Kurzfassung Version 1.0, im März 2008

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1 Kurzfassung Version 1.0, im März 2008

2 INHALTSÜBERSICHT Seite 1. Einleitung und Projektbeteiligte Ziele der Reform Umstellung auf die Doppik Steuerung Veränderung der Abläufe durch das NKR Anforderungen an die Zusammenarbeit von Politik und Verwaltung Festlegung der Spielregeln, Abgrenzung der Verantwortungssphären und Kommunikation Controlling Kennzahlen Schlussbetrachtung und Ausblick...15 LITERATURVERZEICHNIS UND LINKS...16 Innovationsring NKR-SH und Kommunale Landesverbände Schleswig-Holsteins 2

3 1. Einleitung und Projektbeteiligte Um den neben- und ehrenamtlichen Mitarbeitern wichtige Anhaltspunkte über die Neuausrichtung des Haushalts- und Rechnungswesens zu geben, legt der Innovationsring NKR-SH diese Handlungsempfehlung vor. Die Umsetzung dieses neuen Rechnungswesens wird nicht reibungslos und auch nicht kurzfristig erfolgen, sondern ist vielmehr als mittelfristiger Lernprozess zu verstehen, der auch das Ehrenund Nebenamt zu einem veränderten Denkmodell und einer Weiterentwicklung führen wird. Einer repräsentativen Umfrage aus April/Mai 2006 zufolge stellen (oder wollen) fast 80% der schleswig-holsteinischen Kommunen auf das neue Rechnungswesen umstellen. Wie aus einer aktuellen Umfrage des Innenministeriums aus dem Juli 2007 hervorgeht, stellen fast alle Kreise, kreisfreien Städte und Mittelstädte bis Ende 2011 auf die Doppik um. Lediglich zwei Städte sind demnach noch unentschieden. Auch der Finanzminister hat im Januar 2007 erklärt, dass das Land auf die Doppik umstellen wird. Damit ist die Umstellung auf die Doppik nicht mehr aufzuhalten. Die Vorzüge des doppischen Haushalts- und Rechnungssystems wurden weitgehend im kommunalen Bereich erkannt. Die vorliegende Handlungsempfehlung stellt die zehnte im Hinblick auf die Einführung der Doppik vom Innovationsring NKR-SH erstellte Handlungsempfehlung dar. Siehe hierzu unter Folgende Personen waren an der Projektarbeit beteiligt: Bräse, Uwe Bürgermeister, Gemeinde Wattenbek Dockweiler, Hans-Joachim - Bürgervorsteher, Gemeinde Ahrensbök Engel, Ralf Dozent, FHVD Altenholz Giese, Thomas - Kreistagsabgeordneter, Kreis Pinneberg Grandt, Karin Steuerungsunterstützung, Stadt Pinneberg Gnaß, Edgar Verwaltungsakademie Bordesholm (VAB) Karp, Kornelia - Verwaltungsakademie Bordesholm (VAB) Kuhne, Antje Stadtkämmerin Hildesheim, Niedersachsen Striebich, Horst Bürgermeister Gemeinde Altenholz Begleitet wird die Projektgruppe durch den Hauptkoordinator des Innovationsrings NKR-SH, Herrn Frank Dieckmann, und im Projektbüro durch Frau Marion Sommer. Innovationsring NKR-SH und Kommunale Landesverbände Schleswig-Holsteins 3

4 2. Ziele der Reform Innovationsring NKR-SH Das vom Schleswig-Holsteinischen Landtag am beschlossenen Doppik Einführungsgesetzes regelt insbesondere in der Gemeindeordnung die gesetzlichen Rahmenbedingungen für die Führung der Haushaltswirtschaft nach den Grundsätzen der doppelten Buchführung ( 75 (4) GO). Durch einen Beschluss der Gemeindevertretung ist damit ab 2007 die Umstellung auf die Doppik möglich. Schleswig-Holstein bietet seinen Kommunen das Optionsmodell an und gibt somit die Möglichkeit sich entweder für die erweiterte Kamaralistik oder die Doppik zu entscheiden. D.h., dass bisherige kamerale Rechnungssystem wird es so nicht mehr geben. Da Insbesondere die Vermögenserfassung und Bewertung bei beiden Verfahren in jedem Fall vorgenommen werden müssen, sollte sich gleich dafür entschieden werden, auf die Doppik umzustellen. Doppik ist ein künstliches Wort, angelehnt an die doppelte Buchführung. Die Abkürzung steht für die kaufmännische DOPPelte Buchführung in Konten Soll und Haben. Durch die Doppik können Informationen abgerufen werden, die die bisherige Kameralistik gar nicht oder nur z.t abgebildet hat. Ein Überblick über das Vermögen war bisher nur für die kostenrechnenden Bereiche möglich, aber wieviel Vermögen eine Kommune z.b. im Straßenbau oder bei Gebäuden vorhält, konnte bisher nicht festgestellt werden. Und nur die genaue Erfassung von Schulden und Vermögen kann Transparenz geben und bei Entscheidungen einen Überblick über die Liquidität verschaffen. Durch den Übergang auf einen anderen Rechnungsstil wird sich an der finanziellen und wirtschaftlichen Situation der jeweiligen Kommunen zunächst nichts ändern. Das Neue Kommunale Rechnungswesen führt also nicht dazu, dass die Kommune plötzlich mehr Erträge hat oder automatisch weniger Aufwendungen hat. Durch die Doppik werden ebenso wenig neue Geldquellen erschlossen wie bestehende finanzielle Belastungen genommen; aber es ergibt sich eine vollkommen neue Situation, weil der finanzielle Status einer Kommune in wesentlich veränderter Form dargestellt wird und kann u.a. dazu beitragen, die zur Verfügung stehenden Mittel wirtschaftlicher einzusetzen. Das Ziel ist, mit dem Neuen Kommunalen Rechnungswesen (NKR) die Wirtschaftlichkeit in den Vordergrund der kommunalen Entscheidungen zu stellen. Anpassungen für das Land Schleswig-Holstein nahm ab Juli 2004 eine Arbeitsgruppe beim Innenministerium Schleswig-Holstein, unter Hinzuziehung von Fachexperten der kommunalen Landesverbände und des Landesrechnungshofs vor. Diese Arbeiten mündeten in einer Neufassung der haushaltsspezifischen Regelungen der Gemeindeordnung (GO) durch den Landtag am 14. Dezember 2006 und dem Erlass der Gemeindehaushaltsverordnung-Doppik (GemHVO-Doppik) vom 15. August 2007 für den kommunalen Sektor. siehe unter : Suchbegriff: Gemeindehaushaltsrecht) Innovationsring NKR-SH und Kommunale Landesverbände Schleswig-Holsteins 4

5 3. Umstellung auf die Doppik Innovationsring NKR-SH Mit dem neuen kommunalen Rechnungswesen wird sich die Arbeit in den Räten und Kreistagen erheblich verändern. Durch die Änderungen des Rechnungssystemes werden Sie in die Möglichkeit haben, die neuen Informationen aus dem Haushalt dafür zu nutzen, ihre politischen Ziele in der Kommune in strategischer Ausrichtung zu verwirklichen. Zur erfolgreichen Umsetzung auf das neue Rechnungswesen ist allerdings eine gute Kommunikation zwischen Verwaltungsmanagement und Kommunalpolitik unumgänglich. Dieser Weg ist von beiden einvernehmlich zu beschreiten. 1 Gut strukturierte Kommunikation ist in dieser Hinsicht ein wesentlicher Erfolgsfaktor damit die Zusammenarbeit zwischen hauptamtlicher und ehrenamtlicher Verwaltung funktioniert. Die Grundvoraussetzung für den Erfolg bei der Umstellung des kameralen Haushalts- und Rechnungswesens auf ein doppisch basiertes System ist ein schlüssiges Gesamtkonzept für eine neue betriebswirtschaftliche Verwaltungssteuerung, welches inklusive Inventurrichtlinien, Projektplanung und Haushaltskonzept durch die Gemeindevertretung beschlossen werden sollte 2. Dabei ist die Kommunalpolitik frühzeitig im Projekt zu berücksichtigt. Das gilt nicht nur bei der Durchführung von Schulungen sondern auch bei der Produktbildung. Bei der Produktbildung ist darauf zu achten, dass Budget- und Produktverantwortung in einer Hand liegen. Wenn die Umstellung des Rechnungsstils auf die Doppik abgeschlossen ist, wird im zweiten Schritt die neue betriebswirtschaftliche Steuerung auf die tatsächlichen Aufgaben der Selbstverwaltung hinsichtlich der Ziele und Grundsätze nach der Gemeindeordnung ausgerichtet. Aus der privaten Wirtschaft bekannte Controlling-Instrumente finden erstmalig in den Kommunalverwaltungen einen adäquaten Einsatz. 4. Steuerung Das neue kommunale Haushalts- und Rechnungswesen ermöglicht durch eine systematische Produktbildung (Identifikation und Beschreibung von Verwaltungsleistungen) und Kostenzuordnung zu diesen Produkten transparent zu machen, welche Leistungen zu welchen Kosten mit dem betriebenen Aufwand (Ressourcenverbrauch) erzielt werden. Eine sinnvolle Steuerung setzt jedoch die (u.a. politische) Vorgabe von Zielen und die Messung der Wirkung erbrachter Leistungen voraus. Es ist grundsätzlich empfehlenswert, Ziele zu definieren, die den SMART - Kriterien entsprechen. Sie müssen daher spezifisch messbar, anspruchvoll, realistisch und klar terminiert sein. Nachfolgend ist in vereinfachter Form der ideale Aufbau eines jeden Zielsystems für die öffentliche Verwaltung dargestellt. 1 2 Bei der Problemlösung empfiehlt sich unbedingt auch ein Rückgriff auf Erkenntnisse aus dem K.I.L.O Projekt. K.I.L.O steht für Kommunale Initiative für Lernende Organisationen. Vgl. aber auch 75 Abs. 4 Satz 2 GO Innovationsring NKR-SH und Kommunale Landesverbände Schleswig-Holsteins 5

6 5. Veränderung der Abläufe durch das NKR Die Kameralistik war das traditionelle Rechnungswesen der öffentlichen Verwaltung. Sie beschränkte sich auf den Nachweis der Einnahmen und Ausgaben, d.h. es wurde dokumentiert, wie viel Büromaterial beschafft worden ist, jedoch nicht was damit gemacht wurde. Die Kameralistik stellt den input dar. Die Betrachtungsweise der Ergebnisse des Verwaltungshandelns der output fehlte zumeist bzw. wurde nicht vollständig abgebildet. Richtete man die Haushaltsplanung in der Kameralistik nach Einnahmen und Ausgaben gegliedert am Verwaltungs- und Vermögenshaushalt aus, ohne den Ressourcenverbrauch (insb. die Abschreibungen) zu berücksichtigen, so findet sich diese im doppischen System in der Ergebnis- und Finanzrechnung wieder. Die Kommunen werden ihr Rechnungswesen künftig an einem abgewandelten System der kaufmännischen Buchführung ausrichten. Die GemHVO-Doppik schreibt in Schleswig-Holstein als Bestandteil des Haushaltsplanes eine Übersicht über die Produktgruppen vor. Den Inhalt der Produktbeschreibungen kann jede Kommune selbst regeln. Die Produktbeschreibungen sollten in etwa den folgenden Inhalt haben: Gliederung: Produkt, Produktgruppe, Produktbereich, Fachbereich (je nach Verwaltungsgliederung), Verantwortung: Kollege/-in XY, Kurzbeschreibung: verbale Beschreibung, Grundlage: Rechtsgrundlage, Vertrag, Auftrag, o.ä., Ziele: Beschreibung der Ziele, Kennzahlen: Kennzahlen mit Angabe der Berechnung, möglichst mit Vergleichszahlen, Leistungen: falls die Produkte mehrere Leistungen enthalten, sollten diese erläutert werden, Erläuterungen: für die Steuerung relevante weitere Informationen. Innovationsring NKR-SH und Kommunale Landesverbände Schleswig-Holsteins 6

7 Beratung, Unterstützung Innovationsring NKR-SH Eine Steuerung auf den unteren Ebenen findet natürlich genauso statt. Die Führungskräfte steuern das Geschehen in ihren Bereichen genauso auf der Basis von Produkten und Leistungen über Ziele und Kennzahlen, allerdings sehr viel detaillierter. Hier wird das Ergebnis der Arbeit jedes Einzelnen wichtig. Individuelle Leistungsanreize sollen dabei genauso über Ziele gegeben werden, wie auf den höheren Ebenen. Steuerungsebenen Politischer Kontrakt Zielvereinbarung Dienstanweisung Fachbereich 1 Beratung, Unterstützung, Kooperation Gemeindevertretung Verwaltungsführung Fachbezogene Beratung, Unterstützung, Kooperation Fachbereich 2 Fachbereich 3 (Was?) (Wie?) Fachübergreifende Ggf. Beratung u. Kooperation in steuerungsrelevanten Fragen Fachbereich N Zentrale Steuerungsunterstützung Servicestelle/n: Dienstleistung im Auftrag gegen Entgelt 6. Anforderungen an die Zusammenarbeit von Politik und Verwaltung Gemeindevertretung: Willensbildung/Beschlussfassung: - Zielsetzung ( Was wollen wir erreichen? ) - Grundsätze ( Wie wollen wir es erreichen? ) - Stellt Mittel bereit (Personal Stellenplan; Technik Geräte, Räume; Finanzen Haushalt) Kontrolle der Verwaltung Wahlen (Gremienvorsitzende) Bürgermeister: Leitet (managt, führt die Verwaltung in eigener Zuständigkeit ( 55, 60) nach den Zielen und Grundsätzen und im Rahmen der bereit gestellten Mittel (Personal, Technik, Finanzmittel) Gesetzlicher Vertreter Dienstvorgesetzter Weisungsaufgaben Eilentscheidungsrecht Förderung der kommunalen Selbstverwaltung Um das Instrumentarium der Doppik effektiv zu nutzen, muss der neue Haushalt für den Leser so beschaffen sein, das er Transparenz ermöglicht, in klaren und verständlichen Worten die Eckpfeiler des neuen Haushalts beschrieben sein (Stichwort: Kommunikation) und Innovationsring NKR-SH und Kommunale Landesverbände Schleswig-Holsteins 7

8 eine eindeutige Abgrenzung der Verantwortung der Aufgaben und Produkte hergestellt werden. 7. Festlegung der Spielregeln, Abgrenzung der Verantwortungssphären und Kommunikation Mehr Transparenz in das Dickicht von Verwaltungshandeln zu bringen, war die Devise, die auch zu neuen Steuerungsinstrumenten (NSM) in der Kommunalverwaltung geführt hat. Transparenz, Kommunikation und Abgrenzung der Verantwortung scheinen noch nicht hinreichend geklärt zu sein. Die Einführung neuer Steuerungsinstrumente wie z.b. die Budgetierung und auch die Doppik binden zunächst einmal Personal und Sachmittel. Der Vorteil dieser Instrumente, auch gerade für die Arbeit der Politik erscheint noch immer nicht hinreichend erläutert. Umstritten ist, ob eine Kommune überhaupt ausschließlich nach den Gesetzen der Betriebswirtschaft zu steuern ist. Hier begegnen sich offensichtlich zwei Welten: Verwaltung und Politik. Um die oftmals vorherrschende Sprachbarriere zu überwinden, erscheint eine offene Kommunikation und die Einbindung aller Akteure unabdingbar. Eine mögliche pragmatische Vorgehensweise wäre: 1) Einbindung aller Beteiligten 2) Erarbeitung einer Strategie für die Kommune zusammen mit Beteiligten aus Verwaltung, Politik, Initiativen, Wirtschaft, Bürgerinnen und Bürgern etc. 3) Darauf aufbauend Erarbeitung des kommunalen Haushaltes mit der Differenzierung nach Zielen und Chancen der Kommune und Benennung der Zielkonflikte Steuerbare Einnahmen / Ausgaben Bedingt steuerbare Einnahmen / Ausgaben Nicht steuerbare Einnahmen / Ausgaben 4) Damit verbunden sind aussagekräftige Controllingberichte für Bürgerinnen und Bürger Beirat Ausschuss Gemeindevertretung, Amtsausschüsse In diesem Zusammenhang dürfen Doppik und neue Steuerungsinstrumente kein schmückendes Beiwerk sein, sondern sie müssen die notwendige Transparenz schaffen auch für die Akzeptanz in allen Gremien. Hier sind gleichermaßen Verwaltung und Politik gefordert. 8. Controlling Im Anschluss an eine erfolgreiche Umstellung auf die Doppik stellt sich oft die Frage, wie die Kommunalverwaltung sich betriebswirtschaftlich optimal aufstellt. Diese Fragestellung sollte frühzeitig aufgegriffen werden. Besser ist, wenn man sich schon bei der Produktbildung also der Zusammenführung von Produkt- und Ressourcenverantwortung vor der Erstellung des ersten doppischen Haushaltsplans mit der künftigen Organisationsstruktur auseinandersetzt. Innovationsring NKR-SH und Kommunale Landesverbände Schleswig-Holsteins 8

9 Der Ansatz für ein aktives Controlling ist allerdings auch schon bei der EDV-Auswahl zu beachten. Die Controller oder die mit dem Controlling beauftragten Personen sollten sich im Idealfall primär mit der Interpretation der steuerungsrelevanten Informationen beschäftigen Nachfolgend sei anhand eines Beispiels der Landeshauptstadt Kiel für die Produktgruppe Büchereien hinsichtlich der Definition von Zielen und Kennzahlen eine Musterhaushaltsseite aufgezeigt, um den Zusammenhang zwischen der Zielfindung und ihrem Niederschlag im Haushalt zu verdeutlichen: Produktgruppe 272 Büchereien Aufgabenfeld 2 Schule und Kultur Produktbereich Kultur und Wissenschaft 27 Volksbildung Produktgruppe 272 Büchereien Unterproduktgruppe Dezernent Stadtrat Meyer Amt 30 Amt für Kultur und Weiterbildung Produkte in der Produktgruppe Medienangebot und Informationsdienste Leseförderung, Vermittlung von Medienkompetenz und Veranstaltungsarbeit Produktinhalt, Leistungen > Bereitstellen und Vermitteln von Zugangsmöglichkeiten, Informationen und Medien im Rahmen des Bibliothekbetriebs > Bereitstellen, Anpassen und Verwalten von Medien, Informationsträgern, Medienund Informationsdiensten, Hilfsmitteln und Sachbedarf > Bereitstellen von Fachpersonal > Informationsvermittlung im Rahmen der bibliothekarischen Beratungstätigkeit und auf spezielle Anfrage > Dienstleistungsentwicklungsplanung > Förderung und Vermittlung von Lese- und Medienkompetenz durch Klassen-/ Gruppenführungen, Bibliotheksunterricht > Schwerpunktsetzung im Bereich Medienpädagogik für Kinder und Jugendliche (z. B. speziell zugeschnittene Angebote und Präsentationen) > Bereitstellen von Fachpersonal > Bereitstellung familienfreundlicher und sozialraumorientierter Bildungsangebote > Dienstleistungsentwicklungsplanung > Institutionelle Kooperationsentwicklung (z. B. Schule) Ziele > Steigerung der aktiven Nutzerzahl, insbesondere bei Jugendlichen/Kindern und Männern > Steigerung der Entleihungen pro Öffnungsstunde um 5 % im Planungszeitraum > Steigerung der Effizienz, Optimierung der Geschäftsprozesse > Erhöhung der Ausleihen im Planungszeitraum auf 1,5 Millionen Kennzahlen Kennzahl Typ Wirkung auf strateg. Ziel Ergebnis 2004 Ergebnis 2005 Planung 2006 Planung 2007 Planung 2008 Erläuterungen Medienangebot und Informationsdienste 1. Finanzen: Saldo Aufwand/Ertrag = ordl. Ergeb.( ) M Personal: Planstellen M 60,25 57,5 3. Infrastruktur: Publikumsfläche je 1000 EW (m²) M 27,8 1. Erneuerungsquote (%) am Medienbestand für Kinder u. Jugendliche L 2. Anteil Medienangebot für Kinder/Jugendliche (%) L 3. Entleihung je Öffnungsstunde L 132,9 1. Anteil Kinder/Jugendliche an Ausleihen (%) W III 36,2 2. Kosten je Ausleihe ( ) W VI 2,34 3. Anteil männlicher Nutzer (%) W VII ,6 (wirkungsorientierte) Ziele Ziele sollten sowohl für den Planungszeitraum Haushaltsjahr (2008) + 3 Planjahre ( ) = 4 Jahre als auch für das aktuelle Haushaltsjahr (2008) benannt werden Leseförderung, Vermittlung von Medienkompetenz und Veranstaltungsarbeit 1. Finanzen: Mitteleinsatz M 2. Personal: Mitteleinsatz M 3. Infrastruktur: Mitteleinsatz M 1. Xxx Leistung L 2. Xxx Leistung L 3. Xxx Leistung L 1. Xxx Wirkung W II 2. Xxx Wirkung W VII 3. Xxx Wirkung W VI Strategische Handlungsfelder I. Arbeitsplätze schaffen II. Wissenschaft stärken III. Kinder- und familienfreundlichste Stadt werden IV. KIEL.SAILING CITY - Welthauptstadt des Segelns V. Verkehrsanbindung verbessern Alle Ziele werden beeinflusst durch: VI. Den Haushalt konsolidieren und die Verwaltung als Unternehmen führen VII. Geschlechtergerechtigkeit auf allen kommunalen Ebenen umsetzen Die strategischen Handlungsfelder VI bzw. VII sind jeweils anzugeben. Auf ein Strategisches Handlungsfeld I bis V kann bei fehlendem Handlungsbezug verzichtet werden (Bsp. Einwohnerwesen) Innovationsring NKR-SH und Kommunale Landesverbände Schleswig-Holsteins 9

10 9. Kennzahlen Innovationsring NKR-SH Kennzahlen sind quantitative oder qualitative Informationen um die eigene Leistungsfähigkeit und den Grad der Zielerreichung zu beurteilen. Sie leiten sich aus den sach- und finanzpolitischen Zielen sowie den Betriebszielen ab und sind Bestandteil des Berichtswesens und darüber hinaus dienen sie als Basis zur Messung der Zielerreichung im Rahmen von Zielvereinbarungen. Ohne einen eindeutigen Zielbezug werden keine Kennzahlen gebildet. Die Bildung von Kennzahlen erfolgt in enger Zusammenarbeit zwischen dem Controlling, den Fachverantwortlichen, die Verwaltungsleitung und die Kommunalpolitik. für die Erreichung der abgebildeten Ziele. Kriterien für die Bildung von Kennzahlen sind: Kennzahlen sind einem eindeutigen Ziel zugeordnet, können von dem Produktverantwortlichen beeinflusst werden, decken unmißverständlich Stärken und Schwächen auf, sind klar definiert (z.b. Begriffe, Stichtage, notwendige Grundzahlen, Formeln, etc.), der Aufwand für die Erhebung ist klar begrenzt und die Anzahl der Kennzahlen ist auf das absolut notwendige Maß begrenzt. Kennzahlen lassen auch Vergleiche mit anderen Kommunen (interkommunaler Vergleich) zu. Durch die Beteiligung am interkommunalen Vergleich können aus der Praxis heraus für Zwecke der Steuerung und des Benchmarkings geeignete Kennzahlen entwickelt werden, die im bundesweiten Vergleich zum Einsatz kommen. Bei gravierenden Abweichungen vom Durchschnitt stellt sich dann immer die Frage nach den Ursachen und den Möglichkeiten zur Optimierung. Kommunaler Wettbewerb wird so als Instrument verstanden, eine flexible, serviceorientierte und wirtschaftlich handelnde Verwaltung zu erreichen. Nachfolgend sind die gebräuchlichsten und sinnvoll zu bildende Kennzahlen für Kommunalverwaltungen beschrieben. Kennzahlenübersicht für das Verwaltungsmanagement und die Kommunalpolitik3 I. Kennzahlentableau Primärkennzahlen A. Grundkennzahlen 1 Einwohner 2 Straßenkilometer in Straßenbaulastträgerschaft 3 Bilanzsumme 4 Summe des Anlagevermögens 5 Abschreibungen auf das Anlagevermögen im Haushaltsjahr 6 - davon Sonderabschreibungen 7 Summe der offenen Forderungen 8 Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag 9 Ergebnisvortrag 10 Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen für Investitionen 3 Vgl. Jürgen Matz, Die Analyse doppischer Jahresabschlüsse, in: Der Gemeindehaushalt 9 / 2007, Seite 193 ff. Innovationsring NKR-SH und Kommunale Landesverbände Schleswig-Holsteins 10

11 11 Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen zur Liquiditätssicherung 12 Summe aller Verbindlichkeiten 13 Gesamterfolg (Jahresüberschuss/-fehlbetrag) 14 Erträge aus Steuern und ähnlichen Abgaben 15 Personal- und Versorgungsaufwendungen 16 durchschnittliche Zahl der Beamtinnen und Beamten im Haushaltsjahr 17 durchschnittliche Zahl der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Haushaltsjahr 18 Summe der durchschnittlichen Beschäftigten im Haushaltsjahr B. Vermögenskennzahlen 1 Gesamtnettoinvestitionen Nettoinvestitionen = Summe der Zugänge - Restbuchwerte beim Anlagevermögen im Haushaltsjahr 2 Gesamtnettoinvestitionen pro Einwohner = Gesamtnettoinvestitionen / Summe Einwohner 3 Nettoinvestitionen beim Infrastrukturvermögen pro Straßenkilometer = Gesamtnettoinvestitionen / Summe Straßenkilometer 4 Wachstumsquote = Abschreibungen / Nettoinvestitionen x 100 Bei Quote > 100, d.h. Gemeinde verzeichnet (Netto-)Vermögenszuwachs Bei Quote < 100, d.h. Nettoinvestitionen sind hinter Abnutzung zurückgeblieben Anlagenabnutzungsgrad (Pos. 5. bis 9.) bei = kumulierte Abschreibungen auf (s.u.) x 100 / Bilanzsumme 5 bebauten Grundstücken und grundstücksgleichen Rechten 6 Infrastrukturvermögen 7 Bauten auf fremden Grund und Boden 8 Maschinen technische Anlagen und Fahrzeugen 9 Betriebs- und Geschäftsausstattung 10 Intensität einwohnerbezogener Forderungen = Forderungen gegen Einwohner der Gemeinde (wie öff. rechtl. Ford. oder privatrechtl. Ford. aus LuL) x 100 / Gesamtforderungen 11 Einwohnerbezogene Forderungen pro Einwohner = Forderungen gegen Einwohner der Gemeinde (wie öff. rechtl. Ford. oder privatrechtl. Ford. aus LuL) / Summe Einwohner C. Kapitalkennzahlen 1 Eigenkapitalquote = Eigenkapital x 100 / Bilanzsumme D.h., diese Kennzahl wird im Zuge interkommunaler vergleiche einen wichtigen Vergleichswert zwischen Gemeinden einer Region oder gleicher Größe, aufgrund der unterschiedlichen Ländergesetzgebung allerdings primär innerhalb eines Bundeslandes, darstellen Innovationsring NKR-SH und Kommunale Landesverbände Schleswig-Holsteins 11

12 2 Fremdkapitalquote = Eigenkapital / Fremdkapital D.h, in welchem Maß ist das Vermögen mit Fremdkapital (Bankdarlehen, Lieferantenkrediten) finanziert worden Weitere Untergliederung durch Fremdkapitalstruktur: a) Kurzfristige Verbindlichkeiten / Gesamtkapital b) Mittelfristige Verbindlichkeiten / Gesamtkapital c) Langfristige Verbindlichkeiten / Gesamtkapital 3 Verschuldung pro Einwohner aus allen Verbindlichkeiten = Summe Verbindlichkeiten / Summe Einwohner ebenso geeignet für interkommunale Vergleiche 4 Kreditverschuldungsgrad = Kreditverbindlichkeiten x 100 / Gesamtkapital D.h., eigentlich ist für die Verschuldung einer Gemeinde ist nur die Gesamtverschuldung (Fremdkapital), gleich welcher Herkunft, interessant. 5 Verschuldung pro Einwohner aus Kreditaufnahmen ebenso geeignet für interkommunale Vergleiche 6 Schuldentilgungsdauer in Jahren = Verbindlichkeiten aus Investitionskrediten / Tilgungsleistung für Investitionskredite im Haushaltsjahr D.h., anhand dieser Kennzahl soll abgeschätzt werden, ob im Durchschnitt eine der Abnutzung entsprechende Finanzierung vorliegt oder die Schuldentilgungsdauer über die voraussichtliche Abschreibungs-/Nutzungsdauer hinausgeht. Dazu muss noch die ermittelte durchschnittliche Schuldentilgungsdauer durch die durchschnittliche Nutzungsdauer dividiert werden. 7 Finanzierung/-Abnutzungskongruenz = ermittelte durchschnittliche Schuldentilgungsdauer x 100 / durchschnittliche Nutzungsdauer D.h., Quote < 100 %, also ist die Schuldentilgungsdauer kürzer als die Nutzungsdauer, ist der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit gewahrt. Ist die Quote allerdings > 100 %, so spricht das für die Verletzung des Grundsatzes der intergenerativen Gerechtigkeit. Folglich werden Kreditlasten auf zukünftige Generationen verschoben, obwohl der eigentliche Wert des noch mit einem Kredit belegten Vermögensgegenstandes bereits vollständig aufgezehrt sein wird. 8 Haftungsrisiko auf bestellten Sicherheiten pro Einwohner = Summe der Eventualverbindlichkeiten / Summe Einwohner D.h., neben den tatsächlichen Belastungen des Haushalts sind auch Eventualverbindlichkeiten bei der Beurteilung der wirtschaftlichen Situation von Interesse. Dazu zählen Bürgschaften, Garantien, (harte) Patronatserklärungen usw. Sofern sie sich realisieren, können sie regelmäßig nur über Kreditaufnahmen bedient werden und belasten den Haushalt entsprechend. 9 Maximaler Haftungsgrad = Verbindlichkeiten + bestellte Sicherheiten / Eigenkapital inkl. zugeordnete Sonderpostenanteile D.h., diese Kennzahl zeigt an, welcher Teil des Eigenkapitals aufgezehrt ist, wenn in kürzester Zeit alle Verbindlichkeiten fällig gestellt und alle Sicherheiten in Anspruch genommen würden. D. Liquiditätskennzahlen 1 Deckungsgrad B Innovationsring NKR-SH und Kommunale Landesverbände Schleswig-Holsteins 12

13 = Summe des um die Anteile an bestimmten Sonderposten erweiterten Eigenkapitals + langfristige Verbindlichkeiten (> 5 Jahre Laufzeit) x 100 / Anlagevermögen D.h., diese Kennzahl dient der Feststellung der Fristenkongruenz der Finanzierung des Anlagevermögens. 2 Liquidität 1. Grades (Barliquidität): = flüssige Mittel x 100 / kurzfristige Verbindlichkeiten D.h., die Liquidität gilt als ausreichend, wenn die liquiden Mittel mindestens so hoch oder höher als die kurzfristigen Verbindlichkeiten sind 3 Liquidität 2. Grades (einzugsbedingte Liquidität): = (flüssige mittel + Forderungen) x 100 / kurzfristige Verbindlichkeiten D.h., diese Kennzahl gibt an, wie viel Prozent der kurzfristigen Mittel durch flüssige Mittel und Forderungen abgedeckt sind bzw. innerhalb bestimmter Fristen gedeckt werden können. Diese Kennzahl ist von Bedeutung, wenn die Liquidität 1. Grades über 100 % liegt. E. Erfolgs- und Finanzkennzahlen 1 Ergebnis der laufenden Verwaltungs- und Geschäftstätigkeit 2 Saldo der ordentlichen Ein- und Auszahlungen (Finanzrechnung) 3 Innenfinanzierungspotential = ord. Einzahlungen - ord. Auszahlungen (= positiver Cash-Flow aus lfd. Geschäftstätigkeit) Tilgungen D.h., ist der verbleibende Betrag > 0, dann stand dieser für Investitionen zur Verfügung. Der verbleibende Betrag muss allerdings nicht alle Investitionen decken, da noch andere Einzahlungen (z.b. aus Investitionszuwendungen, Beiträgen und ähnlichen Entgelten) zur Verfügung standen. 4 Steuerquote = Einzahlungen aus Steuern und ähnlichen Abgaben / laufende Einzahlungen aus Verwaltungstätigkeit D.h., sie ermöglicht einen interkommunalen Vergleich auf die Steuereinnahmekraft. 5 Steuereinnahmen pro Einwohner 6 Personalaufwandsquote = Personal- und Versorgungsaufwand x 100 / laufende Aufwendungen aus Verwaltungstätigkeit bzw. verwaltungs- und Geschäftstätigkeit geeignet für interkommunale Vergleiche und zu eigenen Steuerungszwecken im Zeitreihenvergleich (der Jahre o.ä.) 7 Steuerdeckungsquote, bezogen auf die Aufwendungen aus der laufenden Verwaltungs- und Geschäftstätigkeit = Steuererträge x 100 / laufende Aufwendungen D.h., diese Quote drückt aus, welcher teil der laufenden Aufwendungen durch Steuererträge abgedeckt sind. Auch diese Kennzahl ist für einen interkommunalen vergleich oder für einen Zeitreihenvergleich geeignet. 8 Zuwendungsquote = Summe der Zuwendungen, Umlagen und sonst. Transferaufwendungen x 100 / laufende Auszahlungen aus Verwaltungstätigkeit bzw. der laufenden Aufwendungen Auch diese Kennzahl ist für einen interkommunalen vergleich oder für einen Zeitreihenvergleich geeignet. 9 Aufwendungen für Zuwendungen, Umlagen und sonstige Transfereinnahmen pro Einwohner Innovationsring NKR-SH und Kommunale Landesverbände Schleswig-Holsteins 13

14 = Summe der Zuwendungen, Umlagen und sonst. Transferaufwendungen / Summe Einwohner 10 Sozialleistungsquote = Auszahlungen der sozialen Sicherheit x 100 / Summe der lfd. Auszahlungen aus Verwaltungstätigkeit oder lfd. Aufwendungen D.h., durch diese Kennzahl wird deutlich, welchen Anteil die sozialen Leistungen an den laufenden Ausgaben bzw. laufenden Aufwendungen haben. 11 Schuldendienstquote = Summe der Zins- und sonst. Finanzauszahlungen + Summe Auszahlungen zur Tilgung von Investitionskrediten der lfd. Verwaltungstätigkeit / Summe der lfd. Erträge D.h., aus dieser Quote ergibt sich, in welcher Höhe die ordentlichen Einzahlungen bzw. Erträge bereits durch den Schuldendienst soweit es die Tilgung betrifft im Sinne von Liquidität gebunden sind. 12. Allgemeine Rücklage In der Eröffnungsbilanz bildet sich diese Position als Saldo zwischen den Aktiva und den Passiva (also dem Vermögen und den Schulden). Die allgemeine Rücklage stellt getrennt ausgewiesenes Eigenkapital dar. Sie entsteht aus der Gegenüberstellung sämtlicher Aktivposten und sämtlicher Passivposten (mit Ausnahme der allgemeinen Rücklage selbst). 13. Ergebnisrücklage Die Ergebnisrücklage ist in der Eröffnungsbilanz in Höhe von 15 % der Allgemeinen Rücklage anzusetzen. Mit dieser Regelung will der Gesetzgeber dem Umstand Rechnung tragen, den Verwaltungsaufwand für die Gemeinden in Grenzen zu halten, deren Ergebnisrücklage schon mit der Eröffnungsbilanz unter 10 % der Allgemeinen Rücklage liegt. In Anlehnung an 6 Abs. 1 Nr. 8 müssen Gemeinden derartige Übersichten mit Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung im Vorbericht erstellen, auch wenn die Ergebnisrücklage in der Eröffnungsbilanz weniger als 10 % der Allgemeinen Rücklage beträgt. Das Innenministerium möchte künftig folgende Erläuterung mit aufnehmen. Demnach würde sich die Ergebnisrücklage (s.u.) ändern). Es soll der folgende Hinweis mit aufgenommen werden: "Zur Berechnung der Ergebnisrücklage in der Eröffnungsbilanz wird auf folgendes hingewiesen: Die Ergebnisrücklage beträgt in der Eröffnungsbilanz 15 %. der Allgemeinen Rücklage. Zur Berechnung der Ergebnisrücklage sind daher vom Eigenkapital zunächst die anderen Eigenkapitalpositionen Sonderrücklage und ggf. vorgetragener Fahlbetrag abzusetzen (ein Jahresüberschuss / Jahresfehlbetrag gibt es in der Eröffnungsbilanz nicht). Das so verminderte Eigenkapital beträgt 115 % der Allgemeinen Rücklage. Zur Berechnung: Vermindertes Eigenkapital = 115 % der Allgemeinen Rücklage Vermindertes Eigenkapital / 115 x 100 = Allgemeine Rücklage Vermindertes Eigenkapital / 115 x 15 = Ergebnisrücklage In den folgenden Haushaltsjahren darf die Ergebnisrücklage höchstens 25 % und soll mindestens 10 % der Allgemeinen Rücklage betragen. Die Ergebnisrücklage dient dem Ausgleich der Ergebnisrechnung. Im Falle von Jahresfehlbeträgen sind der Ergebnisrücklage entsprechende Beträge zur Gewährleistung des Haushaltsausgleich zu entnehmen. Innovationsring NKR-SH und Kommunale Landesverbände Schleswig-Holsteins 14

15 10. Schlussbetrachtung und Ausblick Die vorliegende Veröffentlichung stellt eine neue Handlungsempfehlung des Innovationsrings NKR-SH dar. Sie wird in unregelmäßigen Abständen durch die Projektgruppe überprüft. Sofern sich aus Sicht der Praxis oder durch Rechtsänderungen neue Erkenntnisse ergeben, werden diese in eine neue Version eingearbeitet und veröffentlicht. Diese Handlungsempfehlung trägt den zahlreichen Umstellungsbemühungen der schleswig-holsteinischen Kommunen Rechnung und basiert auf den Festlegungen der Arbeitsgruppe Reform des Gemeindehaushaltsrechts beim Innenministerium. Bereits veröffentlichte Handlungsempfehlungen: Vermögenserfassung und -bewertung Softwareeinsatz und -implementierung Produktbildung Kosten- und Leistungsrechnung, Prozesse und Steuerung Haushaltsplanung und Umstiegsszenarien Fort- und Ausbildung Ergebnis-, Vermögens-, Finanzrechnung, Abschlüsse, Rückstellungen Organisation des Rechnungswesens Rechnungsprüfung Für Hinweise zur Verbesserung ist die Projektgruppe sehr dankbar und greift diese gern in den weiteren Veröffentlichungen auf. Bitte scheuen Sie sich nicht Ihre Kritik, Anregungen oder vielleicht auch Ihr Lob den unten genannten Ansprechpartnern mitzuteilen. Viel Erfolg bei der Umsetzung dieser Handlungsempfehlung zur Umstellung in Ihrer Verwaltung wünschen Ansprechpartner: Ansprechpartner: Ralf Engel, Projektleiter dieser Projektgruppe Frank Dieckmann, Hauptkoordinator Fachhochschule für Verwaltung und Dienstleistung Innovationsring NKR-SH Rehmkamp 10 Düsternbrooker Weg 77a Altenholz Kiel Tel.: 0431/ Tel.: 0431/ Fax: 0431/ Fax: 0431/ Im Internet: Im Internet: Kiel, im März 2008 Innovationsring NKR-SH und Kommunale Landesverbände Schleswig-Holsteins 15

16 LITERATURVERZEICHNIS UND LINKS Literatur Innovationsring NKR-SH Gunnar Schwarting: Haushaltskonsolidierung Konsolidierung in der Doppik geht jetzt alles leichter?, Der Gemeindehaushalt, Heft 8/2004, S. 169 ff. Edmund Fischer in: KGSt-Sonderinfo aus 11/2001 Innovationsring NKR-SH, Handlungsempfehlung zur Kosten- und Leistungsrechnung, Steuerung und Prozesse, Kiel 2007 KGSt-Bericht 12/1991: Dezentrale Ressourcenverantwortung: Überlegungen zu einem neuen Steuerungsmodell KGSt-Bericht 5/1993: Das neue Steuerungsmodell: Begründung, Konturen, Umsetzung KGSt-Bericht Nr. 1/1995: Vom Geldverbrauchs- zum Ressourcenverbrauchskonzept KGSt-Bericht 2/2007: Das neue Steuerungsmodell: Bilanz der Umsetzung Bemerkungen 2007 des Landesrechnungshofs unter Links Innovationsring NKR-SH und Kommunale Landesverbände Schleswig-Holsteins 16