Die deutsche Koalitionsdemokratie vor der Bundestagswahl 2013

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1 Parteien und Wahlen l 4 Frank Decker Eckhard Jesse [Hrsg.] Die deutsche Koalitionsdemokratie vor der Bundestagswahl 2013 Nomos

2 Parteien und Wahlen so der Titel der Reihe sind zentral für die politische Willensbildung. Bei Wahlen entscheiden Bürgerinnnen und Bürger darüber, wem sie die politische Führung anvertrauen. Wahl heißt allerdings immer: Herrschaft auf Zeit. Und Wahl heißt auch: Auswahl. Eine repräsentative Demokratie be nötigt Parteien als Mittler zwischen der Bevölkerung und der Regierung. Diese dienen der politischen Führungsauslese, wollen politische Verantwortung übernehmen und sollen unterschiedliche Interessen artikulieren. Sie selbst sind dem Postulat der innerparteilichen Demokratie verpflichtet. Bei aller Kritik an ihnen: Eine demokratische Alternative zu ihnen gibt es nicht. In dieser Reihe sollen Bücher mit einschlägigem Inhalt veröffentlicht werden: Monographien und Sammelbände. Dabei kann es sich um Themen handeln, denen grundlegende oder denen aktuelle Relevanz zukommt. Das Spektrum ist weit gespannt. Es reicht von Wahlanalysen über Studien zum Parteien system oder zu einzelnen Parteien. Auch die lange vernachlässigte Koalitionsforschung findet Berücksichtigung. Gleiches gilt für die Parlamentarismus- und die Wahlsystemforschung. Die Herausgeber wollen wichtige Analysen im Umkreis der Themen Parteien und Wahlen einer breiteren Öffentlichkeit vorstellen. Parteienkritik und alternative Partizipationsformen als Herausforderungen für die Parteiendemokratie gehören dazu. Möge dieses Themenspektrum auf Interesse bei einem größeren Leserkreis stoßen: bei interessierten Beobachtern der Politik, bei Multiplikatoren der politischen Bildung und bei der Wissenschaft. Parteien und Wahlen herausgegeben von Prof. Dr. Eckhard Jesse, Technische Universität Chemnitz Prof. Dr. Roland Sturm, Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg Band 4

3 Frank Decker Eckhard Jesse [Hrsg.] Die deutsche Koalitionsdemokratie vor der Bundestagswahl 2013 Parteiensystem und Regierungsbildung im internationalen Vergleich Nomos

4 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN Auflage 2013 Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.

5 Inhalt Koalitionslandschaft im Wandel? Eine Einführung Frank Decker/Eckhard Jesse 9 Theorie Sinkt der Einfluss der Wähler auf die Koalitionsbildung? Acht Thesen zur deutschen Koalitionsdemokratie auf dem Wählermarkt Karl-Rudolf Korte 37 Koalitionsbildung unter Wahrung der Markenkerne? Die These der politischen Horizonte Paul V. Warwick 57 Koalitionssignale ein von der Koalitionstheorie zu Unrecht vernachlässigter Faktor? Frank Decker 75 Vorstufe der Koalitionsbildung oder strategisch-taktische Wahlkampfinstrumente? Koalitionsaussagen vor Bundestagswahlen Thomas Schubert 97 Wachhund oder Schoßhund? Die Rolle der Parteibasis bei der Koalitionsbildung Niko Switek 115 Koalitionen als politisches Projekt? Die rot-grüne und die schwarzgelbe Bundesregierung Manuel Becker 139 5

6 Inhalt Übergreifende Analysen Regierungsbildung als Erfolgsgeschichte? Eine empirische Analyse der deutschen Koalitionsdemokratie Patrick Horst 161 Mythos oder Realität? Die koalitionspolitische Signalfunktion von Bundespräsidentenwahlen Frank Decker/Eckhard Jesse 193 Sind Länderkoalitionen präjudizierend für den Bund? Die Interdependenz von Regierungsbildungen im föderalen System Uwe Jun/Lasse Cronqvist 215 Woran scheitern Länderkoalitionen? Eine theoriegeleitete empirische Analyse Roland Sturm 241 Lohnt sich der Sprung über den Lagergraben? Existenz und Effekte politischer Lager im bundesdeutschen Parteienwettbewerb Marc Debus/Jochen Müller 259 Eine Alternative zu förmlichen Koalitionen? Minderheitsregierungen auf dem Prüfstand Stephan Klecha 279 Wie weiter nach dem Ende der Wunschkoalitionen? Institutionelle Konsequenzen und Reformvorschläge Volker Best 299 Die Koalitionsmodelle im Einzelnen Schwarz-Gelb Vergangenheit und Gegenwart, aber Zukunft? Eckhard Jesse 323 Der Abschied von Köchen und Kellnern? Zum Verhältnis SPD und Bündnis 90/Die Grünen Lothar Probst 349 6

7 Inhalt Realisierbare Koalitionsoption im Zeithorizont 2013/2017? Perspektiven von Rot-Rot-Grün Tim Spier 369 Welche Koalition sichert das Überleben? Bündnisaussichten der FDP Hans Vorländer 389 Innovatives Projekt einer neuen Bürgerlichkeit? Schwarz-Grün als neues Modell Volker Kronenberg 405 Tatsächliche Union oder Quasi-Zweierkoalition? Das Bündnis von CDU und CSU Gerhard Hirscher 419 Wer profitiert von Großen Koalitionen? Öffentliche Wahrnehmung und Wirklichkeit Evelyn Bytzek 437 Europäischer Vergleich Sonderfall unter den parlamentarischen Systemen? Koalitionsregierungen in der V. französischen Republik Adolf Kimmel 459 Eine kontinentale Verirrung? Koalitionsregierungen im Vereinigten Königreich Roland Sturm 479 Kontinuität trotz Transition? Koalitionsbildung in Italien Stefan Köppl 499 Normale oder besondere Akteure der Koalitionspolitik? Die Regierungsbeteiligung neuer Parteien in Mittel- und Osteuropa Florian Grotz/Till Weber 521 Ein koalitionspolitisches Extrem? Regierungsbildung im hoch fragmentierten Parteiensystem der Niederlande Ton Nijhuis 543 7

8 Inhalt Keine Alternativen zur Großen Koalition? Demokratischer Prozess und Koalitionsbildung in Österreich Ludger Helms/David M. Wineroither 561 Konkordanz in der Krise? Regierungskoalitionen in der Schweiz Thomas Milic/Adrian Vatter 577 Abkehr vom Minderheitenparlamentarismus? Die skandinavischen Koalitionsdemokratien Sven Jochem 597 Literaturverzeichnis 619 Abbildungs- und Tabellenverzeichnis 657 Personenverzeichnis 663 Autorenverzeichnis 669 8

9 Koalitionslandschaft im Wandel? Eine Einführung Frank Decker/Eckhard Jesse 1. Hauptfaktoren der Koalitionsbildung In parlamentarischen Regierungssystemen wird der Zusammenhang zwischen Wahlergebnissen und Regierungsbeteiligung bzw. übernahme durch den faktischen Zwang zur Koalitionsbildung typischerweise durchbrochen. Stimmenverluste müssen deshalb nicht automatisch zum Verlust oder umgekehrt Stimmengewinne zum Erwerb von Regierungsmacht führen. In den für die allermeisten Länder charakteristischen Vielparteiensystemen mit Verhältniswahlrecht kommt es nur selten vor, dass eine Partei die absolute Mehrheit der Mandate erhält und alleine regieren kann. Entweder wird eine Koalition aus zwei oder mehreren Parteien gebildet, oder eine Partei bzw. eine Koalition lässt sich von einer weiteren Partei, die nicht in die Regierung eintreten möchte, als Minderheitsregierung stützen bzw. dulden. Das Amt des Regierungschefs besetzt in einer Koalition im Regelfall die stärkste Regierungspartei. Das bedeutet nicht, dass diese Partei auch im Parlament die stärkste Kraft sein muss. So konnten z.b. die Sozialdemokraten in der Bundesrepublik von 1969 bis 1972 und von 1976 bis 1982 die Regierung führen, obwohl sie hinter der Union nur die zweitstärkste Fraktion stellten. Manche parlamentarische Demokratien sprechen den Regierungsauftrag stets der stärksten Partei zu, was aber keine Garantie darstellt, dass diese eine Koalition auch zustande bringt. Für die Häufigkeit und Dauer einer Regierungsbeteiligung ist in erster Linie die Position einer Partei im Parteiensystem ausschlaggebend, nicht ihre Stärke. So war z.b. die FDP auf der nationalen Ebene etwas länger an Regierungen beteiligt als die im Schnitt viermal stärkere CDU/CSU (45 gegenüber 44 Jahre). Dabei profitierte sie lange Zeit von ihrer Alleinstellung als dritte Kraft, die es ihr erlaubte, abwechselnd mit der einen und der anderen Volkspartei zu regieren. 1 Die Kommunistische Partei Italiens, die in der Spitze über 30 Prozent der Stimmen erreichte, blieb demgegenüber von einer förmlichen Regierungsbeteiligung zeitlebens ausgeschlossen. Die Politikwissenschaft hat zwei Hauptfaktoren für die Bildung von Koalitionen identifiziert. Die Parteien schließen die Bündnisse danach einerseits zum Er- 1 Gleichwohl ist das oft gebrauchte Wort vom Zünglein an der Waage unangebracht, da die Liberalen ihre Koalitionspräferenzen in der Regel vor der Wahl offenleg(t)en. 9

10 Frank Decker/Eckhard Jesse werb von Regierungsmacht und ämtern (office-seeking), andererseits, um ihre politikinhaltlichen Ziele durchzusetzen (policy-seeking). Beide Erklärungsansätze verhalten sich komplementär zueinander. So wie die Erlangung von Regierungsmacht Voraussetzung ist, um die Ziele zu erreichen, so darf das Regieren umgekehrt nicht zum bloßen Selbstzweck erstarren, wenn die Legitimität des demokratischen Parteienwettbewerbs gewahrt und die Macht selbst gesichert werden soll. Die Hypothese der Koalitionstheorien, wonach die Bündnisse umso eher zustande kommen, je knapper die von ihnen gehaltene Mehrheit ist und je stärker die beteiligten Partner in ihren programmatischen Positionen übereinstimmen, wurden in empirischen Analysen wiederholt bestätigt. Wie die Analysen aber zugleich zeigten, bestimmen die office- und policy-bezogenen Faktoren nur etwa die Hälfte der Varianz der Koalitionsbildung. 2 Die office- und policy-bezogenen Erklärungsmodelle der Koalitionsbildung lassen sich unmittelbar aus den Strukturen des Parteiensystems ableiten, die insofern den Ausgangspunkt aller koalitionsstrategischen Überlegungen bilden. Diese Strukturen werden wiederum von gesellschaftlichen wie von institutionellen Faktoren geprägt, die zum Teil auch unabhängig auf die Koalitionsbildung einwirken. Als wichtigste institutionelle Faktoren sind zu nennen: die Regierungsform, der territoriale Staatsaufbau, das Wahlsystem und die politische Kultur. Es versteht sich von selbst, dass diese Faktoren zahlreiche Wechselbeziehungen ergeben, die in die Analyse gleichfalls einbezogen werden müssen. 3 Zudem stoßen die office- und policy-bezogenen Theorien auch innerhalb eines gegebenen institutionellen Kontextes an Erklärungsgrenzen. Sie blenden z.b. schwer messbare Faktoren wie persönliche Sympathie oder historische Vorbelastungen weitgehend aus, die sich am Ende für die Koalitionsbildung als ebenso wichtig oder noch wichtiger erweisen könnten. 2. Koalitionsbildung im internationalen Vergleich Weil die Faktoren, die die Koalitionsbildung bestimmen, in den nationalen politischen Systemen unterschiedlich ausgeprägt sind, lassen sich allgemeine Aussagen über Koalitionsbildungsmuster und daraus ableitbare Koalitionsstrategien nur schwer treffen. So liegen z.b. die institutionellen und politisch-kulturellen Rahmenbedingungen in den jeweiligen Ländern weitgehend fest, und sie können 2 Vgl. Sabine Kropp/Suzanne S. Schüttemeyer/Roland Sturm, Koalitionen in West- und Osteuropa. Theoretische Überlegungen und Systematisierung des Vergleichs, in: dies. (Hrsg.), Koalitionen in West- und Osteuropa, Opladen 2002, S Vgl. Frank Decker, Koalitionsaussagen der Parteien vor Wahlen. Eine Forschungsskizze im Kontext des deutschen Regierungssystems, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 40 (2009), S

11 Koalitionslandschaft im Wandel? Eine Einführung auf andere Länder nicht ohne weiteres übertragen werden. Stärkere Übereinstimmungen finden sich in der Entwicklung der Parteiensysteme. Deren Strukturen sind zwar ebenfalls entscheidend von nationalen Bedingungen geprägt, werden aber zugleich durch übergreifende ökonomische, soziale und kulturelle Tendenzen in eine vergleichbare Richtung gelenkt. Solche übergreifenden Tendenzen hat es in allen historischen Phasen der Parteiensystementwicklung gegeben, doch nimmt ihr Gewicht im Rahmen des beschleunigten Globalisierungsprozesses zu. Die Bedeutung der Koalitionsbildung ist an den beiden wichtigsten Veränderungen ablesbar, die die westeuropäischen Parteiensysteme seit den siebziger Jahren durchlaufen haben. Die erste Veränderung ging von der Entstehung der grünen Parteien seit Ende der siebziger Jahre aus, die vor allem den Sozialdemokraten zusetzte und zu deren Abwahl mit beitrug. Die zweite Veränderung, in gewisser Weise eine Reaktion auf die erste, betrifft den Aufstieg des neuen Rechtspopulismus in den späten achtziger und neunziger Jahren, der den sozialdemokratischen Wähleranhang nochmals dezimierte, im übrigen aber primär den konservativen und christlich-demokratischen Parteien schadete. (Die Bundesrepublik stellt hier eine Ausnahme dar.) In beiden Fällen führte die nachlassende Wählerunterstützung zwar nicht zum Verlust der Mehrheitsfähigkeit, da die Konkurrenz nach einer gewissen Verzögerung in die eigene Bündnisstrategie einbezogen werden konnte. Dennoch haben sich die Voraussetzungen der Mehrheitsbildung mit der Auffächerung der Parteiensysteme für beide Seiten erschwert. Christdemokraten/Konservative und Sozialdemokraten befinden sich heute in der unkomfortablen Situation, dass sie den Wählerwettbewerb (vote-seeking) an mehreren Fronten zugleich führen müssen. Während erstere durch die rechtspopulistischen Neuankömmlinge herausgefordert werden, haben es letztere nicht nur mit den Grünen, sondern auch mit einer erstarkenden Konkurrenz von links zu tun, die von der Abwanderung einstiger Traditionswähler profitiert. Wer sich an den Fraktionen im Europäischen Parlament orientiert, findet in Europa sechs Parteienfamilien, die in einfacher (und manchmal doppelter Ausführung) in fast allen nationalen Parteiensystemen vertreten sind: Sozialdemokraten, Christdemokraten/Konservative, Liberale, Grüne, Linkssozialisten und Rechtspopulisten. 4 Wie aus dieser Konstellation bereits arithmetisch hervorgeht, benötigen die schwächer gewordenen großen Parteien in der Tendenz nicht bloß einen, sondern zwei kleinere Partner, um eine (kleine) Koalition zu bilden. Nimmt der Stimmenanteil der großen Parteien ab, könnte gemäß der office-bezogenen Erklärung zugleich die Wahrscheinlichkeit wachsen, dass beide eine große Koalition schlie- 4 In einigen Ländern existieren darüber hinaus Regionalparteien. Im Europäischen Parlament sind deren Vertreter Teil der grünen Fraktion, während die konservativen Parteien Großbritanniens, Polens (PIS) und Tschechiens (ODS) außerhalb der christdemokratisch-konservativen Europäischen Volkspartei eine eigene Fraktion bilden. 11

12 Frank Decker/Eckhard Jesse ßen. Tatsächlich offenbaren die Strategien der großen Parteien, was die Partnerwahl betrifft, kein besonderes Muster. Eine empirische Auswertung der von ihnen seit 1990 eingegangenen Regierungsbündnisse in den westeuropäischen Ländern zeigt: Alle oben genannten Parteienfamilien waren vertreten. Die Abhängigkeit der Strategiewahl vom jeweiligen nationalen Kontext wird dadurch bestätigt. 3. Herausforderungen einer Koalitionsstrategie Ausgehend von den Zielen des office- und policy-seeking sind drei miteinander verbundene strategische Probleme bzw. Fragen der Koalitionsbildung zu benennen. Diese können zum einen aus der eigenen Perspektive der Parteien, zum anderen unter allgemeinen demokratietheoretischen Aspekten analysiert werden. Beide Sichtweisen müssen sich nicht decken. Das erste Problem betrifft die Ausrichtung des Wettbewerbs. Buhlt eine große Volkspartei in erster Linie um die Wähler der anderen Volkspartei oder um jene der Konkurrenten aus dem eigenen Lager? Wird eine Koalition innerhalb des eigenen Lagers angestrebt, dürfte es sich empfehlen, den Wettbewerb nach der Mitte hin auszurichten. Man nähert sich in den politikinhaltlichen Positionen der anderen großen Partei an und attackiert sie gleichzeitig hart in der verbalen Auseinandersetzung. Dies verspricht eine Maximierung der für die Koalition erreichbaren Wählerschaft und verbessert somit die Chance, dass diese die erforderliche Mehrheit erreicht. Setzt man dagegen auf ein Bündnis mit der anderen großen Partei, ist es ratsam, den Wettbewerb eher mit der Konkurrenz im eigenen Lager zu suchen. Denn hier geht es gerade darum, im Verhältnis zum anderen Partner möglichst stark zu werden. Demokratietheoretisch gesehen sind beide Strategien insofern prekär, als sie eine klare politikinhaltliche Abgrenzung ausgerechnet zu jenen Parteien erfordern, mit denen am Ende koaliert werden soll. Was zur Mehrheitsbildung verhilft, könnte sich damit für das Zustandekommen der Koalition selbst und deren Funktionieren als hinderlich erweisen. Zweitens stellt sich das Problem der Koalitionsaussagen. Soll eine Partei die Präferenz für einen bestimmten Partner oder die Ablehnung eines anderen Partners schon vor der Wahl kundtun? Oder verzichtet die Partei auf entsprechende Festlegungen, um sich nach der Wahl möglichst viele Optionen offen zu halten? Auch hier stehen die Akteure vor einer schwierigen Gratwanderung. Einerseits müssen sie kalkulieren, wie sich ein gegebenes oder nicht gegebenes Koalitionssignal auf die Wähler auswirkt, ob es honoriert wird oder nicht. Andererseits gibt es die Frage nach den politikinhaltlichen Rückwirkungen. Sollen Parteien sich den Positionen des umworbenen Partners vorauseilend annähern, um die Koaliti- 12