Wissensmanagement in der öffentlichen Verwaltung am Beispiel umweltrelevanter Zulassungsverfahren

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1 Wissensmanagement in der öffentlichen Verwaltung am Beispiel umweltrelevanter Zulassungsverfahren von Dipl.-Ing. Thomas Wachter Berlin, November 2000

2 Inhalt 1 Vorbemerkung 4 2 Wissenswachstum und Informationsflut als Problem 5 3 Ansätze des betrieblichen Wissensmanagements Einflussfaktoren auf Wissensmanagement The Knowledge Creating Company Bausteine des Wissensmanagements Handlungsbezug des Wissensmanagements 9 4 Implementierung eines Wissensmanagementsystems in Behörden 11 Abbildungsverzeichnis Abb. 1: Einflussfaktoren auf Wissensmanagement 7 Abb. 2: Bausteine des Wissensmanagements (Probst et al. 1998, S. 56) 8 Abb. 3: Wissensstruktur einer Handlungsanleitung für komplexe Arbeitsvorgänge 10

3 Wissensmanagement in der öffentlichen Verwaltung 4 1 Vorbemerkung In diesem Artikel wird aufgezeigt, wie sich die im Unternehmensbereich praktizierten Ansätze des Wissensmanagements für eine Effektivierung des Verwaltungshandelns eignen. Als Beispiel für die wissensbezogene Operationalisierung von Aufgaben wird auf den Vollzug umweltrelevanter Zulassungsverfahren eingegangen. Diese Ausführungen sind Zwischenergebnisse aus einem aktuellen Forschungsvorhaben an der TU Berlin 1 und verstehen sich als Ergänzung zur aktuellen Diskussion zum Thema Wissensmanagement und Verwaltungsreform. 2 1 Wachter, Thomas (2000): Handlungsanleitendes Wissensmanagement für Umweltplanung und Naturschutz fachlich vertieft am Beispiel der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung. unveröff. Forschungsvorhaben am Institut für Management in der Umweltplanung, TU Berlin 2 Z. B. (Hill 1997)(http://www.dhv-speyer.de/lst/hill/wissen.htm).

4 Wissensmanagement in der öffentlichen Verwaltung 5 2 Wissenswachstum und Informationsflut als Problem Nur wenige Verwaltungen haben indes die Bedeutung eines funktionierenden Wissensmanagements für den Erfolg ihrer Organisation erkannt.... Manche Verwaltungen haben sich mit Personalmanagement beschäftigt, andere mit einem eher technisch orientierten Informationsmanagement, aber eine Nutzung und Bewirtschaftung des in der Verwaltung vorhandenen Wissens, das aus der täglichen Arbeit und ihrer Weiterentwicklung entsteht, ist bisher noch kaum erfolgt. (Hill 1999, S. 130) Dieses Zitat von Hermann Hill weist darauf hin, dass Wissensmanagement mittlerweile auch als eine innovative Strategie für Behörden verstanden wird. Wissensmanagement eröffnet jedoch nicht nur neue Möglichkeiten, sondern ist aufgrund der aktuellen Informationsflut auch zunehmend erforderlich. Die Notwendigkeit eines systematischen Umgangs mit Wissen wird am Beispiel umweltrelevanter Zulassungsverfahren aufgezeigt. Des Weiteren werden Ansätze des Wissensmanagements vorgestellt (Kap. 2) sowie die Einführung eines Wissensmanagementsystems in Behörden diskutiert (Kap. 3). Damit die Mitarbeiter in Behörden die Belange des Natur- und Umweltschutzes rechtssicher und effektiv in umweltrelevante Zulassungsverfahren einbringen können, ist ein zielgerichteter Umgang mit Wissen und Informationen erforderlich. Angesichts der Flut an Vorschriften und Fachinformationen, ist es für die Mitarbeiter in den Behörden (und die Fachgutachter) heute nicht mehr möglich, die rechtlichen Anforderungen, das naturwissenschaftlich-ökologische Wissen und den Stand der Technik bzw. Methodik zu überblicken, geschweige denn zu beherrschen. Da zudem die Anforderungen an den Vollzug der Umweltgesetze für alle Beteiligen ständig steigen, ist ein systematisches Wissensmanagement erforderlich auch wenn dies bisher nicht in seiner vollen Tragweite erkannt ist. Für die Informationsflut im Bereich der umweltrelevanten Zulassungsverfahren lassen sich verschiedene Entwicklungen anführen. Seit die Umweltpolitik 1971 erstmals im Umweltprogramm der Bundesregierung beschrieben wurde, hat sich in Deutschland Schritt für Schritt ein umfangreiches Instrumentarium etabliert. Im Immissionsschutzrecht, Gewässerschutzrecht, Bodenschutzrecht, Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht und im Naturschutzrecht ist heute eine Vielzahl von Instrumenten definiert, die mit spezifischen Mitteln auf Natur- und Umweltschutz abzielen. Einige Instrumente wurden in den letzten Jahre erweitert, so etwa diejenigen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes 1994; andere Instrumente wurden neu eingeführt, etwa die des Bodenschutzgesetzes Hinzu kommt, dass mittlerweile die Richtlinien der Europäischen Union einen großen Einfluss auf das deutsche Umweltrecht aufweisen (Hartje & Klaphake 1998; Heinelt et al. 2000; Wahl & Dreier 1999, S. 607). Die Umsetzung der UVP-Richtlinie oder der FFH-Richtlinie in deutsches Recht sind beredete Zeugnisse für das Entstehen neuer Instrumente. Die Komplexität wird dadurch vergrößert, dass im Wege der untergesetzlichen Rechtsetzung durch die Regierung und der Rechtsanwendung durch die Verwaltung das Umweltrecht ständig verdichtet und verfeinert wird (Storm 1999, S. XVI). Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften geben zwar den Behördenmitarbeitern Hilfe bei der Umsetzung der Gesetze. Auch die Rechtsprechung trägt zur Konkretisierung bei. Dies führt jedoch dazu, dass die Rechtslage für den Einzelnen selbst auf kleinen Spezialgebieten oft nicht mehr überschaubar ist (Lübbe-Wolff 1996, S. 20ff.). Alleine die Vorschriften der Umweltverträglichkeitsprüfung zu überblicken das UVP-Gesetz, die UVP- Verwaltungsvorschrift und die UVP-Änderungsrichtlinie, ist kein einfaches Unterfangen. Der Vollzug der Umweltgesetze erfordert jedoch nicht nur einen hohen juristisch-verwaltungstechnischen Sachverstand, sondern auch ökologisch-naturwissenschaftliche und planungsmethodische Kenntnisse. Gerade in der naturwissenschaftlichen Forschung entwickelt sich der Stand des Wissens sehr schnell. Aber auch die planungsmethodischen Anforderungen nehmen beständig zu. So weisen jüngere Umweltgesetze eine systemare Perspektive in Bezug auf Umwelt und Technik auf so etwa das UVP-Gesetz oder das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (Bechmann & Hartlik 1998). Dieser systemare Blickwinkel erfordert umfassende methodische Kenntnisse, um beispielsweise die Wechselwirkungen der Schutzgüter zu beschreiben oder um die Bewertungsergebnisse einzelner Schutzgüter angemessen zu aggregieren.

5 Wissensmanagement in der öffentlichen Verwaltung 6 Sowohl für die Mitarbeiter in den Behörden, die für den Vollzug eines Zulassungsverfahrens zuständig sind, als auch für die Gutachter, die die erforderlichen Fachbeiträge erstellen, ist es daher heute nicht mehr möglich, die rechtlichen Bestimmungen, das ökologische Wissen und den Stand der Technik zu überblicken und sachgerecht anzuwenden. Dies kann sich in einer mangelhaften Rechtssicherheit der Verfahren und einer geringen fachlichen Qualität der Gutachten äußern. Es haben jedoch nicht nur die relevanten Informationen und das Wissen zugenommen. Die Anforderungen an den Vollzug der Umweltgesetze für die Behörden sind auch dadurch gestiegen, dass die Aufgaben zunahmen. Dietrich Fürst und Rainer Martinsen führen vier Bereiche an, die die Handlungskapazität der Umweltverwaltung bestimmen (Fürst & Martinsen 1997, S. 16): Personal (Menge, Wissen, Fähigkeiten), Finanzen (Umfang und Freiheitsgrad der Verwendbarkeit), Technologie (EDV- Einsatz, Kontrolltechnologie, Labors etc.) und Organisation (Aufgabenverteilung, Kompetenzzuweisung, Rollenzuweisung). Werden die Ressourcen in diesen Bereichen erhöht, wirkt sich dies zwar positiv auf die Handlungskapazität der Verwaltung aus. Dies ist aber nicht ausreichend. So hat beispielsweise die Anzahl der Beschäftigten der Umweltverwaltung in den letzten zwanzig Jahren erheblich zugenommen. Gleichzeitig ist aber auch der Aufgabenbestand so gewachsen, dass der Fehlbedarf an Personal relativ zum Aufgabenbestand größer wurde (Lübbe-Wolff 1996, S. 10, 20ff.). Vor dem Hintergrund der Finanzlage der öffentlichen Haushalte besteht diesbezüglich sowieso kaum Spielraum. Hier eröffnet nun der systematische Umgang mit Wissen und Informationen im Verwaltungshandeln neue Möglichkeiten: Anstatt die Ressourcen zu erhöhen, kann die Arbeit wissensintensiver und effektiver gestaltet werden. Dabei wird Wissen nicht als eine Ressource betrachtet, die nur dem Einzelnen zugeordnet ist, sondern die auch personenunabhängig gehandhabt werden kann. Untersucht man, wo derartige Strategien am weitesten verbreitet sind, so fällt der Blick auf den Unternehmensbereich. Unter dem Begriff Wissensmanagement entstanden in den neunziger Jahren Ansätze, um mit dem organisatorischen und aufgabenbezogenen Wissen zielgerichtet umzugehen.

6 Wissensmanagement in der öffentlichen Verwaltung 7 3 Ansätze des betrieblichen Wissensmanagements 3.1 Einflussfaktoren auf Wissensmanagement Wissensmanagement hat unterschiedliche Einflussfaktoren. Ursächlich sind das Wissenswachstum und die Informationsflut in fast allen menschlichen Tätigkeitsfeldern und Anwendungsbereichen. Die wichtigsten konzeptionellen Ansätze, um mit den gestiegenen Anforderungen umzugehen, stammen aus der Betriebswirtschaftslehre und aus den Planungswissenschaften, die entscheidenden Werkzeuge aus der Informatik (Abb. 1). Informationsflut und Wissenswachstum Informatik moderne IuK- Technologien Wettbewerb, Innovation Betriebswirtschaftslehre Planungswissenschaften Strukturierung des Wissens Wissensmanagement Sammlung von aufgabenspezifischen Wissen und Informationen Handlungsbezogene Strukturierung der Informationen Entwicklung und Einsatz spezifischer Computersysteme Anwendung dieser Systeme für spezifische Aufgaben Abb. 1: Einflussfaktoren auf Wissensmanagement Zeitlich ging dem Thema Wissensmanagement in der Betriebswirtschaftslehre die Beschäftigung mit dem Lernen von Organisationen voran. Hintergrund ist hierbei die Vorstellung eines fortdauernden Wandels und zunehmenden Wettbewerbs, der die Unternehmen nötigt, von einzelnen Maßnahmen der Organisations- und Personalentwicklung in einen kontinuierlichen Veränderungsprozess überzugehen und den ganzen Betriebs- und Geschäftsprozess als ein permanentes Anpassungsgeschehen zu begreifen. Es entsteht die Lernende Organisation ein Thema, das in den USA vor allem durch Peter Senges 1990 erschienenes Buch The Fith Discipline bekannt wurde (Senge 1997). In der deutschsprachigen Literatur spielt der Begriff der Wissensbasis eine zentrale Rolle (Pautzke 1989). Ziel ist es, die Wissensbasis des Betriebs in Richtung auf eine erhöhte Problemlösungsfähigkeit zu entwickeln, da die Organisation als Ganze nur zu einem bestimmten Anteil Zugriff auf das in den Köpfen der Mitarbeiter gespeicherte Wissen hat (Bullinger, 1996; Sattelberger, 1996). Daher sollen die Wissensbestände der einzelnen Mitarbeiter wie auch kollektive Wissensstrukturen, die in der Organisation und ihren Verfahrensweisen vorliegen, systematisch in die Wissensbasis des Unternehmens eingegliedert werden (Wendt 1998, S. 34). Beim Aufbau der Wissensbasis ist entscheidend, dass durch die Materialisierung des individuellen Wissens in Wissensdokumenten dieses von den Erfahrungen des Individuums abgelöst wird. Dadurch entsteht die Möglichkeit, Wissen flächendeckend zu multiplizieren und vorhandene Wissensbausteine wieder neu zu kombinieren (Schüppel 1996, S. 256). Das Konzept der Lernenden Organisation wurde Beginn der neunziger Jahre zum betrieblichen Wissensmanagement weiterentwickelt.

7 Wissensmanagement in der öffentlichen Verwaltung The Knowledge Creating Company Die Japaner Ikujiro Nonaka und Hirotaka Takeuchi haben in ihrem einflussreichen Werk The Knowledge Creating Company auf die Bedeutung des so genannten impliziten Wissens hingewiesen (Nonaka & Takeuchi 1997, S. 28). Während sich explizites Wissen formal in grammatischen Sätzen, mathematischen Ausdrücken, technischen Daten, Handbüchern oder Computerprogrammen artikulieren und weitergeben lässt, baut implizites Wissen auf die Erfahrungen des Einzelnen und betrifft schwer fassbare Faktoren wie persönliche Überzeugungen, Perspektiven und Wertsysteme (kognitive Dimension). Außerdem umfasst es informelle Fertigkeiten, die mit dem Begriff Know-how wiedergegeben werden (technische Dimension). Als entscheidender Bestandteil des kollektiven menschlichen Verhaltens und damit auch für Unternehmen ist das implizite Wissen bislang weitgehend vernachlässigt worden (ebd., S. 8 und 18). Aus diesem Grunde betrachten Nonaka und Takeuchi die Externalisierung des impliziten Wissens, das Aufschreiben des in den Köpfen der Mitarbeiter verborgenen Wissens, als entscheidenden Vorgang für ein effektiveres Funktionieren der betreffenden Organisation. Dadurch kann die organisatorische Wissensbasis entscheidend verbessert werden (ebd., S. 74ff.). 3.3 Bausteine des Wissensmanagements Gilbert Probst, Kai Romhardt und Steffen Raub von der Hochschule St. Gallen verstehen Wissensmanagement aufgrund der Anwendungsorientierung als pragmatische Weiterentwicklung der Theorien und Perspektiven des Organisationalen Lernens (Probst et al. 1998, S. 44f). In Praxisanwendungen haben sie typische Problemkategorien identifiziert, denen jeweils eine wissensbezogene Aktivität zugeordnet werden kann, beispielsweise der Erwerb oder die Verteilung von Wissen. Diese Aktivi täten stehen in einer engen Verbindung und werden von Probst et al. als Kernprozesse des Wissensmanagements bezeichnet (ebd., S. 51). Dadurch entsteht ein Managementregelkreis: die Bausteine des Wissensmanagements (Abb. 2). Wissensziele Feedback Wissensbewertung Wissensidentifikation Wissensbewahrung Wissenserwerb Wissensnutzung Wissensentwicklung Wissens(ver)teilung Abb. 2: Bausteine des Wissensmanagements (Probst et al. 1998, S. 56) Die Kernprozesse des Wissensmanagements bzw. der innere Kreislauf bestehen aus den Bausteinen Wissensidentifikation, Wissenserwerb, Wissensentwicklung, Wissens(ver-)teilung, Wissensnutzung und Wissensbewahrung. Der äußere Kreislauf umfasst die Wissensziele und die Wissensbewertung. Mit den einzelnen Bausteinen sind die folgenden Absichten verknüpft. Wissensziele geben den Aktivitäten des Wissens managements eine Richtung. Sie legen fest, auf welchen Ebenen welche Fähigkeiten aufgebaut werden sollen. Da es den meisten Großunternehmen heute schwer fällt, den Überblick über die betrieblichen Daten, Informationen und Fähigkeiten zu behalten, ist Wissensidentifikation erforderlich. Das intern und extern

8 Wissensmanagement in der öffentlichen Verwaltung 9 vorhandene Wissen oder Know-how, das für organisationsspezifische Aufgaben wichtig sein kann, muss bekannt sein. Dazu gehört auch im Sinne von Nonaka und Takeuchi, das implizite Wissen der Mitarbeiter. Die weltweite Wissensexplosion und gleichzeitige Wissensfragmentierung macht heute zunehmend den Wissenserwerb erforderlich. Unternehmen erwerben kritische Fähigkeiten auf den verschiedensten Wissensmärkten (z.b. Erwerb von Wissensprodukten wie beispielsweise Software, Patenten oder CD-Roms, die Rekrutierung von Spezialisten oder aber auch die Übernahme besonders innovativer Firmen im eigenen Kompetenzfeld). Im Hinblick auf die Produktion neuer Fähigkeiten, neuer Produkte, besserer Ideen und leistungsfähigerer Prozesse ist die Wissensentwicklung erforderlich. Als Managementanstrengung kann sie auf der individuellen und auf der kollektiven Ebene konzeptionalisiert werden. Die Wissens(ver)teilung ist die zwingende Voraussetzung, um relevante Wissen in Gestalt von Informationen für die gesamte Organisation nutzbar zu machen. Eine wichtige Managementfrage besteht darin, welche Mitarbeiter auf welche Arten von Wissen Zugriff haben sollen. Bei diesem Baustein kommt elektronischen Netzen, insbesondere Intranets, und spezifischen Computersystemen eine große Bedeutung zu. Der Baustein Wissensbewahrung impliziert, dass einmal erworbene Fähigkeiten und Wissen beständig analysiert und dokumentiert werden müssen. Dabei stellen die Prozesse der Selektion des Bewahrungswürdigen, die angemessene Speicherung und die regelmäßige Aktualisierung eine anspruchsvolle Managementaufgabe dar. Die Speicherungsprozesse finden auf der individuellen, der kollektiven und der elektronischen Ebene statt. Ziel und Zweck des Wissensmanagements ist der produktive Einsatz des organisationalen Wissens. Da mit der Identifikation und (Ver)Teilung der zentralen Wissensbestandteile die Wissensnutzung im Unternehmensalltag noch nicht sichergestellt ist, sollten hier auch Strategien Anwendung finden, mit denen individuelle und kollektive Lernbarrieren aufgedeckt werden können. Die Wissensbewertung ist erforderlich, damit beurteilt werden kann, ob die jeweiligen Ergebnisse den formulierten Wissenszielen entsprechen. Nur so kann der Erfolg beurteilt und der Managementregelkreis geschlossen werden. Indem wissensbezogene Aktivitäten in logische Phasen zerlegt werden, entsteht ein zuverlässiges Raster für die Suche nach den Ursachen von Wissensproblemen in Organisationen (Bullinger et al. 1998, S. 24). Jeder Baustein bildet einen Ansatzpunkt, eine Interventionsmöglichkeit für Wissensmanagement. Funktioniert die Durchführung einer Tätigkeit nicht wie erhofft, kann dies beispielsweise daran liegen, dass nicht alle notwendigen Information identifiziert wurden oder dass die Verteilung des Wissen in der Organisation nicht ausreichend sichergestellt ist. Vielleicht muss auch erst ein Intranet aufgebaut werden. Der zweite Vorteil des Modells von Probst et al. besteht darin, dass es der Definition, der Einführung und Anwendung neuer Tätigkeiten bzw. Aufgaben zugrunde gelegt werden kann. Außerdem kann es für beliebige Tätigkeitsfelder außerhalb des Unternehmensbereichs verwendet werden, da es unmittelbar wissensbezogen ist (Probst et al. 1998, S. 57). 3.4 Handlungsbezug des Wissensmanagements Die skizzierten Ansätze des Wissensmanagements können demnach auch auf das Verwaltungshandeln übertragen werden. Um beispielsweise den Vollzug bestimmter Zulassungsverfahren im Sinne von Wissensmanagement zu effektivieren, müssen zunächst die erforderlichen Informationen identifiziert und erworben werden: das heißt die betreffenden Gesetze, Rechtsverordnungen, Satzungen, Verwaltungsvorschriften und methodischen Empfehlungen (z. B. Leitfäden). Zum Teil sind auch die Regelwerke nichthoheitlicher Gremien relevant. Dies alleine ist jedoch nicht ausreichend für einen effektiven Vollzug. Oft stellt sich für die betreffenden Sachbearbeiter die Frage, in welchem Zusammenhang bestimmte Informationen stehen. Erforderlich ist daher eine handlungsbezogene Strukturierung der Informationen. Hierfür stellen die Planungswissenschaften methodische Grundlagen bereit. Die Sachbearbeiter benötigen eine Schritt-für-Schritt- Anleitung, wie bestimmte Aufgaben der Reihe nach erledigt werden können. Klassische Verwaltungsvorschriften oder Leitfäden beinhalten zwar auch eine Handlungsbeschreibung. Diese fällt jedoch in der Regel relativ grob und zum Teil unübersichtlich aus, da die Handlungsbeschreibung mit gesetzlichen Bestimmungen, Fachinformationen (z. B. Methodik) und anderem Hintergrundwissen vermischt

9 Wissensmanagement in der öffentlichen Verwaltung 10 wird. Eine klare Trennung dieser Wissenstypen wird erst durch den Einsatz von Computersystemen möglich. Computersysteme, die diese Anforderungen mehr oder weniger erfüllen, werden seit einigen Jahren im Unternehmensbereich unter dem Stichwort Workflow-Management entwickelt (Österle & Vogler 1996; Workflow Management Coalition 2000). Für eine Automatisierung und Steuerung werden Geschäftsprozessen als Workflows modelliert, in ein Computersystem implementiert und über das unternehmensinterne Intranet ausgeführt. Bei typischen Workflow-Management-Systemen ist allerdings die Verknüpfung der Workflows bzw. Handlungsanleitungen mit unterschiedlichen Typen von Hintergrundwissen nur ansatzweise realisiert. Dies reicht zur Unterstützung komplexer Verwaltungsverfahren, insbesondere im Umweltbereich, nicht aus. Im Idealfalle sind die im Computer abgebildeten Arbeitsschritte mit Muster-Arbeitshilfen (z. B. Standardschreiben, Gliederungsmuster), mit erläuternden Hinweisen (z. B. Gesetzestexten) und mit Hintergrundwissen über Hyperlinks verknüpft. Die Verknüpfung dieser Bausteine ermöglicht es den Mitarbeitern, aus isolierten Daten und Informationen persönliches Wissen abzuleiten. Aus diesem Zusammenhang leitet sich auch der Begriff handlungsanleitendes Wissensmanagement ab (Abb. 3). Aufgabe Arbeitsschritt 1 Arbeitsschritt Arbeitshilfe 1, z. B. Musterbrief Hinweise 1, z. B. Gesetzestext Bücher 1, z. B. Schutzgut- Indikatoren Arbeitshilfe n, z. B. Checkliste Arbeitsschritt n Hinweise n, z. B. Definitionen Bücher n, z. B. Adressenlisten Abb. 3: Wissensstruktur einer Handlungsanleitung für komplexe Arbeitsvorgänge Dazu ein Beispiel aus einem Zulassungsverfahren, in dem die Umweltverträglichkeitsprüfung anzuwenden ist: Die Aufgabe besteht darin, dass die Behördenmitarbeiter den voraussichtlichen Untersuchungsrahmen der UVU mit den Verfahrensbeteiligten abstimmen. Arbeitsschritt 1 betrifft die erforderlichen Vorüberlegungen. Er enthält für die Sachbearbeiter eine detaillierte textliche Beschreibung der Handlung. Dazu steht als Arbeitshilfe ein Musterbrief für die Einladung zum Abstimmungstermin (Scoping) bereit. Der Hinweis enthält den Wortlauf des 5 UVPG und in den (elektronischen) Büchern sind Indikatoren aufgelistet, die für den Untersuchungsrahmen generell in Frage kommen. Arbeitsschritt 2 leitet an, wie der Abstimmungstermin zu führen ist, und der letzte Arbeitsschritt beschreibt die abschließenden Tätigkeiten wie z. B. das Verschicken des Protokolls. Systeme, denen die geschilderte Wissensstrukturierung zu Grunde liegt, sind die Computergestützten Assistenz-Systeme (C.A.S.) der EXPERT-Reihe (Bechmann & Hartlik 1996). Die zentrale Eigenschaft der C.A.S. besteht darin, dass sie den Vollzug von Zulassungsverfahren sowie die Erstellung von Fachgutachten Schritt-für-Schritt anleiten und dabei standardisierte Arbeitshilfen und Hintergrundwissen zur Verfügung stellen. Die bekanntesten Systeme werden in der Planungspraxis der UVP und in Raumordnungsverfahren (in Brandenburg und Niedersachsen) eingesetzt (Institut für Synergetik und Ökologie 1998). Gegenüber gängigen Lernprogrammen unterscheiden sich die Computergestützten Assistenz-Systeme dadurch, dass sie gleichzeitig als Arbeitswerkzeuge eingesetzt werden können. Die Muster-Arbeitshilfen (z. B. Standardschreiben) können aufgerufen und an den konkreten Einzelfall angepasst werden.

10 Wissensmanagement in der öffentlichen Verwaltung 11 4 Implementierung eines Wissensmanagementsystems in Behörden Soll ein Wissensmanagementsystem in Behörden eingeführt werden, müssen die Besonderheiten des Wissens, das zur Bewältigung der anstehenden Aufgaben eingesetzt werden soll, berücksichtigt werden. Unter einem Wissensmanagementsystem wird hier verstanden, dass der Bearbeitung konkreter Aufgaben durchgängig das Modell der Bausteine des Wissensmanagements (Kap. 2.3) zugrunde gelegt wird. Somit ist die Entwicklung und Anwendung von Computersystemen eine Komponente eines Wissensmanagementsystems, die im Zusammenhang mit organisatorischen Aspekten sowie Maßnahmen der Mitarbeiterschulung (neue Lernstrukturen) zu sehen ist. In Bezug auf den Umgang mit Wissen und Information muss die öffentliche Verwaltung Handlungsziele berücksichtigen, die weit über die Einhaltung von einzelbetrieblichen Wirtschaftlichkeits- und individuellen Qualitätskriterien hinausragen. Sie muss den Grundsätzen der demokratischen Legitimität, der rechtsstaatlichen Legalität und der sozialstaatlichen Effektivität gerecht werden (vgl. Adamscheck 1998). Dazu kommt, dass öffentliche Verwaltungen politisch legitimierte Ressourcen haben und zwischen widersprüchlichen Anforderungen Entscheidungen treffen müssen. Neben dem Ausgleich unterschiedlicher individueller Bedürfnisse geht es gleichzeitig um die Schaffung und Bewahrung von kollektiven Gütern (DIN 1996, S. 54). Bei privaten Unternehmen geht es dagegen darum, über die Befriedigung individueller Bedürfnisse Gewinne zu erzielen, Marktsegmente zu erobern und im Wettbewerb zu bestehen. Von Bedeutung sind somit vor allem Innovationen, die zu neuen Produkten und Wettbewerbsvorteilen führen können. Aus diesem Grund wird in Unternehmen die Explikation des impliziten Wissens als so bedeutsam beurteilt. Das erforderliche Wissen, das für die jeweiligen hoheitsstaatlichen Aufgaben in Behörden eingesetzt wird, wird jedoch nicht durch Marktkräfte vorgegeben, sondern in politischen Prozesse bestimmt und als gesetzliche und administrative Vorgaben festgelegt. Dazu gehören die Verfassung, Gesetze und Verordnungen ebenso wie die Regierungserklärung, Beschlüsse des Parlaments oder des Kabinetts (Wewer 1998, S. 229). Dieses Wissen ist landes- bzw. bundesweit gültig und nicht organisationsspezifisch. Der Vollzug der Umweltgesetze ist ein Beispiel für Anwendung derartigen Wissens. Aus dem Vorangestellten kommt zum Ausdruck, dass bei der Einführung eines Wissensmanagementsystems in Behörden zu unterscheiden ist zwischen? dem organisationsunabhängigen Wissen (z. B. Verwaltungsvorschriften) und? dem organisationsspezifischen Wissen (z. B. Listen der Experten in einer Organisation). Die Ansätze des betrieblichen Wissensmanagements beziehen sich vorrangig auf die Verwendung von organisationsspezifischem Wissen. In Unternehmen geht es folglich darum, das Wissen in den Köpfen der Mitarbeiter zu heben und für die anderen Mitarbeiter verfügbar zu machen. Demgegenüber ist bei einem Wissensmanagement für Behörden das organisationsunabhängige Wissen von größerer Bedeutung. Das Verwaltungshandeln muss gesetzeskonform bzw. rechtssicher erfolgen. Daher geht es vor allem darum, dass die betreffenden Mitarbeiter eine möglichst detaillierte Beschreibung der relevanten Ausführungsvorschriften erhalten als Schritt-für-Schritt Handlungsanleitung mit erläuternden Texten Wie oben gesagt, können die Bausteine des Wissensmanagements für die unterschiedlichsten Tätigkeiten und Aufgaben verwendet werden, die in der Verwaltung anstehen, das heißt auch für Reformbestrebungen aller Art. Dabei können sie als Strategie, als Hebel verwendet werden, um die gewünschten Veränderungen in Gang zu bringen und anschließend zielgerichtet durchzuführen. Die inhaltliche Erneuerung, die im Rahmen des New Public Managements (Blanke et al. 1998) bzw. des Neuen Steuerungsmodells angestrebt wird (Kommunale Gemeinschaftsstelle (KGSt) 1993), kann nur dann erfolgreich umgesetzt werden, wenn die Verwaltung ihre Wissenspotentiale optimal ausnutzt (Brucker 1999, S. 3; Walti & Winkelmann-Ackermann 1998). Dann wird es möglich, mit gleichbleibenden oder weniger Mitteln die Qualität von Dienstleistungen auf einem hohen Stand zu halten oder

11 Wissensmanagement in der öffentlichen Verwaltung 12 gar auszubauen und Defizite beim Vollzug komplexer Aufgaben zu beseitigen (Walti & Winkelmann- Ackermann 1998, S. 17). Im Hinblick auf das organisationsspezifische Wissen besteht eine wichtige Aufgabe des Wissensmanagements darin, das implizite Wissen zu dokumentieren, das bei der Erarbeitung von Produktkatalogen, bei der Abschluss von Zielvereinbarungen zwischen Verwaltung und Rat oder der Bewirtschaftung der Budgets entstanden ist. Ansonsten verbleibt das Wissen in den Köpfen der Mitarbeiter und das Rad wird an anderer Stelle wieder neu erfunden (Hill 1999). Dieses Know-how, das aus der alltäglichen Arbeit entstanden ist, gilt es zu identifizieren, aufzuschreiben, mithilfe eines Computersystems und Intranets in der Behörde zu verteilen, sodass alle Mitarbeiter auf dieses Wissen im Anwendungsfall zugreifen können. Im Hinblick auf das organisationsunabhängige Wissen kommt der handlungsbezogenen Strukturierung der relevanten Informationen eine große Bedeutung zu (s. Kap. 2.4). Als Werkzeuge kommen vor allem Workflow-Management-Systeme und Computergestützte Assistenz-Systeme in Betracht. Die Strukturierung des Wissens und die Systementwicklung ist ein Schritt, der auch unabhängig von der betreffenden Behörde durchgeführt werden kann, beispielsweise im Auftrag des Rates bzw. der politischen Führung. Dadurch besteht die Möglichkeit, dass die politische Führung ihre Vorstellungen besser in die Verwaltungstätigkeit einbringt, und zwar nicht nur durch die Vorgabe von Zielen, sondern auch durch die Standardisierung von Arbeitsabläufen. Günstig wäre es auch, wenn die Einführung eines Wissensmanagementsystems in Verbindung mit einem Bussiness-Process-Reengineering-Projekt (BPR) erfolgte, das heißt mit der Analyse und Neugestaltung der vorhandenen administrativen Abläufe. Hierfür ist es erforderlich, Verwaltungsabläufe als Prozesse zu begreifen, die im Hinblick auf ein bestimmtes Ergebnis oder Produkt zu optimieren sind (Beyer 1998). Da optimierte Verwaltungsabläufe in jedem Fall eine Umstellung der Arbeitsweise der Mitarbeiter bedeuten, bietet es sich an, die veränderten Tätigkeiten von vornherein durch ein handlungsanleitendes Wissensmanagement und den Einsatz entsprechender Computersysteme zu unterstützen. Aus diesen Überlegungen wird ersichtlich, dass die Einführung eines Wissensmanagementsystems ein wertvolles Hilfsmittel für den Erfolg von Verwaltungsreform sein kann. Literatur Adamscheck, Bernd (1998): Hoheitsverwaltung und/oder Dienstleistungsunternehmen. - In: Blanke et al. (1998): Bechmann, Arnim & Hartlik, Joachim (1996): Ist eine zukunftsfähige UVP möglich? Neue Wege der Standardisierung und des Qualitätsmanagements. - In: UVP-report 10 (3/4): Bechmann, Arnim & Hartlik, Joachim (1998): Vom Gesetz zur Verwaltungsreform? Das UVP-Gesetz und seine Implikationen für die Praxis des Umweltschutzes in unserer Gesellschaft. - In: UVPreport 12 (5): Beyer, Lothar (1998): Reengineering. - In: Blanke et al. (1998): Blanke, Bernhard; Bandemer, Stephan von; Nullmeier, Frank & Spitzer, Malte (Hrsg.) (1998): Handbuch zur Verwaltungsreform; Opladen: Leske + Budrich, 387 S. Brucker, Steffen (1999): Wissensmanagement in Verwaltungen. Seminararbeit, Speyer, 20 S. Bullinger, H.-J.; Wörner, J. & Prieto, J. (1998): Wissensmanagement - Modelle und Strategien für die Praxis. - In: Bürgel, H.D. (Hrsg.), Wissensmanagement - Schritte zum intelligenten Unternehmen, Berlin, Heidelberg: DIN, Deutsches Institut für Normung e.v. (Hrsg.) (1996): Geschäftsprozessmodellierung und Workflow-Mangagement. Forschungs- und Entwicklungsbedarf im Rahmen der Entwicklungsbegleitenden Normung (EBN). Berlin u. a.: 81 S. Fürst, Dietrich & Martinsen, Rainer (1997): Reaktionsweisen kommunaler Umweltverwaltungen gegenüber wachsenden Anforderungen. Baden-Baden: 165 S. Hartje, Volkmar & Klaphake, Axel (Hrsg.) (1998): Die Rolle der Europäischen Union in der Umweltplanung. Marburg: 324 S. Heinelt, Hubert; Athanassopoulou, Evanthia; Getimis, Panagiotis; Haunhorst, Karl-Heinz; McIntosh, Malcolm; Malek, Tanja; Smith, Randall; Staeck, Nicola; Taeger, Jürgen & Töller, Annette E. (2000): Prozedurale Umweltpolitik der EU: 441 S.

12 Wissensmanagement in der öffentlichen Verwaltung 13 Hill, H. (1997): Wissensmanagement. Köln u. a: 117 S. Hill, Hermann (1999): Wie Erfahrungsschätze geborgen werden. Wissensmanagement hat eine rationale und eine emotionale Komponente. - In: Stadt und Gemeinde (4): Institut für Synergetik und Ökologie (1998): UVP-EXPERT-Basis 2.0. Software, Barsinghausen Kommunale Gemeinschaftsstelle (1993): Das neue Steuerungsmodell. Begründung, Konturen, Umsetzung. - KGSt-Bericht Nr. 5/1993, Köln: 40 S. Lübbe-Wolff (1996): Modernisierung des Umweltordnungsrechts: Vollziehbarkeit - Deregulierung - Effizienz; Bonn: 227 S. Nonaka, Ikujito & Takeuchi, Hirotaka (1997): Die Organisation des Wissens - Wie japanische Organisationen eine brachliegende Ressource nutzbar machen. Frankfurt/Main, New York: 299 S. Österle, H. & Vogler, P. (Hrsg) (1996): Praxis des Workflow-Managements - Braunschweig und Wiesbaden: 361 S. Pautzke, G. (1989): Die Evolution der organisatorischen Wissensbasis. Bausteine zu einer Theorie des organisatorischen Lernens. Univ. München Probst, Gilbert; Raub, Steffen & Romhardt, Kai (1998): Wissen managen. Wie Unternehmen ihre wertvollste Ressource optimal nutzen (2. Aufl.); Wiesbaden: 414 S. Schüppel, J. (1996): Wissensmanagement: organisatorisches Lernen im Spannungsfeld von Wissen und Lernbarrieren. Wiesbaden: 356 S. Senge, P. (1997): Die fünfte Disziplin: Kunst und Praxis der lernenden Organisation (1. Aufl. 1990); Stuttgart: 562 S. Storm, Peter-Christoph (1999): Umweltrecht. Einführung. - In: Deutscher Taschenbuchverlag (Hrsg.): Umweltrecht. Wichtige Gesetze und Verordnungen zum Schutz der Umwelt, Nördlingen: XI- XXVIII Wachter, Thomas (2000): Handlungsanleitendes Wissensmanagement für Umweltplanung und Naturschutz fachlich vertieft am Beispiel der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung. unveröff. Forschungsvorhaben am Institut für Management in der Umweltplanung, TU Berlin Wahl, Rainer & Dreier, Johannes (1999): Entwicklung des Fachplanungsrechts. - In: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (6): Walti, Nicholas O. & Winkelmann-Ackermann, Sylvia (1998): Gestaltungslust statt Veränderungsfrust. Wissensmanagement als Voraussetzung für den Erfolg der Verwaltungsreform. - In: Verwaltung, Organisation, Personal, 20 (10): Wendt, Wolf Rainer (1998): Soziales Wissensmanagement; Baden-Baden: 129 S. Wewer, Göttrik (1998): Zieldefinition in der Verwaltung. - In: Blanke et al. (1998): Workflow Management Coalition (2000): Introduction to the Workflow Management Coalition. Online in Internet: URL: [Stand Febr. 2000]

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