Exposé. Arbeitsmarktpolitik in Australien. Exposé Arbeitsmarktpolitik in Australien. Juni Bertelsmann Stiftung Bereich Wirtschaft

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1 Exposé Arbeitsmarktpolitik in Australien Juni 2002 Exposé Arbeitsmarktpolitik in Australien erstellt von: con_sens Consulting für Steuerung und soziale Entwicklung GmbH con_sens Rothenbaumchaussee 11 D Hamburg im Auftrag der: Bertelsmann Stiftung Bereich Wirtschaft Abteilung Beschäftigung und Arbeitsmarkt Carl-Bertelsmann Str. 256 D Gütersloh Telefon frank.frick@bertelsmann.de

2 I N H A L T A. In Kürze B. Strukturen der Arbeitsmarktpolitik in Australien 1. Institutionen der Arbeitsmarktpolitik 2. Finanzierungsstruktur 3. Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik C. Besonderheiten der Steuerung der Arbeitsmarktpolitik 1. Externe Bedingungen 2. Instrumente der Steuerung a) Nachweis der Arbeitssuche: der activity test b) Work for Dole c) Privatisierung der Vermittlungs- und Betreuungsdienste: Das Job Network d) Evaluierung Literaturverzeichnis 2

3 A. In Kürze Im Jahre 2002 sind auf dem australischen Arbeitsmarkt 9,4 Mio. Menschen beschäftigt, 25 % arbeiten teilzeit. (Gesamtbevölkerung 2002: ca. 19,5 Mio.). Die Arbeitslosenquote liegt bei 6,8 % und ist damit im Verhältnis zu (8,5%) zurückgegangen, liegt aber immer noch über dem von der Regierung angestrebten Wert von 5%. Die Erwerbsquote liegt bei knapp 72 % (Männer 82%, Frauen 64%). Die Arbeitslosigkeit schwankt je nach Bundesstaat, die niedrigste Rate ist in Sidney (5,2%), die höchste in Tasmanien (8,8 %) zu verzeichnen. Das Departement of Employment and Workplace Relations (DEWR) ist das für die Arbeitsmarktpolitik federführende Bundesministerium. Das Departement of Education, Science and Training ist für Bildung und Berufsbildung und das Departement of Family and Community Services für die Entwicklung der Sozialpolitik und die Bereitstellung finanzieller Hilfen für Bedürftige, darunter auch für Arbeitslose, zuständig. Eine Bundesbehörde, Centrelink, ist für die Zahlung der Arbeitslosenunterstützung und sonstigen Leistungen und für die Verwaltung der Arbeitsmarktprogramme zuständig. In beträgt der Etat der Bundesregierung etwa 170 Mrd. A$ bzw. ca. 22,7 % des BIPs. Davon sind etwa 6,2 Mrd. A$ (0,8 %) für passive Leistungen, etwa 1,65 Mrd. A$ (0,2 %) für aktive Arbeitsmarktprogramme vorgesehen, die durch das Job Network umgesetzt werden. 1 Aktive und passive Maßnahmen werden aus der Staatskasse und nicht über Beiträge finanziert. Es gibt keine zeitliche Begrenzung für die Dauer des Bezugs von Arbeitslosenunterstützung. Das innovative Merkmal der derzeitigen australischen Regelungen besteht darin, dass auf markttypische Mechanismen gesetzt wird. Seit Mai 1998 werden verschiedene Dienstleistungen zur Unterstützung und Vermittlung Arbeitsloser ausgeschrieben. Ein Netz von privaten und gemeinnützigen Anbietern (Job Network) steht im Wettstreit um die Bereitstellung dieser Dienstleistungen. Das Netz wird unterstützt durch Regelungen, die die gegenseitigen Verpflichtungen der Beteiligten unterstreichen. Während die Regierung die Verpflichtung zur Bereitstellung von Arbeitsmöglichkeiten für Arbeitslose hat, haben die Arbeitslosen die Pflicht, Arbeit zu suchen, sich beruflich zu bilden oder umzuschulen oder sich anderweitig zu engagieren. Diese letztgenannten Maßnahmen sind insbesondere im Work for the dole -Programm verankert, spiegeln aber die jüngste Debatte über eine Reform des Sozialsystems wider. Eine interne Evaluierung des Job Network ergab ein positives Resultat: bei den durchgeführten Maßnahmen waren sowohl Bewerbungstraining als auch die intensive Betreuung erheblich kostengünstiger - bei gleichem Erfolg - verglichen mit den Diensten die damit ersetzt wurden. Im Zuge von Prognosen über einen weiteren Rückgang der Beschäftigtenzahlen in der Zukunft, wird die Einführung von Steuergutschriften für Arbeitseinkommen (ähnlich UK) oder einer negativen Einkommenssteuer diskutiert. 1 1 Euro = 1,66 A$ 3

4 B. Strukturen der Arbeitsmarktpolitik in Australien 1. Institutionen der Arbeitsmarktpolitik Die Hauptakteure der Arbeitsmarktpolitik in Australien sind: - die Bundesregierung, die die politischen Vorgaben entwickelt, - eine Regierungsbehörde, die für den Leistungstransfer an Arbeitslose zuständig ist, - Anbieter von Arbeitsmarktprogrammen, - Arbeitgeber und potentielle Arbeitgeber sowie, - Arbeitslose. Die Bundesregierung hat bei weitem die größte Verantwortung für die Arbeitsmarktpolitik. Die Bundesstaaten sind verantwortlich für einige Berufsbildungs- und Umschulungsmaßnahmen und betreiben in geringerem Umfang lokale Arbeitsmarktprogramme, häufig um die Beschäftigung in der jeweiligen Region zu fördern. Die Kommunen können insofern indirekt Unterstützung für den lokalen Arbeitsmarkt bieten, indem sie Förderungsinstrumente für Industrie und Unternehmen zur Verfügung stellen. Das Departement of Employment and Workplace Relations (DEWR) [Ministerium für Beschäftigung und Arbeitsbeziehungen] ist das für die Arbeitsmarktpolitik federführende Bundesministerium. Das Departement of Education, Science and Training (Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Berufsbildung) ist für Bildung und Berufsbildung und das Departement of Family and Community Services (Ministerium für Familie und Bürgerdienste) für die Entwicklung der Sozialpolitik und die Bereitstellung finanzieller Hilfen für Bedürftige, darunter auch für Arbeitslose, zuständig. Eine Bundesbehörde, Centrelink, ist für die Abwicklung der die Arbeitslosenunterstützung und sonstigen Leistungen und für die Verwaltung der Arbeitsmarktprogramme zuständig. Arbeitsmarktprogramme werden von mehreren hundert konkurrierenden Privatanbietern und gemeinnützigen Organisationen durchgeführt, die in den entsprechenden Ausschreibungen für die Erbringung von Dienstleistungen für Arbeitslose und sonstige Empfänger auf dem Markt erfolgreich waren. 2. Finanzierungsstruktur Die Einführung des Job Network durch die jetzige Regierung im Jahre 1998 fiel mit dem Auslaufen vieler bestehender Programme, die nach Meinung der Regierung ineffizient waren, zusammen. Die Gesamtausgaben für aktive Arbeitsmarktprogramme fielen von 0,8 % des Bruttoinlandsprodukts in auf 0,4 % in Seitdem gab es weitere Kürzungen bei der Finanzierung von Arbeitsmarktprogrammen im Verhältnis zum BIP. Dies ist jedoch auf ein starkes Wirtschaftswachstum, die damit verbundene Steigerung des BIP und den allgemeinen Rückgang der Arbeitslosigkeit zurückzuführen. In beträgt der Etat der Bundesregierung etwa 170 Mrd. $ bzw. ca. 22,7 % des BIPs. Davon sind etwa 6,2 Mrd. $ (0,8 %) für passive Leistungen, etwa 1,65 Mrd. $ (0,2 %) für aktive Arbeitsmarktprogramme vorgesehen, die durch das Job Network umgesetzt werden. Auch die passiven Maßnahmen, dh alle Formen des Arbeitslosengelds werden aus der Staatskasse und nicht über Beiträge finanziert. 4

5 3. Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik Passive Maßnahmen Die wesentliche Form der Unterstützungsleistung für Arbeitslose in Australien in 2002 ist die Newstart Beihilfe. Diese wird geleistet für arbeitslos gemeldete Personen ab 21 Jahre, die das Rentenalter noch nicht erreicht haben. Die Empfänger dieser Beihilfe müssen arbeitsfähig und verfügbar und aktiv arbeitsuchend oder vorübergehend arbeitsunfähig sein ( Aktivitätstest ). Schulungen und gemeinnützige Arbeit dürfen mit Genehmigung durchgeführt werden. Die Unterstützung ist australischen Staatsbürgern vorbehalten. Einwanderer können nach 104 Wochen als in Australien Ansässige einen Anspruch erheben. Im Dezember 2001 belief sich der Grundbetrag für Alleinstehende auf $ 182,30 pro Woche und für eine Person in Lebensgemeinschaft $ 164,45 pro Woche. Zum Vergleich: Das durchschnittliche Wocheneinkommen eines Vollzeitbeschäftigten (ausser Management- Bereich) betrug in 2000 $ 737. Alle Personen unter 21, die arbeitslos und arbeitsuchend sind oder ein Teilzeitstudium mit Arbeitsuche verbinden bzw. sonstigen genehmigten Tätigkeiten nachgehen oder zeitweilig arbeitsunfähig sind, haben Anspruch auf die Jugendbeihilfe. Alleinstehende oder Personen in Lebenspartnerschaften ohne Kinder, die über 21 Jahre alt sind und selbständig leben, können pro Woche 145,05 $ erhalten. Der Betrag ist höher bei Personen mit Familienangehörigen, niedriger für Arbeitslose unter 21, die zu Hause leben. Zusätzlich zu dem Grundbetrag können Leistungsempfänger Anspruch auf Familienbeihilfe haben, oder je nach Höhe ihrer Miete auch Anspruch auf Wohngeld. Alle Formen des Arbeitslosengelds richten sich nach dem Einkommen der Leistungsempfänger, bzw. bei jungen Menschen, die zu Hause leben, nach dem Einkommen der Eltern. Es gibt keine zeitliche Begrenzung für die Dauer des Bezugs von Arbeitslosenunterstützung. Aktive Arbeitsmarktprogramme 2 Die Arbeitsmarktprogramme werden in sechs Kategorien unterteilt: - Job matching; - Project Contracting (saisonale Jobvermittlung), - Job search training (Bewerbungstraining); - Intensive Assistance (Intensive Betreuung); - Existenzgründungshilfen, - New apprenticeship centres (Zentren für Neue Berufsausbildungen). Job matching: Hier werden einfache Einstellungshilfen wie Verweis auf offene Stellen und damit verbundene Dienstleistungen angeboten. Arbeitssuchende werden nicht vom Centrelink weiter verwiesen, können aber Kontakt zu allen Job Network Anbietern/Trägern aufnehmen. Das Angebot ist offen für alle Arbeitsuchenden. Project Contracting: Dieses umfaßt Einstellungshilfen für saisonale Arbeitsplätze, wie zb in der Obsternte. Bewerbungstraining: Programme zur Verbesserung der Fähigkeiten zur Arbeitssuche. Die Zulassung wird von Centrelink nach Abklären einer Reihe von Faktoren wie Alter, Art der erhaltenen Unterstützung, Arbeitsfähigkeit, etc. erteilt. 2 und weiterführende Links zum Job Network 5

6 Intensive Betreuung: Diese bietet umfangreiche Dienstleistungen für benachteiligte Arbeitssuchende, darunter ein Programm indem mit individuellen Casemangern gearbeitet wird. Anspruchsberechtigte müssen langzeitarbeitslos, dh mehr als 12 Monate arbeitssuchend, sein. Menschen, die eine intensive Begleitung benötigen, werden je nach Grad der festgestellten Benachteiligung in drei Gruppen eingeteilt. Die Zahlungen an die Maßnahmeträger erfolgen entsprechend der Einstufung der Klienten und werden in 3 Raten - Vorauszahlung, Zwischenzahlung und Abschlusszahlung nach Durchführung der Maßnahme - geleistet. Existenzgründungshilfen: Hier wird Arbeitssuchenden geholfen, die sich selbständig machen möchten. New Apprenticeship Centres: ein one-stop-shop Service für Arbeitgeber, Auszubildende und Trainees. Der Umfang der Unterstützung für einzelne Arbeitssuchende bemisst sich danach, zu welchem Programm sie Zugang haben und wie hoch der Grad ihrer Benachteiligung ist. Die Finanzierung von Job matching Dienstleistungen kann mit weniger als hundert Dollar bewertet werden, wohingegen bei intensiven Betreuungs -Maßnahmen der am stärksten Benachteiligten die finanzielle Unterstützung bis zu 5000 $ betragen kann. C. Besonderheiten der Steuerung der Arbeitsmarktpolitik in Australien 1. Externe Bedingungen Australien hat über einen langen Zeitraum hinweg ein starkes Wirtschaftswachstum gehabt; der jährliche Anstieg des BIP lag bei durchschnittlich über 4%. Die Beschäftigung stieg seit 1992 um 15%. Im Jahre 2002 sind auf dem australischen Arbeitsmarkt 9,4 Mio. Menschen beschäftigt, 25 % arbeiten teilzeit. (Gesamtbevölkerung 2002: ca. 19,5 Mio.). Die Arbeitslosenquote liegt bei 6,8 % und ist damit im Verhältnis zu (8,5%) zurückgegangen, liegt aber immer noch über dem von der Regierung angestrebten Wert von 5%. Die Erwerbsquote liegt bei knapp 72 % (Männer 82%, Frauen 64%). Die Arbeitslosigkeit schwankt je nach Bundesstaat, die niedrigste Rate ist in Sidney (5,2%), die höchste in Tasmanien (8,8 %) zu verzeichnen. Innerhalb der Bundesstaaten schwanken die Arbeitslosenquoten des lokalen Arbeitsmarktes zwischen 3 4% und bis zu über 10%. Hauptsächlich von Arbeitslosigkeit betroffen sind: - junge Leute, - Frauen, und insbesondere - die indigene Bevölkerung (> 20%). Ein relativ einzigartiges Merkmal des australischen Arbeitsmarktes, das den Erfolg der Arbeitsmarktpolitik beeinflusst hat, war die Einführung zentraler Lohnverhandlungen. Bis in die Neunzigerjahre erfolgten in Australien die Lohnverhandlungen vorrangig durch die Anrufung von gerichtsähnlichen Schieds- und Schlichtungsstellen (auf Bundesstaats- und Landesebene), welche die Befugnis zur Festlegung von Lohnhöhe und zur schiedsrichterlichen Entscheidung über Arbeitsbedingungen hatten. Mit dem sogenannten Workplace Relations Act von 1996 wurde eine Liberalisierung des Arbeitsmarktes eingeläutet. Es gab eine allmähliche Wandlung hin zu einem gemischten System, bei dem die Löhne in den unteren Lohngruppen noch weitgehend von den Schlichtungsstellen bestimmt wurden, doch die Mehrheit der Löhne und Arbeitsbedingungen in dezentralisierten Verhandlung auf Unternehmensebene und je nach Arbeitsplatz ausgehandelt wurden Wooden,

7 Erste Schätzungen ergaben, dass mittlerweile ca 30% der Beschäftigten einen betrieblich ausgehandelten Arbeitsvertrag haben. Wirtschaftswissenschaftler gehen von einem weiteren Rückgang der Beschäftigtenzahlen aus. Um die Arbeitslosigkeit nachhaltig zu senken reicht ein weiteres Wirtschaftswachstum allein voraussichtlich nicht aus. Es über die Einführung von Steuergutschriften für Arbeitseinkommen (ähnlich UK) oder einer negativen Einkommenssteuer nachgedacht Instrumente der Steuerung a) Nachweis der Arbeitssuche: der activity test Der Nachweis für das Kriterium arbeitssuchend hinsichtlich der Beanspruchung passiver Leistungen, wird durch den sogenannten activity test erbracht. Die Arbeitslosen müssen nachweisen, dass sie sich aktiv (zb durch Antwortschreiben auf Jobangebote, Vorstellungsgespräche, etc) um eine Arbeitsaufnahme bemüht haben, bzw andere Maßnahmen (Fortbildungskurse) ergriffen haben. Bei Nichtnachweis werden die Leistungen gekürzt. In problematischeren Arbeitsmarktregionen (ländliche Regionen) wird der Test/Nachweis etwas lockerer gehandhabt. b) Work for dole Eine wichtige Ergänzung der australischen Arbeitsmarktprogramme und der Arbeitslosenunterstützung war die Einführung des Work for Dole -Programms (ähnlich der Mehraufwandsvariante in der Hilfe zur Arbeit). Im Jahre 1997 führte die Bundesregierung dieses Programm ein, mit dem junge Arbeitslose aufgefordert wurden, sechs Monate lang zwei bis zweieinhalb Tage pro Woche gemeinnützige Arbeiten zu verrichten. Dafür erhalten sie eine geringe Entlohnung. Die Reform beruht auf der Philosophie, dass der Arbeitslose eine Verpflichtung hat, im Gegenzug für die öffentliche Unterstützung auch einen Beitrag zu leisten. Ausserdem wurde davon ausgegangen, dass die Teilnahme an dem Programm eine positive Wirkung hinsichtlich Arbeitsbereitschaft und Arbeitserfahrung bei Arbeitslosen haben würde. Das Programm, das ursprünglich für 19 bis 24jährige vorgesehen war, wurde mittlerweile auch auf ältere Altersgruppen ausgedehnt. c) Privatisierung der Vermittlungs- und Betreuungsdienste - Das Job Network Mit der Einführung des Job Network im Mai 1998 wurden Job matching und andere Dienstleistungen zur Unterstützung und Vermittlung Arbeitsloser auf Wettbewerbsbasis an private Anbieter auf Wettbewerbsbasis vergeben. Wie auch in anderen Staaten wurde die Umsetzung der Arbeitsmarktpolitik zuvor einer einzigen zentralen Regierungsbehörde übertragen. Die Schaffung eines Marktes für private Vermittlungs- und Betreuungsdienste war eine radikale Neuerung. Die Regierung setzt den Umfang und die wesentliche Art der zu erbringenden Beschäftigungsdienstleistungen fest. Die gängige Palette an Dienstleistungen sind die vorab beschriebenen sechs Kategorien: Job matching; projektbezogene Einstellung; Bewerbungstraining; intensive Betreuung; Existenzgründungshilfen und die Anlaufstellen für Neue Berufsausbildungen. Die drei wichtigsten Bereiche sind Job matching, Bewerbungstraining und intensive Betreuung. Job matching und Bewerbungstraining werden ausgeschrieben. Bewerber 4 Dawkins,

8 konkurrieren vorrangig über den Preis. Anbieter für intensive Betreuung werden auf Grundlage nachgewiesener Fähigkeiten und zu erwartender Qualität der zu erbringenden Dienstleistung ausgewählt. Der Preis spielt hier keine Rolle, da dieser festgelegt ist. Das Ausschreibungsverfahren wird vom DEWR durchgeführt. Einige finanzielle Positionen sind im Vorfeld festgelegt, andere werden durch Wettbewerb im Ausschreibungsverfahren bestimmt. Anbieter für intensive Betreuung werden auf Grundlage der Anzahl übernommener Kunden (Beginn) sowie der erbrachten Ergebnisse im Hinblick auf Schulung und Vermittlung bezahlt. Die Entscheidungen bei der Ausschreibung richtet sich nach Preis des Angebots, der Leistungsgruppe und der beabsichtigten Strategie des Anbieters. Verträge werden über Zeiträume von einem bis zwei Jahren abgeschlossen. In den vier Jahren seit Beginn des Programms gab es zwei Ausschreibungsrunden und einen hohen Fluktuationsgrad an Anbietern. Derzeit gibt es über 300 Anbieter in 2000 Büros in denen die verschiedenen Job Network Dienstleistungen zugänglich sind. d) Erste Ergebnisse - Evaluierung Eine interne Evaluierung des Job Network ergab ein positives Resultat: bei den durchgeführten Maßnahmen waren sowohl Bewerbungstraining als auch die intensive Betreuung erheblich kostengünstiger bei gleichem Erfolg, verglichen mit den Diensten die damit ersetzt wurden. 5 Es gibt auch kritischere Stimmen 6 : Webster (S. 39) merkt an, dass es bei der Einführung eines solchen Systems zwangsläufig Kinderkrankheiten gebe und dass deren Behebung eine umfängliche und ehrliche Prüfung und Evaluierung erfordere. Bis heute war der Zugang zum Informationssystem über die Leistungen des Job Network beim DEWR stark beschränkt, was die Möglichkeit einer unabhängigen Beurteilung deutlich schmälert. Nichtsdestotrotz berichtet die OECD auf Grundlage der internen Evaluierung und eigenen Gespräche mit den Regierungsvertretern, dass die privaten Anbieter im Rahmen des Job Network weitestgehend den prozentualen Anteil an Vermittlungen gehalten haben im vergleich zur bis dato zuständigen öffentlichen Arbeitsvermittlung, dem Commonwealth Employment Service CES. Dies entspricht den Ergebnissen der internen Evaluierung, nach der insgesamt das System Ergebnisse erbringt, die vergleichbar sind mit dem CES, allerdings mit deutlich geringeren Kosten. Allerdings basiert diese Beurteilung nur auf einer Vertragsrunde, und es wird wohl mehrerer Ausschreibungsrunden und einiger Jahren bedürfen, um ausreichende Daten für eine angemessene Evaluierung zur Verfügung zu haben. 7 5 EPPB, 2001, S Harding, 1998; Webster, OECD

9 Literaturverzeichnis Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Internationales Beschäftigungs-Ranking Gütersloh, 2000 Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Internationales Beschäftigungs-Ranking 2002, Gütersloh 2002 Centrelink, Commonwealth of Australia (Treasury) (2002) Statement 6: Expenses and Net Capital Investment, Budget Paper No 1, downloaded from the government website, Dawkins, P (1999) A Plan to Cut Unemployment in Australia: An Elabouration on the Five Economists Letter to the Prime Minister, 28 th October 1998, Mercer-Melbourne Institute Quarterly Bulletin of Economic Trends Volume Department of Employment and Workplace Relations, Department of Family and Community Services, Johnson David, Labour Market Policy in Australia, 2002 Harding D (1998) Special Topic: Job Network - Part 11 What incentives does Job Network create?, Mercer-Melbourne Institute Quarterly Bulletin of Economic Trends Volume 4 98, McClure P (chairman) (2000) Participation support for a more equitable society, Report of the Reference Group on Welfare Reform, July OECD 2001 Innovations in Labour Market Policies: The Australian Way, OECD: Paris Webster, E and G Harding (2001) Outsourcing Public Employment Services: The Australian Experience The Australian Economic Review Vol 34, No 2, Webster E (1998) Special Topic: Job Network - Part 1 what is Job Network?, Mercer- Melbourne Institute Quarterly Bulletin of Economic Trends Volume 4 98, Wooden, M (2000) The Transformation of Australian Industrial Relations, The Federation Press: Sydney 9