Betriebsratswahlen gesetzlich vorschreiben Ein Diskussionsvorschlag zur Ausweitung der betrieblichen Mitbestimmung

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1 Prof. Dr. Werner Nienhüser Betriebsratswahlen gesetzlich vorschreiben Ein Diskussionsvorschlag zur Ausweitung der betrieblichen Mitbestimmung Mehr Mitbestimmung für Betriebsräte diese Forderung war im letzten Wahlprogramm der SPD zu lesen. Betriebsräte sollten u.a. beim Einsatz von Leiharbeit, befristeter Beschäftigung und Werkverträgen mehr mitbestimmen dürfen. [1] Im Koalitionsvertrag [2] ist dagegen von einer Ausweitung der Mitbestimmungsrechte nicht mehr die Rede. Umso wichtiger ist es, darauf hinzuweisen, dass selbst eine massive Stärkung der Rechte der Betriebsräte nur einen geringen Effekt hätte. Der Grund dafür ist einfach: Die meisten Arbeitnehmer haben keinen Betriebsrat. Lediglich 43 % der in der Privatwirtschaft Beschäftigten in Westdeutschland werden über einen Betriebsrat vertreten, in Ostdeutschland sind es nur 36%. Rund 91 % der betriebsratsfähigen Betriebe (das heißt, mit mindestens 5 Beschäftigten) in der Privatwirtschaft haben keinen Betriebsrat. [3] Dabei sind es vor allem die kleineren Betriebe, in denen kein Betriebsrat gewählt wird. Insgesamt ist also die Deckungsrate gering. Wenn man daher der Forderung des SPD-Wahlprogramms Wir wollen mehr Demokratie im Betrieb (S. 21) ein Stück weit umsetzen will, dann ist die Frage zu stellen: Wie kann man erreichen, dass in mehr Betrieben Betriebsräte gewählt werden? Ein Betriebsrat ist derzeit nicht verpflichtend im Gegensatz zu anderen demokratische Institutionen Gegenwärtig ist ein Betriebsrat kein obligatorisches Element der Betriebsverfassung (ich verstehe den Begriff hier in einem weiten, nicht nur rechtlichen Sinne). Ein Betriebsrat ist erst dann zu wählen, wenn die Arbeitnehmer dies wollen und die Initiative ergreifen. Dies war historisch anders. Das Betriebsrätegesetz von 1920, der Vorläufer unseres derzeitigen Betriebsverfassungsgesetzes, sah den Betriebrat als obligatorisches Organ an; eine Arbeitnehmerinitiative war nicht erforderlich: In allen Betrieben (ab 50 Beschäftigten) mussten Betriebsräte eingerichtet werden. Im Öffentlichen Dienst sind Personalräte heute im Gegensatz zu Betriebsräten - verpflichtend einzurichten. In den Niederlanden und in Frankreich sind in Betrieben mit mehr als 50 Beschäftigten Betriebsräte bzw. betriebsratsähnliche Organe zwingend vorgeschrieben.[4] Auch für Organe der deutschen Unternehmensverfassung gilt im Unterschied zu denen der Betriebsverfassung -, dass sie obligatorisch einzurichten sind: Die Mitbestimmung in Aufsichtsräten ist unabhängig von einer Arbeitnehmerinitiative gesetzlich vorgeschrieben, wenn die Voraussetzungen (hinsichtlich der Größe und Rechtsform des Unternehmens) erfüllt sind. Diese verpflichtende Einrichtung ist plausibel: Schließlich machen wir die Einrichtung von Stadt- und Gemeinderäten oder von Landesparlamenten nicht davon abhängig, dass die Bürger der Kommune oder des Landes dafür die Initiative ergreifen wir gehen vielmehr davon aus, dass solche Organe der Interessenrepräsentation selbstverständlicher Bestandteil eines demokratischen Sozialsystems sind. Der Vorschlag: Wahl von Betriebsräten gesetzlich vorschreiben Wir sollten daher Betriebsräte analog zur Unternehmensmitbestimmung und zur außerbetrieblichen Demokratie als selbstverständliches Element jeder betrieblichen Verfassung begreifen und institutionalisieren. Statt Betriebsräte - wie derzeit - nur dann zu wählen, wenn (vereinfacht gesagt[5]), 1

2 die Arbeitnehmer dies wollen, sollten eine Betriebsratswahl und ein Betriebsrat verpflichtend sein. [6] Mein Vorschlag lautet daher, das Betriebsverfassungsgesetz in folgender Weise zu ändern: (1) In jedem Betrieb (der die derzeit geltende Mindestgröße hat) ist ein Betriebsrat gesetzlich verpflichtend zu wählen. (2) Bei Inkrafttreten des Gesetzes hat der Arbeitgeber alle Arbeitnehmer des Betriebes darüber zu informieren, dass die Wahl eines Betriebsrates gesetzlich vorgeschrieben ist; diese Informationspflicht gilt nach Inkrafttreten des Gesetzes auch für Betriebe, die die für einen Betriebsrat erforderliche Mindestgröße erstmals erreichen. Im Folgenden will ich einige Einwände erörtern, die gegen den Vorschlag sprechen könnten und in dieser Erörterung meinen Vorschlag begründen. Was ändert sich gegenüber den jetzigen Regelungen? Der Betriebsrat würde als obligatorisches Element jeder Betriebsverfassung gesetzlich institutionalisiert. Derzeit meinen Betriebsleitungen in Kleinund Mittelbetrieben häufig, Betriebsräte seien nicht notwendig, oder sie sehen einen Betriebsrat sogar als störendes Element der Sozialordnung. [7] Dieser Haltung steht mit der Realisierung meines Vorschlages der Wille des Gesetzgebers entgegen, so dass ein Betriebsrat in jedem Fall zu wählen ist - womit deutlich wird, dass ein Betriebsrat als Normalfall und nicht als Ausnahme anzusehen ist. Ich unterstelle meinem Vorschlag also, dass die geänderte Regelung eine normative Kraft entfaltet, Betriebsräte stärker als Selbstverständlichkeit zu betrachten und sich das Handeln der Beschäftigten und Arbeitgeber in diese Richtung verändert. Normativ würde das auch bedeuten, dass andere Formen der Mitarbeitervertretung, etwa runde Tische oder Belegschaftssprecher, kein Ersatz für einen Betriebsrat sind. Solche Organe werden häufig auf Initiative des Arbeitgebers eingerichtet, ihre Rechte sind vom Arbeitgeber gewährt und können den Beschäftigten wieder entzogen werden, zudem sind die Rechte im Vergleich zu denen eines Betriebsrates sehr begrenzt. [8] Ein Betriebsrat kann nicht erzwungen werden Nach wie vor bedürfte die Wahl eines Betriebsrates der Arbeitnehmerinitiative; denn es sollte kein Betriebsrat oder ein ähnliches Organ von extern eingesetzt werden. Das bedeutet, dass in manchen Betrieben trotz der Verpflichtung, einen Betriebsrat zu wählen, niemand zur Kandidatur bereit sein könnte. Was wäre aber gegenüber der heutigen Situation schlechter? Es entstünde eine Art Grauzone von Betrieben ohne Betriebsrat, die aber nur einen sehr kleinen Teil ausmachen dürfte und erheblich kleiner sein wird als die heutige betriebsratsfreie Zone. Hiermit würde man leben müssen. Auf die Frage, warum sich Arbeitnehmer nicht genügend für die Wahl eines Betriebsrates engagieren bzw. anfängliche Initiativen scheitern, gehe ich im Folgenden ein. Das Nichtvorhandensein eines Betriebsrates muss nicht dem Willen der Arbeitnehmer entsprechen Eine Ursachenanalyse der geringen Verbreitung von Betriebsräten muss ihren Ausgangspunkt in der Regelung nehmen, dass die Gründung eines 2

3 Betriebsrates der Initiative der Arbeitnehmer bedarf. Das Betriebsverfassungsgesetz sieht vor, dass in Betrieben ohne Betriebsrat drei wahlberechtigte Arbeitnehmer des Betriebs oder eine im Betrieb vertretene Gewerkschaft zu einer Betriebsversammlung einladen und Vorschläge für die Zusammensetzung des Wahlvorstands machen können. Der Wahlvorstand führt dann die Wahl durch. Wenn Betriebe also keinen Betriebsrat haben, sind entsprechende Initiativen entweder nicht erfolgt oder aber sie sind erfolgt, dann aber erfolglos geblieben. Man könnte daher einwenden, dass die geringe Verbreitung von Betriebsräten zum Ausdruck bringt, dass die Arbeitnehmer diese Form der Interessenvertretung in vielen Fällen nicht wollen. Dieses Argument ist jedoch nicht überzeugend. Betriebsleitungen versuchen nicht selten, Betriebsratswahlen aktiv zu verhindern. In einer repräsentativen Befragung von Erwerbstätigen sagen 44% derjenigen, bei denen es einen erfolglosen Versuch einer Betriebsratsgründung gegeben hat, dass die Geschäftsleitung eine Wahl verhindert habe. [9] Auch die Befunde einer Befragung von hauptamtlichen Gewerkschaftern [10] deuten darauf hin, dass Betriebsleitungen sich nicht nur in seltenen Einzelfällen gegen Betriebsratswahlen wehren: Beschäftigte werden gezielt eingeschüchtert oder gar gekündigt, um sie z.b. von einer Kandidatur abzuhalten. Oder man verspricht Beschäftigten Vorteile für den Fall, dass sie sich nicht für einen Betriebsrat engagieren. Solche Aktivitäten von Geschäftsleitungen sollten stärker rechtlich geahndet werden. Ein Betriebsrat ist wie alle demokratischen Institutionen ein Kollektivgut Die geringe Verbreitung von Betriebsräten kann auch daran liegen, dass zwar viele (im Extremfall alle) Beschäftigten ein Interesse an einem Betriebsrat haben, aber zu wenige sich dafür engagieren wollen und darauf hoffen, dass andere dies tun, mit der Folge, dass niemand oder zu wenige sich entsprechend engagieren. Ökonomen sprechen von Unterinvestition in ein Kollektivgut. Arbeitnehmer könnten überlegen: Mein Engagement für die Betriebsratsgründung macht doch keinen Unterschied, die negativen Folgen bekomme ich aber direkt zu spüren. Aus einem solchen Kalkül heraus kann dann der Fall auftreten, dass das Engagement für eine Betriebsratswahl insgesamt nicht ausreicht, selbst wenn alle daran ein Interesse haben. Dieses Problem ist auch einer von vielen Gründen dafür, dass wir die Einrichtung von Gemeinderäten, Parlamenten, aber auch von mitbestimmten Aufsichtsräten nicht unter den Vorhalt des jeweiligen Engagements der Bürger oder Beschäftigten stellen, sondern gesetzlich vorschreiben weil eben alle einen Nutzen davon haben, die Belastungen für einzelne Personen, solche Einrichtungen zu etablieren, aber zu groß wären. Mehr Betriebsräte erfordern mehr Ressourcen? Würde der hier gemachte Vorschlag sein Ziel erreichen und zu einer höheren Deckungsrate führen, stellt sich die Frage nach den erforderlichen Ressourcen. Wären genügend geeignete KandidatInnen für eine größere Zahl von Betriebsräten vorhanden? Diese Frage betrifft demokratische Prozesse und Strukturen insgesamt. Sie stellt sich z.b. bei Kommunal-, Landes- und Bundestagswahlen. Würden wir hier argumentieren, dass zu wenig qualifizierte KandidatInnen vorhanden sind? Nein, wir würden vermutlich entweder davon ausgehen, dass genügend Menschen für die Ämter geeignet sind, oder wir würden zu Recht sagen, dass Menschen lernfähig sind, dass sie sich im Prozess der Demokratisierung, in der Praxis der De- 3

4 mokratie, qualifizieren. Warum also sollte dies für die Arbeit in Betriebsräten anders sein als im Bereich außerbetrieblicher Demokratie? Zumal die Beschäftigten mindestens bezogen auf arbeitsplatznahe Belange Expertenstatus haben, ebenso wie Bürger in ihrer Gemeinde. Bei einer größeren Zahl von Betriebsräten würde auch die Nachfrage nach Betriebsratsschulungen steigen. Dies könnte für die Gewerkschaften und andere Bildungsanbieter das Problem aufwerfen, dass man den Schulungsbedarf nicht ohne weiteres decken kann. Allerdings dürfte dies allenfalls ein kurzfristiger Ressourcenengpass sein, da der Arbeitgeber die Schulungskosten zu tragen hat (insofern verlagert sich ein mögliches Ressourcenproblem auf den Betrieb). Führen gesetzlich vorgeschriebene Betriebsratswalen zu schwachen Betriebsräten? In Diskussionen meines Vorschlages ist mir der Einwand begegnet, dass man Gefahr laufe, mehr schwache oder gar Marionetten-Betriebsräte zu bekommen, die letztlich vom Arbeitgeber gelenkt werden. Gelegentlich wurde die Vermutung geäußert, dass gerade die derzeit bestehende Regelung, dass sich die Arbeitnehmer ggf. gegen den Widerstand ihres Arbeitgebers - für die Einrichtung eines Betriebsrates engagieren müssen, dafür sorge, dass man mutige und qualifizierte Kandidatinnen und Kandidaten mit genügend Rückgrat bekomme. Abgesehen davon, dass auch bei meinem Vorschlag immer engagierte Arbeitnehmer nötig sind, erscheint mir dieser Einwand nicht überzeugend. Zwar ist ein Legitimationseffekt nicht auszuschließen: Der Arbeitgeber kann bei entsprechenden Entscheidungen vielleicht im einen oder anderen Fall anführen, dass der Betriebsrat nicht widersprochen oder sogar zugestimmt habe. Selbst wenn solche Effekte aufträten, bezweifle ich, dass ein mit wenig durchsetzungsfähigen Mitgliedern besetzter Betriebsrat mittelfristig schlechter ist als kein Betriebsrat: Die Legitimationsstrategie des Arbeitgebers dürfte durchschaut werden; die Beschäftigten werden schwache Personen nicht mehr wiederwählen. Und nicht zuletzt: anfängliche Schwäche kann sich zu Stärke entwickeln, denn Menschen können lernen und Bündnisse (insb. mit der Gewerkschaft) schließen. [11] Mehr Betriebsräte als Beitrag zur gesellschaftlichen Demokratisierung Alles in allen würde eine gesetzlich vorgeschriebene Einrichtung von Betriebsräten die betrieblich-kollektive Vertretung der Arbeitnehmerinteressen stärken. Eine Ausweitung der Mitbestimmung ist m.e. nötig, um das Demokratiedefizit im gesellschaftlichen Teilsystem Wirtschaft zu verringern. Ziel muss eine umfassende Teilhabe aller Bürger sein, insbesondere in ihrer Teilrolle als Beschäftigte. Die Ausweitung der betrieblichen Mitbestimmung durch gesetzlich vorgeschriebene Betriebsräte ist ein Mittel zur Erreichung dieses Ziels. [1] SPD - Sozialdemokratische Partei Deutschlands : 2013 Das Wir entscheidet. Regierungsprogramm Berlin. abgefragt am

5 [2] Deutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 18. Legislaturperiode; Berlin, abgefragt am [3] Ellguth, P./Kohaut, S. 2012: Tarifbindung und betriebliche Interessenvertretung - aktuelle Ergebnisse aus dem IAB-Betriebspanel In: WSI- Mitteilungen, 66: [4] Fulton, L. 2011: Worker Representation in Europe. /779. [5] Auch die im Betrieb vertretenen Gewerkschaften können sich für die Einrichtung von Betriebsräten engagieren. Sie brauchen aber über die Initialzündung hinaus Arbeitnehmer, die bereit sind, sich im Wahlvorstand oder als Kandidaten zu engagieren. [6] Ähnlich verstehe ich die knappen Ausführungen bei Artus (Artus, I. 2012: Weiterentwicklung nicht versäumen! In: Mitbestimmung: 37 38) und Detje/R.Sauer (Detje, R./Sauer, D. 2012: Vom Kopf auf die Füße stellen. Für eine arbeitspolitische Fundierung wirtschafsdemokratischer Perspektiven. In: Fricke, W./Wagner Hilde (Hg.): Demokratisierung der Arbeit: Neuansätze für Humanisierung und Wirtschaftsdemokratie. Hamburg 55 86). [7] Zu den sehr unterschiedlichen Sozialordnungen solcher Betriebe siehe Kotthoff, H./Reindl, J. (1990): Die soziale Welt kleiner Betriebe: Wirtschaften, Arbeit und Leben im mittelständischen Industriebetrieb. Göttingen. [8] Hauser-Ditz, A./Hertwig, M./Pries, L. 2008: Betriebliche Interessenregulierung in Deutschland. Arbeitnehmervertretung zwischen demokratischer Teilhabe und ökonomischer Effizienz. Frankfurt/M., New York. [9] Wilkesmann, U./Wilkesmann, M./Virgillito, A./Bröcker, T. (2011): Erwartungen an Interessenvertretungen. Berlin, S [10] Behrens, M./Dribbusch, H. 2012: Wie man Betriebsräte abblitzen lässt. WSI-Befragung. In: Mitbestimmung: [11] Vgl. hier z.b. die Ausführungen zur Mitbestimmung als interaktiver Lernprozess von Müller-Jentsch, W. 2008: Arbeit und Bürgerstatus. Studien zur sozialen und industriellen Demokratie. Wiesbaden, S Der vorstehende Text ist dem DGB-Debattenmagazin Gegenblende entnommen. Der Autor Erwin Nienhüser ist Professor für Arbeit, Personal und Organisation an der Universität Duisburg-Essen. 5