Rechtsgutachten. im Auftrage der. Stadt Datteln. von Prof. Dr. Martin Beckmann

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1 Zur Erforderlichkeit eines Verfahrens zur Abweichung von Zielen der Raumordnung des Landesentwicklungsplans NRW und des Landesentwicklungsprogramms für den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 105 a der Stadt Datteln Rechtsgutachten im Auftrage der Stadt Datteln von Prof. Dr. Martin Beckmann Fachanwalt für Verwaltungsrecht Honorarprofessor der Universität Münster Münster, Februar 2011

2 I Inhaltsverzeichnis A. Einführung... 1 B. Überblick über den Sachverhalt... 3 I. Planerische Rahmenbedingungen... 3 II. Urteil des OVG Münster vom III. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts... 5 IV. Sechste Änderung des Regionalplans... 5 V. Beabsichtigte siebte Änderung des Regionalplans... 8 C. Überblick über die Anforderungen der Raumordnung I. Erfordernisse der Raumordnung II. Ziele der Raumordnung III. Raumordnungsgebiete Zielbindungswirkungen von Raumordnungsgebieten Anforderungen an den außergebietlichen Ausschluss IV. Ausnahmen und Abweichungen Abweichungen von der Regelverpflichtung Raumordnerische Vertretbarkeit Grundzüge der Planung Ermesssen Landesrechtliche Regelungen... 39

3 II D. Standortsicherung des LEP NRW I. Flächenintensive Großvorhaben II. Kraftwerksplanung III. Beschränkung auf eine reine Angebotsplanung IV. Verzicht auf ein Darstellungsprivileg für Kraftwerksstandorte E. Ziele der Raumordnung für die Planung der Stadt Datteln I. Ziele der Raumordnung des LEP Zeichnerische Flächenausweisungen a) Keine ausdrückliche Bezeichnung als Ziel der Raumordnung b) Keine Beeinträchtigung der Standortsicherungsfunktion aa) Keine Verhinderung der zielkonformen Planung bb) Funktionslosigkeit der Standortsicherung (1) Zielabweichungsentscheidung der Landesplanungsbehörde (2) Geltung der Zielabweichung auch für die Stadt Datteln.. 62 c) Außergebietliche Ausschlusswirkung aa) Standortausweisung als Angebotsplanung bb) Bedeutung des Darstellungsprivilegs cc) Standortfestlegung als Vorrangplanung d) Außergebietliche Berücksichtigungspflicht e) Zwischenergebnis Textliche Planinhalte des LEP a) Plansatz D.II.2.1 LEP aa) Einsatz heimischer Primärenergieträger bb) Stärkere Nutzung der regenerativen Energie cc) Erhöhung der Energieproduktivität dd) Vergleich mit 2 Abs. 1 Nr. 6 ROG ee) Zwischenergebnis b) Plansatz D.II c) Plansatz D.II.2.4 des LEP NRW aa) Voraussetzungen für den Einsatz erneuerbarer Energie bb) Darstellung von Eignungsgebieten cc) Abwägung mit konkurrierenden Belangen... 91

4 III d) Plansatz D.II e) Plansatz D.II Zwischenergebnis II. 26 LEPro Raumordnungsrechtliche Einordnung des 26 LEPro a) Anforderungen an die Energieversorgung b) Möglichkeiten der Energieeinsparung c) Einsatz bestimmter Energieträger d) Zwischenergebnis Wiedereinführung des 26 LEPro a) Erforderlichkeit einer Umweltprüfung aa) 9 ROG bb) Abweichungsbefugnis des Landesgesetzgebers cc) Gemeinschaftsrechtliche Umweltprüfungspflicht b) Rechtsstaatliche Erforderlichkeit des Erarbeitungsverfahrens 113 c) Zwischenergebnis zu 26 LEPro III. Zwischenergebnis F. Zielabweichung I. Rechtskraft des OVG-Urteils Innergebietliche Vorrangausweisung Außergebietliche Zielbindungswirkung Textliche Planaussagen des LEP und des 26 LEPro II. Beachtung von Zielen der Raumordnung Keine Abweichung von Plansatz D.II Keine Abweichung von Plansatz D.II Keine Abweichung von Plansatz D.II Keine Abweichung von Plansatz D.II

5 IV III. Erforderliche Zielabweichungen Abweichung von der innergebietlichen Vorrangfestlegung a) Raumordnerische Vertretbarkeit b) Grundzüge der Planung Abweichung von einer außergebietlichen Ausschlusswirkung Abweichung von Plansatz D.II a) Erforderlichkeit einer Abweichung b) Materielle Voraussetzungen einer Zielabweichung aa) Vertretbarkeit unter raumordnerischen Gesichtspunkten. 139 bb) Grundzüge der Planung Abweichung von Plansatz D.II a) Erforderlichkeit einer Abweichung b) Voraussetzungen einer Zielabweichung IV. Zielabweichung für die Planung der Stadt G. Zusammenfassung H. Schlussbemerkung

6 1 A. Einführung Die E.ON Kraftwerke GmbH hat am bei der Stadt Datteln den Antrag auf Einleitung eines Bebauungsplanverfahren für einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan zur Schaffung neuer planungsrechtlicher Grundlagen für den Neubau des Kraftwerks gestellt. Der Rat der Stadt Datteln hat dementsprechend am beschlossen, ein Bebauungsplanverfahren gem. 12 BauGB für einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan zur Schaffung neuer planungsrechtlicher Grundlagen für den Neubau des Kraftwerks Datteln IV einzuleiten. Die Stadt Datteln hat den Unterzeichner gebeten, die landes- und regionalplanerischen Voraussetzungen für eine solche Bauleitplanung, namentlich den Umfang, den Inhalt sowie die Zulässigkeit möglicherweise erforderlicher Zielabweichungsverfahren zu klären. Geprüft werden soll insbesondere, welche Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsprogramms und des Landesentwicklungsplans 1995 zu beachten sind und inwieweit für die angestrebte Änderung des Regionalplans und den vorhabenbezogenen Bebauungsplan der Stadt Datteln Zielabweichungsverfahren eingeleitet werden müssen. Dabei soll auch geklärt werden, ob die Stadt Datteln neben dem RVR ihrerseits einen Antrag auf Zielabweichung bei den zuständigen Landesplanungsbehörden stellen kann oder muss. Im Nachfolgenden werden nach einer kurzen Einführung in den Sachverhalt die raumordnungsrechtlichen Anforderungen an die Bauleitplanung der Stadt Datteln und insbesondere die rechtlichen Rahmenbedingungen der Zielabweichung geklärt. Danach soll unter Berücksichtigung des Normenkontrollurteils des Oberverwaltungsgerichts Münster vom bestimmt werden, ob und inwieweit es sich bei den raumordnungsrechtlichen Anforderungen, an denen der Bebauungsplan Nr. 105 gescheitert ist, um Ziele der Raumordnung handelt. Sodann werden die rechtlichen Voraus-

7 2 setzungen einer Abweichung von den zu beachtenden Zielen der Raumordnung erörtert. Schließlich soll geklärt werden, ob und inwieweit eine Zielabweichung von der Stadt Datteln neben einer vom RVR für die beabsichtigte 7. Änderung des Regionalplans für den Regierungsbezirk Münster gegebenenfalls beantragten Zielabweichung erforderlich ist. Das Rechtsgutachten schließt mit einer thesenartigen Zusammenfassung der Ergebnisse. Nicht Gegenstand dieses Rechtsgutachtens sind die Anforderungen, die an eine Änderung des Landesentwicklungsplans zu stellen wären, wenn wie die vormalige Landesregierung am beschlossen hat - die Ziele des LEP NRW zur Energieversorgung in einem vorgezogenen Änderungsverfahren neu gefasst werden sollten. Vorsorgliche Überlegungen zu bei einem solchen Änderungsverfahren zu berücksichtigenden Aspekten, insbesondere zur Bedeutung der Interessen des betroffenen Vorhabenträgers, dürften zu diesem Zeitpunkt sehr spekulativ sein. Siehe dazu aber Schulte/Kloos, Zur Zulässigkeit eines Zielabweichungsverfahrens zwecks Realisierung des Kohlekraftwerks Datteln IV, Rechtsgutachten im Auftrage der Deutschen Umwelthilfe, Dresden 2011, maschinenschriftliches Manuskript, S. 7 ff. Für die von Schulte/Kloos erhobenen rechtlichen Zweifel an einer solchen Änderungsplanung fehlt es an einer tatsächlichen Planungsgrundlage. Planungsrechtlich bewerten lassen sich nur konkrete Planungsvorstellungen. Diese sind jedoch für eine Änderung des LEP NRW bezogen auf die Ziele des Plans zur Energieversorgung bislang nicht vorgelegt worden. Das Rechtsgutachten bezieht sich außerdem nicht auf die Vereinbarkeit des vorhabenbezogenen Bebauungsplans mit dem Regionalplan Münster,

8 3 Teilabschnitt Emscher-Lippe, dessen siebte Änderung der Ausweisung eines Kraftwerksstandorts für das Plangebiet dienen soll. B. Überblick über den Sachverhalt Die E.ON Kraftwerke GmbH beabsichtigt, im Bereich Löringhof auf dem Gebiet der Stadt Datteln ein neues Steinkohlekraftwerk zu betreiben. Der Standort für das auf der Grundlage dafür erteilter immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen in wesentlichen Teilen bereits errichtete Kraftwerk liegt östlich des vorhandenen Kraftwerks Datteln I. III. und wird vom Dortmund-Ems-Kanal im Westen, der Straße Im Löringhof (Kreisstraße K 14) im Norden und Osten sowie der Bahnlinie vom Güterbahnhof Datteln nach Hamm im Süden begrenzt. I. Planerische Rahmenbedingungen Der Standort war im Wege der 4. Änderung des Regionalplans Münster, Teilabschnitt Emscher-Lippe, für die Errichtung eines Steinkohlekraftwerkes durch ein entsprechendes Ziel der Raumordnung gesichert worden. Im Landesentwicklungsplan Nordrhein-Westfalen (LEP NRW) ist in einem Abstand von etwa 5 km zu diesem Standort zeichnerisch ein Standort für Energieerzeugung ausgewiesen Auf der Grundlage dieser regionalplanerischen Standortausweisung setzte die Stadt Datteln ihren Bebauungsplan Nr. 105 E.ON Kraftwerk in Kraft, mit dem die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Errichtung des Kraftwerks geschaffen werden sollten.

9 4 II. Urteil des OVG Münster vom Das Oberverwaltungsgericht Münster entschied mit Normenkontrollurteil vom , dass der Bebauungsplan Nr. 105 E.ON-Kraftwerk der Stadt Datteln unwirksam ist. Nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Münster waren von der Bauleitplanung Erfordernisse der Raumordnung nicht hinreichend beachtet bzw. berücksichtigt worden. Der Landesentwicklungsplan NRW enthalte in seiner zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans geltenden Fassung verbindliche, von der Stadt Datteln zu beachtende Zielvorgaben in Gestalt von zeichnerisch bestimmten Flächen für Großvorhaben. Diesen Vorgaben der Landesplanung seien weder der Regionalplan Münster Teilabschnitt Emscher-Lippe in der Fassung seiner 4. Änderung noch der Flächennutzungsplan der Stadt Datteln noch der bereits erwähnte Bebauungsplan Nr. 105 angepasst worden. Darüber hinaus so das OVG Münster in seinem Urteil vom habe der Bebauungsplan 26 LEPro NRW und Plansätze des LEP missachtet. Selbst wenn diese Abweichung nicht zur Unwirksamkeit des Regionalplanes geführt hätte, hätte die Stadt Datteln nach Auffassung des OVG Münster im Rahmen ihrer Bauleitplanung unterschiedliche Zielvorgaben der übergeordneten Raumplanung in Rechnung stellen müssen. An einer insoweit abwägenden Berücksichtigung fehle es jedoch. Unabhängig davon sei der Bebauungsplan den Zielen des geltenden Regionalplans auch dann nicht angepasst, wenn dessen Wirksamkeit zu unterstellen wäre. Denn der Bebauungsplan setze die Vorgaben des geltenden Regionalplans im Hinblick auf die dort dargestellten Waldflächen nicht hinreichend um. Zur weiteren Begründung des Normenkontrollurteils und insbesondere zu den vom Oberverwaltungsgericht Münster gerügten weiteren Abwägungsmängeln wird auf die Entscheidungsgründe dieses Urteils verwiesen.

10 5 III. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts Das Bundesverwaltungsgericht gab den Beschwerden der Stadt Datteln und der Vorhabenträgerin gegen die Nichtzulassung der Revision durch das Berufungsgericht nicht statt. Das Revisionsgericht ging in seinem Beschluss vom BN 66/09 allerdings auch nicht auf die Frage ein, ob und inwieweit es sich bei den Planaussagen des Landesentwicklungsprogramms und des Landesentwicklungsplans 1995, deren Missachtung das OVG Münster gerügt hatte, um Ziele der Raumordnung handelt. Das Oberverwaltungsgericht Münster hatte dies für verschiedene Planaussagen ausdrücklich offengelassen. Das Bundesverwaltungsgericht sah revisionsrechtlich keine Veranlassung, sich mit Fragen der Vereinbarkeit des Bebauungsplans mit Zielen der Raumordnung der Landes- und Regionalplanung und der Zulässigkeit einer Zielabweichung auseinander zu setzen. IV. Sechste Änderung des Regionalplans Für diesen Standort wurde im Jahre 2010 ein Zielabweichungsverfahren durchgeführt mit der Absicht, an diesem Standort ein regionales Gewerbeund Industriegebiet newpark zu ermöglichen. Ein eigenständiger Zielabweichungsbescheid ist dazu nicht erteilt worden. Vielmehr ist das Zielabweichungsverfahren mit dem Verfahren zur Genehmigung der sechsten Änderung des Regionalplans verbunden worden. Der Regionalrat des Regierungsbezirks Münster beschloss in seiner Sitzung am 28. September 2009 die 6. Änderung des Regionalplanes für den Regierungsbezirk Münster, Teilabschnitt Emscher-Lippe, im Gebiet der Städte Datteln und Waltrop (Reduzierung eines Bereiches für gewerbliche und industrielle Nutzungen (GIB) für flächenintensive Großvorhaben mit Herausnahme der Zweckbindung Kraftwerke und einschlägige Nebenbetriebe sowie Anpassung der Freiraumdarstellungen ( newpark ).

11 6 In der Begründung dieser Planänderung heißt es, vor dem Hintergrund der rückläufigen Entwicklung von Kohle und Stahl, der Strukturbereinigung in der chemischen Industrie, allgemeinen Konzentrationsprozessen und Verlagerungen von Produktionen in andere Länder sei schon in den 90er- Jahren deutlich geworden, dass es unerlässlich sei, modernen Unternehmen des produzierenden Gewerbes einen neuen attraktiven Standort im Emscher-Lippe-Raum anzubieten. Als Ansiedlungsfläche habe hierbei von Anfang an die landesplanerisch seit 1978 zunächst mit dem Landesentwicklungsplan VI, seit 1995 mit dem Landesentwicklungsplan NRW als Gebiet für flächenintensive Großvorhaben gesicherte, ca ha große Fläche A.3.1 Datteln/Waltrop im Fokus gestanden. Mit dem von der Regionalkonferenz im Emscher-Lippe-Entwicklungsprogramm 1998 ausgearbeiteten und vom Regionalrat Münster unterstützten Projekt newpark sei schließlich ein Vorhaben definiert worden, das seither eine hohe Priorität auf der regionalpolitischen Agenda der Region besitze und auch mehrfach die Unterstützung der Landesregierung gefunden habe. Der Landesentwicklungsplan (LEP NRW) stelle im Planungsraum ein Gebiet für flächenintensive Großvorhaben (Fläche A.3.1), teilweise überlagert von einem Standort für die Energieerzeugung (Fläche B.3.5) zeichnerisch dar. Die Landesplanungsbehörde habe sich im LEP NRW vorbehalten, bei konkreten Ansiedlungsvorhaben die endgültige Nutzung durch abschließende textliche Darstellungen festzulegen (Kap. C.III., Ziel 2.2). Im Regionalplan Emscher-Lippe sei die Fläche aus dem LEP NRW zeichnerisch übernommen und als Bereich für gewerbliche und industrielle Nutzungen (GIB) mit der Zweckbindung flächenintensives Großvorhaben bzw. Kraftwerk und einschlägige Nebenbetriebe mit einer Gesamtgröße von 1066 ha dargestellt. Mit der angestrebten Regionalplanänderung werde der aus dem LEP NRW übernommene Bereich für gewerbliche und industrielle Nutzungen (GIB) mit der Zweckbindung flächenintensives Großvorhaben auf dem Gebiet der Städte Datteln und Waltrop auf insgesamt ca. 330 ha reduziert und die

12 7 für eine Teilfläche des GIB dargestellte Zweckbindung Kraftwerke und einschlägige Nebenbetriebe herausgenommen. Die Landesplanungsbehörde habe mitgeteilt, noch im laufenden Verfahren zur Änderung des Regionalplans klarzustellen, dass die landesplanerische Sicherung eines Standortes für die Energieerzeugung an dieser Stelle aufgegeben und nur noch das landesplanerische Ziel eines Standortes für flächenintensive Großvorhaben verfolgt werde. Damit werde eine Nutzung der LEP-Fläche Datteln-Waltrop für großflächige Industrie- und Gewerbeansiedlungen ermöglicht. Mit Bericht vom 01. Oktober 2009 hat die Bezirksregierung Münster die vom Regionalrat am 28. September 2009 aufgestellte Änderung des Regionalplans der Landesplanungsbehörde zur Genehmigung vorgelegt. Das Wirtschaftsministerium beteiligte mit Schreiben vom den fachlich zuständigen Ausschuss für Wirtschaft, Mittelstand und Energie des Landtags NRW. In dem Schreiben heißt es, das OVG Münster habe in seinem Normenkontroll-Urteil vom darauf hingewiesen, dass eine fehlende Zielkonformität des Regionalplans nicht durch dessen Genehmigung zu ersetzen sei. Für Abweichungen stehe allein das Zielabweichungsverfahren nach 24 Abs. 1 LPlG zur Verfügung. Mit Blick auf diese Rechtsprechung sei vorgesehen, das anstehende Genehmigungsverfahren mit einem Zielabweichungsverfahren zu verbinden, um eine zügige Umsetzung des Projektes newpark zu ermöglichen. Am wurde ausweislich des Ausschussprotokolls vom Ausschuss für Wirtschaft, Mittelstand und Energie folgender Beschluss gefasst: Der Ausschuss stellt mit den Stimmen von CDU, FDP und SPD gegen das Votum der GRÜNEN-Fraktion fest, dass das Zielabweichungsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden ist.

13 8 Diese sechste Änderung des Regionalplans wurde vom zuständigen Ministerium mit Erlass vom 10. März 2010 genehmigt; die Genehmigung wurde im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 25.März 2010 mit einer auf 12 Abs. 5 ROG bezogenen Rechtsmittelbelehrung öffentlich bekannt gemacht. Im Genehmigungsbescheid vom 10.März 2010 wird darauf hingewiesen, dass der Ausschuss für Wirtschaft, Mittelstand und Energie des Landtages NRW am der für die Genehmigung erforderlichen Zielabweichung nach 24 LPlG zugestimmt habe. Mit einer Vorlage vom (Vorlage 14/3360) beteiligte das Wirtschaftsministerium den Ausschuss für Wirtschaft, Mittelstand und Energie erneut und bat den Ausschuss, hinsichtlich der Zielabweichung sein Benehmen zu erklären. Die Fraktionsvorsitzenden bzw. die Obleute der Fraktionen im Ausschuss, mit Ausnahme der Fraktion die Grünen, erklärten daraufhin ihr Benehmen im Umlaufverfahren. Einzelheiten dazu ergeben sich aus internen Dokumenten von Landtag und Landesregierung, die dem Unterzeichner nicht vorliegen. V. Beabsichtigte siebte Änderung des Regionalplans In einer Beschlussvorlage vom empfahl der Regionaldirektor des Regionalverbandes Ruhr den Verbandsgremien einen Beschluss, mit dem die Regionalplanungsbehörde beauftragt wird, das Erarbeitungsverfahren zur 7. Änderung des Regionalplans für den Regierungsbezirk Münster (Teilabschnitt Emscher-Lippe) auf dem Gebiet des Regionalverbandes Ruhr zur Festlegung eines Kraftwerkstandortes durchzuführen. Zur Ermöglichung eines vorrangigen Einsatzes von Importkohle zur Stromerzeugung im geplanten Kraftwerk soll vorsorglich ein Zielabweichungsverfahren von dem Ziel D.II.2.1. des Landesentwicklungsplans NRW eingeleitet werden. Die Verbandsversammlung soll auf Vorschlag des Regionaldirektors be-

14 9 schließen, dass durch die Regionalplanungsbehörde bei der Landesplanungsbehörde nach hinreichender Konkretisierung der Entwurfsfassung im laufenden Regionalplanungsverfahren ein Zielabweichungsverfahren beantragt wird. Für die Sicherung des Kraftwerkstandortes im Regionalplan wurde ebenfalls die Notwendigkeit der Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens gesehen, da der Standort außerhalb der im Plangebiet festgelegten Standorte für die Energieerzeugung B. III. 5. (Datteln-Waltrop), B. III. 6. (Dorsten-Ost) und B. III. 7. (Gelsenkirchen-Heßler) des Landesentwicklungsplans NRW liege. Die Verbandsversammlung sollte nach dem Vorschlag des Regionaldirektors beschließen, dass durch die Regionalplanungsbehörde bei der Landesplanungsbehörde nach hinreichender Konkretisierung der Entwurfsfassung im laufenden Regionalplanungsverfahren auch insoweit ein Zielabweichungsverfahren beantragt wird. Beschlossen wurde von der Regionalversammlung die Einholung weiterer Rechtsgutachten vor einer Entscheidung über die Fortsetzung des Planänderungsverfahrens. Ziel der vom Oberverwaltungsgericht Münster beanstandeten 4. Änderung des Regionalplans (Teilabschnitt Emscher-Lippe) war die Verlegung des im Regionalplan dargestellten Grünzugs an den nordöstlichen Rand des Löringhof-Geländes, um eine zusammenhängende Gewerbefläche für den Kraftwerksneubau zu schaffen. Mit der 7. Änderung des Regionalplans soll ein Gewerbe-/ Industrieansiedlungsbereich mit der Zweckbindung Kraftwerke und einschlägige Nebenbetriebe zeichnerisch festgelegt werden. Der geplante Grünzug soll, wie bereits mit der 4. Änderung des Regionalplans beabsichtigt, an den östlichen Rand des Löringhof-Geländes verlegt werden, um die beiden im bestehenden Regionalplan durch den Grünzug voneinander getrennten Gewerbe-/Industrieansiedlungsbereiche zusammenzuführen.

15 10 C. Überblick über die Anforderungen der Raumordnung Für die Frage, ob bestimmte Planinhalte des Landesentwicklungsprogramms und des Landesentwicklungsplans Ziele der Raumordnung sind, die bei der Aufstellung des Bebauungsplans der Stadt Datteln zu beachten sind, kommt es auf die gesetzlichen Definitionen der Erfordernisse der Raumordnung in 4 ROG an. Soweit der Landesgesetzgeber möglicherweise in der Vergangenheit einen spezifischen, eigenständigen Begriff der Ziele der Raumordnung und Landesplanung verwendet hat oder verwenden wollte, dazu im Zusammenhang mit sogenannten allgemeinen Zielen der Landesplanung kritisch Hoppe, Ziele der Raumordnung und Allgemeine Ziele der Raumordnung und Landesplanung im Landesentwicklungsprogramm LEPro des Landes Nordrhein- Westfalen, NWVBl , ff; Depenbrock/Reiners, Kommentar zum Landesplanungsgesetz, 1985, 12 LPlG Rdn. 4.0, kann dieser angesichts der mittlerweile unmittelbar geltenden Begriffsdefinitionen des Bundesrechts nicht fortgelten. Ein abweichender Begriff der Ziele der Raumordnung ist von Landesgesetzgeber aufgrund der ihm mittlerweile zustehenden Abweichungskompetenz nicht eingeführt worden. Auch 13 Abs. 6 LPLG (1994/2001), wonach Landesentwicklungspläne mit ihrer Bekanntmachung Ziele der Raumordnung und Landesplanung werden, ist für die anstehende Abgrenzungsfrage nicht mehr maßgeblich. Ohnehin war diese Regelung trotz ihres dem Wortlaut nach sehr weitreichenden Zielbegriffs so zu verstehen, dass die Landesentwicklungspläne nur insoweit Ziele der Raumordnung und Landesplanung wurden, als solche Ziele in den Plänen entsprechend 13 Abs. 1 LPLG a.f. auch tatsächlich festgelegt wurden.

16 11 Nach 4 Abs. 1 Satz 1 ROG sind bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen öffentlicher Stellen die Ziele der Raumordnung zu beachten sowie Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Gemäß 1 Abs. 4 BauGB sind Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Zu den raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zählen nach 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG Planungen einschließlich der Raumordnungspläne, durch die Raum in Anspruch genommen wird oder die räumliche Entwicklung o- der Funktion eines Gebietes beeinflusst wird. Die Bauleitpläne der Stadt Datteln sowie die Regionalpläne des RVR sind raumbedeutsame Planungen in diesem Sinne, bei deren Aufstellung die Erfordernisse der Raumordnung zu beachten bzw. zu berücksichtigen sind. I. Erfordernisse der Raumordnung Gemäß 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG sind Erfordernisse der Raumordnung die Ziele der Raumordnung, Grundsätze der Raumordnung sowie sonstige Erfordernisse der Raumordnung. Ziele der Raumordnung sind nach 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen ( 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes. Grundsätze der Raumordnung sind nach 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen. Grundsätze der Raumordnung können nach 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG durch Gesetz oder als

17 12 Festlegungen in einem Raumordnungsplan ( 7 Abs. 1 und 2 ROG) aufgestellt werden. Sonstige Erfordernisse schließlich sind gemäß 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren wie des Raumordnungsverfahrens und landesplanerische Stellungnahmen. Erfordernisse der Raumordnung können sich aus gesetzlichen Regelungen, insbesondere des Raumordnungsgesetzes des Bundes und des Landesplanungsgesetzes des Landes NRW, sowie aus planerischen Festlegungen in einem Raumordnungsplan ergeben. Insoweit sind für die Bauleitplanung der Stadt Datteln die Regionalplanung des RVR, das als Gesetz verabschiedete Landesentwicklungsprogramm und der Landesentwicklungsplan 1995 zu beachten bzw. zu berücksichtigen. II. Ziele der Raumordnung Da es im Rahmen dieses Rechtsgutachtens darauf ankommt, die nach Auffassung des OVG Münster nicht hinreichend befolgten Planaussagen des LEPro und des LEP NRW darauf hin zu prüfen, ob es sich bei ihnen um Ziele der Raumordnung handelt, soll auf den Begriff der Ziele der Raumordnung einführend genauer eingegangen werden. Ziele der Raumordnung sind im Sinne des planungsrechtlichen Sprachgebrauchs strikt bindende Planungsleitsätze, die zwar dem gebundenen Planungsträger Konkretisierungsspielräume innerhalb der Zielsetzung belassen können, die aber nicht durch Abwägung überwunden werden können. BVerwG, B. v BN , NVwZ 2009, 1226; BVerwG, Urt. v C 43.81, BVerwGE 68, 311,

18 f.; dazu Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Aufl., München 2010, 3 Rdn. 10 ff. Ziele der Raumordnung dienen dazu, Grundsätze der Raumordnung in konkret raumbezogene Festsetzungen für nachfolgende Planungsebenen der Regional- und der Bauleitplanung sowie für Fachplanungen umzusetzen. Nach der Rechtsprechung des BVerwG sind Ziele der Raumordnung wie sich auch aus 1 Abs. 4 BauGB ergibt der planerischen Abwägung rechtlich vorgelagert. Die sich aus den Zielen der Raumordnung ergebenden Bindungen sind insoweit vor die Klammer des Abwägungsprozesses gezogen. Die Anpassungspflicht des 1 Abs. 4 BauGB lässt keinen Raum für eine Abwägung und für eine Überwindung der verbindlichen Aussagen von Zielen der Raumordnung im Rahmen der planerischen Abwägung. BVerwG, Urt. v NB 20.91, BVerwGE 90, 329 ff.; einschränkend BVerwG, Urt. v CN 6.03, NuR 2004, 362, 363: nicht ohne weiteres im Wege der Abwägung überwindbar. Die Ziele der Raumordnung sind insoweit anders als die Grundsätze der Raumordnung nicht Maßstäbe, sondern das Ergebnis einer landes- oder regionalplanerischen Abwägung. Die notwendige überörtliche und überfachliche Koordinierung und Gesamtabwägung hat bereits bei der Aufstellung des Ziels der Raumordnung stattgefunden, so dass auf der Grundlage des 1 Abs. 4 BauGB für die nachfolgende Bauleitplanung eine Anpassungspflicht besteht. BVerwG, Urt. V C , Amtlicher Umdruck, Rdn. 9.; BVerwG, Urt. v C 20.02, UPR 2004, 115 f.

19 14 Da Grundsätze der Raumordnung und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung in der Abwägung oder bei der Ermessensausübung lediglich zu berücksichtigen, Ziele der Raumordnung dagegen zu beachten sind, ist die Unterscheidung von Grundsätzen und Zielen der Raumordnung das gilt nicht zuletzt für die beabsichtigte Planung der Stadt Datteln für das Kraftwerk E.ON. - von erheblicher Bedeutung. siehe dazu Hoppe, Zur Abgrenzung der Ziele der Raumordnung ( 3 Nr. 2 ROG) von Grundsätzen der Raumordnung ( 3 Nr. 3 ROG) durch 7 Abs. 1 S. 3 ROG, DVBl. 1999, 1457 ff.; Heemeyer, Zur Abgrenzung von Zielen und Grundsätzen der Raumordnung, UPR 2007, 10. Deshalb sind gem. 7 Abs. 4 ROG in den Raumordnungsplänen die Ziele und Grundsätze der Raumordnung als solche zu kennzeichnen. Aber auch mit einer solchen Kennzeichnung lässt sich der Abgrenzungsstreit nicht immer vermeiden. Denn eine unzutreffende Kennzeichnung führt nicht dazu, dass aus einem Grundsatz der Raumordnung ein Ziel der Raumordnung wird. Dass zahlreiche textliche Planaussagen des LEP NRW zur Energieversorgung als Ziele bezeichnet werden, bedeutet deshalb nicht, dass es sich bei ihnen tatsächlich um Ziele der Raumordnung handelt. Entscheidend sind letztlich Inhalt, Zweck und Konkretisierungsgrad der jeweiligen Planaussage, so dass der Kennzeichnung allenfalls eine Indizwirkung zukommen kann. BVerwG, Urt. v CN 20.02, UPR 2004, 115, 116; BVerwG, B. v BN 25.03, SächsVBl. 2003, 192; Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, 5. Aufl., Stuttgart 2009, 3 Rdn. 24. Deshalb bedeutet die in den Landesentwicklungsplänen häufig verwandte Bezeichnung von Aussagen für das gesamte Plangebiet als Allgemeine Ziele nicht unbedingt, dass es sich bei solchen Aussagen auch um Ziele der Raumordnung im Rechtssinne handelt.

20 15 Hoppe, Ziele der Raumordnung und Allgemeine Ziele der Raumordnung und Landesplanung im Landesentwicklungsprogramm LEPro des Landes Nordrhein-Westfalen, NWVBl. 1998, 461 ff. Im Unterschied zu den Grundsätzen der Raumordnung sind die Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Raumordnungsziele treffen als landesplanerische Letztentscheidung eine auf der landesplanerischen Ebene nicht mehr ergänzungsbedürftige Aussage und sind nicht nur eine Abwägungsdirektive für die nachgeordneten Planungsträger. BVerwG, B. v NB 20/91 DVBl. 1992, 1438; OVG Lüneburg, Urt. v C 894/94, NuR 1996, 360. Es handelt sich bei einer Planaussage nur dann um ein Ziel der Raumordnung, wenn die Aussagen hinreichend konkret, Folkerts, Raumordnungsziele und deren Umsetzungsschwierigkeiten für die Adressaten, DVBl. 1989, 733, 735, und grundsätzlich konfliktfrei sind. Nur dann können sie eine strikte Beachtung verlangen. Während Grundsätze der Raumordnung auch in Gesetzen aufgestellt werden können, bei denen es sich nicht um Raumordnungspläne handelt, können Ziele der Raumordnung ausschließlich in Raumordnungsplänen aufgestellt werden, weil sie das Ergebnis einer planerischen Abwägung sind. Allerdings können Raumordnungspläne auch vom Gesetzgeber aufgestellt werden.

21 16 Umstritten war in der Vergangenheit, ob landes- oder regionalplanerische Aussagen mit einer Regel-Ausnahme-Struktur Ziele der Raumordnung sein können. Das BVerwG bejaht dies, wenn der Planungsträger neben den Regeln auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt. BVerwG, Urt. v CN 20.02, UPR 2004, 115, 116; VGH München, Urt. v B , NuR 2002, 555, 556. Wenn der Plangeber sich darauf beschränkt, einem bestimmten Belang einen Vorrang einzuräumen, dann muss damit die Zielqualität nicht notwendigerweise in Frage gestellt sein. Dem für eine Zielfestlegung charakteristischen Erfordernis abschließender Abwägung ist nach Auffassung des BVerwG genügt, wenn die Planaussage auf der landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Das ist so das BVerwG nicht gleichbedeutend mit einem Höchstmaß an Stringenz. Der Plangeber kann es, je nach dem planerischen Bedürfnissen dabei bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels Zurückhaltung zu üben und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene zu schonen. Von einer Zielfestlegung kann allerdings dann keine Rede mehr sein, wenn die Planaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschließende Abwägung nicht vorwegnimmt. Erhält der Adressat der Regelung die Möglichkeit, sich durch eine eigene Abwägungsentscheidung ohne landesplanungsbehördliche Beteiligung über die landesplanerische Abwägung hinwegzusetzen, so widerspricht dies der Konzeption des ROG, die Zielabweichungen zwar zulässt, die Entscheidung hierüber aber bei Raumordnungsplänen des Bundes nach 21 ROG dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung und bei Raumordnungsplänen nach 17 Abs. 3 ROG dem Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie sowie bei Raumordnungsplänen der Länder den Landesplanungsbehörden zuweist. Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeits-

22 17 anspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können somit die Merkmale einer verbindlichen Vorgabe im Sinne des 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG oder einer landesplanerischen Letztentscheidung bzw. einer abschließenden landesplanerischen Abwägung erfüllen, wenn der Plangeber neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt. OVG Greifswald, Urt. v K 27/07-, juris; VGH BW, Urt. v S 2110/08 -, juris Rdn. 36; BVerwG, Urt. v CN 20.02, UPR 2004, 115, 116; OVG Münster, Urt. v a D 60/99.NE -, DVBl. 2001, 657; Kment, Ziele der Raumordnung Anforderung an ihre Bestimmtheit, DVBl. 2006, 1336; Hendler, Die bundesverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zur regionalplanerischen Steuerung, UPR 2003, 256, 260; Hendler, Raumordnungsziele und Eigentumsgrundrecht, DVBl. 2001, 1233, 1239; Goppel, Ziele der Raumordnung, BayVBl. 1998, 289, 292; Spannowsky, Möglichkeiten zur Steuerung der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch die Raumordnung und ihre Durchsetzung, UPR 2003, 252; siehe aber auch Hoppe, Stehen die Ziele der Raumordnung in der Form von Soll-Zielen vor dem Aus?, DVBl. 2004, 478; Hoppe, Kritik an der textlichen Fassung und inhaltlichen Gestaltung von Zielen der Raumordnung in der Planungspraxis, DVBl. 2001, 81, 88 ff.; Hoppe, Ziele der Raumordnung in Soll-Formulierungen als durchgängiges Prinzip der Raumordnung in Bayern, BayVBl. 2002, 19 ff; Erbguth, Das Gebot einer materiellen Abgrenzung zwischen Grundsätzen und Zielen der Raumordnung, LKV 1994, 89, 92; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, Kommentar zum BauGB, 1 Rdn. 50. Diese Sichtweise wird durch 6 Abs. 1 ROG bestätigt. Danach können von Zielen der Raumordnung im Raumordnungsplan Ausnahmen festgelegt

23 18 werden. Mit der Neuregelung des 6 Abs. 1 ROG sind Ziele mit einer Regel-Ausnahme-Struktur nur noch zulässig, wenn der Plan die Voraussetzungen für eine Ausnahme selbst regelt. dazu die Begründung des Regierungsentwurfs, BT-Drs. 16/10292, S. 23; Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4 Rdn. 22; a.a. Kment/Grüner, Ausnahmen von Zielen der Raumordnung Zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes -, UPR 2009, 93, 98 f. Geht man mit dem BVerwG davon aus, dass auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, Ziel der Raumordnung sein können, wenn der Plangeber neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt, dann stellt sich die weitere Frage, ob auch Soll-Vorschriften eines Raumordnungsplans Ziele der Raumordnung sein können, da sie nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen für den Regelfall eine verbindliche Anordnung vorsehen und für den atypischen Sonderfall eine Ausnahme ermöglichen. Teilweise wird Ansicht vertreten, die Abweichungsmöglichkeit im Ausnahmefall stehe der Einordnung von Soll-Bestimmungen als Ziele der Raumordnung nicht entgegen. Spannowsky, Möglichkeiten zur Steuerung der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch die Raumordnung und ihre Durchsetzung, UPR 2003, 248, 253; VGH BW, Urt. v S 2110/08 -, juris, Rdn. 38; OVG Münster, Urt. v a D 60/99.NE, DVBl. 2001, 657 ff.. Hoppe dagegen ist unter Berufung auf ein Urteil des BVerwG vom CN 20.02, UPR 2004, 115, der Ansicht, es müsse zwischen dem Überlassen eines planerischen Konkretisierungsspielraums für nachfolgende Planungsebenen auf der Grund-

24 19 lage einer Regel-Ausnahme-Struktur einerseits und der Abweichung vom landesplanerisch abgewogenen Regelfall-Ziel bei atypischer Fallgestaltung andererseits unterschieden werden. Eine zielinterne, zielkonforme konkretisierende Ausgestaltung im Sinne einer Regel-Ausnahmestruktur sei mit der Einordnung als Ziel der Raumordnung vereinbar. Eine Zielabweichung ohne hinreichende Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit der Voraussetzungen für die Abweichung auf der Grundlage einer Soll-Vorschrift sei dagegen nicht zulässig, weil der Verweis auf die Atypik einer Ausnahmesituation keine hinreichende Determination durch den Plangeber selbst sei. Hoppe, Stehen die Ziele der Raumordnung in der Form von Soll-Zielen vor dem Aus?, DVBl. 2004, 478, 480. Ein Raumordnungsziel, das dem Planadressaten die Möglichkeit einräumt, eine autonome Zielabweichungsentscheidung zu treffen, durch die sich der Zieladressat ohne hinreichende raumordnungsrechtliche Steuerung und ohne landesplanungsrechtliche Beteiligung von einer abschließenden landesplanerischen Abwägung lösen kann, könne keine verbindliche Vorgabe im Sinne des 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG erzeugen. Hoppe, Stehen die Ziele der Raumordnung in Form von Soll- Zielen vor dem Aus? Bemerkungen zu Soll-Zielen im Anschluss an das Urteil des BVerwG vom C zu landesplanerischen Aussagen mit Regel-Ausnahmestruktur, DVBl. 2004, 478, 479. Das Bundesverwaltungsgericht hat am C 8/10 - entschieden, dass eine Soll-Vorschrift ein Ziel der Raumordnung sein kann. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift könnten die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Soll-Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder

25 20 doch wenigstens bestimmbar sind. Insoweit unterscheide sich eine Soll- Vorschrift nicht von landesplanerischen Aussagen, die eine Regel- Ausnahme-Struktur aufweisen. Landesplanerische Soll-Vorschriften, die dem nachgeordneten Planungsträger einen eigenen Spielraum bei der Abwägung einräumen würden, wären dagegen unzulässig. BVerwG, Urt. v C , Amtlicher Umdruck, Rdn. 9. Dagegen entfalten nach der Rechtsprechung des BVerwG Soll-Vorschriften, die dem nachgeordneten Planungsträger bei der Einschätzung ob ein atypischer Fall vorliegt, einen eigenen Abwägungsspielraum einräumen, keinen Verbindlichkeitsanspruch. Mit dem Merkmal der Atypizität allein sind die Fallgestaltungen, bei denen Regelvorgaben der Vorschriften nicht gelten sollen, nicht hinreichend bestimmt oder bestimmbar beschrieben. Der Plangeber muss nach Ansicht des BVerwG selbst Anhaltspunkte für die Reichweite atypischer Fälle liefern. Auch abstrakte Kriterien können zur Identifizierung einer landesplanerisch gebilligten Atypik und damit zur Bestimmbarkeit genügen. Lässt sich aus den Zielvorstellungen des Plangebers und dem Normzusammenhang der Regelung im Wege der Auslegung der aytypische Fall bestimmen, kann die für die Ziele der Raumordnung vorausgesetzte Letztverbindlichkeit bejaht werden. BVerwG, Urt. v C , Amtlicher Umdruck, Rdn. 10. Raumordnungsziele können ganz unterschiedliche Inhalte haben. Sie können z. B. Standorte für Kraftwerke, Abfallentsorgungsanlagen, Flughäfen, auch einschließlich der Lärmschutzzonen, oder Trassen für den Verkehr oder für Versorgungsleitungen festlegen. Häufig enthalten Ziele der Raumordnung auch Standortbestimmungen für regional bedeutsame Umspann-

26 21 werke, für Wasser- oder Gaswerke oder Kläranlagen o.ä. nicht fachplanungsgebundene Vorhaben der Infrastruktur. siehe dazu BVerwG, B. v BN 32/06 -, NuR 2006, 776; OVG NRW, Urt. v D 121/07 -, DVBl. 2009, 1385 [1388]; Steinberg, Landesplanerische Standortplanung und Planfeststellung unter besonderer Berücksichtigung der Planung von Verkehrsflughäfen -, DVBl. 2010, 137; Steinberg/Steinwachs, Infrastrukturprojekte als Ziel der Raumordnung im Landesentwicklungsplan, NVwZ 2004, 530, 534; Kment, Standortfestlegungen und Streckenverläufe Neues zum Verhältnis von Raumordnung und Fachplanung, NuR 2010, 392. Zweifelhaft ist allerdings, inwieweit eine flächensichernde Freihaltung von Standorten durch entsprechende Zielfestlegungen die planerische Ausweisung von Standorten an anderer Stelle generell oder jedenfalls im Regelfall ausschließt. in diese Richtung tendierend OVG NRW, Urt. v D 121/07 -, DVBl. 2009, 1385, Soweit Raumordnungsziele Standorte und Trassen landesplanerisch sichern, dient dies der Realisierungsmöglichkeit bestimmter Projekte, regelmäßig verpflichten dagegen Raumordnungsziele nicht zur Realisierung eines bestimmten Projekts. Ob eine Realisierungspflicht zulässiger Inhalt eines Raumordnungsziels sein kann, ist zweifelhaft, verneinend Steinberg/Steinwachs, Infrastrukturprojekte als Ziel der Raumordnung im Landesentwicklungsplan, NVwZ 2004, 530, 535; keine Bedenken insoweit wohl beim VGH Kassel, Urt. v N 455/02, NVwZ 2003, 229, weil eine solche Verpflichtung den Kompetenzbereich der Raumordnung überschreiten und den der Fachplanung unzulässig einschränken könnte. Bejaht man eine Realisierungspflicht als zulässiges Ziel der Raumordnung,

27 22 dann sind die Anforderungen an die planerische Abwägung bei der Zielaufstellung sehr hoch. Der VGH Kassel verlangte für eine Festlegung einer Pflicht zur Realisierung des Ausbaus des Frankfurter Flughafens im Landesentwicklungsplan Hessen 2000 eine Abwägung, die den Maßstäben einer Planfeststellung gerecht werden muss. VGH Kassel, Urt. v N 455/02, NVwZ 2003, 229; dazu Steinberg/Steinwachs, Infrastrukturprojekte als Ziel der Raumordnung im Landesentwicklungsplan, NVwZ 2004, 530, 535; Deutsch, Raumordnung als Auffangkompetenz? Zur Regelungsbefugnis der Raumordnungspläne, NVwZ 2010, 520. Die Ziele der Raumordnung teilen die Rechtnatur der Raumordnungspläne, die sie aufstellen. Raumordnungspläne können in der Rechtsform eines Gesetzes, einer Rechtsverordnung oder einer Satzung aufgestellt werden; manche Raumordnungspläne lassen sich keiner der genannten Rechtsetzungsformen zuordnen. Angesichts ihres Verbindlichkeitsanspruchs und der daraus folgenden Einschränkungen einerseits der kommunalen Planungshoheit und andererseits auch für private Vorhabenträger müssen Ziele der Raumordnung als landesplanerische Letztentscheidungen hinreichend bestimmt sein. Hendler, Raumordnungsziele als landesplanerische Letztentscheidungen, UPR 2003, 256, 257. Die Adressaten müssen erkennen können, was sie im Einzelnen auf der Grundlage der Ziele der Raumordnung zu beachten haben. Deshalb müssen Ziele der Raumordnung anders als Grundsätze der Raumordnung auch einen Bezug auf einen konkreten, geographisch bestimmbaren Raum

28 23 haben und insoweit eine konkrete raumordnerische Entscheidung treffen. Die Zielaussage muss räumlich und sachlich hinreichend konkret sein. Hoppe, Ziele der Raumordnung und Allgemeine Ziele der Raumordnung und Landesplanung im Landesentwicklungsprogramm LEPro des Landes Nordrhein-Westfalen, NWVBl. 1998, 461, Abs. 4 ROG bestimmt, dass Ziele und Grundsätze der Raumordnung in den Raumordnungsplänen als solche zu kennzeichnen sind. Gebräuchlich ist die Kennzeichnung Z für ein Ziel der Raumordnung und G für einen Grundsatz der Raumordnung. Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Ziels hat, hängt jedoch nicht von der Bezeichnung ab, sondern richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst. BVerwG, Urt. v C 20.02, UPR 2004, 115, 116; BVerwG, B. v BN 25.03, SächsVBl. 2003, 192. Auch aus der konkreten Formulierung muss deutlich werden, dass dem Adressaten der Regelung eine verbindliche Beachtenspflicht auferlegt werden soll. Das wird regelmäßig durch Wendungen wie es ist sicherzustellen, sind zu erhalten oder darf nicht in Anspruch genommen werden zum Ausdruck gebracht. Wird lediglich eine Berücksichtigung bei nachfolgenden Planungsstufen oder Zulassungen verlangt, fehlt es an der für ein Ziel der Raumordnung notwendigen Beachtenspflicht. Runkel, Die Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung unter besonderer Berücksichtigung des Städtebaurechts, ZfBR 1999, 3, 6. Bei der Aufstellung von Zielen der Raumordnung müssen die Kompetenzen anderer Planungsträger beachtet werden. Raumordnungsziele dürfen insbesondere nur in dem erforderlichen Umfang in die Planungsverantwor-

29 24 tung der Gemeinden eingreifen. Das kann zur Folge haben, dass eine zu starke Detaillierung der Aussagen des Ziels der Raumordnung zur Wahrung eines Konkretisierungsspielraums zugunsten der Gemeinde unterbleiben muss. Insoweit besteht ein Spannungsverhältnis zwischen der Forderung nach einer hinreichenden Bestimmtheit der Ziele der Raumordnung einerseits und der Wahrung der Planungskompetenzen anderer Planungsträger andererseits. Runkel, Die Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung unter besonderer Berücksichtigung des Städtebaurechts, ZfBR 1999, 3, 6; Hoppe, Zum LEP-Entwurf NRW 1994, StGR 1994, 332, 337. Nicht zuletzt basiert die nach 7 Abs. 2 S. 1 ROG bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen und insbesondere bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung erforderliche planerische Abwägung auf dem Rechtsstaatsprinzip. Schließlich wurde in der Vergangenheit zunehmend die Auffassung vertreten, dass wegen des raumordnerischen Abwägungsgebots, das gem. 7 Abs. 2 S. 1 ROG die Berücksichtigung von auf der jeweiligen Planungsebene erkennbaren und für die Raumordnung bedeutsamen privaten Belangen fordert und wegen der Bindung von Privatpersonen an Raumordnungsziele eine Öffentlichkeitsbeteiligung erforderlich sei. Grotefels/Uebbing, Öffentlichkeitsbeteiligung in der Raumordnung NuR 2003, 460 m.w.n.; Ziekow, Perspektiven von Öffentlichkeitsbeteiligung und Verbandsbeteiligung in der Raumordnung, NuR 2002, 701 ff.. Dem ist durch die in 10 Abs. 1 ROG vorgesehene Öffentlichkeitsbeteiligung Rechnung getragen worden. Verstößt ein Ziel der Raumordnung gegen rechtstaatliche Anforderungen, so ist es nicht zwingend nichtig. Viel-

30 25 mehr ist vorrangig zu prüfen, ob es in einen wirksamen Grundsatz der Raumordnung umgedeutet werden kann, an den die strengen rechtsstaatlichen Anforderungen nicht zu richten sind. Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, 5. Aufl., Stuttgart 2009, 3 Rdn. 45; Hoppe, Kritik an der textlichen Fassung und inhaltlichen Ausgestaltung von Zielen der Raumordnung in der Planungspraxis, DVBl. 2001, 81, 87f.. Das Planungsanliegen ist bei einer solchen Umdeutung zwar nicht mehr zwingend zu beachten, jedoch bei raumbedeutsamen Planungen oder Maßnahmen zu berücksichtigen. III. Raumordnungsgebiete Das OVG Münster geht davon aus, dass der LEP NRW letztlich für die von ihm gesicherten Kraftwerksstandorte Vorranggebiete ausgewiesen habe. Deshalb sollen die Ausschlusswirkungen der möglichen Gebietskategorien des Raumordnungsrechts kurz erläutert werden. 1. Zielbindungswirkungen von Raumordnungsgebieten Gem. 8 Abs. 7 S. 1 ROG können Raumordnungspläne auch Vorranggebiete, Vorbehaltsgebiete und Eignungsgebiete bezeichnen. Zu den raumordnerischen Gebietskategorien siehe Lehners, Raumordnungsgebiete nach dem Raumordnungsgesetz 1998, Münster, 1998, S. 1 ff.; Grotefels, Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete in der Raumordnung ( 7 IV ROG), in: Erbguth/Oebecke/Rengeling/ Schulte, Planung, Festschrift für Hoppe, München 2000, S. 369 ff.; ders., (Hrsg.): Raumordnungsgebiete (Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete) nach dem neuen Raumordnungsgesetz, Münster 1998, S. 1 ff..

31 26 Vorranggebiete sind Gebiete, die für bestimmte, raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen, Nutzungen oder Zielen der Raumordnung nicht vereinbar sind ( 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 1 ROG). Die Vorrangfunktionen können z. B. den Schutz von Natur und Landschaft, des Wassers und des Bodens betreffen. Die Bezeichnung von Vorranggebieten in einem Raumordnungsplan wird ganz überwiegend als Ziel der Raumordnung angesehen. Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4 Rdn. 47; Heitsch, Raumordnungsziele und Außenbereichsvorhaben: Steuerungswirkungen und Rechtsschutz, NuR 2004, 20; ausführlich dazu Lehners, Raumordnungsgebiete, S. 26 ff.; Goppel, Aspekte des Zielabweichungs-verfahrens im Raumordnungsrecht, UPR 2006, 296; ders., Ziele der Raumordnung, BayVBl. 1998, 289, 291; Runkel, Zur geplanten Neuregelung des Rechts der Raumordnung UPR 1997, 1, 6. Der Zielcharakter einer solchen Bezeichnung als Vorranggebiet ergibt sich daraus, dass nicht nur bestimmte Gebiete für bestimmte Nutzungen reserviert werden, sondern andere potentielle Nutzungen in diesem Gebiet ausgeschlossen werden, soweit sie mit der vorrangigen Funktion nicht vereinbar sind. Über diese Vorrangbestimmung können sich weder die Gemeinden noch andere Planungsträger im Rahmen ihrer planerischen Abwägung hinwegsetzen. Hoppe, Die Beimessung eines besonderen Gewichts bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen in Vorbehaltsgebieten nach 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 32 ROG 1998, DVBl. 1998, Dem steht nicht entgegen, dass andere Nutzungen zulässig bleiben, soweit sie mit den vorrangigen Funktionen, Nutzungen oder Zielen der Raumordnung vereinbar sind. Die Entscheidung über die Vereinbarkeit solcher anderweitiger Nutzungen ist keiner planerischen Abwägung zugänglich. Es

32 27 handelt sich vielmehr um die Bejahung oder Verneinung einer gesetzlichen Zulässigkeitsvoraussetzung. Dementsprechend handelt es sich bei den Vorranggebietsfestlegungen um eine landesplanerische Letztentscheidung. so zu Recht Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4 Rdn. 47; Schink, Raumordnungsgebiete und kommunale Planungshoheit, in: Jarass (Hrsg.), Raumordnungsgebiete, Münster 1998, S. 57. Vorbehaltsgebiete sind Gebiete, in denen bestimmten, raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen besonderes Gewicht beigemessen werden soll ( 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 2 ROG). Die Bezeichnungen von Vorbehaltsgebieten werden überwiegend als Grundsätze der Raumordnung eingeordnet. BVerwG, Urt. v C 4.02, DVBl. 2003, 1165 [1171]; OVG Magdeburg, Urt. v K 235/06-, ZfBR 2009, 271; Seibert, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, in: Festschrift für Kutscheidt, S. 373, 376; kritisch dazu Hendler, Die bundesverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zur regionalplanerischen Steuerung der Windkrafterzeugung, UPR 2003, 401, 404; Heitsch, Raumordnungsziele und Außenbereichsvorhaben: Steuerungswirkungen und Rechtsschutz, NuR 2004, 20, 21. Die Bezeichnung als Vorbehaltsgebiet führt nach 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 2 ROG dazu, dass einer bestimmten, raumbedeutsamen Funktion oder Nutzung bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen besonderes Gewicht beigemessen werden soll. Angeordnet wird ein Abwägungsvorrang, der eher einem Optimierungsgebot entspricht. Es handelt sich nicht um eine landesplanerische Letztentscheidung, die im Rahmen einer planerischen Abwägung nicht mehr überwindbar wäre.