Die Schutzwirkung der Importregelungen bei Getreideprodukten

Transkript

1 Department of Agriculture and Food science (D-AGRL) Institute for Environmental Decisions (IED) Agricultural Economics - Agri-food & Agri-environmental Economics Group (AFEE) Die Schutzwirkung der Importregelungen bei Getreideprodukten Bericht zuhanden der IP-Suisse (Kurzversion) Dr. R. Joerin und M. Aepli Juli 2010

2 Zusammenfassung und Folgerungen In der Politik stehen die beiden Marktöffnungszenarien im Vordergrund: das Freihandelsabkommen mit der EU (FHAL) und ein möglicher Abschluss in der WTO im Rahmen der DOHA-Runde. Welche Schwierigkeiten sich aber beim Szenario Status quo (ohne FHAL und WTO) in den nächsten Jahren für die Landwirtschaft ergeben, ist oft nicht Gegenstand der Debatte. Dies ist jedoch zur Beurteilung und Abschätzung von Freihandels- und WTO-Szenarien entscheidend. Im Rahmen der vorliegenden Studie wurden deshalb zwei Problemstellungen untersucht und diskutiert. Einerseits ist dies die Frage nach der Schutzwirkung der bestehenden Importzölle und - kontingente beim Getreide resp. bei den Getreideprodukten, ein Problem, das bisher noch nie systematisch untersucht worden ist. Andererseits sollen aber auch die Auswirkungen eines Abbaus der Ausfuhrbeiträge aus dem Schoggigesetz sowie das Ausweichen auf den Veredelungsverkehr dargestellt werden. Die Analyse der Importe während der letzten Jahre wurde aufgrund der Daten der Oberzolldirektion (swiss impex) vorgenommen. Es wurden drei Zollkapitel detailliert untersucht: Nummer 10 (Getreide), Nummer 11 (Müllereierzeugnisse; Malz; Stärke; Inulin; Kleber von Weizen) und Nummer 19 (Zubereitungen auf der Grundlage von Getreide, Mehl, Stärke oder Milch; Backwaren). Letzteres enthält die verarbeiteten Getreideprodukte. Grundsätzlich wurden nur diejenigen Tarifnummern betrachtet, unter denen Getreide resp. Getreideprodukte zur menschlichen Ernährung importiert werden. Keine zunehmenden Importe beim Getreide Die Getreideimporte (Zollkapitel 10) sind in den letzten Jahren ziemlich konstant geblieben, was mit dem System der Zollkontingente zusammenhängt. Die prohibitiv hohen Ausserkontingentszollansätze (AKZA) verunmöglichen Importe ausserhalb der Kontingente. Es muss aber beachtet werden, dass trotzdem teilweise Getreide ausserhalb der Kontingente importiert wird. Dies wird ermöglicht durch Zollerleichterungen (Getreide für bestimmte Verwendungszwecke), für die ein stark verminderter Zollansatz gilt. Der einzige Spielraum zur Vergrösserung der Importmenge besteht in der Erweiterung der Kontingente, wie z.b. beim Kontingent Nr. 27 (Brotgetreide) für die Jahre 2007 und Das BLW hat aufgrund einer schlechten Ernte im Jahr 2007 das Kontingent um t erhöht. Dies bleibt aber neben Zollerleichterungen die einzige Möglichkeit und wird auch nur bei starker Verknappung im Inland angewandt. Durch den Import von Getreide wird somit in den nächsten Jahren keine Verdrängung von Schweizer Getreide erfolgen. Zukünftig sollten aber trotzdem besonders die Zollerleichterungen resp. deren Entwicklung beobachtet werden. Wie gross das Potenzial zu weiteren Importen innerhalb dieses Systems ist, lässt sich nur schwer abschätzen und hängt auch davon ab, wie restriktiv neue Zollerleichterungen eingeführt werden. Verstärkter Aktiver Veredelungsverkehr bei Müllereierzeugnissen Beim Zollkapitel 11 kann indes eine steigende Importmenge beobachtet werden. Etliche Positionen weisen über die letzten Jahre kontinuierlich oder teils sogar sprunghaft ansteigende Importe aus. Besonders der Fall ist dies bei Tarifnummern für Mehl von Weizen und Grütze, Griess und Pellets von Getreide. Ein Teil davon geht in die Futtermittelindustrie und ist hiermit nicht weiter von Bedeutung. Doch auch bei den Tarifnummern, die für Importe von Produkten zur menschlichen Ernährung bestimmt sind, kann ein Anstieg beobachtet werden. Bei einigen Tarifnummern so auch beim Weizenmehl zur menschlichen Ernährung ist dies auf verstärkten Aktiven Veredelungsverkehr (AVV) zurückzuführen. Dabei dürfen Produkte zollfrei oder zollerleichtert zur Verarbeitung importiert werden, wenn sie anschliessend wieder exportiert werden. Sofern für diese verarbeiteten Produkte

3 bis anhin Schweizer Getreide verwendet wurde, führt der AVV zu dessen Verdrängung mit negativen Auswirkungen auf den Produzentenpreis im Inland. Es ist zu beachten, dass vom AVV nicht nur Schweizer Getreide resp. die Schweizer Getreideproduzenten, sondern auch die Müller betroffen sind. Exporte bei verarbeiteten Getreideprodukten stagnieren Importe steigen weiter an Das Zollkapitel 19, das sämtliche Formen von verarbeiteten Getreideprodukten beinhaltet, wurde sowohl in Bezug auf die Importe, als auch auf die Exporte analysiert. Es hat sich herausgestellt, dass sich Schweizer Exporte besonders im Bereich von Lebensmittelzubereitungen aus Mehl, Grütze, Griess, Stärke oder Malzextrakt behaupten können und in den letzten Jahren sogar einen Anstieg verzeichnen. Die Importe sind zwar auch angestiegen, jedoch in geringerem Mass. Darunter fallen auch die Tarifnummern für Teiglinge, die in den letzten Jahren zugenommen haben. Die Zunahme darf aber nicht überschätzt werden. Bei Teigwaren, Lebensmittel durch Aufblähen oder Rösten von Getreide und besonders bei den Backwaren weist die Schweiz teils viel grössere und absolut stärker angestiegene Importe auf bei gleichzeitig eher bescheidenen Exporten. Hier besteht also durchwegs ein indirektes Potential zur Verdrängung von Schweizer Getreide durch Import von verarbeiteten Produkten. Wenn die Importe von Back- und Konditoreiwaren resp. Mischungen und Teige und Teigwaren im gleichen Masse wie in den letzten Jahren zunehmen, könnte sich dies durchwegs negativ auf den Schweizer Getreidepreis auswirken (auch ohne FHAL oder WTO). Für Zollkapitel 19 kann bis 2007 eine annähernd ausgeglichene Handelsbilanz festgestellt werden. Die Schweiz hat sich auf den Export von eher hochpreisigen Produkten konzentriert, während die Importe einen tieferen Durchschnittspreis aufweisen. Für 2008 und 2009 lässt sich eine Stagnation der Exporte beobachten. Die Importe haben hingegen im gleichen Mass wie zuvor weiter zugelegt, was im Jahr 2009 zu einem Nettoimport von t führte. Es stellt sich nun die Frage, ob diese Stagnation auf die momentan schwache konjunkturelle Wirtschaftlage zurückzuführen ist oder ein Zeichen struktureller Probleme, resp. mangelnder Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Verarbeiter ist. Würde man davon ausgehen, dass die Importe in den nächsten 5 Jahren weiter linear ansteigen und die Exporte auf dem Niveau von 2009 stagnieren, müsste man 2014 mit einem Nettoimport von t rechnen. Ob seit 2009 wirklich eine längere Stagnation stattfindet oder ob die Finanz- und Wirtschaftskrise dem Absatz hochpreisiger Schweizer Produkte zusetzte, lässt sich im Moment schwer abschätzen. Dennoch ist es wichtig, dass die Exportchancen im Bereich von verarbeiteten Getreideprodukten gewahrt oder wenn möglich verbessert werden. Ein zunehmender Importdruck ohne bessere Exportchancen birgt sowohl für die Schweizer Getreideproduzenten als auch die verarbeitende Industrie grosse Nachteile. Bei einem Freihandelsabkommen mit der Europäischen Union wäre dieser Marktzugang gewährleistet. Differenzierter Abbau der Ausfuhrbeiträge im Schoggigesetz nach den Kriterien einer Qualitätsstrategie Im Falle eines vollständigen Abbaus der Ausfuhrbeiträge aus dem Schoggigesetz würde die Nachfrage nach Schweizer Brotgetreide um ca. 10 % sinken. Rein quantitativ erscheint dies nicht besonders gravierend. Qualitativ hingegen sind die Effekte sehr unterschiedlich: Für Schweizer Verarbeitungsunternehmen ist das Ausweichen auf den Veredelungsverkehr überall dort nicht problematisch, wo Rohstoffe verwendet werden, die austauschbar sind. Gemeint sind verarbeitete Produkte, die keinen Bezug zum Schweizer Rohprodukt haben. Für Unternehmen hingegen, die sich im Export auch mit der schweizerischen Herkunft der Rohstoffe profilieren wollen, ist der Veredelungsverkehr keine Alternative. Eine Reduktion der Mittel aus dem Schoggigesetz trifft deshalb gerade diejenigen Produkte am stärksten, die mit Blick auf eine Marktöffnung die besten Voraussetzungen für eine erfolgreiche Positionierung im Export haben. Für die IP-Suisse ist dies

4 besonders kritisch, weil sie mit ihren Landwirtschaftsprodukten ohne den Rohstoffpreisausgleich im Export kaum noch präsent wäre. Im Sinne einer Qualitätsstrategie stellt sich nun die Frage, ob in Zukunft die Ausfuhrbeiträge nicht differenziert ausgestaltet werden sollten. Wenn also die Budgetmittel reduziert werden müssten, dann sollten die Ausfuhrbeiträge dort am wenigsten gekürzt werden, wo ihr Beitrag zur Exporterschliessung am grössten ist. Die knappen Mittel sollten für Produkte eingesetzt werden, die aus Rohstoffen mit besonderen schweizerischen Eigenschaften hergestellt werden. Solange in der WTO kein Abschluss erfolgt, könnte die Zeit zu einer gezielten, nach Qualitätskriterien orientierten Exportförderung genutzt werden. Für die austauschbaren Rohstoffe haben die Getreideproduzenten die Möglichkeit, den Rückgang beim Export durch Deklassierung zu Futtergetreide aufzufangen. Dies ist unter den gegenwärtig herrschenden Bedingungen besser als sogenannte B-Preise auf dem Niveau von EU-Preisen. Die Folge davon ist, dass die Futtermittelimporte in dem Mass zurückgehen, wie Brotgetreide in den Futterkanal umgelenkt wird. Diese Menge ist im Vergleich zum Futtergetreideverbrauch aber relativ gering, weshalb die Schweiz ein Importland bleibt. Dies ist der Unterschied zum Milchmarkt mit einem Selbstversorgungsgrad von über 100%, wo sich der Nachfragerückgang bei reduzierten Mitteln aus dem Schoggigesetz nicht im Inland kompensieren lässt. Deshalb können Marktanteilsverluste bei der Milch nur vermieden werden, indem die Produzenten den Verarbeitern B-Preise offerieren. WTO Stand 2008: Sonderfall Brotgetreide Obwohl der Ausgang in der Doha-Runde weiterhin völlig offen ist, stellt sich die Frage, was in Genf gegenwärtig auf dem Tisch liegt. Gemeint sind die Modalitäten vom Dezember 2008, die den gegenwärtigen Stand der Verhandlungen im Agrardossier wiedergeben. Das Agrardossier gilt als weitgehend ausgehandelt, was bedeutet, dass im Fall eines Abschlusse der WTO-Runde diese Bestimmungen umgesetzt würden. In den WTO-Verhandlungen zeigte sich, dass nun in der Doha-Runde nicht nur Zölle ausserhalb der Kontingente abgebaut werden müssen, sondern auch die Zölle innerhalb der Kontingente. Der Abbau ist vom Ausmass her gesehen sehr stark: Generell dürfen Zölle innerhalb von Zollkontingenten nur noch 10% des Importwertes betragen. Bei einem Importwert für Brotgetreide von beispielsweise Fr. 25.-/100 kg, wäre der Zoll gerade noch bei Fr. 2.50/100 kg. Die Schweizer Verhandlungsdelegation erreichte für das Brotgetreide eine Ausnahme: Für 2 Tariflinien aus dem Zollkontingent für Brotgetreide (Zollkontingent Nr. 27) muss der Zoll nur um 50% reduziert werden. Ausgehend von einem notifizierten Zoll von Fr. 35.-/100 kg ergibt sich ein Zoll von rund Fr. 18.-/100 kg. Im Vergleich zum gegenwärtig angewandten Zoll von Fr /100 kg wäre dieser Abbau also moderat. Im Gegenzug muss die Schweiz das Zollkontingent für Weichweizen von t um 1% des Konsums ausdehnen, also um ca t. Der Getreidemarkt stellt somit in den gegenwärtigen Modalitäten der WTO vom Dezember 2008 einen Sonderfall dar. Die Analyse zeigt, dass der Druck auf die Getreidepreise dank dieser Ausnahmeregelung abgeschwächt werden kann und moderat ausfallen dürfte. Allerdings gilt dies nur, wenn keine Substitution durch andere Zolllinien mit einem tiefen KZA von 10% des Importwertes (ca. Fr /100 kg) erfolgt. Es ist im Voraus sehr schwierig abzuschätzen, inwieweit eine solche Verlagerung auf Getreide mit sehr tiefen Einfuhrzöllen einen Preisdruck auf dem Inlandmarkt bewirken würde. Das Gleiche gilt auch für das zweite Zollkontingent zur menschlichen Ernährung, das Zollkontingent Nr. 28 für Grobgetreide von ebenfalls t. Dort sind es die 3 Zolllinien für Gerste, Hafer und Essmais. Es sind daher einige Unwägbarkeiten, die es fortan im Auge zu behalten gilt. Man kann aber annehmen, dass sich Brotgetreide stets zum Futtergetreidepreis absetzen lässt, der durch einen Zoll von rund Fr. 12.-/100 kg gestützt wird.

5 Die Analyse zeigt, dass der Preisdruck generell zunehmen wird, trotz der Ausnahme für die 2 Zolllinien im Brotgetreidekontingent; dass die Eliminierung der Ausfuhrbeiträge des Schoggigesetzes einen zusätzlichen Preisdruck ausüben wird, dies auch bei Normalernten. Damit wird auch ersichtlich, dass der Schutz in der WTO abgebaut werden muss, ohne dass die Landwirtschaft einen besseren Marktzutritt zum Ausland erhält. Dies führt zu den Überlegungen, die bei der Beurteilung des FHAL gemacht werden müssen. Auswirkungen eines Freihandelsabkommens auf den Getreidesektor Die Auswirkungen eines Freihandelsabkommens wurden in der Studie der ETH 1 untersucht. Aus den Ergebnissen sollen die wichtigsten Folgerungen dargestellt werden: eingehend Unter Annahme von EU-Preisen käme es zu einem Rückgang des Brot- und Futtergetreideanbaus, während die Milchproduktion ausgedehnt würde. Die frei werdende Ackerfläche wird als Wiesland genutzt und für die Milchproduktion verwendet. Dies wiederspiegelt das bekannte Prinzip im internationalen Handel, wonach sich jedes Land auf diejenigen Produkte konzentriert, bei denen es die geringsten Kostennachteile gegenüber dem Ausland hat. Falls nun aber aus politischen Gründen der Rückgang des Getreideanbaus verhindert werden sollte, müssten die Getreideproduzenten einen Zusatzerlös von Fr bis /ha erzielen können. Dies entspricht je nach Ertragsniveau einem um ca. 10 bis 17.-/100 kg höheren Brotgetreidepreis und einem um 9 bis 15.-/100 kg höheren Futtergetreidepreis. Interessant ist nun, dass bei einer Kompensation in dieser Höhe annähernd die gleiche Stützung erreicht würde, wie dies unter WTO-Bedingungen zu erwarten wäre. Der Unterschied zwischen der WTO und dem Freihandel mit einer Kompensation besteht darin, dass beim Freihandel das Rohstoffpreis-Handicap gegenüber der EU vollständig eliminiert wird. Die Mäster erhalten die Futtermittel zu EU-Preisen und die Verarbeitungsunternehmen das Mehl zu EU-Bedingungen. Beide Absatzwege des Getreides, die tierische Veredelung und die Nahrungsmittelverarbeitung, sind volkswirtschaftlich von Bedeutung. Die Kompensation an die Getreideproduzenten hat deshalb eine Hebelwirkung für die Wertschöpfung auf allen nachgelagerten Stufen. Ein weiterer, handelspolitischer Unterschied zur WTO besteht darin, dass beim Freihandel eine umfassende Öffnung erfolgt: Nicht nur die Zölle und Zollkontingente werden beseitigt, sondern auch die zahlreichen nicht-tarifären Handelshemmnisse. Bei einem WTO-Abkommen beschränkt sich der Abbau des Schutzes auf die Produzenten, ohne dass die Branche einen besseren Marktzutritt erhält. Beim Getreide ist dies besonders erkennbar: So müssten einerseits die Ausfuhrbeiträge eliminiert werden, andererseits würde aber doch noch wegen dem erlaubten Zollschutz ein deutliches Rohstoffpreis-Handicap bestehen bleiben. Da die Verarbeitungsunternehmen unter solchen Bedingungen nicht mehr wettbewerbsfähig sind, müssten sie auf den Veredelungsverkehr ausweichen. Dies bedeutet wie bereits dargelegt, Preisdruck und Verlust an Marktanteilen für Schweizer Getreide. 1 S. Peter, I. Bösch, B. Lehmann, P. Marmardashvili und M. Weber Auswirkungen eines allfälligen Freihandelsabkommens auf die Getreidebranche der Schweiz. Studie im Auftrag von Swiss Granum.

6 Finanzpolitisch liegt der Unterschied darin, dass bei der WTO die Konsumenten gegenüber heute weniger entlastet werden als beim Freihandel. Für die Steuerzahler ist dies umgekehrt, weil die Senkung der Preise auf EU-Niveau höhere Kompensationen an die Produzenten erfordert. Die Höhe der Kompensation ist schliesslich eine politische Frage: Je höher die Kompensation, desto geringer der Strukturwandel und umgekehrt. Wie immer in der Wirtschaftspolitik, stehen Effizienzziele im Konflikt mit Verteilungsszielen. Folgt man den Effizienzzielen, dann bedeutet dies raschen Strukturwandel und Kompensationen, die zeitlich gestaffelt und terminiert sind. Die volkswirtschaftlichen Kosten lassen sich auf diesem Weg mittel- bis langfristig senken. Stellt man hingegen Verteilungsziele in den Vordergrund, bleiben die Kosten für den Agrarschutz hoch. Der Strukturwandel wird gebremst. Eine der Konsequenzen ist, dass weniger jüngere Bauernfamilien ihre Betriebe weiterentwickeln können.