Bundeshaushalt Wie krisenfest plant der Staat? IW-Kurzstudie. Ansprechpartner: Dr. Thilo Schaefer Ralph Brügelmann

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1 Bundeshaushalt 2015 Wie krisenfest plant der Staat? IW-Kurzstudie Ansprechpartner: Dr. Thilo Schaefer Ralph Brügelmann Köln, 11. März 2014

2 Kontaktdaten Ansprechpartner Dr. Thilo Schaefer Telefon: Fax: Ralph Brügelmann Telefon: Fax: Institut der deutschen Wirtschaft Köln Postfach Köln Bundeshaushalt 2015 IW-Kurzstudie Seite 2 von 12

3 Bundeshaushalt 2015 Wie krisenfest plant der Staat? Die neu gewählte schwarz-rote Bundesregierung wird im März ihren Eckwertebeschluss für den Haushalt 2015 und die Planungen für die nächsten Jahre vorstellen. Dabei muss sie zeigen, wie sich der durch die Schuldenbremse notwendige Defizitabbau mit den im Koalitionsvertrag festgelegten Ausgabenzusagen vereinbaren lässt. Von der Vorgängerregierung haben die Amtsinhaber einen weitgehend konsolidierten Bundeshaushalt übernommen sowie eine Finanzplanung, die bereits für 2015 einen ausgeglichenen Haushalt vorsieht. Bis zum Ende der Legislaturperiode entstehen damit durchaus finanzielle Spielräume, denen jedoch bereits jetzt umfangreiche Ausgabenpläne gegenüberstehen. Aufgabe dieser Kurzstudie ist es, zunächst eine Bestandsaufnahme vorzunehmen und dann die neuen Planungen zu integrieren. Die Analyse wird zeigen, dass obwohl die Bundesregierung den größeren Teil der zusätzlich geplanten Ausgaben außerhalb des Bundeshaushaltes verortet, bereits zur Schuldentilgung geplantes Geld anderweitig ausgegeben werden soll. Damit verzichtet die Bundesregierung auf die Chance, innerhalb der Legislaturperiode den Schuldenberg um immerhin 15 Milliarden Euro zu verkleinern. Stattdessen fließt das Geld in die Finanzierung teurer Wahlversprechen. Beste Voraussetzungen: Bundeshaushalt 2013 und Finanzplanung 2013 bis 2017 Der alte Finanzminister ist auch der neue. Deshalb mag das Interesse Wolfgang Schäubles, der neuen Bundesregierung einen gut aufgestellten Haushalt zu übergeben, besonders groß gewesen sein. Dabei hat die letzte Bundesregierung von unerwartet hohen Steuereinnahmen infolge einer positiven Arbeitsmarktentwicklung genauso profitiert wie von dem niedrigen Zinsniveau und entsprechend eingesparten Zinszahlungen. Auf diese Weise gelang es in 2013 die Neuverschuldung in dem von der Schuldenbremse vorgegebenen Rahmen zu halten, obwohl noch zwei Tranchen an den ESM in Höhe von jeweils 4,3 Milliarden Euro überwiesen werden mussten und das Bundesfinanzministerium die Flutopferhilfe von 8 Milliarden Euro in voller Höhe im Haushaltsjahr 2013 verbucht hat. Damit hat der Bund den Ländern ihren Anteil an den Flutfolgekosten vorgestreckt. In den kommenden Jahren fallen diese Sonderlasten teilweise weg, so dass die Ausgaben in 2014 laut bisherigen Haushaltsplanungen deutlich niedriger als 2013 liegen werden. In 2014 geht die letzte Tranche in Höhe von 4,3 Milliarden Euro an den ESM. Die frühzeitige Buchung der Sonderlasten in 2013 schafft Spielräume in den folgenden Haushaltsjahren, ohne dass in 2013 die Grenze der Schuldenbremse überschritten wurde. Der strukturelle Haushaltsausgleich kann so wie im Finanzplan und im Koalitionsvertrag vorgesehen in 2014 erfolgen sofern keine noch unabsehbaren Ausgaben hinzukommen. Die vorläufigen Kassenergebnisse für 2013 zeigen sogar Minderausgaben von 2,2 Milliarden Euro gegenüber der ursprünglichen Planung. Unerwartete Steuermehreinnahmen gab es jedoch im Unterschied zu den Vorjahren nicht mehr, so dass der Haushalt 2013 im Hinblick auf den aufgrund der Flutfolgen verabschiedeten Nachtragshaushalt im Großen und Ganzen im Soll liegt. Der im Sommer 2013 beschlossene Nachtragshaushalt wurde bereits für die mittelfristige Finanzplanung der Bundesregierung bis 2017 berücksichtigt. Sie enthält in allen Planungsjahren einen Sicherheitsabstand von mehreren Milliarden Euro zur Defizitgrenze der Schulden- IW-Kurzstudie Seite 3 von 12

4 bremse. Demnach darf der Bund ab 2016 eine strukturelle Neuverschuldung von maximal 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts aufweisen, was grob 10 Milliarden Euro entspricht. Vorgesehen sind bisher strukturelle Überschüsse ab 2014 und der Einstieg in die Schuldentilgung ab Abbildung 1: Einhaltung der Schuldenbremse laut mittelfristiger Finanzplanung Strukturelles Defizit Ist, Soll und Puffer in Milliarden Euro , ,6 20,6 15,9 19, Puffer Strukturelles Defizit* Ist/Plan Strukturelles Defizit* Höchstgrenze * Negative Werte beim Defizit stellen Überschüsse dar. Quelle: BMF Durch die Schuldenbremse soll lediglich sichergestellt werden, dass der bereits bestehende Schuldenberg nicht immer weiter anwächst, denn die Aufnahme neuer Schulden ist nur noch in eingeschränktem Maße und zudem lediglich vorübergehend erlaubt. Ein Abbau der Altschulden ist jedoch nicht vorgesehen. Solange die Wirtschaft wächst, geht so immerhin die Schuldenstandsquote in Prozent des Bruttoinlandsprodukts zurück, so dass die Zins- und Tilgungslasten nicht mitwachsen und der Handlungsspielraum zukünftiger Bundesregierungen größer wird sofern das Zinsniveau nicht steigt. Die Staatsverschuldung war jedoch erst zuletzt durch Maßnahmen zur Bekämpfung der Finanzund Wirtschaftskrise sprunghaft angestiegen. Diese Entwicklung sollte relativ kurz- bis mittelfristig revidiert werden, um bei möglichen zukünftigen Krisen hinreichenden Handlungsspielraum zu haben. D.h. der Schuldenstand darf nicht zu hoch sein, um das Vertrauen der Finanzmärkte in die Reaktionsfähigkeit des Staates nicht zu belasten. Dies lässt sich nur erreichen, wenn über die Einhaltung der Neuverschuldungsbremse hinaus tatsächlich Schulden getilgt werden. Vor diesem Hintergrund ist zu begrüßen, dass in der Finanzplanung bisher explizit eine Rückzahlung von Krisenschulden vorgesehen ist. Nun ist eine Kreditaufnahme nicht per se abzulehnen und kann zur Finanzierung von Investitionsprojekten durchaus sinnvoll sein, wenn dem mittelfristig eine entsprechende Rendite- bzw. IW-Kurzstudie Seite 4 von 12

5 Wachstumserwartung gegenübersteht, so dass die Kredite später zurückgezahlt werden können, ohne künftige Generationen zu belasten. So würde schließlich auch ein privater Investor kalkulieren. Angesichts der seit 1970 nahezu permanent defizitären Haushalte funktionierte dieser Mechanismus bisher offensichtlich nicht. Einen deutlichen Hinweis, warum dies so ist, zeigt aktuell der Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung. Denn obwohl sich Deutschland in einer wirtschaftlich und finanziell vergleichsweise komfortablen Position befindet, die eine Schuldentilgung erlauben würde, legt die neue Bundesregierung ihren Schwerpunkt nicht auf den Schuldenabbau. Stattdessen erhöht sie die Ausgaben in so umfangreichem Ausmaß, dass die bisher eingeplante Schuldentilgung gefährdet ist. Damit droht sich ein Muster der Vergangenheit zu wiederholen: Deutschlands Schuldenberg wurde nicht primär durch die Kreditaufnahme in konjunkturell schwachen Zeiten aufgebaut, sondern weil die Kredite in wirtschaftlich guten Zeiten nicht wieder getilgt wurden. Den zweiten Teil der antizyklischen Konjunkturpolitik hat die Politik früher schlicht ausgeblendet. Der Koalitionsvertrag zeigt Tendenzen zum Rückfall in dieses Muster. Abbildung 2: Steigende Einnahmen führen bestenfalls zu einer schwarzen Null Entwicklung von staatlichen Einnahmen und Finanzierungssaldo im Vergleich 15,0 Einnahmen (Veränderung gegenüber dem Vorjahr in Prozent) Finanzierungssaldo in Prozent des BIP 10,0 5,0 0,0 5,0 10,0 Quelle: Statistisches Bundesamt, IW Köln Abbildung 2 gibt das Verhältnis von Einnahmen und Finanzierungssaldo für den gesamten Staat wieder. Bei einer isolierten Betrachtung des Bundes fällt die Bilanz noch ernüchternder aus. Nur einmal, im Jahr 2000 konnte der Bund seit der Wiedervereinigung einen Überschuss erzielen. Und dies war nicht einer soliden Haushaltsplanung oder gar einer antizyklischen Finanzpolitik zu verdanken. Stattdessen nahm der Bund im Jahr 2000 knapp 51 Milliarden Euro aus der Versteigerung der UMTS Mobilfunklizenzen ein. Ohne diesen Sondereffekt wäre auch der Haushalt 2000 trotz der damals guten Konjunktur defizitär gewesen. Die neue Bundesregierung gibt das Geld zweimal aus Die in der noch geltenden Finanzplanung 2013 bis 2017 vorgesehenen Überschüsse für die Jahre 2015 bis 2017 belaufen sich auf insgesamt 15 Milliarden Euro. Diese sind explizit zur Til- IW-Kurzstudie Seite 5 von 12

6 gung der Fonds ITF (Investitions- und Tilgungsfond) und Aufbauhilfe vorgesehen. Das bedeutet, dass die zur Bekämpfung der Folgen von Finanzkrise und Flutkatastrophe aufgenommenen Kredite zurückgezahlt werden sollen. Das schließt gleichzeitig eine anderweitige Verwendung aus. Schließlich müsste die Kredittilgung dann durch neue Kredite finanziert werden. Angesichts der aktuell extrem günstigen Zinskonditionen ist eine Umschichtung von Krediten sicherlich sinnvoll und wird von der Bundesregierung im Rahmen ihres Schuldenmanagements auch praktiziert, hat aber nichts mit dem Abbau von Schulden zu tun. Vor diesem Hintergrund ist völlig offen, wie die im Koalitionsvertrag als prioritär gekennzeichneten Maßnahmen im Umfang von 23 Milliarden Euro gegenfinanziert werden sollen. Dazu hätten nicht einmal die vorhandenen Überschüsse in Höhe von 15 Milliarden Euro ausgereicht. Zwar wäre eine im Hinblick auf die Einhaltung der Schuldenbremse unschädliche Kreditfinanzierung der fehlenden 8 Milliarden Euro möglich, denn dem Bund ist eine Kreditaufnahme von bis zu 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts erlaubt. Dies kollidiert jedoch mit dem ebenfalls explizit formulierten Ziel des Schuldenabbaus. Abbildung 2: Was passiert mit den Überschüssen? Mittelfristige Finanzplanung und Koalitionsvertrag Überschüsse 2015 bis 2017 (Finanzplan ) 15 Milliarden 15 Milliarden 23 Milliarden IW-Kurzstudie Seite 6 von 12

7 Will die Bundesregierung dennoch beides erreichen, nämlich in prioritären Politikfeldern mehr ausgeben und Schulden tilgen, kommen nur höhere Einnahmen oder die Kürzung anderer Ausgaben infrage. Die Bundesregierung hat jedoch Steuererhöhungen eine Absage erteilt und bislang keinerlei Streichkandidaten auf der Ausgabenseite benannt, sondern allenfalls globale Minderausgaben in den Haushalt eingestellt. Damit haben sich die Rahmenbedingungen für die Finanzplanung deutlich verschlechtert. Schon jetzt ist abzusehen, dass die Bundesregierung in ihrem Eckwertebeschluss im März die ursprünglich geplante Schuldentilgung ad acta legen wird. Damit geht sich gleichzeitig den einfachsten Weg, der auch mit der Schuldenbremse vereinbar ist. Die Bundesregierung fordert jedoch von den Krisenstaaten in der Eurozone harte Einschnitte zur Sanierung der Staatsfinanzen. Vor diesem Hintergrund ist die Abkehr von eigenen, zumal bereits beschlossenen Konsolidierungsmaßnahmen ein fatales Signal. Hinzu kommt, dass die vorgesehenen zusätzlichen Ausgaben größtenteils keinen investiven Charakter haben, der einen Aufschub der Tilgung möglicherweise rechtfertigen könnte. Indem die Bundesregierung diese Option zieht, verabschiedet sie sich von ihrem bisherigen Konsolidierungskurs und setzt neue Prioritäten jenseits fiskalischer Ziele. Dabei hat die Bundesregierung drei Alternativen: 1. Steuern erhöhen Bei der Bundestagswahl haben die Parteien, die sich im Wahlkampf explizit für höhere Steuern ausgesprochen haben, keine Mehrheit erhalten. Laut Februar-Monatsbericht des Bundesfinanzministeriums lagen die Steuer- und Abgabenquoten im Jahr 2013 auf dem höchsten Stand seit Der Staat ist also definitiv nicht unterfinanziert. Für jede Anhebung der Steuerbelastung bräuchte es demnach eine stichhaltige Begründung. Angesichts der positiven Arbeitsmarktentwicklung mit Rekorderwerbsbeteiligung profitiert der Staat begünstigt durch die kalte Progression zudem ohnehin von überproportional steigenden Steuereinnahmen. Die Finanzierung von Wahlversprechen stellt keinen triftigen Grund für höhere Steuern und Abgaben dar, zumal damit keine eindeutigen Verteilungseffekte zugunsten besonders benachteiligter gesellschaftlicher Gruppen verbunden sind. Angesichts der negativen Anreizwirkungen bei denjenigen, die durch höhere Steuern zusätzlich belastet werden, ist dies keine tragfähige Option. Denn die bisher erzielten Erfolge am Arbeitsmarkt werden durch höhere Belastungen des Faktors Arbeit gefährdet. 2. Ausgaben an anderer Stelle streichen Dass eine neue Regierung neue Prioritäten setzt, ist völlig legitim. Dazu gehört auch, dass zusätzliches Geld in die prioritären Projekte einer neuen Koalition fließt. Die Gegenbuchung einer solchen Prioritätenverschiebung ist jedoch der Verzicht an anderer Stelle. Da das zusätzliche Geld nicht vom Himmel oder einfach aus der Gelddruckmaschine fällt, sind Kürzungen in den Bereichen vonnöten, die bei der neuen Regierung weniger Gewicht bekommen sollen. Kürzungen lassen sich aber naturgemäß schwieriger verkaufen als Mehrausgaben. Die Benennung konkreter Sparmaßnahmen darf die Regierung nicht weiter vor sich herschieben. Dahingehend sind aber noch keine Ansätze erkennbar. IW-Kurzstudie Seite 7 von 12

8 3. Die im Koalitionsvertrag als prioritär gekennzeichneten Maßnahmen zurückstellen Wenn sich die Bundesregierung davor scheut an anderer Stelle zu kürzen und der Schuldenabbau weiterhin oberste Priorität bleiben soll, müssen die im Koalitionsvertrag festgelegten Maßnahmen allesamt unter einen Finanzierungsvorbehalt gestellt werden. Darunter müssen dann auch diejenigen Maßnahmen fallen, die im Koalitionsvertrag ausdrücklich von diesem Finanzierungsvorbehalt ausgenommen waren. Angesichts der weiterhin positiven Entwicklung der Steuereinnahme ist die Hoffnung berechtigt, dass sich im Verlauf der Legislaturperiode neue finanzielle Spielräume ergeben, die dann ein Abarbeiten der Maßnahmenliste erlauben werden. Die Bundesregierung sollte an ihrer Konsolidierungspolitik festhalten und ihre Pläne zur Schuldentilgung nicht leichtfertig aufgeben. Schließlich sind aktuell die Spielräume da, die in den Krisenjahren zusätzlich aufgenommenen Kredite wieder zurückzuzahlen. Die Bundesregierung muss ihre Prioritäten klar benennen und auch die daraus folgenden Konsequenzen. Gleiches gilt für den Zeitplan, denn bislang ist weitestgehend unklar, wann welche Maßnahmen haushaltswirksam werden sollen. Die Bundesregierung hat im Koalitionsvertrag lediglich prioritäre benannt. Das dort angegebene fiskalische Gesamtvolumen übersteigt bei einer Aufsummierung sogar die 23 Milliarden Euro, die in dieser Legislaturperiode zusätzlich ausgegeben werden sollen. Tabelle 1: Prioritäre Maßnahmen der Bundesregierung gemäß Koalitionsvertrag Maßnahme und fiskalische Auswirkung in Milliarden Euro Wirkung p.a. Gesamtwirkung Entlastung der Kommunen durch das Bundesteilhabegesetz 5,0? damit verbundene Vorabentlastung 1,0? Entlastung der Kommunen bei Kitas, Krippen etc. 6,0 Investitionen in die öffentliche Infrastruktur 5,0 Städtebauförderung 0,6 0,7 Prozent Ziel (am BIP) bei der Entwicklungszusammenarbeit 2,0 Bundeszuschuss zur Rentenversicherung 2,0 Eingliederung Arbeitssuchender 1,4 außeruniversitäre Forschung 3,0 insgesamt (ohne Maßnahmen, die p.a. angegeben wurden) 20,0 Quelle: Deutschlands Zukunft gestalten, Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, 18. Legislaturperiode Wann genau und in welchem Umfang die prioritären Maßnahmen den Bundeshaushalt belasten, ist unklar. Insbesondere die Entlastung der Kommunen durch das Bundesteilhabegesetz im angestrebten Umfang von 5 Milliarden Euro pro Jahr stellt eine hohe und dauerhafte Belastung IW-Kurzstudie Seite 8 von 12

9 des Bundeshaushalts dar. Zwar handelt es sich in manchen Fällen möglicherweise nur um Ausgabenverschiebungen zwischen den Gebietskörperschaftsebenen, z.b. bei der Entlastung der Kommunen. Dann würde das gesamtstaatliche Defizit nicht steigen. Sollten hingegen die Ausgaben der Städte und Gemeinden nicht in dem Maße zurück gefahren werden, in dem der Bund Entlastungen bereitstellt, bedeutet dies, dass das gesamtstaatliche Defizit steigt. Hinzu kommt, dass der Bund unabhängig von der Gesamtverschuldung des Staates die für ihn geltenden Regelungen der Schuldenbremse einhalten muss, also ab 2016 nicht mehr als 0.35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts an Schulden aufnehmen darf. Ausnahmeregelungen für Transfers an die Kommunen sieht die Schuldenbremse nicht vor. Zusatzausgaben außerhalb des Bundeshaushaltes mit Nebenwirkungen Während die unmittelbar den Bundeshaushalt betreffenden Mehrausgaben einen Umfang von insgesamt etwa 23 Milliarden Euro in dieser Legislaturperiode aufweisen, ist im Bereich der gesetzlichen Sozialversicherungen mit einer ganz anderen Größenordnung zu rechnen. Die Belastung der Rentenkasse durch die Finanzierung der Mehrausgaben für Mütterrente und Rente mit 63 nach 45 Beitragsjahren belaufen sich allein in dieser Legislaturperiode auf über 30 Milliarden Euro. Hinzu kommen noch zusätzliche Ausgaben für Verbesserungen bei der Erwerbsminderungsrente. Der Steuerzuschuss zur gesetzlichen Rentenversicherung soll erst ab 2019 angehoben werden. Allerdings entfällt die Beitragssatzsenkung um 0,6 Prozentpunkte, die ohne die im Koalitionsvertrag beschlossenen rentenpolitischen Maßnahmen möglich wäre. Allein daraus resultieren höhere Kosten für den Bund. Denn mit der Senkung des Beitragssatzes wäre automatisch ein geringerer Bundeszuschuss zur Rentenversicherung verbunden. Bei der Erstellung der mittelfristigen Finanzplanung im Sommer 2013 ging das Bundesfinanzministerium von einem leicht sinkenden Beitragssatz in Höhe von 18,7 Prozent aus. Aufgrund der Überschüsse in der Rentenkasse sollte der Beitragssatz zum sogar auf 18,3 Prozent zurückgehen. Nun bleibt er wie im Vorjahr konstant bei 18,9 Prozent. Dies bedeutet, dass der Zuschuss kurzfristig nicht sinkt und mittel- bis langfristig steigt. Tabelle 2: Entwicklung von Beitragssatz und Rentenniveau mit und ohne Rentenreform Angaben in Prozent Beitragssatz in Prozent Rentenreform ,9 19,7 20,8 22,0 Rentenversicherungsbericht ,3 19,2 20,3 21,6 Gesetzliche Rente eines Durchschnittsverdieners nach 45 Beitragsjahren in Prozent des Durchschnittsentgelts eines Arbeitnehmers Rentenreform ,9 46,9 45,4 43,7 Rentenversicherungsbericht ,8 47,5 46,0 44,4 Quelle: BMAS (Entwurf eines Rentenversicherungs-Leistungsverbesserungsgesetzes, Stand ), Bundesregierung (Rentenversicherungsbericht 2013, Stand November 2013) IW-Kurzstudie Seite 9 von 12

10 Weitaus problematischer als diese vergleichsweise überschaubaren fiskalischen Zusatzlasten für den Bundeshaushalt ist die schwerwiegende Belastung der Rentenkasse mit langfristig deutlich höheren Kosten, die sich mittelbar auch im Bundeshaushalt bemerkbar machen werden. Der Hauptkritikpunkt besteht hier allerdings darin, dass gerade nicht der Bundeshaushalt belastet wird, sondern zusätzliche sozialpolitisch motivierte Leistungen aus der Rentenkasse und nicht aus dem Steuersäckel bezahlt werden. Denn ganz unabhängig davon, ob die Ausweitung der Leistungen als gerechtfertigt bewertet wird oder nicht, handelt es sich bei den geplanten Maßnahmen nicht um Leistungen, die auf den Beitragszahlungen der Versicherten beruhen. Dies wird insbesondere bei der Mütterrente evident, bei der auch Personen bedacht werden, die nie in das System der gesetzlichen Rentenversicherung eingezahlt haben. Derartige Leistungen sind also wenn überhaupt aus dem Steueraufkommen zu finanzieren. Die Zusatzleistungen kommen klar definierten Personenkreisen zugute, deren Einkommensposition sich verbessert. Insgesamt verschlechtern sich aber die Bedingungen für in der gesetzlichen Rentenversicherung versicherte Personen. Dabei sind sowohl die Beitragszahler betroffen, deren Beitragssatz jetzt nicht sinkt und in Zukunft deutlicher steigt als bislang vorgesehen, als auch die Rentner. Denn auch das Rentenniveau sinkt, da nach der Rentenanpassungsformel eine Erhöhung der Rentenzahlung niedrigere Rentenerhöhungen zur Folge hat. Jüngere Beitragszahler, die noch viele Jahre als Zahler vor sich haben, sind demnach doppelt betroffen, denn sie zahlen höhere Beiträge, bekommen aber in der Auszahlungsphase eine geringere Rente als vor der Reform. Durch diesen Zusammenhang droht sich künftig das Problem möglicher Altersarmut zu verschärfen, denn selbst diejenigen Personen, die aufgrund der Rente mit 63 früher in Rente gehen können, müssen bis dahin mehr einzahlen und erhalten weniger Rente ausgezahlt. Für Arbeitnehmer mit niedrigen Löhnen oder unterbrochenen Erwerbsbiografien steigt damit das Risiko, dass die Rentenzahlung nicht mehr das Existenzminimum deckt und zusätzliche Transferleistungen bezogen werden müssen. Allein deshalb ist die Finanzierung dieser Leistungen aus dem Topf der Rentenkasse selbst abzulehnen. Insgesamt ist die Zielsetzung der Rentenreform alles andere als treffsicher. Wie dargelegt wird das Risiko von Altersarmut erhöht statt gesenkt. Geeigneter wären dazu Maßnahmen, die sich gezielt an den von diesem Risiko betroffenen Personenkreis richten. Auch die Regelung nach 45 Beitragsjahren abschlagsfrei mit 63 die Auszahlungsphase anzutreten ist zu grob und zu starr. Denjenigen Arbeitnehmern, die schon frühzeitig aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr ihre körperlich stark beanspruchende Tätigkeit so ausüben können wie zuvor, ist mit dieser Regelung kaum geholfen. Für Personen, die ihren Beruf auch ohne weiteres noch länger ausüben würden und könnten, bestehen kaum Anreize dies zu tun und damit auf die abschlagsfreie Rente zu verzichten. Dabei braucht es angesichts der wachsenden Zahl älterer Arbeitnehmer und Rentner genau das Gegenteil: Mehr Personen, die länger in die gesetzliche Rentenversicherung einzahlen. Der richtige und notwendige Schritt zur Erhöhung des Renteneintrittsalters wird auf diese Weise in Teilen wieder zurückgenommen. Die heterogene Ausgangssituation unterschiedlicher älterer Erwerbstätiger kann nur mit flexibel anpassbaren Lösungen begegnet werden. Die starre Regelung der Rente mit 63 setzt falsche Anreize und hilft auch hier den Personen mit gesundheitsbedingten Armutsrisiken kaum weiter. IW-Kurzstudie Seite 10 von 12

11 Reform ist nicht treffsicher Ohne Not weitet die Bundesregierung umfangreich Sozialleistungen aus, geht damit aber Probleme wie Altersarmut und die gesundheitliche Schwierigkeiten älterer Arbeitnehmer gar nicht gezielt an. Heutige Beitragszahler sind doppelt gestraft Durch den Griff in die Rentenkasse erhöht sich das Beitragsniveau, während das Rentenniveau sinkt. Jüngere Beitragszahler werden doppelt bestraft. Reform setzt negative Anreize für ältere Arbeitnehmer Die Mütterrente setzt keine, die Rente mit 63 sogar negative Anreize für die Erwerbsbeteiligung älterer Arbeitnehmer. Anstatt die Bedingungen für diese zuletzt wachsende Gruppe der Erwerbstätigen mit flexiblen Lösungen zu verbessern, kehrt die Bundesregierung zu einer längst überholt geglaubten Frühverrentungspolitik zurück. Über den Finanzplanungszeitraum hinausgehende langfristige Auswirkungen Darüber hinaus wird durch die Rentenreformen die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte stark beeinträchtigt. Dies wird sich noch nicht in den aktuellen Haushaltsplanungen zeigen, ist aber dennoch unausweichlich. Denn durch den demografischen Wandel stehen die gesetzlichen Sozialversicherungen und hier insbesondere die Rentenversicherung ohnehin vor großen Herausforderungen. Der demografische Wandel hat zur Folge, dass sich die Relation von Beitragszahlern und Beitragsempfängern zukünftig stetig verschlechtert. Konkret müssen immer weniger Beitragszahler immer mehr Beitragsempfänger versorgen. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hat in seinem Sondergutachten Herausforderungen des demografischen Wandels ermittelt, dass allein durch die Alterung der Gesellschaft die Ausgaben der gesetzlichen Rentenversicherung bis 2060 preisbereinigt auf 433 Milliarden Euro ansteigen werden (Sachverständigenrat, Herausforderungen des demografischen Wandels, 2011, S. 161). Dabei sind die Einsparungen durch die Heraufsetzung des Renteneintrittsalters auf 67 Jahre (Rentenversicherungs-Altersgrenzenanpassungsgesetz) bereits berücksichtigt. Alle jetzt beschlossenen zusätzlichen Leistungen kommen zu diesem Betrag hinzu und drohen die früheren Erfolge zu zerstören. Mit dem Konzept der Tragfähigkeitslücke lässt sich ermitteln, welcher Konsolidierungsbedarf besteht, um einen schuldenfreien Staatshaushalt zu erreichen. Und hier lässt sich die Bundesregierung von den kurzfristig guten Perspektiven zu neuen Ausgaben verführen. Die EU- Kommission unterscheidet bei ihrer Tragfähigkeitsanalyse zwischen den Indikatoren S0, S1 und S2. Dabei ist S0 ein Frühwarnindikator, der unmittelbare fiskalische Risiken aufzeigt. S1 gibt die mittelfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte an, d.h. was bis 2020 getan werden muss, um 2030 die Höchstgrenze des Europäischen Stabilitätspakts für die Staatsverschuldung von 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts einzuhalten. Der Indikator S2 untersucht darüber hinaus die langfristige Tragfähigkeit, die sich unter Berücksichtigung des demografischen Wandels nach 2030 ergibt. Dabei besteht auf kurze und mittlere Frist für Deutschland kein Konsolidierungsbedarf. Auf der Grundlage des S2 Indikators hat Deutschland voraussichtlich sogar einen zusätzlichen Ausgabenspielraum von 0,3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Dies ändert sich allerdings, wenn man den S2 Indikator als Maßstab für die Finanzpolitik nimmt. Um eine langfristige Tragfähig- IW-Kurzstudie Seite 11 von 12

12 keit des deutschen Staatshaushaltes zu erreichen, müssen die künftigen Haushaltsabschlüsse durchgängig um 1,4 Prozent des Bruttoinlandsprodukts besser ausfallen (EU-Kommission, Fiscal Sustainability Report, 2012, S. 94f.). Dies sind gegenwärtig rund 38 Milliarden Euro. Daher ist es fatal, dass die Überschüsse der Finanzplanung 2013 bis 2017 voraussichtlich nicht realisiert werden und die damit verbundene Schuldentilgung unterbleibt. Die Tilgung von 15 Milliarden Euro ist zwar absolut gesehen nur ein kleiner Beitrag. Er wäre aber ein nicht zu unterschätzendes Signal an den Markt, dass mit der Schuldentilgung ernst gemacht wird. Vor allem würde aber der künftige konsolidierungsdruck gemindert. Dies zeigt die Veränderung der deutschen Tragfähigkeitslücke von 2009 bis Sie hat sich in diesem Zeitraum von 4,2 Prozent auf 1,4 Prozent des Bruttoinlandsprodukts verringert. Zu dieser Verbesserung um 2,8 Prozentpunkte steuerte der die Rückführung der Schuldenstandsquote bis 2014 mit 1,9 Prozentpunkten den dominierenden Anteil bei. Die restlichen 0,9 Prozentpunkte stammen aus der Rentenreform. Mit ihrer aktuellen Politik vollzieht die schwarz-rote Bundesregierung fatalerweise genau in diesen kritischen Bereichen eine Kehrtwende. Denn der Schuldenabbau wird nicht aktiv fortgesetzt und der Rentenversicherung werden zusätzliche Lasten aufgebürdet. IW-Kurzstudie Seite 12 von 12