Veränderungen der niederländischen Gesetzgebung zur Erwerbsunfähigkeit

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1 Veränderungen der niederländischen Gesetzgebung zur Erwerbsunfähigkeit Leiter der Abteilung Internationales Anstalt der Leistungssysteme für Arbeitnehmer (UWV) Niederlande Zu Beginn der 1990er Jahre erhielten sehr viele Niederländer Leistungen für Arbeitsunfähigkeit (Lohnfortzahlung bei Krankheit) und Erwerbsunfähigkeit. National und international wurde dieses Phänomen als die "niederländische Krankheit" bezeichnet. Die 1987 eingeführten Reformen hatten nicht den erhofften Erfolg. Die Anzahl der Arbeitnehmer, die Leistungen für Arbeits- oder Erwerbsunfähigkeit beantragten, ging nicht zurück. Die Reformen der 1990er Jahren beschäftigten sich sowohl mit der Arbeits- als auch mit der Erwerbsunfähigkeit. Besondere Aufmerksamkeit galt dabei dem Übergang von der vorübergehenden Arbeitsunfähigkeit zur langfristigen Erwerbsunfähigkeit. Die zahlreichen Änderungen in diesen Bereich entwickelten sich aus den nachstehend aufgeführten Grundsätzen heraus: die Verantwortung wurde von der Trägerorganisation auf Arbeitgeber und Arbeitnehmer übertragen. Die Rückkehr ins Erwerbsleben wird durch finanzielle Anreize gefördert; Arbeit hat Priorität: man konzentriert sich auf die verbleibende Erwerbsfähigkeit anstatt auf die Erwerbsunfähigkeit; Arbeit wird attraktiv: Arbeitende verdienen mehr als Leistungsempfänger. ARBEITSUNFÄHIGKEIT Vor den Reformen zahlte der Staat bis zu 52 Wochen Krankengeld für arbeitsunfähige Arbeitnehmer. Dieses System enthielt jedoch keine Anreize für Arbeitnehmer und Arbeitgeber, etwas zur Rückkehr des Arbeitnehmers an seinen Arbeitsplatz zu unternehmen. Der erste Schritt bestand 1996 darin, die krankheitsbedingten Fehlzeiten für Arbeitnehmer und Arbeitgeber schmerzhafter zu gestalten. Deshalb wurde die Lohnfortzahlung durch den Arbeitgeber eingeführt. Größere Unternehmen mussten arbeitsunfähigen Mitarbeitern 6 Wochen ihr Gehalt weiterzahlen, kleinere Unternehmen 3 Wochen. Da diese Maßnahme sich als erfolgreich erwies, beschloss die Regierung im Krankenversicherungsgesetz vom 1. Januar 1998, diesen Zeitraum auf 52 Wochen zu verlängern. Neben der Pflicht zur Lohnfortzahlung hatten die Arbeitgeber auch die Pflicht, die medizinische Kontrolle und Betreuung durch eine private, zugelassene Einrichtung durchführen zu lassen. Der Arbeitgeber muss für die Beurteilung der Arbeitsunfähigkeit die Kriterien des

2 - 2 - Krankenversicherungsgesetzes zugrunde legen. Wenn der Arbeitnehmer bei den Aktivitäten, die ihm eine Rückkehr an seinen Arbeitsplatz ermöglichen sollen, nicht mitwirkt, ist der Arbeitgeber nicht weiter zur Lohnfortzahlung verpflichtet. Notfalls ist auch eine Kündigung von nicht zur Mitarbeit bereiten Angestellten möglich. Um den Druck auf die Arbeitgeber zu erhöhen, wurde am ein neues Gesetz verabschiedet: das Gesetz zur Verbesserung der Reintegrationsmaßnahmen. Dieses Gesetz schreibt vor, dass Arbeitgeber und Arbeitnehmer der UWV nachweisen müssen, dass in den 52 Wochen vor dem Antrag auf eine Erwerbsunfähigkeitsrente ausreichende Rehabilitationsmaßnahmen getroffen wurden. Wenn die UWV der Ansicht ist, dass die Rehabilitationsmaßnahmen nicht ausreichend waren, wird der Antrag auf eine Erwerbsminderungsrente abgelehnt und die Lohnfortzahlung um einen Zeitraum von bis zu einem Jahr verlängert. Arbeitgeber und Arbeitnehmer müssen die Fortschritte im Rehabilitationsprozess der UWV melden. Nach sechs Wochen muss die für die medizinische Betreuung und Kontrolle zuständige Einrichtung eine Problemanalyse erstellen. Anschließend müssen Arbeitgeber und Arbeitnehmer einen Aktionsplan erstellen, um dem Arbeitnehmer die Rückkehr in das Unternehmen des Arbeitgebers oder an einen anderen Arbeitsplatz zu ermöglichen. Die letzte Änderung im Bereich der Arbeitsunfähigkeit trat am in Kraft. Von diesem Tag an wurde die Lohnfortzahlung durch den Arbeitgeber von 52 auf 104 Wochen verlängert. Kombiniert mit dem Gesetz zur Verbesserung der Reintegrationsmaßnahmen, bedeutet das, dass ein Arbeitgeber, der seinen diesbezüglichen Verpflichtungen nicht nachkommt, einem arbeitsunfähigen Arbeitnehmer bis zu maximal drei Jahren sein Gehalt weiterzahlen muss. Doch nicht die ganze Verantwortung aus dem Krankenversicherungsgesetz wurde auf Arbeitgeber und Arbeitnehmer verlagert. Für bestimmte Kategorien von Arbeitnehmern gilt dieses Gesetz nach wie vor und bietet ein Sicherheitsnetz, so z.b. für: Arbeitnehmer, die während der Lohnfortzahlung ihren Arbeitsplatz verlieren; Zeitarbeiter, die für Personalvermittlungsagenturen arbeiten; Arbeitnehmer, deren Arbeitgeber in Konkurs geht; Arbeitslose; den Krankheitsfall von Arbeitnehmern, denen eine verminderte Erwerbsfähigkeit bescheinigt wurde, innerhalb der ersten fünf Jahre nach deren Einstellung. Bei diesen Kategorien von Personen ist die UWV für die Bearbeitung der Fälle und die Wiedereingliederung der Arbeitnehmer zuständig. ERWERBSUNFÄHIGKEIT Die Maßnahmen im Falle von Arbeitsunfähigkeit sind zeitlich begrenzt. Bis zum lag dieser Zeitraum bei 52 Wochen. Seit diesem Zeitpunkt beträgt er 104 Wochen. Nach Ablauf dieser Zeit, können Leistungen aufgrund einer dauerhaften Verminderung der Erwerbsfähigkeit beantragt werden. Nach Ablauf des für die Arbeitsunfähigkeit vorgesehenen Zeitraums muss der Betroffene einen entsprechenden Antrag bei der UWV einreichen. Diesem Antrag muss eine Aufstellung der Maßnahmen

3 - 3 - beiliegen, die ergriffen wurden, um dem Arbeitnehmer eine Rückkehr in das Erwerbsleben zu ermöglichen. Allgemeine Merkmale des niederländischen Versorgungssystems im Falle von Erwerbsunfähigkeit Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten werden nicht getrennt behandelt Das niederländische System berücksichtigt nicht die Ursache der Erwerbsunfähigkeit. Die Ursache der Erwerbsunfähigkeit muss durch eine Krankheit oder Behinderung bedingt sein, unabhängig davon, ob diese durch die Berufstätigkeit verursacht wurden. Das wirtschaftliche Kriterium Die Leistungen im Falle von verminderter Erwerbsfähigkeit werden bestimmt, indem das Gehalt des Antragsstellers vor Eintritt seiner verminderten Erwerbsfähigkeit mit dem Wert der Arbeit verglichen wird, die er trotz seiner verminderten Erwerbsfähigkeit noch erbringen kann. Dies bedeutet, dass kein direkter Zusammenhang zwischen der Schwere der Krankheit oder Behinderung und der Höhe der Leistungen besteht. Die Festlegung der Leistungen im Falle der verminderten Erwerbsfähigkeit ist daher keine rein ärztliche Angelegenheit sondern das Ergebnis der gemeinsamen Einschätzung durch einen Arzt und einen Arbeitsmarktexperten. ARBEIT UND EINKOMMEN ENTSPRECHEND DER ERWERBSFÄHIGKEIT (WIA) Im Januar 2006 trat das WIA-Gesetz in Kraft und löste das bestehende Gesetz über die Erwerbsunfähigkeitsversicherung für Arbeitnehmer ab. Arbeitnehmer, deren erster Tag der Erwerbsunfähigkeit am oder nach dem liegt, werden entsprechend dem neuen Gesetz behandelt. Der oben erwähnte Beschluss, den Zeitraum der Lohnfortzahlung durch den Arbeitgeber von 52 auf 104 Wochen zu verlängern, steht daher in einem direkten Zusammenhang mit dem neuen Gesetz über Erwerbsunfähigkeit. Das Gesetz über Arbeit und Einkommen entsprechend der Erwerbsfähigkeit (WIA) gliedert sich in zwei Teile: Gesetz über die Leistungen für Erwerbsunfähige (IVA) Betroffene erhalten IVA-Leistungen, wenn eine dauerhafte Erwerbsminderung von über 80 Prozent vorliegt und keine Aussicht auf eine Rückkehr ins Erwerbsleben besteht. Die Leistungsempfänger sind von Rehabilitationsmaßnahmen befreit. Die Leistungen betragen 75 Prozent des letzten Gehalts bis zum Alter von 65 Jahren. Gesetz über die Leistungen für Personen mit verminderter Erwerbsfähigkeit (WGA) Betroffenen können WGA-Leistungen gewährten werden, wenn eine Minderung der Erwerbsfähigkeit von mindestens 35 Prozent vorliegt. (Bei einer Minderung der Erwerbsfähigkeit um weniger als 35 Prozent ist es die Aufgabe der Arbeitgeber und Arbeitnehmer eine passende Arbeit zu finden.)

4 - 4 - Im Mittelpunkt der Überlegungen steht hier die Frage, zu welcher Arbeit eine Person mit einer verminderten Erwerbsfähigkeit noch fähig ist. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt. Das Leistungssystem ist so ausgelegt, dass es die Wiederaufnahme der Erwerbstätigkeit fördert. In der ersten Phase sind die Leistungen im Falle einer verminderten Erwerbsfähigkeit einkommensabhängig. Die Dauer dieser Phase hängt von der vorherigen Beschäftigung des Betroffenen ab und beträgt mindestens 3 und höchstens 38 Monate. Dieses Versorgungssystem stützt sich auf das Arbeitslosengesetz. Die Leistung beträgt 70 Prozent des monatlichen Einkommens minus dem Einkommen aus der Erwerbstätigkeit. Die Formel "0,7 (monatliches Einkommen minus Einkommen aus Erwerbstätigkeit)" bedeutet, dass die verbleibende Erwerbsfähigkeit Gewinn bringend ist. Je höher das Einkommen aus der Erwerbstätigkeit, desto kleiner der Anteil, von dem 70 Prozent ersetzt werden. Vereinfacht gesagt bedeutet das, dass das Einkommen mit jedem zusätzlich verdienten Euro um 0,30 Euro gesteigert werden kann. Aus Gründen der Einfachheit möchte ich hier nicht auf die speziellen Vorschriften zur Verhinderung der Leistungskumulation eingehen. Nach der einkommensbezogenen Phase, kann der Betroffene unter Umständen Anspruch auf eine Anschlussleistung haben. Der Grad der Erwerbsminderung wird berechnet, indem man das Gehalt vor dem Eintritt der Erwerbsminderung mit dem Wert einer allgemein akzeptablen Arbeit vergleicht, die der Betroffene weiterhin verrichten kann. Daraus ergibt sich der Prozentsatz der Minderung der Erwerbsfähigkeit. Die Prozentsätze sind in verschiedenen Klassen zusammengefasst. Jede dieser Klassen wird mit einem Leistungsprozentsatz verknüpft. Bemessungsgrundlage für die Anschlussleistung ist nicht mehr das frühere Gehalt sondern der gesetzliche Mindestlohn. Klasse der Erwerbsminderung Höhe der Leistung (Prozentsatz des gesetzlichen Mindestlohns) 0 35 Prozent Prozent Prozent Prozent Prozent 50,75 Ob die Leistung sich auf diesen Prozentsatz des gesetzlichen Mindestlohns beschränkt, hängt davon ob, wie erfolgreich es dem Betroffenen gelingt, seine verbleibende Erwerbsfähigkeit einzusetzen, d.h. vom Wert der Arbeit, die er den Einschätzungen zufolge noch ausüben kann. Wenn das tatsächliche Einkommen aus der Erwerbstätigkeit weniger als 50 Prozent ausmacht, setzt sich das Gesamteinkommen des Betroffenen aus dem Einkommen aus der Erwerbstätigkeit und der Leistung auf der Grundlage des gesetzlichen Mindestlohns zusammen. Wenn es dem Betroffenen gelingt, seine verbleibende Erwerbsfähigkeit so einzusetzen, dass sie 50 Prozent oder mehr seines Einkommens ausmacht, sieht das WGA eine Aufstockung des Einkommens aus der Erwerbstätigkeit um 70 Prozent des Unterschiedes zwischen dem vorherigen Gehalt und der verbleibenden Erwerbsfähigkeit vor (in diesem Fall wird das Berechnungssystem der einkommensbezogenen Phase weitgehend fortgesetzt). Dies bedeutet, dass es sich lohnt,

5 - 5 - mindestens 50 Prozent der verbleibenden Erwerbsfähigkeit einzusetzen und dass es auf jeden Fall günstiger ist, die verbleibende Erwerbsfähigkeit soweit wie möglich zu nutzen. NEUBEURTEILUNG DER LEISTUNGEN UNTER DEM ALTEN SYSTEM DES ERWERBSUNFÄHIGKEITSGESETZES FÜR ANGESTELLTE Für alle, die vor dem Inkrafttreten des WIA-Gesetzes am erwerbsunfähig waren, gilt weiterhin das Gesetz über die Erwerbsunfähigkeitsversicherung. Es wurde jedoch beschlossen, dass die verminderte Erwerbsfähigkeit von Leistungsempfängern, die am noch nicht 45 Jahre alt waren, auf der Grundlage strengerer Kriterien neu beurteilt werden muss. Wir werden später die ersten Ergebnisse dieser Neubeurteilung vorstellen. REINTEGRATION In den ersten 104 Wochen der Arbeitsunfähigkeit ist der Arbeitgeber in den Fällen, in denen er die Lohnfortzahlung leistet, für die Durchführung der Reintegrationsmaßnahmen verantwortlich. Für Betroffene, die weiterhin unter das Krankenversicherungsgesetz fallen, ist hierfür die Trägerorganisation UWV zuständig. Betroffene, die Leistungen für eine verminderte Erwerbsfähigkeit beziehen, sind gesetzlich verpflichtet an Reintegrationsmaßnahmen teilzunehmen. Für die Verwaltung der Reintegration ist die UWV verantwortlich. In der Praxis sieht das so aus, dass die UWV mit privaten Reintegrationsagenturen zusammenarbeitet. Die eigentliche Reintegration ist daher privatisiert. Derzeit arbeitet die UWV mit 60 privaten Reintegrationsagenturen zusammen, die die Betroffenen bei der Reintegration unterstützen. Die Agenturen werden nach dem Grundsatz "keine Heilung, kein Lohn" bzw. "keine Heilung, weniger Lohn" bezahlt, je nach dem, wie weit die Betroffenen vom Arbeitsmarkt entfernt sind. Der Betroffene darf zwischen den Anbietern der Reintegrationsmaßnahmen frei wählen. Er kann sich auch für ein persönliches Reintegrationsbudget (IRO) entscheiden. In diesem Falle hat er die Möglichkeit, völlig frei auszuwählen, wer ihn bei seiner Rückkehr in das Erwerbsleben unterstützt. Betroffene und Arbeitgeber haben Zugang zu einer großen Anzahl von Einrichtungen, um die Rückkehr in das Erwerbsleben zu erleichtern. ERGEBNISSE Angenommene Anträge unter dem WIA-Gesetz (Arbeit und Einkommen entsprechend der Erwerbsfähigkeit) von 2006 IVA (völlige und dauerhafte Erwerbsunfähigkeit) Prozent WGA (verminderte Erwerbsfähigkeit) Prozent Insgesamt Prozent Diese Zahlen liegen weit unter den Schätzungen, von denen bei der Vorbereitung des WIA-Gesetzes ausgegangen wurde. Gestützt auf Annahmen der UWV rechnete die

6 - 6 - Regierung mit angenommenen Anträgen: auf Leistungen für Erwerbsunfähigkeit (IVA) und auf Leistungen zum Ausgleich einer verminderten Erwerbsfähigkeit (WGA). Es ist noch zu früh, um Schlüsse aus dieser Entwicklung zu ziehen, da wir nur über die Zahlen für ein Jahr verfügen. In den ersten Monaten des Jahres 2007 scheint sich jedoch der Trend des Vorjahres fortzusetzen. Es wird deutlich, dass das Gesetz zur Verbesserung der Reintegrationsmaßnahmen seinen Zweck erfüllt. Arbeitgeber und Arbeitnehmer investieren wirklich in Reintegrationsmaßnahmen, was in vielen Fällen dazu führt, dass die vorherige Arbeit oder eine auf die Bedürfnisse des Betroffenen zugeschnittene Arbeit wieder aufgenommen werden kann oder aber, dass der Betroffene einen anderen Arbeitsplatz erhält, entweder bei seinem eigenen oder bei einem anderen Arbeitgeber. Davon abgesehen spielt die UWV erfolgreich ihre Rolle als Zerberus: Arbeitgeber und Arbeitnehmer wissen, dass sie ausreichende Reintegrationsbemühungen nachweisen müssen. Die Kombination dieser beiden Faktoren führt dazu, dass die Hälfte der Erstanträge auf Leistungen wegen verminderter Erwerbsfähigkeit (WIA) zurückgewiesen wird. Bis 2003 wurde jährlich ca neuen Betroffenen eine völlig oder teilweise verminderte Erwerbsfähigkeit zugestanden. Der Rückgang auf im Jahr 2006 ist eindrucksvoll. Die Entwicklung seit 2001 sieht folgendermaßen aus: Zugänge zur Erwerbsunfähigkeit bis 2006 unter dem WAO-Gesetz (Erwerbsunfähigkeitsversicherung für Arbeitnehmer), und ab 2006 unter dem WIA-Gesetz (Arbeit und Einkommen entsprechend der Erwerbsfähigkeit) WAO WIA Insgesamt Erwerbsunfähigkeitsrisiko in Prozent 1,55 1,34 0,95 0,85 0,29 0,46 Das Jahr 2005 ist ein Jahr des Übergangs, weil aufgrund der Verlängerung der Arbeitsunfähigkeit von 52 auf 104 Wochen nur in außergewöhnlichen Fällen eine verminderte Erwerbsfähigkeit zuerkannt wurde. Es zeichnet sich ein deutlicher Trend hin zu einem drastischen Rückgang der Erwerbsminderungsrenten ab. Es ist jedoch nicht einfach, Erklärungen für diese Entwicklung zu finden. In den letzten Jahren wurde die Gesetzgebung mehrmals geändert, so dass die Auswirkungen jeder einzelnen dieser Änderungen nicht klar festzustellen sind. Der UWV kommt auf jeden Fall eine wichtige Rolle als Filter zu: fast die Hälfte der Erstanträge auf Erwerbsminderungsrenten wird abgelehnt. Die Anzahl der Erstanträge fiel jedoch drastisch um 42 Prozent als das Gesetz zur Verbesserung der Reintegrationsmaßnahmen in Kraft trat. Die UWV schätzt, dass die

7 - 7 - Verlängerung der Periode der Arbeitsunfähigkeit von 52 auf 104 Wochen einen weiteren Rückgang der Erstanträge um 25 bis 35 Prozent zur Folge hat. Die Neubeurteilung von Erwerbsunfähigen, die jünger als 45 waren, führte in 27 Prozent der Fälle zu einer Einstellung und in 14 Prozent der Fälle zu einer Beschneidung der entsprechenden Leistungen. Die UWV leitete Reintegrationsmaßnahmen ein. Der Anteil der Betroffenen, die in das Erwerbsleben zurückkehrten stieg nach 18 Monaten von 38 auf 51 Prozent. Obwohl keine umfassende Erklärung für den Erfolg der verschiedenen Maßnahmen zur Beschneidung der Anzahl der Empfänger von Arbeits- bzw. Erwerbsunfähigkeitsleistungen möglich ist, scheinen der Druck und die starken finanziellen Anreize, mit denen Arbeitgeber und Arbeitnehmer angehalten werden, in Reintegrationsmaßnahmen zu investieren, einen entscheidenden Einfluss auszuüben. Nachstehend ein kurzer Überblick über die Auswirkungen der Gesetzesänderungen seit 2002: Gewährte Leistungen davon - Erstanträge wieder eröffnete Leistungen Erstanträge Minus der Auswirkungen des Gesetzes zur Verbesserung der Reintegrationsmaßnahmen Erstanträge nach dem Gesetz zur Verbesserung der Reintegrationsmaßnahmen Minus der Auswirkungen der verlängerten Lohnfortzahlung durch den Arbeitgeber Minus der Auswirkungen der Neubeurteilung der Empfänger von Erwerbsunfähigkeitsleistungen (WA0) Minus der Auswirkungen des WIA-Gesetzes Verbleibende Erstanträge Auswirkungen der Einführung des WIA-Gesetzes Zugänge