[Bundesministerium der Justiz] Aktuelles Reden & Vorträge Alfred Hartenbach 2004 März Frankfurt/Main, Öffnung des Rechtsberatungsmarktes?

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1 [Bundesministerium der Justiz] Aktuelles Reden & Vorträge Alfred Hartenbach 2004 März Frankfurt/Main, Öffnung des Rechtsberatungsmarktes? PSt Hartenbach: Reform des Rechtsberatungsgesetzes führt zur Öffnung des Rechtsberatungsmarktes "Öffnung des Rechtsberatungsmarktes?" lautet die Frage. Ich kann darauf antworten: Ja, natürlich. Wohin sonst sollte denn eine Reform des Rechtsberatungsgesetzes führen? Aber lassen Sie uns dies genauer anschauen. Im Moment erarbeiten wir im Bundesministerium der Justiz einen ersten Reformentwurf, der Mitte 2004 fertig sein soll und den wir dann mit allen betroffenen und interessierten Bürgerinnen, Bürgern und Verbänden diskutieren werden. Ein Diskussionsforum wird insbesondere auch der 65. Deutsche Juristentag sein, der im September in Bonn stattfindet und sich mit dem Thema "Rechtsberatung zwischen Deregulierung und Verbraucherschutz" befassen wird. Wir sind also gerade dabei, einen Entwurf zu erarbeiten. Das bedeutet: unsere Überlegungen sind noch nicht abgeschlossen. Das bedeutet zugleich: Was ich Ihnen jetzt vortragen werde, sind auch nur Überlegungen. Wenn ich bestimmte Fragen stelle oder Thesen formuliere, so schließen Sie bitte daraus nicht, dass der BMJ-Entwurf so oder so aussehen wird (Sie könnten schief liegen). Nach unserer Koalitionsvereinbarung "soll das Rechtsberatungsgesetz von 1935 an die gesellschaftlichen Bedürfnisse angepasst werden". Was heißt das? Welches sind die Reformziele? Ich möchte drei wichtige Gesichtspunkte nennen: 1. Das Rechtsberatungsgesetz entspricht in weiten Bereichen nicht mehr den tatsächlich gegebenen Verhältnissen in unserer Gesellschaft. Die Welt ist anders als 1935 (auf dieses Geburtsdatum komme ich gleich noch einmal zurück). Alle Lebensbereiche sind rechtlich durchdrungen. Es gibt heute Rechtsgebiete und Spezialisierungen, an die vor 70 Jahren keiner dachte und denken konnte. Ein Zeichen für die Anpassungsbedürftigkeit des Gesetzes sind auch die vielen, in letzter Zeit zunehmend erfolgreichen Verfassungsgerichtsverfahren. Aber auch jenseits des Bereichs des verfassungsrechtlich Gebotenen - das ist mir wichtig - besteht Überprüfungs- und Anpassungsbedarf. "Anpassung an die gesellschaftlichen Bedürfnisse" heißt nicht Minimalreform. Das geltende Recht muss inhaltlich einer kompletten Überprüfung unterzogen werden. 2. Das Rechtsberatungsgesetz hat, ich komme auf das Geburtsdatum 1935 des Gesetzes zurück, eine belastete Vergangenheit. Ich bin dankbar, dass diese Vergangenheit aufgearbeitet wird, dass sie aufgearbeitet wird auch von Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten und ihren Kammern und Verbänden. Die eindrucksvolle Wanderausstellung der

2 Bundesrechtsanwaltskammer über das Schicksal jüdischer Anwälte in Deutschland nach 1933, die in diesem Jahr auch noch hier in Frankfurt in der Paulskirche zu sehen sein wird, möchte ich als eine der positiven Aktivitäten nennen. Dass das Rechtsberatungsgesetz heute "geläutert" ist und mit ihm berechtigte Gemeinwohlbelange verfolgt werden, ändert an der Vergangenheit nichts. Die Reform soll dem Gesetz den Charakter eines Nazigesetzes nehmen. Die weitere Aufarbeitung der Vergangenheit wollen und dürfen wir damit aber nicht ersetzen. 3. Das Rechtsberatungsgesetz mit seinen fünf Ausführungsverordnungen entspricht nicht mehr dem "Stand der Gesetzgebungstechnik". Das Bundesverwaltungsgericht hat 2003 in seinem Urteil zur 5. Ausführungsverordnung eine Reihe von Mängeln deutlich angesprochen. Es gibt viele andere, zum Beispiel auch die unzeitgemäße Gesetzessprache. Ich nenne nur die "berufsständischen oder auf ähnlicher Grundlage gebildeten Vereinigungen" nach 7 des Rechtsberatungsgesetzes: Kann man ohne Kommentar ahnen, dass damit z.b. auch die Mietervereine gemeint sind? Meine Damen und Herren, ich komme nun zu Einzelheiten der Reformarbeit und der Reformdiskussion. Ich möchte in sieben Punkten die Rahmenbedingungen der Reform abstecken, Grundgedanken erläutern und auch einige Detailfragen ansprechen. 1. Das neue Gesetz - für das wir uns, das sei auch bemerkt, vielleicht eine neue Gesetzesüberschrift einfallen lassen sollten - muss den Anforderungen des Europarechts genügen. Stichworte sind insbesondere die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit und - auch - das europäische Wettbewerbsrecht. Nachdem Sie Herr Weil in seinem Vortrag heute Vormittag schon darüber informiert 2. Die Regelung der Rechtsberatung ist Verbraucherschutz. Ohne jede Regulierung wird es auch künftig nicht gehen. Rechtsberatende Dienstleistungen können für die Menschen, die sie nachfragen, unabhängig davon, ob es sich um einen Verbraucher oder einen Unternehmer handelt, mit weitreichenden Folgen verbunden sein. Der Staat hat die Pflicht, Gefahren, die sich aus unqualifizierter Rechtsberatung ergeben, entgegen zu wirken. Das kann dadurch geschehen, dass Rechtsberatung - so wie es das geltende Recht tut - nur Personen gestattet wird, die eine bestimmte Qualifikation nachweisen können. Gefahrensteuerung ist aber auch auf andere Weise möglich: auch Verbraucherschutz durch Information des Verbrauchers ist eine Gefahrensteuerung. Ob dieses Instrument, das auf den mündigen Bürger baut, im Bereich der Rechtsberatung funktioniert, müssen wir ernsthaft prüfen. Sagen Sie bitte nicht zu schnell, Recht sei zu kompliziert, um die Entscheidung den Rechtsuchenden zu überlassen. Auch Selbstbestimmung ist ein hohes Gut. Die Bürgerinnen und Bürger verstehen es nicht, wenn ihnen Beratungsangebote nur mit dem Hinweis verschlossen bleiben sollen, der fürsorgliche Gesetzgeber wisse besser, was gut für den Einzelnen ist. 3. Alle Bereiche des Lebens sind vom Recht durchdrungen. Die Erkenntnis, dass daher keine beratende Unterstützung fremder Tätigkeit ohne entsprechende Rechtskenntnisse erfolgreich sein kann - seit dem Masterpat-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts von 1997 häufig zitiert - müssen wir auch für die Reformarbeiten ernst nehmen. Der Anwendungsbereich des neuen Gesetzes muss auf Fälle begrenzt werden, in denen die Beratungsleistung juristische Relevanz hat, in denen tatsächlich eine umfassende Überprüfung rechtlicher Sachverhalte erfolgt und vom Ratsuchenden erwartet wird. Die Aufgabe, eine geeignete Legaldefinition zu suchen, die den Anwendungsbereich des Gesetzes eingrenzt, ist schwer. Es muss wohl eine

3 Generalklausel sein, vielleicht verbunden mit Regelbeispielen, mit allen damit notwendig verbundenen Abgrenzungsschwierigkeiten. 4. Klärungsbedürftig ist das Rangverhältnis zwischen dem neuen Rechtsberatungsgesetz und anderen Gesetzen, in denen rechtsberatende Befugnisse geregelt werden. Das gilt zum Einen für das Verhältnis zu den Prozessgesetzen. Ich meine, es spricht einiges dafür, in einem neuen Rechtsberatungsgesetz allein noch den Bereich der außergerichtlichen Rechtsberatung zu regeln. Damit würde erreicht, dass die bisherigen Überschneidungen zwischen Rechtsberatungsgesetz und prozessrechtlichen Regelungen, die immer wieder Schwierigkeiten bereiten, aufgehoben würden. In den einzelnen Prozessgesetzen wäre dann unter Berücksichtigung der speziellen Verhältnisse der jeweiligen Gerichtsbarkeit zu regeln, von wem eine qualitätsvolle Vertretung erwartet werden kann, so wie es ja auch bereits heute in einzelnen Verfahrensordnungen, etwa der Verwaltungsgerichtsordnung und dem Sozialgerichtsgesetz, der Fall ist und problemlos praktiziert wird. Klärungsbedürftig ist aber auch das Verhältnis eines neuen Rechtsberatungsgesetzes zu allen anderen Gesetzen, die Rechtsberatung regeln: Das sind nicht nur die Vorschriften zu anderen juristischen Berufen, also etwa für Notare und Steuerberater. Die Konkurrenzfrage stellt sich umfassender. Ein Beispiel bildet das Verhältnis zu den Vorschriften des BGB über die Testamentsvollstreckung. Generelles Ziel sollte es hier sein, zukünftig "klarstellende" Änderungen im Rechtsberatungsgesetz und Doppelregelungen zu vermeiden. Warum also sollte nicht generell der Grundsatz gelten und so auch im neuen Rechtsberatungsgesetz verankert werden, dass in anderen Gesetzen geregelte rechtliche Befugnisse nicht berührt werden, die anderen Gesetze also Vorrang haben? 5. Ein Verbot der unentgeltlichen Rechtsberatung ist mit dem Gedanken von bürgerschaftlichem Engagement nicht vereinbar. Dabei müssen wir zwei Komplexe deutlich auseinander halten: Ein Bereich ist die unentgeltliche, altruistische Rechtsberatung durch einzelne natürliche Personen. In diesen Bereich fallen die familiäre Rechtsberatung und der aus Gefälligkeit der Freundin, dem Bekannten oder Nachbarn erteilte Rechtsrat. Der zweite Bereich ist derjenige der "organisierten" unentgeltlichen karitativen Rechtsberatung. Für den ersten Bereich, den der unentgeltlichen Rechtsberatung durch einzelne natürliche Personen, müssen wir uns ernsthaft fragen, ob es einer beschränkenden Regelung überhaupt noch bedarf. Ich verhehle meine Zweifel nicht, wenn etwa in der Diskussion der Vorschlag unterbreitet wird, dass die regelmäßige, also öfter erfolgende unentgeltliche Rechtsberatung erstens nur Personen mit Befähigung zum Richteramt und nur dann gestattet sein soll, wenn sie zweitens eine Berufshaftpflichtversicherung abschließen. Für die Alternative einer völligen Freigabe der Rechtsberatung in diesem Bereich spricht einiges: Der Rechtsuchende ist sich in aller Regel darüber im Klaren, dass für seine rechtliche Angelegenheit eine Rechtsanwältin oder ein Rechtsanwalt die kompetente Ansprechpartnerin, der kompetente Ansprechpartner wären. Er sieht von der Einholung anwaltlichen Rats ab, weil er durch Rechtsrat einer tatsächlich oder vermeintlich juristisch erfahrenen Person aus der Familie, dem Freundes- und Bekanntenkreis oder auch der Nachbarschaft die Kosten des Anwalts sparen kann und will. Verlangen diese Beweggründe des Verbrauchers wirklich nach einem paternalistischen Schutz durch den Staat?

4 Anders stellt sich die Situation dar bei der karitativen Rechtsberatungstätigkeit durch Verbände und andere Organisationen. Personen, die hier Beratung suchen, sind häufig mittellos und - aus ganz unterschiedlichen Gründen - nicht in der Lage oder nicht Willens, die unentgeltlichen oder jedenfalls subventionierten Beratungsmöglichkeiten, die der Staat mit Beratungs- und Prozesskostenhilfe zur Verfügung stellt, in Anspruch zu nehmen. Denken Sie etwa an Obdachlose, Asylbewerber oder Zuwanderer. Hier handelt es sich häufig um eine Lebenshilfe, die über eine Hilfe in Rechtsangelegenheiten weit hinausgeht. Wird in dieser Konstellation Rechtsberatung gesucht und angeboten, kann der Staat sich im Interesse des Verbraucherschutzes nicht jeder Regelung enthalten. Auch Hilf- und Mittellose haben einen Anspruch auf qualitätsvolle Rechtsberatung. Um Verbänden und Organisationen, die in diesem wichtigen Bereich der Hilfe für Schwache und Bedürftige tätig sind, die Arbeit nicht übermäßig zu erschweren und zugleich den Regulierungs- und Überprüfungsaufwand gering zu halten, erscheint es mir als ein gangbarer und nachdenkenswerter Weg, juristische Beratungsqualität über Organisationsanforderungen zu verwirklichen. Die karitativ tätigen Organisationen könnten verpflichtet werden, die Rechtsberatung durch juristisch qualifizierte Personen zu erbringen. Das könnte die Möglichkeit einschließen, Nichtjuristen die konkrete Beratungstätigkeit in der Organisation zu gestatten, wenn eine adäquate Anleitung und Aufsicht durch juristisch qualifizierte Personen gewährleistet ist. 6. Bei der Reform des Rechtsberatungsgesetzes müssen wir der Tatsache Rechnung tragen, dass neue Dienstleistungsberufe entstanden sind und weiterhin entstehen, die in ihrer Beratungsarbeit mehr oder weniger mit rechtlichen Fragen konfrontiert sind. Hier muss einerseits verhindert werden, dass die Berufsausübung unverhältnismäßig erschwert wird. Auch deshalb, weil die Dienstleistungsbranche ein Wachstumsmarkt ist, den wir, soweit möglich, fördern, nicht aber behindern sollten. Andererseits stellt sich auch hier die Frage, wie Beratungsqualität gesichert werden kann. Neben den bereits genannten Mitteln einer Gefahrsteuerung - Berufszugangsregelungen und Information des Rechtsuchenden - könnte hier möglicherweise ein weiterer Weg gegangen werden, um juristische Beratungsqualität zu gewährleisten. Wenn wir nichtjuristischen Beratern gestatten, mit Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten zusammenzuarbeiten, könnten sie ohne Qualitätsrisiko ihren Kunden auch juristische Beratungsleistungen anbieten. Ich möchte diesen Gedanken noch etwas präzisieren, wobei ich aber gerade auch hier noch einmal ganz deutlich machen möchte, dass es sich um Überlegungen handelt, nicht um fertige Konzepte. Die Zusammenarbeit von Nichtanwälten mit Anwälten, die über den Bereich der Kooperation hinausgeht, erfordert Änderungen der Bundesrechtsanwaltsordnung. Einer gemeinschaftlichen Annahme von Aufträgen und einer gemeinschaftlichen Berufsausübung stehen die Vorschriften der BRAO entgegen, die Rechtsanwälten nur die berufliche Zusammenarbeit in einer Sozietät oder in anderen Gesellschaftsformen mit Patentanwälten, Steuerberatern und Wirtschaftsprüfern erlauben. Ratio dieser Vorschriften ist es, die Einhaltung der anwaltlichen Berufspflichten zu gewährleisten, insbesondere Unabhängigkeit, Verschwiegenheit und das Verbot der Vertretung widerstreitender Interessen. Dass diese core values anwaltlicher Tätigkeit auch bei einer Ausweitung der Sozietätsmöglichkeiten wirksam geschützt werden müssen, steht außer Frage. Aber das geht ja vielleicht auch anders als über ein Sozietätsverbot. Zeigt das nicht schon die Anstellung nichtanwaltlicher Mitarbeiter in Anwaltssozietäten, durch die die Einhaltung des Berufsrechts ja auch nicht ausgeschlossen ist? Ist es eine wirklich überzeugende Grenzziehung, dass bei einer Anstellung die Einhaltung des Berufsrechts gewährleistet werden kann, nicht aber bei einer Zusammenarbeit auf gesellschaftsrechtlicher Basis? - Meine Damen und Herren, solche Überlegungen mögen

5 vielen als neu erscheinen, revolutionär sind sie nicht mehr. Der Deutsche Anwaltverein hat in einer Presseerklärung vom 5. Februar 2004 anlässlich des DAV-Forums Mediation in Berlin vorgeschlagen: "Die Assoziierung und Kooperation mit Mediatoren nicht juristischer Berufe sollte der Anwaltschaft ermöglicht werden." Ich meine: Lassen wir uns auf diese Diskussion offen ein. Denn wenn wir hier Lösungen finden, ist das auch für die Reform des Rechtsberatungsgesetzes ein Gewinn. Wenn Nichtanwälte Rechtsdienstleistungen über einen mit ihnen verbundenen Anwalt erbringen können, verliert ein vielfach gegen die geltenden Beschränkungen durch das Rechtsberatungsgesetz vorgebrachtes Argument an Gewicht, dass nämlich das Rechtsberatungsgesetz berufliche Tätigkeiten übermäßig behindere, die notwendigerweise oder auch nur zweckmäßigerweise mit Rechtsberatung verknüpft sind. 7. Ich komme zum letzten Punkt. Es geht um die Frage, ob wir die Erlaubnismöglichkeiten nach dem Rechtsberatungsgesetz erweitern sollen. Ich möchte mich hier darauf beschränken, die Frage zu erörtern, ob Diplom-Wirtschaftsjuristen der Fachhochschulen die Befugnis eingeräumt werden soll, selbständig außergerichtlich rechtsbesorgende Dienstleistungen zu erbringen. Dabei bin ich mir darüber im Klaren, dass eine positive, eine solche Befugnis einräumende Antwort natürlich Konsequenzen im Hinblick auf andere juristische Hochschulabschlüsse hätte, möglicherweise bis hin zum ersten juristischen Staatsexamen. Ausgangspunkt aller Überlegungen muss sein, dass Diplom-Wirtschaftsjuristen über einen berufsqualifizierenden Abschluss verfügen, eine ordentliche juristische Ausbildung absolviert haben und dass sie den Wunsch äußern, selbständig rechtsberatend tätig zu werden. Rechtspolitik muss diese Tatsachen zur Kenntnis nehmen. Gibt es, das ist die Frage, einen Grund, Diplom-Wirtschaftsjuristen weiterhin die Option einer selbständigen Rechtsbesorgungstätigkeit zu nehmen. Das ist nicht nur, aber sicher auch, eine Frage des Verfassungsrechts. Das möchte ich hier nicht vertiefen. Politische Gestaltung beginnt jenseits des verfassungsrechtlich Gebotenen. Zu den Tatsachen gehört auch, dass eine Diplom-Wirtschaftsjuristin, ein Diplom- Wirtschaftsjurist bereits nach geltendem Recht als Angestellte, als Angestellter einer Anwaltskanzlei umfänglich Rechtsdienstleistungen für die Anwaltskanzlei erbringen dürfen. Und soweit wir hören und lesen, geschieht das in zunehmendem Umfang. Wohl deshalb, weil auch Anwältinnen und Anwälte erkannt haben, dass Diplom-Wirtschaftsjuristen qualitätsvolle Rechtsberatung erbringen können. Wenn wir Diplom-Wirtschaftsjuristen erlauben, selbständig Rechtsrat zu erteilen, müssen wir dafür sorgen, dass für die Rechtsuchenden genügend Transparenz besteht, um eigenverantwortlich entscheiden zu können, ob sie Rat beim Rechtsanwalt oder bei einem Diplom-Wirtschaftsjuristen suchen. Ich höre schon den Einwand, der Rechtsuchende werde damit überfordert. Doch ist das wirklich überzeugend? Es ist sicher nicht ganz einfach, auf dem Feld der Rechtsberatung zu navigieren und zwischen verschiedenen Rechtsberatungsangeboten zu wählen. Ich habe aber bereits ausgeführt, dass das Postulat, Recht sei zu kompliziert, um die Entscheidung den Rechtsuchenden überlassen zu können, dem Leitbild des mündigen Bürgers widersprechen könnte. Wir müssen daher auch hier sorgfältig abwägen. Ein letzter Gedanke gilt der Frage, ob Diplom-Wirtschaftsjuristen, sollten wir ihnen die Befugnis zur selbständigen Rechtsberatung eröffnen, berufsrechtlichen Bindungen unterliegen sollten. Klar erscheint mir insofern nur, dass wir in diesem Falle vorschreiben müssen, dass eine Berufshaftpflichtversicherung abgeschlossen werden muss. Im Übrigen schwanke ich. Der Gedanke, von weiteren berufsrechtlichen Bindungen abzusehen, hätte Charme, auch

6 deshalb, weil wir damit Regulierung vermeiden könnten. Und auch aus Anwaltssicht erschiene mir ein Regelungsverzicht möglich. Denn dem Einwand, dass berufsrechtlich gebundene Rechtsanwälte bei einem Wettbewerb mit berufsrechtlich nicht gebundenen anderen Beratern benachteiligt werden, lässt sich entgegenhalten, dass die berufsrechtlichen Bindungen ein Qualitätsmerkmal bilden, auf das - auch werbend - hingewiesen werden kann. Dieses Fazit hat auch Frau Richterin am Bundesverfassungsgericht Renate Jaeger gezogen. In ihrem Beitrag "Rechtsanwälte als Organ der Rechtspflege - Notwendig oder überflüssig? Bürde oder Schutz?" in Heft 1 der Neuen Juristischen Wochenschrift 2004 resümiert sie, dass dem Rechtsanwalt die Stellung als "unabhängiges Organ der Rechtspflege" ein Alleinstellungsmerkmal gegenüber anderen Dienstleistern, die Rat und Rechtsbesorgung anbieten, gewährt, dass die besondere pflichtengebundene Stellung der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte ein Vorzug ist. Damit möchte ich schließen. Ich danke für Ihre Aufmerksamkeit. Herausgegeben vom Referat Presse- und Öffentlichkeitsarbeit des Bundesministeriums der Justiz Verantwortlich: Eva Schmierer; Redaktion: Ulf Gerder, Christiane Wirtz Mohrenstr Berlin Telefon Telefax presse@bmj.bund.de