. Das System kommt in der Registratur, in der Sachbearbeitung einiger Referate der Senatskanzlei und in den Stabsreferaten zum Einsatz. Da es sich bei der Erstellung der Senatsvorlagen um stark unstrukturierte Vorgänge handelt, werden insbesondere die DMS-Funktionalitäten von VISkompakt, wie etwa die Fristenüberwachung, angewandt. Da es sich um einen ressortübergreifenden Prozess handelt und eine öffentliche Ablage in der Senatskanzlei existiert, war ein ausgefeiltes Rechtekonzept notwendig. Gelöst wurde dieses Problem durch die separate Administrierung der verschiedenen senatorischen Ressorts in VISkompakt, die als sogenannte Mandanten unterschiedliche Rechte im System haben. VISkompakt kooperiert eng mit Microsoftprodukten. So ist die Rechtevergabe an das Active Directory gekoppelt. Recherchiert werden kann im eigenen Mandanten und in der öffentlichen Ablage in den Metadaten und im Volltext. Welche Arbeitsgänge ein Sachbearbeiter in VISkompakt vornehmen kann, hängt ab von den Rechten auf einen Schriftgutbestand, der so genannten Ablage, die seiner Rollengruppe gegeben worden sind. 186 Bei den Dokumenten handelt es sich vor allem um Worddokumente, die auf einem Fileserver abgelegt werden. Die Metadaten (siehe Abbildung 10) werden in einer Datenbank gespeichert. 186 Schleier, Bettina ( ): Diplomarbeit zum Thema Dokumentenmanagement

73 Abbildung 10: Metadatenfelder für einen Vorgang in VISkompakt Quelle: Nehring, Hauke Harm (2007): Elektronisches Dokumentenmanagement. Powerpointpräsentation, Folie 16. Mit dem Dokumentenmanagement- und Vorgangsbearbeitungssystem wird in der Senatskanzlei folgender Prozess abgebildet: Die senatorischen Ressorts übertragen ihre Sitzungsvorlagen an das Kabinettsreferat. 187 Dieses kopiert die Vorlagen in die öffentliche Ablage, auf die die Ressorts lesenden Zugriff haben. Das Kabinettsreferat generiert daraus über ein Add-On die Tagesordnung (siehe Abbildung 11). Auch die anschließende Erstellung des Sitzungsprotokolls erfolgt automatisiert über ein Add- On. Dieses Add-On wurde speziell für die bremer Senatskanzlei programmiert und diente schließlich als Vorlage für den Kabinettssitzungsdienst von VISkompakt. Die Empfehlungen der Staatsrätekonferenz werden ebenfalls über ein Add-On erstellt und in der öffentlichen Ablage hinterlegt. Für die Vor- und Nachbereitung der Deputationssitzungen, sowohl von Stadt als auch von Staat, ist der Prozess in gleicher Weise in VISkompakt abgebildet. 187 Vgl. im Folgenden Nehring, Hauke Harm (2006): Sitzungsvorbereitung in Bremen. Der Einsatz von VISkompakt im Sitzungsdienst der Freien Hansestadt Bremen. Powerpointpräsentation, Folie

74 Quelle: Nehring, Hauke Harm (2006): Sitzungsvorbereitung in Bremen. Powerpointpräsentation, Folie 8. Abbildung 11: Senatskanzlei Bremen: Add-Ons in VISkompakt Die nachfolgende Abbildung 12 zeigt die Ablagestruktur im Mandanten Senatskanzlei. Hier wird die Strukturierung in Akte Vorgang Dokument deutlich. Abbildung 12: Ablage im Mandanten Senatskanzlei Quelle: Nehring, Hauke Harm (2006): Sitzungsvorbereitung in Bremen. Powerpointpräsentation, Folie 9. 74

75 Die Abbildung 13 gibt ein Aktendeckblatt in VISkompakt wider: Abbildung 13: Ansicht des Aktendeckblattes in VISkompakt Quelle: Nehring, Hauke Harm (2007): Elektronisches Dokumentenmanagement, Powerpointpräsentation, Folie 23. Bisher wurde VISkompakt mit unterschiedlicher Schwerpunktsetzung in weitere Arbeitsbereiche der Verwaltung übernommen: Beim Senator für Inneres und Sport wurde die E-Akte probeweise in einem Referat eingeführt, beim Senator für Finanzen erfolgt die Aktenführung eines Referats elektronisch, verschiedene Deputationsitzungen werden mit VISkompakt vorbereitet, im senatorischen Ressort Wirtschaft und Häfen sowie beim Senator für Justiz und Verfassung wird das System stellenweise zur Vorgangsbearbeitung eingesetzt. In den Arbeitsbereichen, in denen das System zur Vorgangsbearbeitung eingesetzt wird, erfolgt auch die Postverteilung über einen Workflow. Die eingehende Post wird über VISkompakt erfasst, indem sie gescannt und mit einem Barcode versehen wird. Anschließend erfolgt eine Weiterleitung des Eingangs von der Registratur an den Bearbeiter, der ihm den Vorgang zuordnet. In Bremen ist seit Dezember 2007 die Version 4.1 im Einsatz. In dieser Version ist noch eine Client-Server-Struktur zwingend notwendig, ab Version 4.5 kann der 75

76 Zugriff auch webbasiert erfolgen. In der aktuell vorhandenen Version 4.1 liegt nur die Recherche als Webfunktionalität vor. In Hamburg wurde 1999 zunächst das Amt für Innere Verwaltung und Planung an 30 Arbeitsplätzen mit teradoc ausgestattet. 188 Der Testbetrieb bestand bis Seit Dezember 2002 verfügt Hamburg über eine stadtweite Lizenz für teradoc. Aktuell wird das ELDORADO-Verfahren in sechs Behörden und Ämtern eingesetzt, so zum Beispiel in der Justizbehörde, der Finanzbehörde und in der Behörde für Wirtschaft und Arbeit sowie in der Senatskanzlei. 189 Auffällig ist, dass trotz der Einführung der E-Akte die Papieraktenhaltung nur größtenteils, aber nicht vollständig abgelöst wurde. Sechs weitere Behörden, wie etwa die Behörde für Soziales, Familie, Gesundheit und Verbraucherschutz, sowie das Personalamt, setzen das System nur auf der Registraturebene ein: Hier ist bisher nur der Schritt zur elektronisch unterstützten Registratur vollzogen worden (siehe Abbildung 14). Abbildung 14: Registraturmodul teradoc : Hauptbildschirm Aktenzeichenverwaltung Quelle: Dataport (Hg.) (2007):Schulungsleitfaden für das ELDORADO-Registraturmodul. Hamburg, S Siehe im Folgenden Anm Vogel, Heinz ( ): Übersicht über ELDORADO-Projekte. Excel-Datei. 76

77 Außerdem gibt es zwei speziell ausgerichtete ELDORADO-Verfahren: Die Vermögensverzeichnisse bei den Amtsgerichten und die Dokumente aus der Schuldnerberatung werden mittels teradoc abgebildet. Es bestehen auch Fachverfahren, die an teradoc angekoppelt sind, so im Personalamt und in der Senatskanzlei, wo im Testbetrieb das Senatsarchiv unter Nutzung der ELDORADO- Schnittstelle angebunden ist. Nach der Einführung des ELDORADO-Verfahrens, werden die Dokumente erst dann gescannt und erfasst, wenn sie konventionell auf Papier bearbeitet wurden und alle Laufwegs- und Verfahrensinformationen enthalten. 190 Es handelt sich in der hamburgischen Verwaltung um eine so genannte späte Erfassung. Wird eine Akte nach Abschluss erneut bearbeitet, ist es notwendig, die betreffenden Dokumente auszudrucken, auf Papier zu bearbeiten und erneut einzuscannen: Es kommt hier zu einem Medienbruch. Die Einführung qualifizierter elektronischer Signaturen ist bislang nicht geschehen und auch nicht geplant. Die Indizierung geschieht in der aktenführenden Stelle. In der Erfassungsmaske sind Metadatenfelder festgelegt, die jedoch auch individuell angepasst werden können. 191 Unterstützt wird die Erfassung durch die Stammdatenhaltung. Diese Stammdaten umfassen den Aktenplan mit Aktenzeichen und Aktentiteln, Absenderlisten, Dokumentenarten und Stichwortlisten. Ein Datenbankeintrag kann aus folgenden Feldern bestehen (siehe Abbildung 15): Aktenzeichen, Aktentitel, Absender, fremdes Aktenzeichen, Betreff, Bezug, Dokumenten-Art, Papierform, Doppelstück vorhanden, Stichwort, Querverweis, Altes Aktenzeichen, Dokumenten-Nr. und Erstellungs-Datum. 190 Im Folgenden: Aussagen beziehen sich auf ein Gespräch mit der Diplom-Archivarin Frau Julia Brüdegam am im Staatsarchiv Hamburg. 191 Vgl. im Folgenden Vogel, Heinz [ohne Datum]: teradoc. Die elektronische Dokumentenarchivierung für Verwaltungen und Registraturen, S

78 Abbildung 15: Erfassungsmaske teradoc Quelle: Vogel, Heinz [ohne Datum]: teradoc. Die elektronische Dokumentenarchivierung für Verwaltungen und Registraturen, S. 2. Für die Aussonderung relevante Metadaten wie Aufbewahrungsdauer und -frist wurden 2005/2006 formuliert. 192 Sofern die elektronische Akte das führende Medium ist, wird die Papierakte vernichtet. Die Speicherung erfolgt rechtssicher auf WORM- Medien bzw. einer EMC 2 -Centera, einem festplattenbasierten Langzeitspeicher der Firma EMC 2, bei Dataport. Zur Zuweisung von Benutzerrechten werden Rollen vergeben. 193 So könnte das Staatsarchiv zukünftig auch Benutzerrechte für das Bewerten erhalten. Analog zur Aktenverwaltung sind die Behörden bzw. Ämter in eigenständigen Datenbanken gegeneinander abgegrenzt. Datenbankübergreifende und damit behördenübergreifende Funktionen sind bisher noch nicht vorhanden und auch nicht geplant. In den ELDORADO-Verfahren sind die jeweiligen Aktenpläne und -verzeichnisse abgebildet. Bei den Aktenzeichen werden die Zugriffsberechtigungen hinterlegt (Abbildung 16). 192 Siehe im Folgenden Anm Vgl. im Folgenden Vogel, Heinz ( ): Diplomarbeit zum Thema Dokumentenmanagement. E- Mail. 78

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