16.1. Dienstleistungszentren (DLZ) in Form von Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP), insbesondere im interkommunalen Bereich. öpp-schriftenreihe

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1 öpp-schriftenreihe Dienstleistungszentren (DLZ) in Form von Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP), insbesondere im interkommunalen Bereich Konzeption und rechtliche Grundlagen 16.1

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3 öpp-schriftenreihe Dienstleistungszentren (DLZ) in Form von Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP), insbesondere im interkommunalen Bereich Konzeption und rechtliche Grundlagen

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5 Dienstleistungszentren (DLZ) in Form von Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP) 5 Übersicht Einführung TEIL I Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse Einleitung Rahmenbedingungen und Herausforderungen Lösungsansatz Kooperationen Eckpunkte zur Umsetzung von ÖPP-DLZ Potenzial und Alleinstellungsmerkmale von ÖPP-DLZ Geeignete Leistungsbereiche und Leistungsumfang Leistungserstellung und Schnittstellenmanagement Organisationsformen von ÖPP-DLZ Finanzierung und Wirtschaftlichkeit Personalmodelle und -recht Schlussfolgerungen für die Praxis Vorgehensmodell Phasenplan Erfolgsfaktoren TEIL II Detaillierte Untersuchung Dimensionen des Lösungsansatzes ÖPP-DLZ Baustein 1: Potenziale Welchen Nutzen haben interkommunale ÖPP-DLZ? Einordnung und Relevanz Interkommunale Kooperation als Vorstufe Weiterentwicklung interkommunaler Kooperation durch den DLZ-Ansatz Interkommunale DLZ mit Beteiligung Privater (ÖPP-DLZ) Baustein 2: Leistungsangebot Welche Aufgaben eignen sich für ein ÖPP-DLZ? Einordnung und Relevanz Rechtliche Analyse: Aufgabentypen der Kommunalverwaltung Empirische Analyse: Geeignete Aufgabenfelder für ein ÖPP-DLZ Rechtliche Bewertung der empirischen Befunde Baustein 3: Leistungserstellung Welche Aufgabenteilung zwischen den öffentlichen und privaten Partnern ist optimal? Einordnung und Relevanz Kooperationsansätze differenziert nach Tätigkeitsbereichen Kooperationsansätze differenziert nach Kommunalebenen Strategische und operative Aufgabenteilung ( Service Split ) Erfolgsfaktoren partnerschaftlicher Zusammenarbeit

6 6 ÖPP-Schriftenreihe Band Baustein 4: Organisation Welche Umsetzungsmöglichkeiten bestehen? Einordnung und Relevanz Organisatorische Veränderungen durch ÖPP-DLZ Umsetzungsformen für ÖPP-DLZ aus rechtlicher Sicht Vergaberechtlicher Rahmen Datenschutzrechtlicher Rahmen Baustein 5: Finanzierung Welche wirtschaftlichen Effekte entstehen? Einordnung und Relevanz Verfahren zur Bestimmung der Wirtschaftlichkeit Finanzierungsmodelle Haushaltsrechtlicher Rahmen Steuerrechtlicher Rahmen Baustein 6: Personal Welche personellen Konsequenzen können sich ergeben? Einordnung und Relevanz Personalmodelle für die Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung Personalrechtlicher Rahmen Anhang I Anlagenübersicht Abkürzungsverzeichnis Literaturverzeichnis Impressum

7 Dienstleistungszentren (DLZ) in Form von Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP) 7 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Leistungsspektrum ÖPP-DLZ Abbildung 2: Typisierung von DLZ Abbildung 3: Verfahren zur Bestimmung der Wirtschaftlichkeit Abbildung 4: Vorgehensmodell von ÖPP-DLZ Abbildung 5: Phasenplan (illustrativ) Abbildung 6: Aufgaben der Kommunen, differenziert nach verwaltungsrechtlichen / rechtsähnlichen Begriffspaaren Abbildung 7: Abhängigkeiten zwischen Organisations- und Handlungsform Abbildung 8: Abhängigkeit zwischen Öffentlich-Rechtlichkeit und Hoheitlichkeit Abbildung 9: Differenzierung zwischen hoheitlichen und nicht hoheitlichen Aufgabenteilen Abbildung 10: Hoheitlichkeit im Sinne des Art. 33 Abs. 4 GG Abbildung 11: Prozessbausteine behördlicher Verfahren (nach der PICTURE-Methode) Abbildung 12: Einteilung von Unterstützungsprozessen im Bereich von Querschnittsund Fachaufgaben Abbildung 13: Verortung der Unterstützungsleistungen nach unterschiedlichen Kooperationsformen Abbildung 14: Darstellung der Risiken eines ÖPP-DLZ im Projektlebenszyklus Abbildung 15: Schnittstellen und Steuerungsansätze bei (ÖPP-)DLZ Abbildung 16: Grundformen einer IKZ Abbildung 17: Institutionalisierte Zusammenarbeit in privatrechtlicher Organisationsform 108 Abbildung 18: Institutionalisierte Zusammenarbeit in öffentlich-rechtlicher Organisationsform Abbildung 19: Nicht institutionalisierte Zusammenarbeit in öffentlich-rechtlicher Organisationsform Abbildung 20: Zusammenarbeitsformen nach den Gesetzen über kommunale Zusammenarbeit Abbildung 21: Voraussetzungen der Beteiligung des Bundes an privaten Rechtsformen Abbildung 22: Verfahren zur Bestimmung der Wirtschaftlichkeit Abbildung 23: Darstellung des Value-based-Finanzierungsansatzes Abbildung 24: Typische Kostenstruktur eines Fix- und Stückkostenmodells

8 8 ÖPP-Schriftenreihe Band 16.1 Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Bewertung der DLZ-Eignung von Querschnittsaufgabenblöcken Tabelle 2: Fachaufgabenblöcke mit hohen IKZ-Erfahrungswerten Tabelle 3: Bewertung der DLZ-Eignung von Fachaufgabenblöcken Tabelle 4: Service-Split im Allgemeinen Tabelle 5: Kriterien zur wirtschaftlichen Beurteilung der Eignung einer bestimmten Form der Aufgaben wahrnehmung Tabelle 6: Indizien zur Beurteilung der Eignung (eigene Zusammenstellung PD) Tabelle 7: Gegenüberstellung von ÖPP-Personalmodellen in Deutschland Tabelle 8: Gemeinsamkeiten und Unterschiede von Betriebsübergang und Gestellung

9 Dienstleistungszentren (DLZ) in Form von Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP) 9 Einführung Im vorliegenden Band 1 der Grundlagenarbeit werden Dienstleistungszentren (DLZ) als Kooperationsform der öffentlichen Verwaltung unter Einbeziehung privater Partner (ÖPP) untersucht. Hierbei wird insbesondere auf interkommunale Rahmenbedingungen und Umsetzungsmöglichkeiten Bezug genommen sowie im Band 2 der Grundlagenarbeit in Form von zwei kommunalen Simulationsstudien exemplarisch konkretisiert. Im Rahmen dieses Bandes wird auf folgende zentrale Fragestellungen eingegangen: YY Welchen Nutzen haben ÖPP-DLZ? Welche Aufgaben eigenen sich für ein ÖPP-DLZ? YY Welche Aufgabenteilung zwischen den öffentlichen und privaten Partnern ist optimal? YY Welche Umsetzungsmöglichkeiten bestehen? YY Welche wirtschaftlichen Effekte entstehen? YY Welche personellen Konsequenzen können sich ergeben? Hierzu erfolgen im Teil I YY eine komprimierte Beschreibung der Herausforderungen (Kapitel 1), YY eine Zusammenfassung der konzeptionellen Eckpunkte (Kapitel 2) sowie YY die Darstellung eines Vorgehensmodells zur Umsetzung von ÖPP-DLZ (Kapitel 3). Im Teil II (Kapitel 4) wird der Untersuchungsgegenstand entlang des entwickelten Vorgehensmodells umfassend analysiert und die relevanten Aspekte der o. g. Fragestellungen ausführlich erörtert. Es wird auf Ausgestaltungsvarianten und Anwendungsmöglichkeiten eingegangen und die Vielschichtigkeit möglicher Projektstrukturierungen hervorgehoben.

10 10 ÖPP-Schriftenreihe Band 16.1

11 TEIL I Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse 11

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13 Einleitung Rahmenbedingungen und Herausforderungen 13 1 Einleitung 1.1 Rahmenbedingungen und Herausforderungen Im zunehmenden Wettbewerb um qualifizierte Arbeitskräfte droht der öffentliche Dienst im Vergleich zur Privatwirtschaft an Attraktivität als Arbeitgeber für junge, leistungsstarke und hoch qualifizierte Fachkräfte und Akademiker zu verlieren. Laut des Familienreports 2010 werden in Deutschland bereits im Jahr 2015 drei Millionen Fachkräfte, insbesondere in den MINT-Profilen (Mathematik, Informatik, Naturwissenschaft und Technik), fehlen. 1 Durch diese gesamtgesellschaftliche Veränderung bedarf es geeigneter Instrumente zur Personalgewinnung, speziell für die öffentliche Verwaltung. Gleichzeitig dürfen notwendige Kürzungen im Personalbereich nicht dazu führen, dass der öffentliche Dienst den Zugang zum Arbeitsmarkt verliert. Als Folge dieser Entwicklung haben Kommunen vielerorts Schwierigkeiten, entsprechende offene Stellen zu besetzen. Handlungsbedarf ergibt sich des Weiteren aus der teilweise angespannten Haushaltslage. Die Folge ist ein verstärkter Spar- und Konsolidierungszwang, der sich in den kommenden Jahren u. a. aufgrund der Schuldenbremse(n) fortsetzen wird. Dadurch wird der wirtschaftliche Einsatz knapper Haushaltsmittel nochmals in den Fokus gerückt. Aus der angespannten Haushaltslage und dem Fachkräftemangel ergeben sich insbesondere für den kommunalen Bereich Herausforderungen bei der Erbringung öffentlicher Aufgaben. Verwaltungsaufgaben auf Gemeinde- und Landkreisebene stellen oftmals bürgernahe Dienstleistungen dar. Ein Abbau von Personal und ggf. Service in diesem Bereich ist immer einer besonderen öffentlichen Kritik ausgesetzt. Durch Zusammenarbeit in weniger bürgernahen Bereichen können jedoch ggf. Ressourcen freigesetzt werden. anhang Vgl. BMFSFJ 2010: 136.

14 14 Einleitung Rahmenbedingungen und Herausforderungen Spürbaren Einfluss auf die Situation in den Kommunen besitzt zunehmend auch der demografische Wandel. Folge sind u. a. veränderte gesellschaftliche Anforderungen, die sich in einer Veränderung öffentlicher Aufgaben bzw. in neuen Verwaltungsaufgaben äußern. Eine Anpassung des Leistungsangebotes wird notwendig (z. B. verstärkte häusliche Krankenpflege oder Hilfe zur Pflege für ältere Bevölkerungsschichten), Ausgaben und aufgewendete Ressourcen im Sozialbereich steigen in der Folge beständig, sodass ggf. nur innovative Lösungen die Leistungserbringung sicherstellen können. 2 Zudem darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass in den vergangenen Jahren die Anforderungen an Verwaltungshandeln und -service in Bezug auf Qualität, Flexibilität und Leistungsfähigkeit gestiegen sind. One-Stop-Government und E-Government sind nur zwei Ausprägungen dieser Erscheinung; die öffentliche Verwaltung muss sich hinsichtlich einiger Verwaltungsdienstleistungen zunehmend dem Vergleich mit der Privatwirtschaft, gerade was Online-Prozesse angeht, stellen. Viele Bereiche der öffentlichen Verwaltung haben bereits auf diese Entwicklung erfolgreich reagiert und ihre Kundenorientierung stark vorangetrieben, 3 bspw. durch die Gründung von Bürgerämtern auf Kommunalebene oder die einheitliche Behördennummer D115 als Kooperation von Bund, Ländern und Kommunen. 4 Diese Beispiele zeigen, wie die öffentliche Hand trotz Sparzwängen und Personalmangel den gestiegenen Anforderungen der Bürger weiterhin gerecht werden kann. Die neuen, erweiterten Möglichkeiten der Informations- und Kommunikationstechnologien stellen sich vor allem aufgrund der kurzen Innovationszyklen, der erforderlichen Fachkunde und sehr spezifischer Anforderungen ebenfalls als Herausforderung, vor allem für kleinteilige Strukturen, dar. Dies gilt sowohl für das außenbezogene E-Government als auch für die Elektronisierung von Binnenprozessen. Hinzu kommt, dass aus Programmen zur Stärkung des E- und Open-Governments und anderen bundesrechtlichen Vorgaben neue Aufgaben für öffentliche Stellen resultieren. Aber auch die veränderte Erwartungshaltung der Bürger führt zu neuen Aufgabenbereichen. Durch das Internet und den zunehmenden Einsatz von mobilen Endgeräten wie Smartphones und Tablet-PCs steigen die Forderungen nach Multikanalanwendungen. Im Jahr 2011 wollten laut einer Studie 55 von 100 Entscheidern im öffentlichen Bereich in Web-2.0-Anwendungen investieren. Zwei Drittel sahen sogar in Applikationen und sozialen Netzwerken geeignete Instrumente, um das Verwaltungshandeln transparenter zu gestalten. 5 Das Zusammenspiel von innovativen Informationstechnologien, einer immer größer werdenden Wissensgesellschaft und der Forderung nach mehr Partizipation, führt auch zu neuen Möglichkeiten der Kooperation und Kommunikation zwischen öffentlicher Verwaltung, Bürgern und Unternehmen. Diese werden unter dem Schlagwort Open Government diskutiert. 6 Online-Formate wie Frag den Staat 7 oder das Open-Data-Portal der Stadt 2 Seitz 2010: 4. 3 Zur Kundenorientierung in der öffentlichen Verwaltung Schulz 2010 a; Schulz 2010 b. 4 Lemke und Westerfeld Vgl. egovernment Computing Graudenz et al Weitere Informationen unter: https://fragdenstaat.de/.

15 Einleitung Lösungsansatz Kooperationen 15 Berlin 8 sind innovative Transparenz- und Partizipationsinstrumente, die aus der Open- Government-Bewegung heraus entstanden sind. Immer mehr öffentliche Stellen öffnen sich in diesem Zusammenhang gegenüber der Zivilgesellschaft und geben Einblick in Entscheidungsabläufe und Prozesse, veröffentlichen ihre Daten und geben die Möglichkeit zur Partizipation. Insbesondere der nur technikgestützt zu realisierende Teilbereich des Open Data, der starke Bezüge zum Wissensmanagement in der öffentlichen Verwaltung aufweist, lässt sich kaum von jeder öffentlichen Stelle in Eigenregie realisieren allein schon, weil es ohnehin einer Verständigung auf bestimmte übergreifende Vorgaben und ggf. auch einer Standardisierung bedarf. 1.2 Lösungsansatz Kooperationen Angesichts dieser nur exemplarisch benannten Herausforderungen gilt es umso mehr, eigengestaltbare Optionen zu identifizieren, wie bestehende und neue Aufgaben der Verwaltung effizienter und mit weniger Ressourcen erledigt werden können, ohne dass Bürger oder Unternehmen eine Reduzierung der Servicequalität wahrnehmen. Von der Verwaltung wird in der Konsequenz erwartet, dass sie mit geringerem Einsatz von Personal- und Haushaltsmitteln qualitativ und quantitativ ihr Leistungsangebot für Bürger und Unternehmen steigert und darüber hinaus auch Innovationsfähigkeit besitzt. Die genannten Herausforderungen führen daher zu einer Veränderung der Reformagenda der öffentlichen Verwaltung. Die traditionellen Ansätze zur Modernisierung der Verwaltung Aufgabenkritik, Funktional- und Gebietsreformen u. v. m. erweisen sich nur noch als bedingt geeignet. Neue technische Möglichkeiten (z. B. E-Government und IT-Kooperationen bis hin zum Cloud Computing), die Raum- und Zeitunabhängigkeit der Leistungserbringung, 9 verwaltungswissenschaftlich entwickelte und zum Teil auch erprobte Konzepte wie Shared Services, Öffentlich-Private Partnerschaften, der Gedanke des One- Stop-Governments bis hin zu neuartigen Agenturmodellen bieten weitergehende Potenziale. Dass dabei der Kooperationsgedanke eine herausragende Rolle einnimmt, verdeutlicht bereits die im Rahmen der Föderalismusreform II neu geschaffene Vorschrift des Art. 91 c GG, die für eine relevante Unterstützungsleistung den Betrieb von Informations- und Kommunikationstechnologien interföderale Zusammenarbeit explizit legitimiert und die Kooperation als anerkannte Form der Leistungserbringung etabliert. Effizienzgewinne, Kosteneinsparungen, erweiterte technologische Möglichkeiten und damit verbunden der (Rück-)Gewinn von Handlungsspielräumen sind nur einige der zahlreichen Potenziale, die bei einer erfolgreichen Realisierung von Kooperationen im öffentlichen Sektor erreicht werden können. Die hier vorliegende Grundlagenarbeit dient der Erarbeitung von Vorgehensweisen, um eine gemeinsame Leistungserbringung des öffentlichen Sektors mit Unterstützung der Privatwirtschaft identifizieren, bewerten und umsetzen zu können. Bei den unter- anhang Weitere Informationen unter: 9 Zu den daraus ableitbaren Folgen für die Grundstrukturen der öffentlichen Verwaltung Schliesky 2009.

16 16 Einleitung Lösungsansatz Kooperationen suchten Partnerschaftsansätzen handelt es sich um Servicepartnerschaften, unter denen ein kooperatives und werthaltiges Zusammenwirken von Hoheitsträgern und privaten Wirtschaftssubjekten zu verstehen ist. Ziel dieser Kooperation ist die Verbesserung der öffentlichen Leistungserbringung, respektive die Einsparung von monetären und personellen Ressourcen.

17 Eckpunkte zur Umsetzung von ÖPP-DLZ Potenzial und Alleinstellungsmerkmale von ÖPP-DLZ 17 2 Eckpunkte zur Umsetzung von ÖPP-DLZ Im Folgenden werden der Untersuchungsgegenstand Dienstleistungszentren in Form von ÖPP, insbesondere im interkommunalen Bereich im Überblick charakterisiert und wesentliche Ergebnisse zusammenfassend 10 dargestellt. Diese beschreiben, sofern nicht explizit auf Kommunen bezogen, verallgemeinerbare Strukturprinzipien und Erfolgsfaktoren für Bündelungsprojekte und sind somit dem Grunde nach nicht auf die (inter-)kommunale Ebene begrenzt. 2.1 Potenzial und Alleinstellungsmerkmale von ÖPP-DLZ Das Potenzial eines ÖPP-DLZ erschließt sich erst unter Berücksichtigung des Paradigmenwechsels, der mit dem Ansatz eines Dienstleistungszentrums für die öffentliche Verwaltung verbunden ist. Interkommunale Zusammenarbeitsformen weisen ein weites Aufgabenspektrum auf und reichen von der Schaffung neuer Anlaufstellen im Bereich der Kfz-Zulassung über die gemeinsame Unterhaltung von Standesämtern bis hin zur zukunftsorientierten Regionalentwicklung. Ihre thematischen Schwerpunkte liegen damit vor allem im Bereich bürgernaher Dienstleistungen, wo sie zu einer qualitativen Leistungsverbesserung und zur Sicherstellung der Leistungserbringung von Kommunen beitragen. Insofern stellen interkommunale Kooperationen für viele Herausforderungen einen geeigneten Lösungsansatz dar und sollten deshalb in allen potenzialträchtigen kommunalen Aufgabenbereichen weiterverfolgt werden. Der Kooperationsansatz des Dienstleistungszentrums besitzt dagegen eine deutlich davon abzugrenzende Stoßrichtung. Im Zentrum steht nicht die Leistungsverbesserung anhang Ausführliche Erläuterungen zu den nachstehenden Unterkapiteln erfolgen im Kapitel 4.

18 18 Eckpunkte zur Umsetzung von ÖPP-DLZ Potenzial und Alleinstellungsmerkmale von ÖPP-DLZ für bürgernahe Leistungsbereiche, sondern die Kostensenkung und Professionalisierung bei geeigneten, (meist) bürgerfernen Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung. Zu den geeigneten Aufgabenfeldern zählen insbesondere die internen Verwaltungsaufgaben wie Personaldienstleistungen, IT-Infrastruktur und -Support, Gebäudemanagement oder das Rechnungswesen. Ein DLZ bündelt dieses standardisierbare Massengeschäft für mehrere Verwaltungseinheiten und macht die Erbringung dieser Leistungen zu ihrem Kerngeschäft. Durch die Bündelung der Leistungen und die Optimierung von Prozessen zur Leistungserstellung können in einem DLZ Größen- und Spezialisierungsvorteile realisiert werden, die zu deutlichen Kostensenkungen führen. Der zentrale Mehrwert eines DLZ für die Kommunen besteht aber darin, dass die Fachverwaltungen von Routinetätigkeiten der internen Verwaltung entlastet werden und sich stärker auf die Erbringung ihrer fachlichen Kernleistungen konzentrieren können. Die Bündelung von Dienstleistungen in einem ÖPP-DLZ kann Vorteile gegenüber einer verwaltungsinternen oder einer rein privatwirtschaftlichen Variante haben: Gegenüber einer öffentlichen Realisierung können in einer ÖPP mithilfe privater Partner Marktmechanismen bei der Aufgabenerledigung eingeführt werden, um eine verbesserte Wirtschaftlichkeit und höhere Servicequalität zu erzielen. Dazu zählen bspw. die Einführung von privatwirtschaftlicher Führungs- und Managementkultur, Kosten- und Leistungsrechnungssystem als Steuerungsinstrumente und leistungsorientierte Anreizmechanismen für das Personal. Gegenüber dem Outsourcing einzelner Dienstleistungen stärkt die Bündelung von Dienstleistungen in einer gemeinsamen Servicegesellschaft den steuernden Einfluss der öffentlichen Hand. Dabei führt die Art und Weise der Einbindung des privaten Partners bei der öffentlichen Aufgabenerledigung dazu, dass nicht schlicht Standardprodukte gekauft und eingesetzt werden können. Stattdessen erfordert das Eingliedern der privaten Leistungen in die öffentliche Wertschöpfungskette individuelle Leistungen des privaten Partners, der sich damit direkt an der Erledigung öffentlicher (Dauer-)Aufgaben beteiligt. Die öffentliche Verwaltung bleibt dabei Herrin des Verfahrens, prüft die Arbeitsergebnisse und verwendet diese. Aus der sich ergebenden Arbeitsteilung verändern sich die Arbeitsprozesse und -strukturen des öffentlichen Partners z. B. durch optimierte Prozessabläufe oder eine Konzentration auf bestimmte Aufgabenbereiche. Die ÖPP ermöglicht somit eine andere Form der öffentlichen Aufgabenerledigung und kann daher tief greifende Veränderungen in Arbeitsablauf und Organisationsstruktur mit sich bringen (Transformationsansatz). Das partnerschaftliche Zusammenwirken bezieht sich dabei auf Leistungen, die sich nur im Hinblick auf das Ergebnis vertraglich beschreiben lassen. Hierbei ist in der Regel ein höherer organisationsrechtlicher Institutionalisierungsgrad, d. h. eine über eine zwischen öffentlicher und privater Seite (als Auftraggeber und Auftragnehmer) vertraglich ausgestaltete Leistungsbeziehung hinausgehende Organisationsform (z. B. Gründung einer GmbH), erforderlich, um gemeinsam auf veränderte Rahmenbedingungen (z. B. durch Gesetzgebung) reagieren zu können. Die organisationsrechtliche Ausgestaltung ermöglicht wiederum die Einbindung öffentlicher Arbeitskräfte und damit die Sicherung von Wissen auf öffentlicher Seite, womit die Abhängigkeit der öffentlichen Verwaltung von der Expertise und Verfügbarkeit externer Experten verringert werden kann, anders als bspw. im Fall einer vollständigen Privatisierung.

19 Eckpunkte zur Umsetzung von ÖPP-DLZ Potenzial und Alleinstellungsmerkmale von ÖPP-DLZ 19 Ein weiterer grundlegender Unterschied zwischen einer herkömmlichen Auslagerung der Leistungserbringung an private Dritte und der Etablierung eines ÖPP-DLZ ist die Sicherung des öffentlichen Einflusses und die Form der Steuerung: Während bei der materiellen Privatisierung ein klassisches Auftragnehmer-Auftraggeber-Verhältnis besteht, bleibt im Rahmen eines ÖPP-DLZ der politische Einfluss auf die strategische Ausrichtung des ÖPP- DLZ, bspw. in Form eines Gemeinschaftsunternehmens durch eine mehrheitliche Beteiligung der öffentlichen Verwaltung in den Steuerungsgremien, bestehen. Dies ermöglicht eine direkte Einflussnahme der Kommune während der Laufzeit der Partnerschaft auf die Tätigkeit wie auch die Preis- und Kostengestaltung in einem ÖPP-DLZ. ÖPP lassen sich beschreiben als eine langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft über den gesamten Lebenszyklus öffentlicher Infrastrukturprojekte mit dem Ziel, diese wirtschaftlich zu realisieren. Diese Partnerschaft zeichnet sich insbesondere durch folgende Merkmale aus: Lebenszyklusansatz, Risikoallokation, Leistungsorientierte Vergütungsmechanismen und Output-Spezifikationen. 11 Daraus lassen sich zusammengefasst folgende Merkmale für ÖPP-DLZ ableiten: Lebenszyklusansatz In Bezug auf den Gesamtprozess eines ÖPP-DLZ, der von der Konzeption über die Implementierung bis zur Betriebsphase reicht, fördert eine langfristige Zusammenarbeit mit einem externen Partner eine kontinuierliche Prozessoptimierung unter dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit über die Gesamtlaufzeit des Vertrags. Eine dauerhafte Partnerschaft bietet hierbei Raum für eine gemeinsame Optimierung der Leistungserbringung und vor allem das Erreichen auch mittel- und langfristiger Ziele über die Laufzeit hinweg. Hierbei ist eine partnerschaftliche Kultur und Verantwortung eine unerlässliche Basis für eine gute, kontinuierliche Zusammenarbeit. Diese kann insbesondere durch eine frühzeitige Zieldefinition, die Entwicklung einer gemeinsamen Vision als Triebfeder für die Partnerschaft, eine transparente Identifizierung möglicher Projektrisiken und verbindliche Vereinbarungen zu Standards / Service-Level-Agreements erreicht werden. Im Unterschied zu projektorientierten ÖPPs, für die es in der Regel ein vorgegebenes End of Live Szenario gibt (Projektende, Nutzungswechsel etc.), handelt es sich bei ÖPP-DLZ in der Regel um öffentliche Daueraufgaben. Dementsprechend sind Ausstiegs- / Rückabwicklungsszenarien und -zeitpunkte gemeinsam zu erarbeiten und vertraglich festzulegen. Die Beteiligung des privaten Partners in einem ÖPP-DLZ erfordert die passgenaue Eingliederung individueller privater Leistungen in die öffentliche Wertschöpfungskette. Diese Leistungen gilt es zu spezifizieren / planen, zu finanzieren und schließlich bereitzustellen. Beispielsweise würde ein interkommunales Bürgeramtsportal als ÖPP (Betreiben des Portals inklusive damit verbundener Standardprozesse), mit dem Ziel, dieses für die folgenden acht Jahre wirtschaftlich und auf dem neuesten Stand der Technik zu betreiben, eine gemeinsame Festlegung von Prozessen, Prozessschnittstellen, Design, Technik-Refreshzyklen etc. erfordern. Der private Partner muss hier ein individuell zugeschnittenes Leistungsangebot erstellen, finanzieren und betreiben. anhang FMK (unter Federführung des Landes NRW): Leitfaden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP-Projekten, September 2006: 8.

20 20 Eckpunkte zur Umsetzung von ÖPP-DLZ Potenzial und Alleinstellungsmerkmale von ÖPP-DLZ Risikoallokation Die Liste der zu beachtenden Risiken bei ÖPP-DLZ ist im Vergleich zu anderen ÖPP-Vorhaben umfangreicher, da nicht nur typische ÖPP-Risiken, sondern auch die Risiken durch eine öffentliche Aufgabenbündelung zu berücksichtigen und vertraglich zu regeln sind. Zudem bewirkt die Etablierung eines ÖPP-DLZ einen langfristigen Veränderungsprozess durch die Umstrukturierung von Abläufen und Organisationsstrukturen. Die vertragliche Behandlung eines solchen langfristigen Veränderungsprozesses lässt spezifische Risiken entstehen (z. B. politische Risiken durch einen Wechsel der Mehrheiten, Wissensverlust auf öffentlicher Seite), die im Rahmen einer ÖPP minimiert werden können, indem jeder Partner das Risiko übernimmt, das für ihn am besten beherrschbar ist. Wesentlich ist, dass neben dem Leistungserbringungsrisiko vor allem das Transformationsrisiko das alle Risiken umfasst, die mit der Veränderung von Abläufen und Organisationsstrukturen zusammenhängen durch die Einbindung eines privaten Partners minimiert und damit eine höhere Umsetzungssicherheit erreicht werden kann. Wie die Fallstudien im Band 2 zeigen, ist die Einbindung eines privaten Partners erforderlich, um den qualitativ-strategischen Nutzen des DLZ-Ansatzes zu heben: Nur mit einem unternehmerisch agierenden privaten Partner mit entsprechender Expertise im Bereich Geschäftsprozessoptimierung und Projektund Veränderungsmanagement kann das ÖPP-DLZ zu einer Einheit ausgebaut werden, die Verwaltungsstandardisierung und -modernisierung unter vertretbarem Aufwand und mit messbarem Nutzen vorantreibt. Im Rahmen einer vertraglichen ÖPP ist es möglich, den privaten Partner mittels Anreizmechanismen auf diesen gemeinsamen Zweck zu verpflichten. Das ist bereits während der Aufbauphase des ÖPP-DLZ möglich und hat den Vorteil, durch die phasenübergreifende Mitwirkung (Konzeption, Implementierung, Betrieb des DLZ) des privaten Partners einen echten Risikotransfer im Hinblick auf Verfügbarkeiten und Inanspruchnahme des DLZ zu realisieren. Leistungsorientierte Vergütungsmechanismen Mittels geeigneter Anreizsysteme wie der Vereinbarung leistungs- und qualitätsorientierter Vergütungsmechanismen kann sichergestellt werden, dass der private Partner die Qualitätsund Effizienzziele der öffentlichen Seite auch im Rahmen einer langfristigen Partnerschaft kontinuierlich verfolgt. Beispielsweise können im Rahmen von Service Leveln maximal zugelassene Fehlerquoten, datenschutzrechtliche Aspekte, Personalentwicklungsmaßnahmen etc. vereinbart werden. Bei Über- oder Untererfüllung können vertraglich entsprechende Bonus- / Malus-Regelungen vereinbart werden. Hierbei sichert eine regelmäßige Erhebung der Ist- und Planwerte eine kontinuierliche Überprüfung der Zielerreichung. In diesem Zusammenhang stellt ein professionelles Controlling einen kritischen Erfolgsfaktor dar: Service Level (z. B. zu Reaktionszeiten) und angestrebte Effizienzvorteile eines ÖPP-DLZ (am Beispiel des Bürgeramtsportals: professioneller Außenauftritt, erhöhte Erreichbarkeit, durch elektronische Abwicklung von Verwaltungsprozessen reduzierte Prozesskosten) lassen sich nur mit einem umfassendem Controllingsystem heben und messen. Eine ÖPP ermöglicht den Zugriff auf und eine Nutzung des Controlling-Know-hows des privaten Partners.

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