Modernisierung der Landesverwaltung. Dissertation

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1 Modernisierung der Landesverwaltung Eine Implementationsstudie am Beispiel der Polizei in Nordrhein-Westfalen (NRW) Dissertation zur Erlangung des akademischen Grades eines Doktors der Philosophie (Dr. phil.) an der Fakultät für Kultur- und Sozialwissenschaften der FernUniversität in Hagen vorgelegt von Manfred Reuter aus Hennef Politikwissenschaftliche Dissertation gemäß Promotionsordnung des Fachbereichs Erziehungs-, Sozial- und Geisteswissenschaften der FernUniversität - Gesamthochschule in Hagen Betreuer: Prof. Dr. Joerg Bogumil

2 1 I n h a l t s v e r z e i c h n i s 1 Einleitung Untersuchungsgegenstand und Fragestellung Theoretischer Bezug und methodische Vorgehensweise Aufbau der Studie Polizei und Polizeiforschung Polizei und Polizeipolitik in NRW Die Polizei als Teil der Ordnungs-/Eingriffsverwaltung Verwaltungs- und Polizeiforschung Modernisierung des öffentlichen Sektors Zusammenfassung Modernisierung der Polizei in Nordrhein-Westfalen (NRW) Der Modernisierungsprozess der Polizei in NRW Das Steuerungs- und Führungssystem (StFS) als Modernisierungskonzept der Polizei NRW Implementationsstand und Implementationsprobleme des StFS StFS Allgemein Organisationszweck Organisationsziele Managementkonzeption Steuerung Führung Organisationsentwicklung (OE) Leitbild Organisationsstruktur Aufgabenbereich Technik/Ausrüstung/Ausstattung... 77

3 Personalentwicklung (PE) Personalrekrutierung/-auswahl Personalstruktur Personalsozialisation/-ausbildung Personalfortbildung Personalförderung Neues Steuerungsmodell (NSM) Leistungsergebnis Zielvereinbarungen Outputsteuerung Dezentrale Ressourcenverantwortung (DRV) Budgetierung Controlling Qualitätsmanagement (QM) Qualitätsleitsätze Ergebnisorientierung Mitarbeiterorientierung Bürgerorientierung Qualitätszirkel Wissensmanagement Zusammenfassung Analyse der Implementationsprobleme des StFS Konzeptionelle Defizite Besonderheiten Eingriffsverwaltung Missachtung politische Steuerungslogik Delegation politische Verantwortung Realitätsfalle Rationalisierungsfalle Strukturalistisches Organisationsparadigma Unscharfe Definitionen Defizitäres Qutcome-Konzept Delegation negativer Folgen Negative Nebeneffekte Prozessuale Defizite Diskrepanz Theorie und Praxis Überkomplexer Handlungsrahmen Starres Dienst-/Haushaltsrecht Missachtung Kultur/Tradition Missachtung systemische Komponente Symbolische Politik Institutionalisierte Vetospieler Filterfunktion der Vorgesetzten Widerstreitende individuelle Interessen. 218

4 Behörden/Stellen als Blockierer Einfluss von Bürgern/Gruppen Zusammenfassung Die Modernisierung der Polizei NRW aus vergleichender Perspektive Konzeptionelle Herangehensweise Erste Implementationserfahrungen Zusammenfassung Schlussteil Fazit Ausblick. 237 A n h a n g - Abkürzungsverzeichnis Abbildungsverzeichnis Befragung Anschreiben 248 Erinnerungsschreiben 249 Fragebogen mit Ergebnissen Quellenverzeichnis Literaturverzeichnis 263

5 4 Modernisierung der Landesverwaltung Eine Implementationsstudie am Beispiel der Polizei in Nordrhein-Westfalen (NRW) 1 E i n l e i t u n g 1.1 Untersuchungsgegenstand und Fragestellung Die Modernisierung des Staates und seiner Verwaltung ist seit Jahren nicht nur ein Thema für das sich Verwaltungswissenschaftler, Betriebswirtschaftler, Soziologen oder Politikwissenschaftler interessieren (vgl. als Bsp. Grande/Prätorius 1997). Es ist auch ein wichtiges Thema auf der (inter)nationalen politischen Agenda. 1 Stetig steigende Arbeitslosenzahlen und Sozialausgaben bei sinkenden Wachstumszahlen und staatlichen Einnahmen (vgl. Bogumil 1999b) lassen Vertreter aller politischen Richtungen nach einer durchgreifenden Modernisierung des Staates in allen Bereichen rufen. Dabei ist die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung nur ein Teilbereich dieser Diskussion, die spätestens seit Anfang der Neunzigerjahre bei Wissenschaftlern und Praktikern Konjunktur hat. Es gibt bereits vielfältige Erfahrungen infolge von konkreten Verwaltungsreformen in den Kommunen sowie den Bundesländern und neuerdings auch im Bund (vgl. dazu Naschold/Bogumil 1998: 35; Jann/u.a. 2004). Die Modernisierung der Landesverwaltung ist auch in Nordrhein-Westfalen (vgl. dazu IM NRW 1998a; MIJ NRW 1998a; Erstes ModernG 1999; Zweites ModernG 2000; IM NRW 2001a) eine Reaktion auf mannigfache Probleme des Landes. Mit den Modernisierungsmaßnahmen werden ganz bestimmte Ziele verfolgt. So sollen z.b. schrumpfende Haushaltsmittel durch mehr Effizienz in der Aufgabenwahrnehmung ausgeglichen werden, oder eine Verbesserung der angebotenen Dienstleistungen zu mehr Bürgernähe führen. Diese Modernisierungsmaßnahmen der Landesverwaltung betreffen auch die Polizei als Teil eben dieser Landesverwaltung. Daneben gibt es aber auch eine Vielzahl an Modernisierungsmaßnahmen innerhalb der Polizei, die für andere Teile der Landesverwaltung keine Gültigkeit beanspruchen. Thematisch befasst sich diese Studie mit der Modernisierung der Landesverwaltung in Nordrhein-Westfalen am konkreten Beispiel der Landespolizei. 2 Diese spezifische Modernisierung, die mittlerweile unter der Überschrift Steuerungs- und Führungssystem der Polizei NRW (StFS) firmiert, soll beschrieben, Implementationsprobleme aufgezeigt und erklärt sowie mit der Entwicklung in anderen Bundesländern verglichen werden. 1 Einen kurzen historischen Abriss der internationalen Entwicklung seit den Siebzigerjahren findet man bei Reuter (1999: 3-4, Nr. 1.1). 2 Hier vorweg eine kurze Anmerkung zur Begriffswahl: Ich benutze im Folgenden, wenn ich von Beamten oder Polizisten spreche, aus Gründen der besseren Lesbarkeit immer nur die männliche Form. Diese ist geschlechtsneutral zu verstehen. Sie schließt die weibliche Form ein. Wenn ich also von dem Polizeibeamten oder dem Polizisten spreche, so sind damit sowohl der Beamte als auch die Beamtin sowie der Polizist als auch die Polizistin gemeint.

6 5 Die Modernisierung der Polizei ist vor allem deshalb interessant, weil in der allgemeinen Diskussion um Verwaltungsreformen oftmals die grundsätzliche Frage, ob die angestrebten Reformen in ihren Annahmen, Umsetzungen und Wirkungen denn auch für die jeweilige spezifische Art der Verwaltung als solche überhaupt problemadäquat sind, fast nie gestellt wird. Es wird einfach unterstellt, dass Reformen als solche bereits positiv zu bewerten sind. Dadurch geht aber gerade der Blick für eine der entscheidenden Fragen in der Modernisierungsdebatte, nämlich diejenige, ob denn die in der allgemeinen Verwaltung des Landes, der Gemeinden oder des Bundes erfolgten Modernisierungen überhaupt auf die Polizei als spezifische Landesverwaltung übertragbar sind, leicht verloren. Zwar gibt es bereits eine ganze Reihe von Aufsätzen, Abhandlungen und einige wenige empirische Untersuchungen über die Polizei in NRW. Meines Wissens existiert aber keine umfassende Analyse, die ihren spezifischen Modernisierungsprozess nachzeichnet und hinsichtlich Implementationsstand und ggf. feststellbarer Implementationsprobleme analysiert sowie mit dem Modernisierungsprozess der anderen Polizeien in Deutschland vergleicht. Lediglich eine von Lange/Schenck (vgl. 2004) durchgeführte Studie über Neue Steuerungsmodelle in den deutschen Polizeien am Beispiel von NRW stellt hier eine gewisse Ausnahme dar. 3 Im Unterschied zu Lange/Schenck ist meine Perspektive jedoch umfassender, da ich den gesamten Modernisierungsprozess des StFS mit seiner Genese, den verfolgten Zielen sowie seinen vier Bausteinen, von denen das NSM nur einen bildet, in meine Untersuchung einbeziehe. Mein Erkenntnissinteresse ist zusammenfassend von drei wesentlichen Zielrichtungen gekennzeichnet: Der polizeiliche Reformprozess in NRW und sein Implementationsstand soll systematisch beschrieben werden (deskriptive Zielrichtung). Es sollen Implementationsdefizite herausgearbeitet und erklärt werden (deskriptivkritische und erklärende Zielrichtung). Der Modernisierungsprozess in NRW soll mit denjenigen der Polizeien in der Bundesrepublik verglichen werden (vergleichende Zielrichtung). Ich möchte in dieser Studie also untersuchen, welche Maßnahmen zur Modernisierung der Landespolizei in NRW seit den Neunzigerjahren getroffenen wurden und andererseits inwieweit sich ihre Implementierung bis zum Ende des Jahres als problembehaftet zeigt. Sind die implementierten Maßnahmen grundsätzlich problemadäquat, in ihrer tatsächlichen Umsetzung zielführend und werden sie von den betroffenen Akteuren mitgetragen, so dürften derartige Implementationsprobleme eigentlich nicht auftauchen. Treten sie jedoch auf, so muss man sich die Frage stellen, worin die Ursachen liegen könnten und welche Folgen zu befürchten sind. Darüber hinaus sollte auch ein erster Vergleich mit Modernisierungsprozessen in den anderen Länderpolizeien geleistet werden. 3 Die Zeitschrift Deutsche Polizei befasst sich im Titel ihrer Juni-Ausgabe (GdP 2004c) und in einem Interview mit Prof. Lange (GdP 2004d) mit den Ergebnissen der Studie und stellt diese zusammenfassend dar. 4 Ich beziehe mich hier auf das Jahr 2003, weil hierfür, anders als für die Jahre danach, alle erforderlichen Daten vorliegen. In vielen Bereichen liegen allerdings auch bereits Daten aus 2004 bis 2006 vor. Soweit vorhanden, beziehe ich diese mit ein.

7 6 1.2 Theoretischer Bezug und methodische Vorgehensweise Diese Studie greift in ihrem theoretischen Bezug auf Ergebnisse der politikwissenschaftlichen Verwaltungs-/Polizeiforschung zurück: In ihrer umfassenden Einführung in die Verwaltungswissenschaften (historische Entwicklung) und Verwaltung (institutioneller Aufbau, Strukturen und Prozesse, Entwicklungsphasen, Perspektiven politikwissenschaftliche Verwaltungsforschung) in Deutschland gehen Bogumil/Jann (2005: ; Kap ) u.a. auf die sog. Implementationsforschung näher ein. So stellen sie beispielsweise die große Bedeutung der Umsetzungsphase für den Erfolg oder Misserfolg politischer Konzepte dar und weisen auf Vollzugsdefizite hin. Den wohl immer noch besten allgemeinen Überblick über die konzeptionellen Vorstellungen, Umsetzungsprobleme und Handlungsalternativen bei der Modernisierung des öffentlichen Sektors bietet das Standardwerk von Naschold/Bogumil (1998). 5 Die Autoren beleuchten sowohl historische als auch internationale, aber insbesondere bundesdeutsche Aspekte der Thematik. Daneben erscheint seit 1993 die sog. Gelbe Reihe Modernisierung des öffentlichen Sektors, die insbesondere Praktikern und Interessierten ein Forum zur schnellen und verlässlichen Information über aktuelle Diskussionen in verwaltungspolitischen Bereichen auf wissenschaftlichem Niveau bieten möchte. Im 24. Band (Jann/u.a. 2004) dieser Reihe wird eine Zwischenbilanz nach nunmehr 10 Jahren Verwaltungsmodernisierung in der Bundesrepublik, u.a. über Reformen in den Kommunen, Ländern und beim Bund gezogen. Einen kurzen und prägnanten Überblick zur Verwaltungsmodernisierung in den Bundesländern bietet in diesem Band Christoph Reichard (2004). Er versucht daneben trotz der insgesamt dürftigen empirischen Erkenntnisse u.a. eine erste vorsichtige Bewertung der Ergebnisse und stellt einige grundlegende Thesen auf. Anders als die Modernisierung der Landesverwaltung gibt es zur Modernisierung der Polizeiverwaltung nur wenige Beiträge. Hier ist einerseits der Sammelband von Lenk/Prätorius (1998) zu nennen. In einer eher kritischen Bestandsaufnahme der Reformen in der öffentlichen Verwaltung monieren die Autoren die auf den Leistungsaspekt reduzierte Diskussion zur Verwaltungsmodernisierung. Sie möchten hier durch eine Rückbesinnung auf die hoheitliche Verwaltung entgegen wirken. In diesem Band finden sich auch einige Beiträge zur Polizei (z.b.: Beste 1998, Heuer 1998, Lange 1998, Lenk 1998, Bull 1998). Daneben untersuchen Lange/Schenck (2004) in ihrer Studie über Neue Steuerungsmodelle in der Polizei bundesdeutsche Modernisierungen in den Polizeiverwaltungen. U.a. exemplifizieren sie diese Thematik am Beispiel des NSM in der Polizei NRW. So stellen die Autoren beispielsweise gravierende Implementationsprobleme im Einführungsprozess fest. Was nun die methodische Vorgehensweise anbelangt, handelt es sich bei dieser Untersuchung über die Modernisierung der Landespolizei in NRW um eine Fallstudie. Nach Werner J. Patzelt sind Methoden die (...) konkreten Verfahren der Informationsgewinnung ( Datenerhebung ) durch Dokumentenanalyse, Befragung, Beobachtung, Experiment und Simulation, oder der Informationsauswertung ( Datenanalyse ) durch die Nutzung der hermeneutischen Methode, der historischen Methode, der juristischen Methode oder der 5 Das Buch ist mittlerweile in einer aktualisierten und stark erweiterten Auflage erschienen (Naschold/ Bogumil 2000), die allerdings für mein Thema keine wesentlichen neueren Erkenntnisse enthält. Ich zitiere daher in dieser Studie die 1. Auflage.

8 7 statistischen Methoden (...). (zit. nach Alemann/Tönnesmann 1997: 72, Nr ). Dieser Fallstudie liegen sowohl quantitative als auch qualitative Daten zu Grunde. Im Kern greife ich dabei auf bereits vorhandene Daten zurück, die ich einer Sekundäranalyse unterziehe und erhebe selbst Daten, indem ich Dokumente analysiere, eine statistische Auswertung und eine Befragung durchführe. 6 Aufgrund der politikfeldspezifischen Restriktionen (vgl. Fn 11, 10) war eine durchgehende eigene empirische Erhebung bzgl. der Implementationsprobleme nicht möglich. Somit musste ich auf heterogene Datenquellen mit unterschiedlicher Datenqualität zurückgreifen. Einige dieser Quellen sind repräsentativ (Mitarbeiterbefragung) und andere nicht (Hemmnisse Binnenmodernisierung). Einige Quellen befassen sich mit einer Vielzahl an Reformen (Dialog Steuerung und Führung), andere nur mit einigen wenigen (Bürgerbefragung). Die jeweiligen Erhebungen erfolgten zu unterschiedlichen Zeiten, nämlich ab 2001 (Beginn Mitarbeiterbefragungen) bis 2006 (Befragung Führungskräfte) und sie geben die Auffassung verschiedener, allerdings auch der wesentlichsten Akteure zu den Implementationsproblemen wider: So fließt bei der Mitarbeiter- und Bürgerbefragung diejenige der gesamten Basis- Mitarbeiter bzw. der Bürger ein. Im Dialog Steuerung und Führung kommt einerseits die Auffassung der Führungskräfte in den Behörden zum Ausdruck, andererseits legt das IM in seinen Antworten auf die Fragen aber auch seine eigene Auffassung dar. Diejenige der Behördenleitung wird in der Befragung zu Hemmnissen der Binnenmodernisierung abgefragt, während die Führungskräfte in einer KPB, die, wie später noch zu zeigen sein wird, als Multiplikatoren für die Umsetzung der Konzepte unentbehrlich sind, in der von mir durchgeführten Befragung zu Wort kommen. Ich habe jedenfalls alle wesentlichen verfügbaren Datenquellen, die Aussagen über Implementationsprobleme enthalten, einer Sekundäranalyse unterzogen und vorhandene Lücken durch zwei eigene Analysen zu schließen versucht. Die in Folge der politikfeldspezifischen Restriktionen bestehende Problematik der heterogenen Datenlage ist m.e. im vorliegenden Fall deshalb hinnehmbar, weil es bislang keine einzige wissenschaftliche Arbeit über das StFS als Modernisierungskonzept der Polizei NRW gibt. Die Auswertung der vorhandenen Daten lässt demgegenüber jedoch zumindest erste grundlegende und politologisch wesentliche Erkenntnisse über die Modernisierung eines spezifischen Verwaltungstyps zu. Insgesamt habe ich also auf nachfolgend überblicksartig dargestellten Datenquellen zurückgegriffen: Im 4. Kapitel werte ich neben zahlreichen Primärquellen (Gesetze, Erlasse, usw.) sowie Sekundärquellen (Aufsätze, Interviews, usw.) insbesondere das Arbeitsheft Steuerung und Führung der Polizei NRW (AKMeKo 2001) des Innenministeriums aus. Dieses sehr ausführliche Arbeitsheft 7 des Arbeitskreises Methodik/Koordination (AKMeKo 2001) 6 In den folgenden Kapiteln beziehe ich, neben den nachfolgend aufgeführten, zahlreiche weitere Quellen (Sekundärliteratur, Statistiken, usw.), so beispielsweise (Experten)Interviews zum Modernisierungsprozess aus (Polizei)Zeitschriften wie der Streife oder Deutsche Polizei, mit ein. Daneben fließen bei der Identifikation von Implementationsproblemen, sofern keine oder nur wenige empirische Erkenntnisse vorliegen, auch eigene (Alltags-)Beobachtungen/Erfahrungen mit ein, die dann als solche kenntlich gemacht werden. Beide können zwar keine Repräsentativität für NRW beanspruchen, dienen jedoch als erste Hinweise für mögliche Defizite. Die grundlegende Datenbasis bilden allerdings die nachfolgend vorgestellten Quellen. 7 Da in dieser Untersuchung der Zeitraum bis zum Jahre 2003 analysiert wird, liegt ihr das als Manuskript unveröffentlichte Arbeitsheft des AKMeKo (2001) aus dem Jahre 2001 zu Grunde. Im Februar 2004 erscheint

9 8 stellt neben einem Aufsatz von Dieter Schmidt (2000: , Nr. 9.3.) das Gesamtkonzept des StFS dar. Als zweite wesentliche Datenquelle werden die Ergebnisse der Befragung in den Landesbehörden zum Stand der Binnenmodernisierung (IM NRW 2003c) heran gezogen. Diese Ergebnisse sind in der seit 2003 sukzessive im Aufbau begriffenen sog. Wissensdatenbank (Staatskanzlei NRW -PVM- o.j.) veröffentlicht. Sie ist über das Landesintranet bzw. über das Internet (http://www.wiba.nrw.de/wiba) zugänglich und nur in wenigen Teilbereichen durch ein Passwort geschützt. Recherchierbar sind u.a. Ergebnisse der seit 2001 jährlich durchgeführten Befragungen zur Binnenmodernisierung in der Landesverwaltung. Die Daten werden mittels standardisiertem Fragebogen erhoben, wobei die Teilnahme auf freiwilliger Basis erfolgt. Hier besteht u.a. die Möglichkeit Angaben über den Implementationsstand der konkreten Modernisierungsmaßnahmen nach Fragebereichen gegliedert (Mitarbeiterorientierung, Organisationsentwicklung, Steuerung/ Haushalt) sowie über Hemmnisse (Skala von eins für gar kein Problem bis sieben gravierendes Problem) im Implementationsprozess zu machen (vgl. Abb. 11, 51 und Abb. 25, 170). Die Daten werden anonymisiert und aggregiert in der Datenbank eingestellt. Zwecks Auswertung können die vorhandenen Daten anhand der Fragenbereiche, je nach Erkenntnisinteresse individuell strukturiert, für eigene Fragestellungen aufbereitet und ausgewertet werden. Hier wird also die Meinung der Behördenleitung abgefragt. Die grundsätzliche Gefahr, dass die Leitung dabei nur bedingt Kritik äußert, und dadurch Daten-Artefakte entstehen, ist dabei sicherlich nicht ganz von der Hand zu weisen. Wenn man allerdings die durchaus auch kritischen Ergebnisse betrachtet, scheint dies kein wesentliches Problem zu sein, was insgesamt für die empirische Brauchbarkeit dieser Daten spricht. Gerade die genannten Befragungsegenisse bieten also interessante Erkenntnisse hinsichtlich der Binnenmodernisierung (vgl. dazu IM NRW 2003c). Da sich von den insgesamt 50 KPB zwischen 29 und 36 an der dann die offizielle Version vom IM (o.j.a) publiziert, die sich jedoch nur in wenigen, insgesamt unwesentlichen Details von diesem Manuskript unterscheidet: Die optische Gestaltung ist ansprechender und an einigen Stellen sind sprachliche Modifizierungen erfolgt. Inhaltliche Änderungen betreffen u.a. den Titel, aus dem der Passus Steuerungs- und Führungs-System der Polizei NRW herausgenommen worden ist. Während sich das Manuskript noch an alle Beamten wendet (AKMeKo 2001: 3), richtet sich die Endfassung an Vorgesetzte, Aus-/Fortbilder, Projektleiter, usw. (IM NRW o.j.a: 5). Wie in den folgenden Analysen noch zu sehen sein wird, könnte dies daran liegen, dass sich die einzelnen Beamten mit dem StFS sowieso überfordert fühlen, während Führungskräfte i.w. Sinne in der täglichen Anwendung nicht immer dahinter stehen. Man ist insofern von dem ursprünglichen Anspruch, eine Informationsbroschüre für alle Beamten zur Verfügung zu stellen, abgerückt und konzentriert sich auf die wichtigsten Vermittler im Umsetzungsprozess. Im Schaubild 7 (a.a.o.: 24) fehlt eine gemeinsame Schnittmenge zwischen den Organisationszielen Effektivität und Wirtschaftlichkeit, was jedoch wohl eher ein redaktioneller Fehler sein dürfte, da diese im Manuskript (AKMeKo 2001: 26) noch vorhanden und auch sachlogisch ist. Einige Abbildungen (IM NRW o.j.a: 26, Abb. 8 und 56, Abb. 24) sind angepasst worden. Die neu eingeführten Vorprodukte und Allgemeine Kostenträger sind in den Text, in die Schaubilder und das Glossar eingefügt worden. Auf ein gesondertes Kapitel (AKMeKo 2001: 82), den zusammenfassenden Überblick zu den Controlling-Werkzeugen, wird verzichtet. Das alte Kapitel 5 (a.a.o.: 83) Qualität polizeilicher Arbeit trägt als neues Kapitel 5 die Überschrift Qualitätssteuerung im täglichen Dienst (IM NRW o.j.a: 73). Folgende Definitionen sind neu in das Glossar aufgenommen: Allgemeine Kostenträger, Produktziele, Tätigkeiten und Vorprodukte. Daneben sind einige Begriffe in Details modifiziert worden. Als Anlagen sind neu beigefügt: Formblätter für Produktzielvorschlag, geändertes Formblatt Produktbeschreibung, Produktkatalog 2003 sowie eine CD-Rom mit dem Heft als PDF-Version und den Grafiken als PowerPoint-Version.

10 9 Befragung beteiligt haben, sind die Ergebnisse nicht repräsentativ für alle Behörden, dürften jedoch durchaus brauchbare Prognosen zulassen bzw. Trends erkennen lassen. 8 Drittens greife ich auf Erkenntnisse aus meiner (Reuter 1999) an der FU Hagen eingereichten B.A.-Abschlussarbeit zurück. Hier hatte ich mittels qualitativer Dokumenten-/Inhaltsanalyse eine deskriptiv-kritische Standortbestimmung des empirischen Umbruchs infolge von vier zumindest teilweise implementierten Modernisierungsmaßnahmen durchgeführt. Eine vierte Quelle ist der sog. Dialog Steuerung und Führung (BTStF 2003; BTStF 2004). Mit dem Dialog Steuerung und Führung (BTStF 2003: 1-4) beginnen Angehörige des Innenministeriums im März 2002 eine Rundreise in die Behörden des Landes, um mit den Führungskräften vor Ort, die für die Umsetzung des StFS verantwortlich sind, einen offenen Dialog über den Umsetzungsstand der Steuerung und Führung in der Polizei zu führen. In diesen Dialogen kommen Problemfelder und Erfahrungen der Betroffenen zur Sprache, zu denen ggf. der IM, sein Staatssekretär und leitende Polizeibeamte aus dem Ministerium Rede und Antwort stehen. Das Beratungsteam Steuerung und Führung (BTStF) veröffentlicht dann die am häufigsten gestellten Fragen mit den Antworten des IM in Form von Problemzetteln (Gliederung: Thema, Frage, Antwort) im Intranet und schreibt die Liste ständig fort (vgl. als Überblick zum Fragenkatalog Abbildung 4, 43). Diese Problemzettel werden von mir als Quellen für empirische Defizite ausgewertet. Einerseits sind sie für die Polizei insgesamt nicht repräsentativ, da hier nur die Auffassungen von Führungskräften zum Ausdruck kommen. Insofern können unter Einbeziehung dieser Daten auch nur gewisse Prognosen gestellt bzw. Trends identifiziert werden. Andererseits sind aber gerade diese Führungskräfte als Multiplikatoren für die Umsetzung der Reformen besonders wichtig. Anhaltspunkte dafür, dass das Ministerium hier eine gezielte Selektion betreibt, indem es z.b. besonders deutliche Kritik nicht veröffentlicht, bestehen nicht. Dem entsprechen sowohl meine eigene Erfahrung als auch die Eindrücke der teilnehmenden Beamten. Sie werden nämlich in Form eines sog. Rückmeldebogens abgefragt. Insgesamt haben bis 2004 achtundfünfzig Prozent der Teilnehmer einen solchen Rückmeldebogen abgegeben (BTStF 2003: 9; vgl. auch Abb. 5, 44). Auch wenn in den Problemzetteln begrifflich nicht immer sauber zwischen Neuem Steuerungsmodell und Steuerungs- und Führungssystem getrennt wird, so lautet z.b. ein Thema Neues Steuerungsmodell- Arbeitsbelastung und bei der Frage heißt es dann, dass die Arbeitsbelastung beim Steuerungs- und Führungssystem zu hoch ist (BTStF 2003: 5), finden sich hier zahlreiche Hinweise auf mögliche Umsetzungsdefizite. 9 8 Zuerst habe ich für diese Studie die Befragungsergebnisse zu einzelnen Maßnahmen in den drei Fragebereichen Mitarbeiterorientierung, Organisationsentwicklung und Steuerung/Haushalt aus 2003 in den teilnehmenden Kreispolizeibehörden zusammengestellt (vgl. dazu Abbildung 11, 51). Hier haben von den insgesamt fünfzig KPB des Landes zwischen 29 und 36 Behörden zu einzelnen Maßnahmen Stellung bezogen. Daneben habe ich die drei Konzeptfragen zur Binnenmodernisierung der teilnehmenden Kreispolizeibehörden zusammengestellt (vgl. dazu Abbildung 10, 51). Hier haben von den insgesamt fünfzig KPB des Landes zwischen 30 und 32 Behörden zu einzelnen Maßnahmen Stellung bezogen. In beiden Fällen ist eine Repräsentativität für alle Behörden nicht gegeben. Über die Gründe, warum andere Behörden nicht teilgenommen haben, kann nur spekuliert werden. Nichtsdestotrotz können m.e. unter Einbeziehung dieser Daten gewisse Prognosen gestellt bzw. Trends identifiziert werden. Dies gilt im Übrigen für die meisten hier einbezogenen Daten. Dieses Manko wird m.e. aber dadurch ausgeglichen, dass als Grundlage mehrere voneinander unabhängige Quellen einbezogen werden, so dass sich ein durchaus valides Gesamtbild ergibt. 9 Diese begrifflichen Unsauberkeiten findet man auch an anderen Stellen, so z.b. bei Lange/Schenck (2004: , Kap ). Sie handeln beispielsweise CEBIUS, DSM und BKV im Rahmen des NSM ab, obwohl diese eher den Bausteinen Organisations-/Personalentwicklung zuzuordnen wären.

11 10 Fünftens werden die Daten aus der landesweiten Mitarbeiterbefragungen in der Polizei (IM NRW 2003v; vgl. dazu auch Abb. 24, 144) heran gezogen. Das IM NRW (vgl. zum Nachfolgenden 2001e) verfügt mit einem Einführungserlass, die landesweite Durchführung von Mitarbeiterbefragungen in der Polizei. Der Befragungsbogen beinhaltet u.a. 75 Fragen, die überwiegend auf einer 6er-Skala von sehr gut bis sehr schlecht beantwortet werden können. Die Ergebnisse des ersten Befragungsdurchgangs von Juli 2001 bis Mai 2002 in 21 Behörden liegen Anfang 2003 vor (vgl. dazu IM NRW 2003v). Es werden vorab die zentralen Landesergebnisse veröffentlicht, die von den Ergebnissen in einzelnen Behörden und Organisationseinheiten durchaus abweichen können. Danach haben sich von Mitarbeitern an der Befragung beteiligt. Die Rücklaufquote der Fragebögen beträgt damit 72,6 %. Davon sind 99,7 % auswertbar. Die Beteiligung von Frauen, Angestellten und Arbeitern liegt deutlich unter dem Durchschnitt. Mittlerweile liegen auch die Ergebnisse der 2. Befragungsrunde von Januar 2003 bis Mai 2004 vor (LDS 2004), so dass nunmehr 42 Behörden/Einrichtungen erfasst sind. Von den in beiden Durchgängen befragten Mitarbeitern antworteten (Rücklaufquote insgesamt bei 75 %). Die Ergebnisse der zweiten Runde weisen keine wesentlichen Veränderungen gegenüber der 1. Runde auf. Die Ergebnisse sind für die gesamte Polizei in NRW repräsentativ. Sechstens werden die Ergebnisse einer landesweit durchgeführten repräsentativen Bürgerbefragung im Auftrag der Polizei (Hoinka 2004) heran gezogen. Seit dem steht den Kreispolizeibehörden als landeseinheitliches Befragungsinstrument die Allgemeine Bürgerbefragung (ABB) zur Verfügung (IM NRW 2002o). Dieses auf wissenschaftlichem Niveau basierende Befragungsinstrument wird durch eine Auswertungssoftware für die Strukturierung und Darstellung der so gewonnen Daten komplettiert. Es sind acht allgemeine Befragungsmodule vorhanden (vgl. dazu IM NRW 1999k): Vertrauen in die polizeiliche Kompetenz (Image); Sicherheitsgefühl hinsichtlich Kriminalität und Verkehrsunfällen; Angstsituationen/-räume; Furcht vor bestimmten Straftaten; Wichtigkeit bestimmter polizeilicher Leistungen und Zufriedenheit damit; Wirkung auf das Sicherheitsgefühl durch geplante polizeiliche Maßnahmen; Spezielle Befragungsmodule: Bürgerkontakte mit der Polizei und Opferbefragung. Das Befragungsinstrument ist landeseinheitlich mit der zusätzlichen Möglichkeit zu drei behördenspezifischen Fragengestaltungen. Die Befragung wird schriftlich durchgeführt, wobei eine repräsentative Stichprobe der Wohnbevölkerung untersucht wird. Insgesamt haben Personen einen Fragebogen mit insgesamt 98 Fragen erhalten. Die Bewertung erfolgte auf einer 5er-Skala zwischen 1 (negativ/niedrig) bis 5 (positiv/hoch). Die Rücklaufquote betrug 30,1 % ( Personen) (Hoinka 2004). Die Ergebnisse der im letzten Quartal 2003 und im ersten Quartal 2004 durchgeführten landesweiten Befragungen werden von mir für diese Studie aufbereitet und herangezogen (vgl. dazu Abb. 23, 141). Siebtens werte ich die Studie von Lange/Schenck (2004) über Neue Steuerung/Neue Steuerungsmodelle hinsichtlich Implementationsproblemen aus. Die Autoren haben ihren Untersuchung am Beispiel des Landes NRW exemplifiziert. Methodisch verfolgen Lange/Schenck (a.a.o.: 20-22, Nr. 4) in ihrer Arbeit eine qualitative Sozialforschung mittels Inhalts- und Dokumentenanalyse, 139 Experteninterviews und deren teilweise Ergänzung durch teilnehmende Beobachtung, u.a. in vier Kreispolizeibehörden, den Regierungspräsidien, beim Landeskriminalamt und dem Innenministerium. Daneben stellen sie einige grundsätzliche Vergleiche mit den anderen deutschen Polizeien an. Die Ergebnisse dieser umfassenden Studie können zwar keine Repräsentativität beanspruchen, zumal sie schwerpunktmäßig nur den Baustein des NSM

12 11 analysieren. Daneben führen sie an zahlreichen Stellen jedoch auch Umsetzungsprobleme in den Bausteinen der Personal-, Organisationsentwicklung und des Qualitätsmanagement auf. Achtens werden die Daten einer aus anderem Anlass von mir vorgenommenen statistischen Auswertung und Darstellung von Beurteilungsprädikaten in einer Kreispolizeibehörde für die sog. 2. Säule (N = 121) anlässlich der Beurteilungen zum Stichtag und von Beurteilungsprädikaten für die sog. 1. Säule (N = 247) anlässlich der Beurteilung zum Stichtag einbezogen. Hierbei habe ich die statistische Beziehung anhand der unabhängigen Variablen Dienstalter bzw. Organisationseinheit zur abhängigen Variablen des Beurteilungsprädikats dargestellt. Dabei wurden z.b. bei der 2. Säule vier Fragenkomplexe untersucht, nämlich welches Beurteilungsprinzip präferiert wurde, welche Chancen bestanden in Spitzenämter (A 12/A 13) zu gelangen, wie Führungsfunktionen bzw. Wachdiensttätigkeiten bewertet wurden und wie die Verteilung aller Beurteilungsprädikate aussah. Dabei habe ich mit Hilfe der Prozentsatzdifferenz Korrelationen zwischen diesen Variablen untersucht (vgl. 105 ff.). 10 Die so gewonnen Erkenntnisse beziehen sich zwar nur auf die untersuchte Behörde, ermöglichen jedoch im Zusammenhang mit den anderen Quellen begründete Thesen für das ganze Land. Neuntens werden die Daten einer eigenen Befragung herangezogen. 11 Zwischen dem und habe ich mittels standardisiertem Fragebogen (vgl. zum Anschreiben, Fragebogen und zur statistischen Auswertung im Anhang, ) die sog. mittlere Führungsebene der Abt. GS (N = 57) einer Kreispolizeibehörde zum StFS befragt. Aus Gründen der Anonymität kann die Behörde hier nicht benannt werden. Der Fragebogen enthält drei geschlossene Wissensfragen über das StFS allgemein, drei geschlossene und eine offene Frage zur allgemeinen Bewertung und zehn geschlossene Fragen zu konkreten Reformen und hier insbesondere zu feststellbaren Implementationsproblemen und ihren Ursachen. Die Antwortmöglichkeiten zu den Ursachen orientieren sich an der im 4. Kapitel vorgenommenen Differenzierung zwischen konzeptionellen (Konzepte/Prämissen) und prozessualen (strukturellinstitutioneller Bedingungen oder individuelle/kollektive Akteure) Defiziten. Dabei habe ich diejenigen zehn Reformen ausgewählt, über die ansonsten keine Daten aus anderen Quellen vorgelegen hätten. So konnte die bestehende empirische Datenlücke für diese Studie geschlossen werden. Die Meinung der befragten mittleren Führungsebene erscheint mir gerade deshalb besonders aussagekräftig, weil die Beamten einerseits als Führungskräfte für die Multiplikation des Systems Verantwortung tragen und andererseits als Mitarbeiter selbst davon betroffen sind. Sie geben damit sowohl die Perspektive der anordnenden als auch der ausführenden Ebene wider. Die Rücklaufquote betrug 43,86 % (25 Bögen). Sie ermöglicht damit zwar nur eine Einschätzung für die 10 Aus datenschutzrechtlichen Gründen kann die Behörde hier nicht namentlich benannt werden. Die Berechnungsformel für die Prozentsatzdifferenz lautet: d % = 100 x [(a : a + c) - (b : b + d)]. Diese variiert zwischen 0, bei vollständiger Unabhängigkeit der Variablen, und 100 bei ihrer vollständigen Abhängigkeit (Benninghaus 1998: , Nr. 5.1). 11 Die Möglichkeit eigene Erhebungen vorzunehmen, war bis zum Regierungswechsel 2005 nicht gegeben. So war per Erlass (IM NRW 2002j) jedwede polizeiliche Beteiligung an Projekten von Wissenschaftlern/ Instituten, beispielsweise in Form von Befragungen, implizit als unerwünscht deklariert worden. Ursächlich hierfür dürfte die im Zuge der Untersuchung von Lange/Schenck aufgekommene massive, teilweise wohl auch überzogene Kritik innerhalb und außerhalb der Polizei am eingeschlagenen Modernisierungsweg des IM gewesen sein.

13 12 befragte Behörde und kann keine Repräsentativität für das ganze Land beanspruchen. Begründete Annahmen über die landesweite Einschätzung innerhalb der sog. mittleren Führungsebene der Polizei sind jedoch damit möglich. Im 5. Kapitel wird der spezifische Modernisierungsstand der Polizei NRW mit demjenigen der anderen deutschen Polizeien einem Vergleich unterzogen. Wobei hier allerdings nur ein erster grober Überblick geleistet werden kann. Eine eigene Erhebung würde den Rahmen dieser Studie sprengen und meines Wissens gibt es nur eine Arbeit, die u.a. einen derartigen Vergleich zwischen den Polizeien in Deutschland in gewissem Umfang ermöglicht, nämlich die bereits vorgestellte Studie von Lange/Schenck (2004) über Neue Steuerung/Neue Steuerungsmodelle in der deutschen Polizei. Sie ermöglicht zusammen mit weiteren Quellen zumindest erste fundierte Aussagen und Vergleiche über den Modernisierungsstand innerhalb der deutschen Polizeien. Als Fazit kann man hier folgendes festhalten: Trotz der bestehenden politikfeldspezifischen Restriktionen ist die empirische Datenlage zu Einzelbereichen des polizeilichen Modernisierungsprozesses insgesamt als gut zu bezeichnen. Es bedarf jedoch ihrer thematischen Aufbereitung, Auswertung und Zusammenführung unter den hier interessierenden Gesichtspunkten, um einen Überblick zum Implementationsstand, seinen Problemen, deren Ursachen und Folgen zu ermöglichen. 1.3 Aufbau der Studie Im 2. Kapitel werden einige für die Studie wesentliche Begriffe und der spezifische Forschungsstand vorgestellt. Dazu ist zuerst einmal zu klären, was oder wer eigentlich mit dem Begriff der Polizei in NRW gemeint ist, also eine Definition des Polizeibegriffs zu leisten. Weiterhin ist die spezifische Funktion der Polizei als Eingriffsverwaltung darzulegen. Neben einem allgemeinen Überblick zur politikwissenschaftlichen und polizeispezifischen Modernisierungsforschung erfolgt die nicht zu vernachlässigende Einordnung von polizeilichen Modernisierungsfragen in den politikfeldanalytischen Kontext der Inneren Sicherheit und der Polizeipolitik. Grundlegende Erkenntnisse aus dem hier interessierenden Forschungsbereich werden kurz vorgestellt. In einer Zusammenfassung sind die wesentlichen Erkenntnisse nochmals abschließend komprimiert dargestellt. Das 3. Kapitel befasst sich dann mit dem spezifischen polizeilichen Modernisierungsprozess und Modernisierungskonzept. Im ersten Unterkapitel werde ich diesen Prozess rekonstruieren. Hierbei stelle ich u.a. neben dem Verständnis des Modernisierungsbegriffs innerhalb der Polizei zwei Gutachten, einen Projektgruppenbericht und eine Denkschrift, die für den Prozess maßgebend sind, dar. Im zweiten Unterkapitel wird das Modernisierungskonzept insgesamt, das unter der Überschrift Steuerungs- und Führungssystem der Polizei (StFS) firmiert (vgl. dazu Lange/Schenck 2003), im Fokus stehen. Hier werden dann nähere Ausführungen zum Urheber und den Unterstützern des Systems folgen und der Begriff des StFS selbst zu klären sein. Das dritte Unterkapitel befasst sich dann mit dem Implementationsstand und den Implementationsproblemen des Systems. Einleitend werden im Rahmen allgemeiner Überlegungen die Grundlagen/Grundbegriffe des Systems dargelegt. Das System selbst besteht aus den vier Bausteinen der Personal- und Organisationsentwicklung sowie dem Neuen Steuerungsmodell und einem Qualitätsmanagement. Zu diesen Bausteinen werden die jeweils dazugehörigen Elemente dargestellt. Dies sind z.b. bei der Personalentwicklung die Personalstruktur, -rekrutierung, -ausbildung, -fortbildung und -

14 13 förderung. Den Elementen kann man ggf. mehrere konkrete Einzelmaßnahmen zuordnen. So z.b. der Fortbildung die Zentrale, die Regionale und die Örtliche Fortbildung, wobei bei letzterer dann noch zwischen einer Allgemeinen und einer Integrierten Fortbildung zu differenzieren ist (vgl. zum besseren Verständnis auch Abb. 8, 49). Im abschließenden vierten Unterkapitel erfolgt eine Zusammenfassung der wesentlichen Erkenntnisse des Kapitels. Im 4. Kapitel sollen zentrale Implementationsprobleme des StFS auf der Basis von Defizitthesen konzeptionell bzw. prozessual ursächlich strukturiert und anhand konkreter Beispiel exemplifiziert werden. Hierbei lege ich ein besonderes Augenmerk auf mögliche Ursachen und potentielle Folgen der Defizite für das System. Auch dieses Kapitel schließt mit einer Zusammenfassung. Das 5. Kapitel widmet sich der spezifischen polizeilichen Modernisierung in NRW aus vergleichender Perspektive. Es sollen grobe Übereinstimmungen und Unterschiede zwischen dieser spezifischen Polizeimodernisierung und denjenigen der anderen deutschen Polizeien heraus gearbeitet werden.auch dieses Kapitel schließt wiederum mit einer Zusammenfassung. Im 6. Kapitel werden die untersuchungsleitenden Fragen beantwortet sowie der mögliche Umgang mit den im dritten Kapitel festgestellten Implementationsproblemen zusammengefasst. In einem Ausblick soll daneben auf Grundlage der im vierten Kapitel identifizierten Defizitthesen noch auf einige Bedingungen für mögliche erfolgreiche Zukunftschancen von Modernisierungsstrategien in der Polizei hingewiesen werden. Der Anhang der Arbeit beschließt die Studie. Er beinhaltet neben dem Fragenbogen ein Abkürzungs-, Quellen- und ein Literaturverzeichnis.

15 14 2 Polizei und Polizeiforschung Bevor ich nun mit der eigentlichen Analyse des StFS beginne, bedarf es hier noch einiger Vorüberlegungen. In diesem Kapitel kläre ich daher zunächst drei für diese Studie grundlegende Begriffe, stelle die wesentlichen Erkenntnisse der thematischen Verwaltungs- /Polizeiforschung vor und fasse abschließend kurz den Inhalt des Kapitels zusammen. 2.1 Polizei und Polizeipolitik in NRW Zuerst ist zu klären, was oder wen man denn eigentlich meint, wenn man von der Polizei in NRW spricht. Dazu sind einige Vorüberlegungen notwendig. Eine Pflicht des Staates, eine Polizei zu institutionalisieren, lässt sich aus dem Grundgesetz nicht ableiten. So würde die Gewährung von Polizeischutz durch andere Behörden durchaus ausreichen. Es ist daher eine gewollte politische Entscheidung der Mütter und Väter unseres Grundgesetzes und derjenigen unserer Landesverfassung, eine Polizei zu gründen. 12 Das Grundgesetz (GG 2002) vom selbst hat in Anknüpfung an die Tradition des Art. 9 der WRV Polizeiangelegenheiten mit Art. 30 und 70 I grundsätzlich als Ländersache deklariert. Dem Bund stehen eigene Kompetenzen grds. nur in Notstandsfällen des Art. 35 III, 87a IV sowie 91 II und kraft Sachzusammenhang als Annexkompetenz zu. Letzteres bedeutet, dass wenn die gesetzliche Regelungszuständigkeit für einen bestimmten Sachbereich beim Bund liegt, dann obliegt ihm auch die Ordnungs(Polizei)gewalt in diesem Sachbereich als Annexkompetenz. So ergab sich die Zuständigkeit des Bundes für die Bahnpolizei als Annexkompetenz aus seiner Zuständigkeit gem. Art. 87e GG für die bundeseigene Eisenbahnverwaltung. Heute sind daher auch einige Änderungen im BGSG (2002) besonders strittig, da sie eine darüber hinaus gehende polizeiliche Prävention für eine Art Bundespolizei zulassen. Polizeiliche Gefahrenabwehr ist aber eine ureigene Länderdomäne, die u.a. in den Polizeigesetzen der Bundesländer geregelt wird. Insofern ist die aktuelle Absicht des BMI den BGS in Bundespolizei umzubenennen mehr als nur kosmetischer Natur. Mit seinen späteren Novellierungen enthält das GG heute Aussagen über die Bundespolizeien des BGS - Art. 73 Nr. 5, 87 I, 91, 115 f I Nr. 1, 35 II, 35 III -, des BKA - Art. 73 Nr. 10 a, 87 I - sowie die Hauspolizei des Dt. Bundestages - Art. 40 II GG - (Hilse 2001; Lisken 2001). Man kann hier also Folgendes festhalten: Die Polizei ist gem. Art. 20 II GG als eingreifende Verwaltung in Abgrenzung zur Gesetzgebung und Rechtsprechung ein Teil der an Recht und Gesetz gebundenen vollziehenden Gewalt. Die diesbezügliche Gesetzgebungskompetenz liegt gem. Art. 30 I und 70 I GG grundsätzlich bei den Ländern, es sei denn, dass das GG selbst dem Bund bestimmte Zuständigkeiten zuweist, wie dies z.b. beim Zoll, BGS, BKA, usw. der Fall ist. Ebenso liegt die Vollzugskompetenz gem. Art. 30 I und 83 ff. GG grds. bei den Ländern, es sei denn, das wiederum das GG selbst dem Bund bestimmte Kompetenzen zuweist, wie dies z.b. beim BGS und BKA durch Art. 87 I geschehen ist (Kämper 2002: 103 f.). An diese Bundesvorgaben ist natürlich auch der Landesgesetzgeber in NRW gebunden. Zusätzlich bestimmt die Landesverfassung (LV NRW 2002) in Art. 3 II, dass die Verwaltung in den Händen der Landesregierung, der Gemeinden und Gemeindeverbände liegt, wobei letztere 12 Einen kurzen, prägnanten und aktuellen Überblick zum Polizeibegriff, der polizeilichen Organisation und ihren Aufgaben in der Bundesrepublik bietet Kämper (2002).

16 15 gem. Art. 78 II LV NRW alleinige Träger der öffentlichen Verwaltung sind, soweit keine abweichende gesetzliche Regelung besteht. Demnach könnte es in NRW also kommunale Polizeien geben, wenn da nicht die abweichende Regelung des 1 POG NRW (2002) bestünde, wonach die Polizei Angelegenheit des Landes ist. Daneben weist Art. 39 II LV NRW dem Landtagspräsidenten die Polizeigewalt im Landtagsgebäude zu. Ansonsten sind in der Landesverfassung keine expliziten polizeilichen Regelungen getroffen. Diese finden sich aber insbesondere in dem o.a. Polizeiorganisationsgesetz das Organisation, Aufsicht, örtliche und sachliche Zuständigkeit sowie Polizeibeiräte behandelt und daneben im Polizeigesetz (PolG NRW 2003), das Aufgaben, Befugnisse, Vollzugshilfe, Zwang und Entschädigung regelt. Zudem besteht eine Vielzahl an ministeriellem Recht, das mit Erlassen, Dienstvorschriften und Verfügungen weitergehende Regelungen vornimmt. Innerhalb des Landes als Träger der Polizei liegt die Polizei als Teil der Verwaltung also in Händen des Kollegialorgans Landesregierung unter Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten und Ressortprinzip des Innenministers (vgl. dazu Dästner 1996: 208 f., RdNr. 3). Innerhalb des Innenministeriums ist die Polizei (vgl. zum Nachfolgenden POG NRW 2002; IM NRW 2003a: 5 f., 10; IM NRW 2003b) bei insgesamt sieben Abteilungen in einer eigenen Abteilung 4 Polizei mit sieben Referaten angesiedelt. Hier versehen auch zwei der vier ranghöchsten Polizeibeamten des Landes, nämlich der Inspekteur der Polizei und der Landeskriminaldirektor ihren Dienst. Bei den beiden anderen handelt es sich um den Direktor des Polizei Ausbildungsdienstes (PAD) mit Sitz in Selm, dass ab September 2003 in Institut für Aus- und Fortbildung der Polizei NRW (IAF) umbenannt ist, sowie den Leiter des LKA in Düsseldorf. Die Polizei NRW gliedert sich in 65 Behörden und Einrichtungen, wobei letztere für die Ausund Fortbildung, Technik und Ausstattung zuständig sind. Zum werden die getrennten acht Polizeieinrichtungen (die PAD, die PAI s in Selm, Brühl, Linnich, Schloß Holte-Stukenbrock, die LPS für DHF, die PFI s in Münster und Neuss) organisatorisch zum IAF NRW zusammengeführt. Die Landespolizei umfasst im Jahre 2001 über Beschäftigte mit einem Haushalt von über 4 Mrd. DM pro Jahr (IM NRW 2003a: 5; IM NRW 2003b; AKMeKo 2001: 23; IM NRW 2003a). 13 Als Mittelbehörde fungieren die Bezirksregierungen in Arnsberg, Detmold, Düsseldorf, Köln und Münster. 14 Hier sind die für die Polizei zuständigen Dezernate 25 und 26 der Abteilung 2 Gefahrenabwehr/Gesundheit 13 Was die Anzahl der Beschäftigten in der Polizei anbelangt, variieren die Angaben in verschiedenen Quellen selbst für gleiche Jahre. Dies liegt daran, dass bei diesen Angaben teilweise bestimmte Bereiche ausgeklammert werden, so beispielsweise die Einrichtungen, die Bezirksregierungen oder das IM. Auch sind die Beschäftigten in den Abteilungen Verwaltung bei den Landräten Angehörige des Kreises, obwohl sie für das Land tätig sind. So umfasst beispielsweise 1995 die Polizei in NRW als Großorganisation ca Beschäftigte und verfügt über einen Haushalt von 3,8 Mrd. DM (AKMeKo o.j.: Bd. 1, 5). An anderer Stelle (RSR 2005) ist für 1995 von Mitarbeitern, darunter Polizeibeamte, und einem Haushalt von 1,88 Milliarden Euro die Rede. Im gleichen Jahr sieht der Landeshaushalt von NRW Ausgaben von 7,8 Mrd. DM für den Bereich Öffentliche Sicherheit/Rechtsschutz vor (Erich Schmidt Verlag 1995: 10), so dass der Polizeihaushalt hier einen Anteil von ca. 50 Prozent ausmacht. Vergleicht man die Polizei in diesem Jahr mit den sog. Industriegiganten in NRW und der Bundesrepublik (Rohlfs/Schäfer 1997: 125 f., Tab. 123), so nimmt sie anhand ihrer Beschäftigtenzahl einen mittleren Platz ein, während sie anhand des Haushaltes nicht zu diesen Giganten zählen würde. An der Personalratswahl 2004 nehmen jedenfalls Personen, nämlich Beamte, Angestellte und Arbeiter teil (Kochs 2004). Anfang 2005 verfügt die Polizei über ca Mitarbeiter, davon Polizeibeamte, und über einen Etat von 2,24 Milliarden Euro (RSR 2005). 14 In der föderalen Bundesrepublik gibt es maximal fünf Verwaltungsebenen (von der Heide 1994: 111, 119; Kost 2003: 305, Gemeinden/Kreise): Bund, Land, Regierungsbezirk, Kreis/kreisfreie Stadt, kreisangehörige Stadt/Gemeinde. Der Kreis ist in seiner Funktion als untere staatliche Verwaltungsbehörde in NRW u.a. auch für die Polizei in den Landkreisen zuständig.

17 16 angegliedert (IM NRW 2001c). Landesweit gibt es 50 Kreispolizeibehörden, 20 Polizeipräsidien in kreisfreien Städten, 29 Landräte in den Landkreisen und ein Präsidium der Wasserschutzpolizei mit Sitz in Duisburg, das für die schiffbaren Wasserstraßen im Land zuständig ist sowie das LKA als eigenständige Polizeibehörde. Dem jeweiligen Behördenleiter in den Kreispolizeibehörden sind eine Abteilung Verwaltung/Logistik (VL) und eine Abteilung Gefahrenabwehr/Strafverfolgung (GS) nachgeordnet. Die eigentliche polizeiliche Vollzugsarbeit erfolgt in den örtlichen Polizeiinspektionen (Pi) und der Zentralen Kriminalitätsbekämpfung (ZKB), die zur Abteilung GS gehören. Dass diesem Kapitel zugrunde liegende Begriffsverständnis von der Polizei in NRW ist weitreichender als der sog. institutionelle Polizeibegriff, der nur diejenigen Behörden umfasst, die als Polizei bezeichnet werden. Ich verstehe unter der Polizei in NRW alle staatlichen Organe/Institutionen des Landes NRW, die als Polizei bezeichnet werden (Institutioneller Polizeibegriff) bzw. auch andere staatliche Organe/Institutionen, soweit sie sich im Rahmen der Dienst- und Fachaufsicht von der Landesregierung bis in die Polizeidienststellen vor Ort mit eben dieser Polizei befassen, einschließlich der dort Beschäftigten, also beispielsweise Ministerpräsident, Landesregierung, Innenminister, Staatssekretär, Regierungspräsident, Polizeipräsident, Landrat, Polizeibeamte sowie Angestellte und Arbeiter der Polizei. 15 Nachdem nun der Polizeibegriff geklärt ist, muss man sich auch noch klarmachen, dass sich die Polizei in einem bestimmten Politikfeld bewegt. Wissenschaftliche Untersuchungen über die Polizei werden oftmals im Zusammenhang mit dem Politikfeld der Inneren Sicherheit (vgl. dazu ausführlich Lange/Schenck 2004: , Kap ), die manchmal auch als Öffentliche Sicherheit bezeichnet wird, durchgeführt. Polizei und Staatsanwaltschaft sind die wichtigsten Organe in diesem Politikfeld (Schubert/Klein 1997: 138, Innere Sicherheit). Nach Lange/Schenck (2004: 135, Abb. 6) umfasst das Politikfeld der Inneren Sicherheit die Polizeipolitik, die Kriminalpolitik und die Politik der Inneren Sicherheit. Während sich die Polizeipolitik danach mit der Aufbau-/Ablauforganisation, dem Einsatz und der Verwendung von Personal/Ressourcen der Polizei und den Polizeikompetenzen befasst, befasst sich die Kriminalpolitik mit den Strategien der Straftatenverhütung und Straftatenverfolgung. Die Politik der Inneren Sicherheit schließlich befasst sich mit Strukturen, Kompetenzen und Strategien über Art und Umfang der Anwendung staatlicher und gesellschaftlicher Kontrolle unter Verwendung von Zwangsmitteln. Hans-Jürgen Lange (2000b) konstatiert, dass die Innere Sicherheit einmal als normativ-affirmative Position, i.s.v. Bewahrung des Inneren Friedens als eine notwendige Aufgabe des Staates mit dem Ziel ihrer Optimierung untersucht wird, ein andermal dann als normativ-kritische Position, i.s.d. Kampfes der Bürger gegen den zu Übergriffen neigenden Herrschaftsapparat des Staates mit dem Ziel der Kritik und Veränderung. Der gleiche Autor spricht von einem Politikfeld, wenn (...) verschiedene Behörden und Einrichtungen der staatlichen Verwaltung, Gremien des Parlaments sowie Parteien, Verbände und Vereinigungen darum ringen, Einfluss auf politische Entscheidungen (hier im Bereich der Inneren Sicherheit, d. Verf.) zu nehmen. (2000b: 238). Er definiert Innere Sicherheit als (...) 15 Das dies in anderen Bundesländern durchaus anders ein kann, wird im Kapitel 5.1 noch näher darzulegen sein. So gibt es in NRW Überlegungen zur Einrichtung von Hilfspolizisten. Die CDU verabschiedet sich erst Ende 1999 auf ihrem Landesparteitag von der langjährigen Forderung nach einer Freiwilligen Polizeireserve für NRW (GdP 2000a). Die derzeitige Landesregierung lehnt freiwillige Bürgerdienste in diesem Rahmen auch in den Kommunen aus rechtlichen und praktischen Bedenken heraus ab (Landtag NRW 1999: 23 f.). Statt dieser freiwilligen Bürgerdienste (sog. Bürgerwehren) setzt NRW auf Vorbeugungsprojekte (Landtag NRW 1998: 21 f.). Einen knappen Überblick zur Lage im Ausland und dem rechtlichen Rahmen in anderen Bundesländern findet man in zwei Landtagsanfragen (Landtag NRW 1998: 22; Landtag NRW 1999: 19 f.).

18 17 ein System von staatlichen Institutionen und Einrichtungen, die durch Verfassung und Organe der demokratischen Willensbildung legitimiert sind, das öffentliche Gewaltmonopol im Rahmen kodifizierter Regeln exekutiv unter Anwendung auch von unmittelbarem Zwang auszuüben. Innere Sicherheit als Politikfeld weist darauf hin, dass an der zugrunde liegenden Politikproduktion neben den exekutiven Institutionen und Einrichtungen (vor allem Polizei und Staatsanwaltschaften) weitere Akteure beteiligt sind, zu nennen sind die Innenministerien, parlamentarische Institutionen (Ausschüsse), des weiteren Parteien und Verbände (Polizeigewerkschaften) sowie föderale Verhandlungsgremien (Innenministerkonferenz, Ausschüsse des Bundesrates). (a.a.o.: 240). 16 Er selbst (2000b) analysiert die Innere Sicherheit dabei als ein Netzwerk von Akteuren. Dabei versucht die sog. Netzwerkanalyse die Grenzen der involvierten Akteure, ihre Interaktionen untereinander und Interaktionen mit ihrem korrespondierenden Umfeld zu bestimmen, zu analysieren und anhand der Polity-, Politics- und Policy-Dimension zu strukturieren. Das Netzwerk dieser Inneren Sicherheit besteht aus drei konzentrischen Kreisen (Lange/Schenck 2004: ): Zentralbereich mit den staatlich-exekutiven Sicherheitsbehörden (Polizeien, StA, Nachrichtendienste, usw.); politisch-institutionelle Umfeld mit Institutionen, die in einem rechtlich definierten Verhältnis zu den ersten stehen und über Entscheidungs-, Weisungs-, Kontrollrechte verfügen (IM, Innenausschüsse, Facharbeitskreise, IMK, usw.); korrespondierende politische Umfeld mit nicht-normierten Interaktionsbeziehung und Einfluss über bestimmte Durchsetzungsstrategien (Personalrat, Gewerkschaft, Medien, Forschungsinstitute, usw.). Gerade der Bereich der Verwaltungsreform, dem diese Studie ja ihr Interesse widmet, ist dabei immer auch im staatlichen Gesamtzusammenhang einer Staatsreform zu sehen, weil in diesem Politikfeld ein Netzwerk von Akteuren ineinander greift (Lenk 2000: 26 f.). So ist die Polizei NRW in die gesamte Landesverwaltung beispielsweise mit den Staatsanwaltschaften sowie den Gerichten, in das korporative Geflecht mit Regierung, Gewerkschaften, dem Bund, anderen Bundesländern, usw., ja sogar international mit EU und UNO eingebettet. Eine Analyse der Polizei sollte man also nicht ganz losgelöst von diesem Politikfeld, in das sie eingebettet ist, durchführen. Ansonsten könnte nämlich leicht das Verständnis für bestimmte Maßnahmen verloren gehen. Dies gilt auch für die Modernisierung der Polizei. Sie wird daher, anders als bei anderen Teilen der Verwaltung, immer auch unter diesem Gesichtspunkten der Inneren Sicherheit zu betrachten sein. Nicht zuletzt deshalb, weil Fehler bei einer Umgestaltung mit direkten und spürbaren und ggf. durchaus gravierenden Konsequenzen für den einzelnen Bürger oder den ganzen Staat verbunden sein können. Nimmt man einmal an, infolge zunehmender grenzüberschreitender Kriminalität sollen sog. Verdachtsunabhängige Kontrollen für die Landespolizei durch Modernisierung des Polizeigesetzes ermöglicht werden. So ist dies eben nicht nur eine reine gesetzestechnische Qualitätsfrage für die Landesregierung und das IM. Viel interessanter dürfte hier sein, wie z.b. Verwaltungsrichter dazu stehen, die evtl. später über konkrete Maßnahmen zu urteilen haben. Oder ob diese Regelung z.b. den Erwartungen und dem ausdrücklichen Verlangen anderer Bundesländer, des Bundes und der Nachbarstaaten nach kollektiver Sicherheit gerecht 16 Vergleiche zur Rolle der IMK und der Verbände im System der Inneren Sicherheit Lange/Schenck (2004: ,Kap ) sowie zu den Polizeigewerkschaften (a.a.o.: , Kap ).

19 18 wird. Oder wie z.b. die Einstellung von Polizeigewerkschaften und der Datenschützer dazu ist. Was das Politikfeld der Inneren Sicherheit insgesamt anbelangt, fordern Lange/Schenk (2004: 114; , Kap. 4.4) eine Reparlamentarisierung der Inneren Sicherheit und insbesondere der Polizeiarbeit. Diese soll u.a. dadurch erfolgen, dass ausschließlich das Parlament für die Zielsetzung verantwortlich zeichnet und diese nicht durch die Polizei selbst oder ihre Kunden erfolgt. Insgesamt geht es ihnen also um die Wiederherstellung der demokratischen Kontrolle über die Polizei durch das Parlament. Hier soll im Weiteren versucht werden, diese spezifischen Eigenheiten und Restriktionen des Politikfeldes der Inneren Sicherheit zu berücksichtigen. Insofern wird man es nicht aus den Augen verlieren dürfen, so z.b. indem ich die Einflussnahme von bestimmten Akteuren wie Parteien, Gewerkschaften, usw. in die Analysen einbeziehe. Innerhalb dieses weiten Politikfeldes der Inneren Sicherheit (IS) interessiere ich mich in erster Linie jedoch für die engere Polizeipolitik. Die Polizei in meinem o.a. Begriffssinne steht damit im Zentrum dieser Analyse. Das weitere Politikfeld ist hier also nur insofern von Interesse, als es in konkreter Beziehung zur so definierten Polizei tritt. Es gibt dabei einerseits sicherlich Problembereiche, die aufgrund ihrer gleichzeitigen Einbettung in das umfassendere Politikfeld der IS ebenso auch andere Institutionen tangieren, so z.b. Fragen der Privatisierung von Strafverfolgung oder der Entkriminalisierung bei Bagatelldelikten die Staatsanwaltschaft. Andererseits gibt es aber auch Phänomene, die polizeispezifisch sein dürften, wie z.b. ihre Entmilitarisierung oder ihre faktische Allzuständigkeit. Nach meinem Verständnis sollte die Polizei in einem zusammenhängenden und eigenständigen Politikfeld der Polizeipolitik analysiert werden, da hier bestimmte systemische Strukturen, Prozesse und Inhalte eng miteinander verknüpft sind. Dies schließt im Übrigen eine Einbettung in ein übergeordnetes Politikfeld wie die IS nicht aus. Dieses Verständnis als eigenständiges Politikfeld wird in der wissenschaftlichen Diskussion durchaus kontrovers beurteilt. So ist Polizeipolitik, wie zu sehen war, für Lange (2000b: 240) ein Teilbereich des Politikfeldes Innere Sicherheit. Während Werkentin (1984: 59, 138), der z.b. neben der Sozialpolitik explizit die Polizeipolitik nennt, sie ebenso wie Kißler/Kersting/Lange (2000b: 5) als eigenes Politikfeld betrachtet. Die letztgenannten Autoren kommen dabei zu folgendem Schluss: Eine politikfeldorientierte Verwaltungsanalyse wird zur empirischen Voraussetzung einer Diskussion über angemessene Verwaltungsreformschritte. (2000c: 15). Ich betrachte Polizeipolitik also als eigenständiges Politikfeld und analysiere in diesem Feld die politischen Modernisierungsentscheidungen innerhalb der Polizei von NRW. Dass es dabei zwangsläufig zu Überschneidungen mit dem Gesamtkomplex der Inneren Sicherheit kommen wird, dürfte klar geworden sein. Dies ist in der Politikwissenschaft allerdings auch nicht ungewöhnlich. So kann man z.b. die Wirtschaftspolitik als umfassendes Politikfeld betrachten, oder sie als übergeordnetes Politikfeld einzelner Felder wie Konjunktur-, Wachstums-, Geldpolitik, usw. verstehen. Es ist letztlich immer eine Frage der Definition. Dieses Politikfeld Polizei stößt, anders als in der politikwissenschaftlichen Literatur, in der Gesellschaft auf reges Interesse. Dies reicht von diversen Polizeiberichten in den Lokalteilen der Tageszeitungen über die zahllosen Kriminalfilme im Fernsehen bis hin zu wissenschaftlichen/politischen Grundsatzdiskussionen über polizeirelevante Themen, wie beispielsweise den sog. großen Lauschangriff. 17 Die wissenschaftliche, politische, 17 Vier Beispiele dazu: Leser von Tageszeitungen in Ost und West präferieren mit 84 % bzw. 87 % lokale Berichte noch vor der Innenpolitik mit 57 % bzw. 59 % (Chill/Meyn 1998: 47, Tabelle). An der Spitze des

20 19 journalistische, gesellschaftliche Diskussion über dieses Politikfeld wird dabei jedoch eher mit emotionalen als mit rationalen Argumenten geführt. Dies dürfte u.a. daran liegen, dass i.d.r. wenig sachlich fundiertes Wissen über die Polizei besteht. Dies gilt nicht nur für den sog. Normalbürger, es gilt auch für sog. Fachleute wie Politiker, Wissenschaftler und Journalisten. Auch ihr Polizeibild ist stark vom Alltagswissen aus den Medien bzw. aus eigenen Erfahrungen geprägt. So macht z.b. Der Spiegel (1998b) die unzureichende Kooperation zwischen den Bundesländern implizit dafür mit verantwortlich, dass Überfälle auf schlafende LKW-Fahrer und Wohnwagentouristen an den Autobahnraststätten stark angestiegen sind, obwohl detaillierte Untersuchungen über das Ausmaß der Zusammenarbeit auf den Autobahnen fehlen. Solche eher emotional fundierte Darstellungen liegen auch daran, dass das Politikfeld Polizei in der sozialwissenschaftlichen Literatur nicht bzw. nur am Rande untersucht wird. Und das, obwohl es sich hier, wie im Rahmen des Forschungsanstoßes zu sehen war, um ein gesellschaftlich höchst relevantes Politikfeld handelt. Eine weitere Folge davon ist, die oft starke Über- oder Unterschätzung der polizeilichen Möglichkeiten (Busch/u.a. 1985: 23, Nr. 1). Die Polizei verfügt beispielsweise nicht über zahllose Daten aller Bürger, aber doch über bestimmte Daten einiger Bürger. Ebenso hat das oft vorzufindende Verständnis von Polizei als einer weitgehend staatlich autonomen Organisation (Lange/Schenck 2004: 22) mit der Realität nichts zu tun. Auch hier sind Netzwerke von Akteuren aktiv, die ihre eigenen und oftmals divergierenden Interessen verfolgen. Polizei wandelt sich von der vermeintlich abgeschotteten hoheitlichen Exekutivbehörde zu einem kooperativen Akteur innerhalb des Politikfeldes Innere Sicherheit. (a.a.o.: 114). Dieses Dunkelfeld möchte ich in dieser Studie ein wenig aufhellen helfen, auch um das Innenleben der Polizei (...) einer kritischen öffentlichen Diskussion zu erschließen (Busch/u.a. 1985: 36), indem ich der Frage nachgehe, wie der Stand der polizeilichen Modernisierung in NRW eigentlich ist. 2.2 Die Polizei als Teil der Ordnungs-/Eingriffsverwaltung Der funktionale Verwaltungsbegriff (vgl. zum Nachfolgenden Heise/Tegtmeyer/Braun 1990: 23-24, Nr. 2) wird häufig durch negative Abgrenzung definiert: Danach ist Verwaltung das, was nicht zur Gesetzgebung oder Rechtsprechung gehört. Dass diese Definition etwas ungenau ist, wird weiter unten noch zu zeigen sein. Zweifelsohne ist die Polizei aber ein Teil dieser Verwaltung. Materiell gehört eine ganze Fülle von unterschiedlichsten Staatstätigkeiten zur Verwaltung, so dass es in der Literatur zahlreiche divergierende Systematisierungsversuche gibt, so z.b. in hoheitliche (= Über-/Unterordnungsverhältnis) vs. fiskalische (= bedient sich des Privatrechts) Verwaltung. Bei all diesen mehr oder weniger gelungenen Versuchen sollte man immer berücksichtigen, dass es sich hierbei um rein analytische Trennungen handelt, die sich im wirklichen Verwaltungsleben durchaus überschneiden können. In Lehrbüchern zum Verwaltungsrecht und der sonstigen Literatur findet man daher auch eine Vielzahl an Differenzierungen. Zuschauerinteresses im Fernsehen stehen laut einer repräsentativen Befragung von Personen ab 14 Jahren im Dezember 1994 mit 87 % Nachrichten, gefolgt von Spielfilmen mit 78 % und Krimiserien mit 58 % (Meyn 1996: 202, Grafik). Andrea Stuppe (2000) berichtet über findige Unternehmer, die das Bevölkerungsinteresse an Krimis nutzen, indem sie Mordermittlungen zum Mitmachen im Rahmen eines Urlaubes anbieten. Dem sog. großen Lauschangriff widmet das Nachrichtenmagazin Der Spiegel (1998a) in einer seiner Ausgaben eine ganze Titelgeschichte mit mehreren Berichten und Interviews.

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