Bildungsprotokolle. Herausgegeben von der Kärntner Verwaltungsakademie. Band 9 New Public Management im Land und in den Gemeinden

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1 Bildungsprotokolle Herausgegeben von der Kärntner Verwaltungsakademie Band 9 New Public Management im Land und in den Gemeinden Klagenfurt 2004

2 Vorwort Das von der Kärntner Landesregierung beschlossene Verwaltungsreformprojekt WOLV erfordert in der Umsetzungsphase eine Reihe von New Public Managementorientierten Schulungsmaßnahmen für den Bereich der öffentlich Bediensteten des Landes. Als zentraler Ansatzpunkt für die Neupositionierung des Personalmanagements wurde dabei der Schwerpunkt Führungskräfte gewählt und in Kooperation mit der Universität Klagenfurt der Universitätslehrgang MAS in Public Management in das Ausbildungsangebot aufgenommen. Zur Erlangung des Grades Master of Advanced Studies haben die Lehrgangsteilnehmer/-innen dabei auch eine Master Thesis zu verfassen. Der vorliegende Band 9 der Bildungsprotokolle enthält drei derartige Absolventenarbeiten in Auswahl und soll damit auch die NPM geleitete Ausbildungsorientierung in der Kärntner Landesverwaltung dokumentieren. Die Ziele und Inhalte des Lehrganges werden im Beitrag von Univ. Prof. Dr. Paolo Rondo-Brovetto näher vorgestellt. Klagenfurt, im November 2004 Simon Korenjak 2

3 INHALTSVERZEICHNIS Vorwort Paolo RONDO-BROVETTO Verwaltungsreform und Management-Weiterbildung...4 Dieter Platzer Prüfungswesen, Innovation und New Public Management in der Kärntner Landesregierung mit besonderer Berücksichtigung der Rolle des Rechnungshofes...11 Gerhild Natmessnig Kundenorientierung in der Kärntner Landesverwaltung...76 Markus Matschek Verwaltungsreform in Kärntens Gemeinden Darstellung der Rahmenbedingungen und des Status quo der Verwaltungsreformmaßnahmen vor dem Hintergrund des New Public Management Ansatzes und Schlussfolgerungen für eine künftige Reformstrategie der Kärntner Gemeinden Zu den Autoren 3

4 Verwaltungsreform und Management - Weiterbildung von Paolo RONDO-BROVETTO 4

5 RONDO-BROVETTO Verwaltungsreform und Management-Weiterbildung Das Thema notwendiger Qualifikationen zur Ausübung von Führungsfunktionen in öffentlichen Verwaltungen ist ein lang diskutiertes: Diskussionen in wissenschaftlichen und professionellen Kreisen führen aber selten zu unumstrittenen Ansätzen. Es verwundert allerdings nicht, dass Verwaltungsreformprozesse Hauptaugenmerk auf die organisatorischen Fähigkeiten des Top-Managements legen. Personalauswahl, Beförderung, Karriereplanung, Weiterbildung und Wissensmanagement stellen dabei Kernelemente dar. Obwohl eine Verwaltungsreform im Prinzip nichts neuartiges und eine ständige Eigenschaft des Verwaltungshandelns darstellt, lässt sich in den letzten Jahren eine neue Fokussierung erkennen: vom Bestreben auf Regeln und Richtlinien basierende Systeme durch Qualitätssteigerung eben jener Gesetzmäßigkeiten zu verbessern (immer unter Einbeziehung des vagen Grundsatzes, dass die Aufgaben eines Rechtsstaates jene der Vollziehung des Gesetzes seien) hin zum Versuch, die Ergebnisse administrativen Handelns zu analysieren und quantifizieren um somit die Basis für die sogenannte wirkungsorientierte Verwaltung zu bilden. Dabei lassen sich drei an Verwaltungsreformen beteiligte Kräfte bzw. Interessensgruppen identifizieren: die Bürger im Sinne von Gesellschaft bzw. Interessensgruppe, das Politische System, die Beamten im Sinne einer Berufsgruppe. Betrachtet man nun diese Gruppen separat, kommt man zu folgendem Bild: Gesellschaftliche Tendenzen in der Beziehung zur öffentlichen Verwaltung sind relativ leicht zu beschreiben, als sich einerseits gesteigertes Augenmerk sowohl auf die wirtschaftliche Entwicklung von Ländern als auch Regionen innerhalb besagter Länder (ein Effekt namens regionaler Wettbewerb, welcher wiederum stark vom Verhalten des Verwaltungssektors abhängig ist) erkennen lässt, sich andererseits eine wachsende Unzufriedenheit mit Dienstleistungen niedrigerer Qualität zeigt. Zugleich rufen demographische Veränderungen eine starke Nachfrage nach qualitativ an- 5

6 RONDO-BROVETTO spruchsvollen Dienstleistungen hervor. Bemerkenswert ist in diesem Kontext, die gleichzeitige Forderung nach sinkenden steuerlichen Belastungen. Im politischen System wurde die Verwaltungsreform als Gegenmaßnahme auf den vermehrten gesellschaftlichen Druck (ein Politiker wird gerne als sog. Mann der Tat wahrgenommen) aufgefasst. Darüber hinaus wächst jedoch auch die Faszination neuer Management-Ideen und deren hohes Potential zur erfolgreichen Umsetzung. Wie viel Aufmerksamkeit diesen Vorstellungen nun geschenkt wird, hängt von diversen Faktoren ab. Diese können eher temporärer (z.b. eine finanzpolitische Krise, eine Naturkatastrophe, ein Skandal bzw. eine hitzige Wahlkampagne) oder anhaltender und prinzipieller Natur (unterschiedliche Grunderwartungen und haltungen politischer Parteien gegenüber administrativer Aufgabenerledigung bzw. dem öffentlichen Dienst) sein. Auf Ebene der Beamten gestaltet sich das Verhältnis zu Verwaltungsreformen etwas komplexer. So arbeiten einerseits Führungskräfte in einem System welches ihnen erlaubte ihre derzeitige Position zu erklimmen bzw. zu bekleiden, wodurch aus organisatorischer Sicht die Tendenz hervorgerufen wird, Widerstand gegenüber Reformen zu leisten, was sich in einer eher konservativen und wohl auch zurückhaltenden Grundhaltung manifestiert. Andererseits stellen genau jene die Schlüsselpersonen im Reformprozess dar, welche politischen Entscheidungsträgern mit Informationen und Ratschlägen zur Seite stehen. Somit erhält deren eigene Sicht des öffentlichen Dienstes bzw. der Verwaltungsreform eine vielfältige Bedeutung. Die sog. elitäre Wahrnehmung notwendiger und realisierbarer Schritte stellt sich dadurch als eine Mischung der Meinungen und Sichtweisen von Politikern und ranghoher Beamter dar, wodurch natürlich auch deren Zusammenspiel vermehrt Beachtung findet. Neben den Anliegen dieser drei Hauptakteursgruppen darf eine weitere Determinante im Fortschritt und der Entwicklung von Verwaltungsreformen und der Auffassung des öffentlichen Dienstes nicht außer Acht gelassen werden, nämlich die Frage nach den ethischen Grundsätzen eben jener Inhalte. Auch hier finden sich wiederum zwei gegenüberstehende Konzepte: Zum einen eingebettet in die Prinzipien des Rechtsstaates bewegen sich führende Beamte auf einem ethisch unvergleichlich komplexeren Geflecht, als irgendwo sonst in der Gesellschaft auffindbar: warum gerade sie ausgewählt wurden, oder in welcher Art und Weise sich deren Karriere entwickelte basiert auf Gesetzmäßigkeit und dem Streben bzw. dem Interesse den Mit- 6

7 RONDO-BROVETTO bürgern zu dienen. Dadurch kommt es zu einer sehr starken Identifikation mit der Institution als auch der eigenen Position innerhalb dieser. Sie sehen ihre eigene Qualifikation und eigene Bestrebungen stark im institutionellen Kontext verankert, Eigeninteressen rücken in den Hintergrund und Unabhängigkeitsbestrebungen erfahren Beachtung; Kompetenzen basieren auf den Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit. Das zweite neuere Konzept stellt sich vergleichsweise radikal dar, erwies sich in letzter Zeit jedoch als erstaunlich erfolgreich. Dem liegt die Idee zugrunde, Top- Managementfunktionen und die Personen die diese ausüben - in öffentlichen Verwaltungen in ethischer Hinsicht nicht von jenen in der Privatwirtschaft zu unterscheiden. Die Wurzeln dieser Meinung sind weitverzweigt, basieren doch ganze wissenschaftliche Theorien und Schulen auf dieser sogenannten Public Choice -Idee. Agiert beispielsweise ein führender Beamter nicht aufgrund der bereits erwähnten höheren Moral, als vielmehr wie jede andere Person auch zwecks Erfüllung bestimmter Eigeninteressen und zur Erlangung persönlicher Vorteile, wäre er wohl mitnichten in einem System, welches genaue jene Bestrebungen früher oder später belohnt, besser aufgehoben. Konsequenter Weise zählen zu den typischen Instrumenten der Wirkungsorientierten Verwaltung leistungsabhängige (privatrechtliche) Verträge, Anstellungen auf Zeit bzw. Entgeltverhandlungen. Eine stärkere Identifikation mit politischer Entscheidungsfindung erscheint sinnvoll und erfährt neben einer starken direkten Ergebnisverantwortung, der sogenannten Public-Choice-Orientierung - eine weite Verbreitung. Unbestrittener Weise muss gesagt werden, dass sich unabhängig von der politischen Orientierung die vorherrschende Meinung über die öffentliche Aufgabenerfüllung mehrheitlich von ersterer hin zu letzt genannter Auffassung verändert (hat). Es ist jedoch sehr schwer vorherzusagen, in welchem Umfang und mit welchem zeitlichen Abstand sich die Entwicklung eines - auf einem individualistischen Verhalten der Beamten basierten - Verwaltungsmodells vollziehen wird. Stimmen aus Ländern, die jenen Trend bereits vor uns durchlaufen haben, besagen jedoch, dass diese Entwicklung bereits zu weit gegangen sei. Schenkt man wiederum jenen mit sogenannter rechtsstaatlicher Grundauffassung Glauben, könne dies nicht schnell genug geschehen. 7

8 RONDO-BROVETTO Welche ethische Sichtweise der Erfüllung öffentlicher Aufgaben wir nun auch immer vertreten mögen, es steht fest, dass öffentliche Institutionen in ihrem Brückenschlag zwischen der Stabilität (zu deren Zwecke sie errichtet wurden) und dem Anspruch der von der Gesellschaft an sie gestellten Dynamik, in erster Linie von Kompetenzen des vorhandenen Führungspersonals abhängig sind. Dabei handelt es sich um Kompetenzen, welche in Zeiten der Stabilität aufgebaut und angeeignet werden konnten. Stabile Zeiten nicht nur aus Umweltsicht, als viel mehr jene interner Auswahlverfahren und Karrierewege, welche ganz offensichtlich auf einen moderneren Stand gebracht werden müssen. Es ist zu bedauern, dass durch jene Auswahl- und Karriereverfahren Menschen in Positionen mit enormer Ressourcen- und Personalverantwortung kamen, eine Überprüfung der Management- und Führungsfähigkeiten (die Eignung Ergebnisse durch die Verwendung solcher Ressourcen bzw. Anwendung von Führungstechniken zu erzielen) dabei jedoch nicht vorgesehen war, als viel mehr auf juristische und technische Fähigkeiten Wert gelegt wurde. Die Idee, dass Managementfähigkeiten in einem lebenslangen Lernprozess, welcher durch Managementtraining wirksam unterstützt werden kann, aufgebaut werden, entspricht einer neueren, noch verbreitungs- und unterstützungswürdigen Denkhaltung. Dieser Haltung entspringt auch die Zusammenarbeit der Kärntner Verwaltungsakademie mit der Universität Klagenfurt, und damit die Basis einer gemeinsamen Ausund Weiterbildung von Führungskräften und Management. Hauptaugenmerk und Kernelemente dieser Ausbildung liegen dabei in den Bereichen Einsatz und Evaluation von Ressourcen, Qualitätsmanagement, Output-Orientierung und Messungen sowie Prozessorientierung öffentlicher Aufgabenerfüllung. TeilnehmerInnen des Kurses, welcher den Titel Master of Advanced Studies in Public Management verleiht, haben eine schriftliche Arbeit über ein aktuelles Management-Thema zu verfassen. Die nun vorliegende Ausgabe präsentiert drei ausgewählte Exemplare einer sogenannten Master Thesis, welche Einblick in die Anstrengungen der LehrgangsteilnehmerInnen während des Kurses gewähren sollen, als auch Zeugnis über ihr Verständnis von Managementaufgaben in öffentlichen Verwaltungen ablegen. 8

9 RONDO-BROVETTO Die erste Arbeit, verfasst von Herrn Dieter Platzer, befasst sich mit der in Verwaltungsreformen wichtigen Frage, der Rolle von Kontrollorganen und trägt den genauen Titel Prüfungswesen, Innovation und New Public Management in der Kärntner Landesregierung mit besonderer Berücksichtigung der Rolle des Rechnungshofes. Dabei untersucht der Autor die Rolle des Prüfungswesens an sich, sowie dessen begleitende und unterstützende Aufgaben innerhalb des Reformprozesses. Das zweite - von Frau Gerhild Natmessnig verfasste - Werk, lautet auf den Titel Kundenorientierung in der Kärntner Landesverwaltung und konzentriert sich auf die Darstellung von Instrumenten des Dienstleistungs- und Qualitätsmanagements in öffentlichen Verwaltungen. Die Arbeit bildet eine Brücke zwischen der herkömmlichen Rolle der Verwaltung als Vollzieherin des Gesetzes und der von Frau Natmessnig korrekt so bezeichneten Service Organisation. Die dritte Arbeit, verfasst von Markus Matschek, trägt den Titel Verwaltungsreform in Kärntens Gemeinden und bietet einen vollständigen Überblick über Reformprozesse und den Einsatz (neuer) Verwaltungsinstrumente auf Kärntens kommunaler Ebene. Dieser Beitrag liefert nicht nur interessante Informationen über niedrigere Verwaltungs- und Regierungsebenen, sondern bietet darüber hinaus sowohl den Kommunen eine exzellente Basis zur Entscheidungsfindung (zumal ein Überblick und Vergleich über derzeitige Reformfortschritte und bestrebungen geboten wird) als auch der Landesregierung dadurch Einblicke gewährt werden sollen. Zusammenfassend darf ich meiner Zufriedenheit und meinem Stolz in jener Hinsicht ein wenig Ausdruck verleihen, als ich Anteil an der Erweckung des Reformgeistes in der Kärntner Landesregierung haben durfte. Gleichzeitig möchte ich jenen danken, die diese Kooperation erst ermöglicht hatten: Herrn Mag. Johann Scheiber, welcher zu Beginn die Verantwortung für das WOLV-Projekt trug, Herrn Dr. Dieter Platzer, in dessen früherer Position als Büroleiter des Landeshauptmannes die Zusammenarbeit massive Unterstützung erfuhr. Darüber hinaus gilt mein Dank meinen Assistentinnen, Mag. Daniela Ebner, Dr. Magdalena Bleyer und Mag. Iris Saliterer, welche entscheidende Rollen in der Entwicklung und Organisation des Lehrganges spielten. 9

10 RONDO-BROVETTO Mein abschließender Dank gilt Herrn Landeshauptmann Dr. Jörg Haider, der beständig am Reformprozess fest hält und daran glaubt, und durch welchen die Zusammenarbeit und die Entwicklung der Rahmenbedingungen einer erfolgreichen Durchführung des Lehrganges erst ermöglicht wurden. 10

11 Prüfungswesen, Innovation und New Public Management in der Kärntner Landesregierung mit besonderer Berücksichtigung der Rolle des Rechnungshofs von Dieter PLATZER 11

12 INHALTSVERZEICHNIS 1. Einführung Aktualität des Verhältnisses des Rechnungshofes zu Reformen Problemstellung, Ziele und Vorgehensweise dieser Untersuchung Umfeldanalyse Kärntner Situation New Public Management (NPM) NPM-Grundlagen Strategische Elemente des NPM Theoretische Elemente des NPM Entwicklungslinien der Verwaltungsreform Kärnten-spezifische NPM-Entwicklungslinien New Public Management-Prüfungswesen des Rechnungshofes in Kärnten Prüfungswesen des Rechnungshofes Entwicklungslinien des NPM-Prüfungswesens des Rechnungshofes in Kärnten Schlussfolgerungen Zusammenfassung der wesentlichen Arbeitsergebnisse Ausblick Literaturverzeichnis

13 PLATZER 1. Einführung 1.1 Aktualität des Verhältnisses des Rechungshofes zu Reformen Wir wurden aufgerufen, eine neue Form des Staatsaufbaus und der Verfassung zu schaffen ; damit eröffnete Rechnungshofpräsident Franz Fiedler am 30. Juni 2003 im Wiener Parlament den Österreich-Konvent 1. Bis Ende des Jahres 2004 sollen sich Politiker und Experten über notwendige Reformen der österreichischen Verfassung und Verwaltung einigen. Rechnungshofpräsident Fiedler brachte in seiner Grundsatzerklärung als Vorsitzender des Österreich-Konventes zum Ausdruck, wohin die Reise zu gehen habe. Er spricht von verkrusteten und auf veralteten Kompetenzbestimmungen beruhenden Verwaltungsstrukturen, die unter ökonomischen Gesichtspunkten initiierte Reformbestrebungen verhindern. Beim Thema Verwaltungsreform macht der Chef der obersten Gebarungskontrolle in Österreich ebenfalls mit klaren Worten reinen Tisch. Laut Präsident Fiedler ist die österreichische Verwaltung im Vergleich zu anderen Ländern wie Deutschland oder der Schweiz einfach zu teuer 2. Fiedler erklärt, dass jährlich 3,5 Milliarden Euro laut Wirtschaftsforschungsinstitut (WIFO) eingespart werden können, durch eine schlankere Struktur, durch den Abbau von 20% der Beamten durch Nicht-Nachbesetzen freiwerdender Posten und auch durch die Abschaffung der Pragmatisierung 3. Auch im Bereich der Schulverwaltung, der Gesundheitsverwaltung und anderen Kernbereichen der österreichischen Verwaltung sieht Fiedler als oberste Prüfbehörde in Österreich dringenden Reformbedarf und umfassende Aufgabenstellungen für den Österreich-Konvent. Dass gerade der Präsident des Rechnungshofes zum Vorsitzenden des Österreich-Konventes berufen wurde, ist ein wichtiges Zeichen dafür, dass der obersten Verwaltungskontrolle im Zusammenhang mit grundlegenden Reformen nicht nur der Verwaltung, sondern sogar der österreichischen Verfassung hohe Kompetenz in Österreich zugetraut wird. Nicht umsonst hat sich gerade der Rechnungshof durch die intensive Beschäftigung mit vielen Aspekten des New Public Management von der bloßen Ordnungs- und Gesetzmäßigkeitskontrolle weiterentwickelt zur Ergebnisprüfung und Evaluierung mit den von Präsident Fiedler gesetzten Prüfungsschwerpunkten in ganz Österreich. Der aktuelle 13

14 PLATZER Stand der Beratungen im Österreich-Konvent in den 10 Ausschüssen (Staatsaufgaben und Staatsziele; legistische Strukturfragen; staatliche Institutionen; Grundrechtskatalog; Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden; Reform der Verwaltung; Strukturen besonderer Verwaltungseinrichtungen; demokratische Kontrollen; Rechtsschutz, Gerichtsbarkeit; und der sicherlich wichtigste Ausschuss, nämlich Finanzverfassung) sind im Internet unter der Adresse zu verfolgen. Auch die Landeshauptmännerkonferenz hat in ihrer Sitzung am 30. April 2003 im Hinblick auf die Aufnahme der Arbeit im Österreich-Konvent betont, dass Bürgernähe, Effizienz, Überschaubarkeit und Mitgestaltbarkeit die entscheidenden Zielsetzungen einer Staatsreform in Österreich sein müssen. Länder und Gemeinden sind im Interesse dieser bürgernahen und demokratischen Aufgabenerfüllung bereit, zusätzliche Verantwortung wahrzunehmen, wenn die entsprechenden finanziellen Möglichkeiten gegeben werden. Gerade an diesem letzten Satz aus dem Beschluss der Landeshauptmännerkonferenz ist erkennbar, dass die Rechnungshöfe mit den Prüfkriterien der Zweckmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit eine gute Ausgangsbasis haben für eine weitere Entwicklung der Verwaltungsaufsicht von den finanziellen Voraussetzungen hin zur Ergebnisprüfung und Evaluierung der Verwaltungsreformen in der österreichischen Verwaltung. Dies zeigt auch, wie wichtig der Einsatz betriebswirtschaftlicher Instrumente für die öffentliche Verwaltung sein kann 4,5. Ob dies überhaupt erfolgreich realisierbar ist, soll im folgenden untersucht werden. 1.2 Problemstellung, Ziele und Vorgehensweise dieser Untersuchung In dieser Untersuchung soll das Spannungsverhältnis zwischen Kontrolle und Beratung durch die Rechnungshöfe bei der Prüfung der Verwaltung untersucht werden. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang, dass Rechnungshöfe als Organe des Nationalrates bzw. der Landtage 6 tätig werden und somit eine gegenüber der Vollziehung unabhängige Kontrollfunktion der Gesetzgebung aufgrund deren Budgethoheit ausüben. Die Rechnungshofberichte zu Verwaltungsreform und New Public Management werden in dieser Arbeit wie Studien von fachkundigen Unternehmensberatungen zur Verwal- 14

15 PLATZER tungsreform in der öffentlichen Verwaltung betrachtet bzw. deren Ergebnisse auch so interpretiert. Für den Verfasser dieser Arbeit als Verwaltungsbeamten und Inhaber einer Gewerbeberechtigung für Unternehmensberatung und Unternehmensorganisation ist diese Themenkombination daher besonders reizvoll. Diese Untersuchung geht einleitend von der Aktualität des Verhältnisses zwischen Rechnungshof und Verwaltungsreformen durch die Bestellung des Präsidenten des Rechnungshofes zum Vorsitzenden des Österreich-Konventes aus und beleuchtet in der Einführung das Umfeld für Reformen und die Kärntner Situation. Im zweiten Kapitel werden zuerst die allgemeinen Grundlagen für New Public Management mit ihren strategischen und theoretischen Elementen und den vier grundlegenden Zielsetzungen dargestellt. Auch die Entwicklungslinien für Verwaltungsreform und landesspezifische Entwicklungslinien für New Public Management werden mit dem aktuellen Stand des Jahres 2003 untersucht. Im dritten Kapitel werden zuerst das Prüfungswesen des Rechnungshofes und die Entwicklungslinien für externe Prüfungen mit dem Schwerpunkt der Verwaltungsreform und des New Public Management dargestellt. Daraufhin werden im ausführlichsten Teil der Untersuchung die einschlägigen Rechnungshofberichte zu Verwaltungsreform und New Public Management der letzten 10 Jahre dargestellt. Den Schwerpunkt bildet hiebei die österreichweite New Public Management-Prüfung des Rechnungshofes in den Ländern aus dem Jahr In dieser Untersuchung wurde erstmals der Einsatz von NPM- Instrumenten durch Landesverwaltungen im Sinne eines Benchmarking überprüft. Im vierten und letzten Kapitel, den Schlussfolgerungen, wird zuerst eine schwerpunktmäßige Zusammenfassung angestellt sowie in einem Ausblick denkbare weitere Entwicklungen und offene Fragen erörtert. Den Abschluss bilden einerseits der Ausblick auf einen eigenständigen Kärntner Ansatz, nämlich der Einrichtung einer Landesvolksanwaltschaft als Bürgeranwalt für Reformfragen und einige persönliche Gedanken zur Weiterentwicklung von New Public Management. Auf die geschlechtsneutrale Formulierung der verwendeten Begriffe, wie z. B. Bürgerin/Bürger, wird zugunsten der Übersichtlichkeit verzichtet, die verwendeten Begriffe beziehen sich sowohl auf weibliche wie auf männliche Personen. 15

16 PLATZER 1.3 Umfeldanalyse Unter welchen Rahmenbedingungen kommt New Public Management nun zur Anwendung? Generell ist zu fragen, mit welchen Herausforderungen die öffentliche Verwaltung konfrontiert ist, um darauf aufbauend die geeigneten Instrumente zur Bewältigung dieser Herausforderungen zu definieren. Abb. 1: Herausforderungen an die öffentliche Verwaltung Quelle Ewinger, NPM-Grundlagen 2003, S. 3 Wie der obenstehenden Abbildung zu den Herausforderungen der öffentlichen Verwaltung entnommen werden kann, wird die Leistungsfähigkeit einer Verwaltung von einer Vielzahl von Faktoren beeinflusst bzw. bestimmt. An erster Stelle ist sicherlich die zunehmende Knappheit der Haushaltsmittel und eine im Vergleich zum angloamerikanischen Raum höhere Staatsquote zu nennen. Die sogenannte Kostenschere zwischen immer größer werdenden Anforderungen, immer knapper werdenden Mitteln geht wohl bei allen Verwaltungen immer stärker auseinander. Ein zweiter wichtiger Faktor der Umfeldanalyse ist der Werte- und Bedürfniswandel der Bürger bzw. deren selektivere Ansprüche. Davon unberührt bleibt jedoch das Rechtmäßigkeitsstreben und der Nachweis des korrekten und fairen Rechtsvollzuges, mit dem 16

17 PLATZER sich die Verwaltung konfrontiert sieht. In diesem Zusammenhang geht auch das oft geäußerte Argument der sogenannten Juristenlastigkeit der Verwaltung ins Leere. Schließlich ist die Verwaltung nur die zweite Seite der Vollziehung. Der Gesetzgebung steht die Vollziehung gegenüber, die wiederum setzt sich aus der Gerichtsbarkeit und der Verwaltung zusammen im Sinne der auch in der österreichischen Bundesverfassung bestimmten Gewaltenteilung. Bei einem Gerichtsvorsteher würde allerdings niemand auf die Idee kommen, Juristenlastigkeit festzustellen und seine Ablöse durch Betriebswirte zu verlangen. Bei der Verwaltung, welche genauso wie die Gerichte für einen korrekten und fairen Vollzug des Rechtes Sorge zu tragen hat, wird allerdings gerne von Juristenlastigkeit gesprochen 7. Genauso wie bei der Gerichtsbarkeit ist jedoch das Kernprodukt der öffentlichen Verwaltung der Vollzug von Recht in korrekter und gesetzmäßiger Weise. Das strikte Legalitätsprinzip der österreichischen Bundesverfassung lässt die Behauptung der Juristenlastigkeit der öffentlichen Verwaltung in Österreich geradezu als ad absurd erscheinen. Die Notwendigkeit des Einsatzes von betriebswirtschaftlichen Instrumenten 8 im Sinne des New Public Management ist selbstverständlich unbestritten. Genauso unbestritten und notwendig ist auch die betriebswirtschaftliche Orientierung der rechtskundigen Verwaltungsbeamten, um den hier geschilderten Herausforderungen an die öffentliche Verwaltung auch in Zukunft gerecht werden zu können. Nicht nur das Selbstverständnis der Führungskräfte in der öffentlichen Verwaltung, sondern aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter hat sich geändert. Auch Beamte sehen sich heutzutage nicht mehr als Untertanen, sondern betrachten die zentralen Dienste oder Querschnittsämter ihrer Verwaltung als interne Dienstleistung. Auch von ihren leitenden Beamten erwarten die Mitarbeiter der Verwaltung einen zeitgemäßen Führungsstil. Die steigende Komplexität und Dynamik der Umwelt und vor allem die Möglichkeiten der neuen Technologien sind zugleich eine Riesenchance für die Modernisierung der Verwaltung, aber natürlich auch ein Risiko, wenn sie nicht genutzt werden. Das von den Wählern bestimmte oberste Management der öffentlichen Verwaltungen, die jeweilige Regierung, sieht sich bei ihren politischen Leitungsaufgaben mit einer Vielzahl von komplexen Fragen konfrontiert. Die schwieriger Messbarkeit öffentlicher Ziele, Wirkungen und Leistungen, der fehlende Konkurrenzdruck und im Normalfall fehlende 17

18 PLATZER Entgeltlichkeit der Leistungen erschweren es der Politik, die Übersicht über die von ihr zu führende, zu steuernde aber auch zu verantwortende Verwaltung zu behalten. 1.4 Kärntner Situation Die Kostenschere durch landesinterne Faktoren im Landesbudget und externe Faktoren, wie z.b. die Maastricht Kriterien, geht auch in Kärnten immer weiter auseinander. Die Erwartungshaltung der Kunden, die nicht mehr als Untertanen behandelt werden wollen, spielt auch im Standortwettbewerb von Kärnten mit den Nachbarbundesländern und den Nachbarstaaten eine immer größere Rolle. Auch die MitarbeiterInnen der Landesverwaltung wollen als mündige Menschen behandelt werden und verlangen nach größeren Freiräumen für ihre berufliche Tätigkeit. Die neuen Technologien will auch die Kärntner Bevölkerung nicht nur für die privaten Zwecke zur Verfügung haben, sondern auch für Kontakte, Kommunikation und sogar Interaktion mit der Verwaltung. Schlussendlich verlangt auch die Kärntner Politik nach einer Reduktion der komplexen Verwaltung und deren Informationen für die Politik auf das Wesentliche, um die Übersicht zu behalten. Kärnten hatte im Jahr 2003 rund EinwohnerInnen und ca ArbeitnehmerInnen und ArbeitgeberInnen, vor allen in der klein- und mittelständischen Wirtschaft. Das Landesbudget beträgt rund 1,6 Mrd. Euro, wovon allerdings nur 8-10% ohne gesetzliche oder vertragliche Bindung verfügbar sind. Die Kärntner Landesverwaltung ist organisatorisch in ein einheitliches Amt der Landesregierung, 10 Bezirke (8 Bezirkshauptmannschaften und 2 Städte mit eigenen Statut) und 132 Gemeinden gegliedert. Der Stellenplan für die Kärntner Landesverwaltung weist rund MitarbeiterInnen auf. Auf EinwohnerInnen kommen somit ca. 6 Landesbedienstete. Damit liegt Kärnten im österreichischen Bundesländervergleich im guten Mittelgeld. Die durchschnittliche Verfahrensdauer in der 1. Instanz liegt bei rund 95 Tagen. Hier liegt Kärnten 18

19 PLATZER sogar unter den schnellsten 3 Bundesländern in Österreich. Vorstand des Amtes ist gemäß der österreichischen Bundesverfassung der Landeshauptmann. Gemäß der Bundesverfassung ist weiters ein rechtskundiger Beamter als Landesamtsdirektor der Leiter des Inneren Dienstes des Amtes. Eine besondere Bedeutung kommt dabei im NPM eines Amtes der Landesregierung der Verwaltungsspitze und somit beim Amt der Kärntner Landesregierung dem Landesamtsdirektor und dessen Stellvertreter(in) zu. Die Verwaltungsspitze hat nach den Grundsätzen des NPM nicht nur die zentrale Steuerung und Koordination wahrzunehmen, sondern auch die internen Dienstleister für fachübergreifende Leistungen, wie Personal, Organisation und EDV, zu koordinieren. Im Sinne des Contracting hat die Verwaltungsspitze auch die Zielvorgaben mit der Politik festzulegen und die Leistungsvereinbarungen mit den Verwaltungsdienststellen zu treffen. 2. New Public Management (NPM) 2.1 NPM-Grundlagen New Public Management strebt den Einsatz von betriebswirtschaftlichen Instrumenten der Privatwirtschaft in adaptierter Form auch in der öffentlichen Verwaltung an 9. Zielsetzung ist der Wechsel von der Inputorientierung der Verwaltung über die Outputorientierung zur Ergebnisorientierung und Kundenorientierung. Grundlagen sind hiefür der Einsatz von Finanzplanungsinstrumenten, Wirkungsanalysen und darauf aufbauende Verbesserungen der Leistungen, Kostenrechnung und vor allem Leistungsvereinbarungen. Finanzielle Probleme können öffentliche Verwaltungen mit NPM-Instrumenten vor allem durch Effizienzsteigungen und Aufgabenreformen in den Griff bekommen. Aus diesem Grund wird die Finanzknappheit auch als heilsame Peitsche für die Verwaltung bezeichnet 10. Die Unzufriedenheit der Kunden soll durch verstärkte Kundenorientierung in Zufriedenheit umgewandelt werden. Die MitarbeiterInnen der Verwaltung wird durch strategisches Personalmanagement größere Motivation und Attraktivität ihrer Arbeit ermöglicht. Die Ansätze des E-Government führen die Bevölkerung mit ihrer Verwaltung zusammen. Betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente und darauf aufbauende Ver- 19

20 PLATZER einbarungen mit der Verwaltung geben der Politik effizierte und effektive Möglichkeiten. Der Ansatz des New Public Managements hat durchaus vielfältige internationale Ausprägungen und ist nicht auf ein Land oder gar einen Kontinent beschränkt 11. Die Geburtsstunde dessen, was man heutzutage unter New Public Management versteht, fand unter der britischen Premierministerin Thatcher statt und ist noch heute noch als Financial Management Initiative prägend. Die Vereinigten Staaten haben ab dem Jahr 1992 New Public Management mit Reinventing Government National Performance Review Schwerpunkte für den amerikanischen Kontinent in der öffentlichen Verwaltung unter Präsident Clinton und vor allem seinen Vizepräsidenten Al Gore entwickelt. In den Niederlanden wurde New Public Management als Tillburger Modell bekannt, wobei der Schwerpunkt im Contractmanagement also den Leistungsvereinbarungen zukommt. In Deutschland war und ist es das neue Steuerungsmodell (NSM), das von der kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) entwickelt wurde. In Skandinavien wurde dieser neue betriebswirtschaftliche Ansatz der Verwaltungsführung als Free Commune Experiments bekannt. In Neuseeland und Australien bezeichnete man es als Managerialism. Wenn auch durchaus der politische Faktor als Machtpromotor die entscheidende Komponente für die Realisierung neuer Wege der öffentlichen Verwaltung entscheidend war, so zeigt doch das Beispiel vollkommen unterschiedlicher politischer Ansätze, wie Thatcher in Großbritannien und Clinton bzw. Gore in den Vereinigten Staaten, ganz deutlich, dass es sich hier nicht um eine Ideologie handelt, sondern einen Entwicklungstrend der öffentlichen Verwaltung. 2.2 Strategische Elemente des NPM Leistungs- und Wirkungsorientierung Diese Zielsetzung des NPM zeigt die Entwicklungslinien von der inputorientierten Steuerung zur outputorientierten Steuerung. Wichtiger als das Handlungserfordernis bzw. das Problem und die Ziele, Maßnahmen und Handlungsprogramme werden die Lösungen 20

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