Allgemeiner Teil. 1 Feststellungen zur Haushaltsrechnung und zur Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2012

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1 1 Teil I Allgemeiner Teil 1 Feststellungen zur Haushaltsrechnung und zur Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr Der Bundesrechnungshof hat mit Unterstützung seiner Prüfungsämter die Haushaltsrechnung und die Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2012 geprüft. Er hat dabei keine für die Entlastung bedeutsamen Abweichungen zwischen den in den Rechnungen und den in den Büchern aufgeführten Beträgen festgestellt. Dies gilt auch für die Sondervermögen. Um zu prüfen, inwieweit die Einnahmen und Ausgaben des Bundeshaushalts ordnungsgemäß belegt waren, setzte der Bundesrechnungshof ein mathematisch-statistisches Verfahren ein. Danach lag der Anteil nicht ordnungsgemäß belegter Buchungen bei 4,37 %. Zwei Nachtragshaushalte waren erforderlich, um die ersten beiden Raten des deutschen Anteils am Eigenkapital des Europäischen Stabilitätsmechanismus und den deutschen Anteil an der Kapitalerhöhung der Europäischen Investitionsbank leisten zu können. Die Gesamtausgaben des Bundes lagen im Haushaltsjahr 2012 mit 306,8 Mrd. Euro um 4,8 Mrd. Euro unter dem Sollansatz des Zweiten Nachtragshaushalts von 311,6 Mrd. Euro. Die Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme und Münzeinnahmen) waren 0,8 Mrd. Euro höher als veranschlagt. Im Ergebnis blieb die Nettokreditaufnahme mit 22,5 Mrd. Euro um 5,6 Mrd. Euro unter dem Soll. Die seit dem Jahr 2011 geltende neue verfassungsrechtliche Schuldengrenze wurde sowohl bei der ursprünglichen Haushaltsaufstellung und den beiden Nachtragshaushalten als auch im Haushaltsvollzug eingehalten. Die strukturelle Nettokreditaufnahme des Haushaltsjahres 2012 lag bei 8,5 Mrd. Euro. Dies waren 0,34 % des Bruttoinlandsprodukts. Die Vermögensrechnung weist zum Ende des Jahres 2012 Kreditmarktverbindlichkeiten des Bundes einschließlich Kassenverstärkungskredite von 1 114,8 Mrd. Euro aus. Andere Darstellungen und Publikationen des Bundes enthalten hiervon abweichende Zahlen. Wegen der zentralen Bedeutung der Finanzkennzahl Gesamtverschuldung des Bundes hat das Bundesfinanzministerium das Thema aufgegriffen und nimmt seit dem Haushaltsjahr 2011 zumindest eine Gegenüberstellung der unterschiedlichen Darstellungen mit Überführungsrechnungen und Erläuterungen in den jährlichen Finanzbericht auf. Die über- und außerplanmäßigen Ausgaben lagen mit 105,2 Mio. Euro erheblich unter dem Vorjahresergebnis von 2,4 Mrd. Euro. Die nicht genehmigten Ausgaben betrugen 10,9 Mio. Euro. Im Haushaltsjahr 2012 flossen 12,3 Mrd. Euro an übertragbaren Ausgaben nicht ab. Dieser Betrag war um 4,9 Mrd. Euro geringer als im Vorjahr. Der Rückgang gegenüber dem Vorjahr ist vor allem dadurch bedingt, dass die Bundesagentur für Arbeit im Vorjahr ein Darlehen des Bundes nicht in Anspruch nehmen musste. Von den in das Haushaltsjahr 2012 übertragbaren Ausgaben im flexibilisierten Bereich von 1,529 Mrd. Euro bildeten die Ressorts 1,485 Mrd. Euro Ausgabereste. Sie wollen demnach in künftigen Jahren über mehr als 97 % der nicht abgeflossenen flexibilisierten Mittel weiter verfügen. Im Haushaltsplan 2012 waren Verpflichtungsermächtigungen von 48,7 Mrd. Euro vorgesehen. Tatsächlich durch Verpflichtungen in Anspruch genommen wurden 33,6 Mrd. Euro. Der Ausnutzungsgrad von 69 % war erheblich höher als im Vorjahr. Aus eingegangenen Verpflichtungen sind in den kommenden Haushaltsjahren Ausgaben von 123,6 Mrd. Euro zu leisten (Stand: 31. Dezember 2012). Der künftige Handlungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers wird hierdurch begrenzt. Der Gewährleistungsrahmen des Bundes und seiner Sondervermögen betrug insgesamt Mrd. Euro. Hiervon wurden bis zum Ende des Jahres 2012 Gewährleistungen von 462,6 Mrd. Euro übernommen. Der Gesamtbestand an Selbstbewirtschaftungsmitteln nahm gegenüber dem Vorjahr um 56 Mio. Euro ab. Er lag am Ende des Jahres 2012 bei 931 Mio. Euro verteilt auf neun Einzelpläne. Ende des Jahres 2012 betrug das erfasste Vermögen nach der Vermögensrechnung des Bundes einschließlich seiner Sonder- und Treuhandvermögen 215 Mrd. Euro. Die Schulden (einschließlich der Versorgungs- und Beihilfeverpflichtungen) lagen bei 1 698,6 Mrd. Euro. Das Bundesfinanzministerium will die eingeleitete Vervollständigung der Vermögensrechnung weiter fortsetzen.

2 2 1.1 Stand der Entlastungsverfahren Bundesregierung für das Haushaltsjahr 2011 entlastet Für das Haushaltsjahr 2011 haben der Deutsche Bundestag und der Bundesrat die Bundesregierung entlastet. 1 Grundlage für diese Entlastung bildeten die vom Bundesfinanzministerium vorgelegte Haushaltsrechnung 2011 und die Vermögensrechnung Der Bundesrechnungshof hat mit seinen Bemerkungen 2012 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes und seinen im April 2013 ergänzend vorgelegten weiteren Prüfungsergebnissen dazu berichtet Getrennte Vorlage der Haushaltsrechnung und der Vermögensrechnung Seit dem Haushaltsjahr 2009 legt das Bundesfinanzministerium die Haushaltsrechnung und die Vermögensrechnung nicht mehr in Form einer zusammengefassten Jahresrechnung, sondern getrennt vor. 3 Die Haushaltsrechnung ist das Spiegelbild des Haushaltsplans. In ihr werden die im Haushaltsjahr gebuchten Einnahmen und Ausgaben den Ansätzen des Bundeshaushaltsplans unter Berücksichtigung der Haushaltsreste und der Vorgriffe gegenübergestellt. Sie weist aus, in welcher Höhe die Ermächtigungen des Haushaltsplans in Anspruch genommen wurden und welche Änderungen sich gegenüber dem vom Gesetzgeber beschlossenen Haushaltsplan ergeben haben. Die Haushaltsrechnung ist ein Kontrollinstrument für das Budgetrecht des Parlaments. Die Vermögensrechnung weist das Vermögen und die Schulden des Bundes zu Beginn, die Veränderungen während und den Bestand am Ende des Haushaltsjahres aus. Sie wird jährlich fortgeschrieben. Ihre Aussagekraft ist bislang begrenzt. So werden wesentliche Vermögenspositionen, wie das gesamte Immobilienvermögen einschließlich Bundesfern- und Bundeswasserstraßen sowie das bewegliche Vermögen, nicht wertmäßig erfasst. Das Bundesfinanzministerium will die Vermögensrechnung in den kommenden Jahren fortentwickeln (vgl. Nr. 1.11). 1.2 Haushaltsrechnung und Vermögensrechnung 2012 ordnungsgemäß (Mitteilung nach 97 Absatz 2 Nummer 1 BHO) Der Bundesrechnungshof prüfte mit Unterstützung seiner Prüfungsämter die Ordnungsmäßigkeit der Haushaltsrechnung und der Vermögensrechnung Er stellte keine für die Entlastung bedeutsamen Abweichungen zwischen den in den Rechnungen aufgeführten und den in den Büchern nachgewiesenen Beträgen fest. Das gilt auch für die Sondervermögen. Der Bundesrechnungshof prüfte stichprobenweise, inwieweit die Einnahmen und Ausgaben des Bundeshaushalts ordnungsgemäß belegt waren. Er nutzte dazu ein mathematisch-statistisches Verfahren, mit dem auch Aussagen über die ordnungsgemäße Belegung der Buchungsfälle des Bundes insgesamt möglich wurden. Für seine Prüfung bestimmte er aus den im automatisierten Verfahren für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen des Bundes (HKR-Verfahren) nachgewiesenen Einzelbuchungen Buchungsfälle durch eine Zufallsauswahl. 4,37 % der geprüften Buchungsfälle wiesen wesentliche Fehler auf. Daraus lässt sich schließen, dass der Anteil nicht ordnungsgemäß belegter Zahlungen aller im HKR-Verfahren nachgewiesenen Einzelbuchungen mit hoher Wahrscheinlichkeit ebenfalls in diesem Bereich liegt. 4 Die im HKR-Verfahren nachgewiesenen Einzelbuchungen waren demnach im Allgemeinen ordnungsgemäß belegt. Die festgestellten wesentlichen Fehler betrafen insbesondere unvollständige begründende Unterlagen, Buchung auf falschem Haushaltstitel (Verstoß gegen die sachliche Bindung von Haushaltsmitteln) und zu hoch oder zu früh veranlasste Auszahlungen Vgl. Deutscher Bundestag: Plenarprotokoll 17/250 vom 27. Juni 2013 i. V. m. Bundestagsdrucksache 17/9908 und 17/9909, Bundesrat: Plenarprotokoll 910 vom 7. Juni 2013 i. V. m. Bundesratsdrucksache 343/12 und zu 343/12. Vgl. Bundestagsdrucksache 17/11330 und 17/ Haushaltsrechnung: Bundestagsdrucksache 17/14009, Bundesratsdrucksache 480/13; Vermögensrechnung: Bundestagsdrucksache 17/14010, zu Bundesratsdrucksache 480/13. Die Fehlerquote aller im HKR-Verfahren nachgewiesenen Einzelbuchungen (Grundgesamtheit) liegt bei einem Konfidenzniveau von 95 % zwischen 3,26 % und 5,48 %. Ein Konfidenzniveau von 95 % besagt, dass ein statistisch berechneter Wert (hier die Fehlerquote der geprüften Stichprobenelemente) mit einer 95-prozentigen Wahrscheinlichkeit auch für alle Einzelbuchungen (Grundgesamtheit) innerhalb eines errechneten Konfidenzintervalls (hier zwischen 3,26 % und 5,48 %) liegt.

3 3 Der Bundesrechnungshof hat die zuständigen Bewirtschafter über die festgestellten Fehler im Einzelnen unterrichtet und aufgefordert, zukünftig die haushaltsrechtlichen Bestimmungen zu beachten. Im Interesse einer ordnungsgemäßen Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln muss der Fehleranteil weiter verringert werden. Es ist unerlässlich, sorgfältig mit Haushaltsmitteln umzugehen, um die Zuverlässigkeit der öffentlichen Haushalte nicht zu gefährden. Das Bundesfinanzministerium hat zugesagt, seine Bemühungen weiter fortzusetzen, den Anteil der Fehler der im HKR-Verfahren nachgewiesenen Einzelbuchungen zu reduzieren. Die Leiter der Bundeskassen sowie die Beauftragten für den Haushalt der Ressorts würden in regelmäßig stattfindenden Besprechungen zur Beachtung der entsprechenden Vorschriften aufgefordert. 1.3 Haushaltsverlauf Das Haushaltsgesetz 2012 vom 22. Dezember 2011 sah Einnahmen und Ausgaben von 306,2 Mrd. Euro vor. Das Bundesfinanzministerium wurde zu einer Nettokreditaufnahme bis zur Höhe von 26,1 Mrd. Euro ermächtigt. Nach der seit dem Jahr 2011 geltenden neuen verfassungsrechtlichen Schuldenregel war eine Nettokreditaufnahme von maximal 40,5 Mrd. Euro erlaubt. Für die im Jahr 2012 erforderliche Einzahlung der ersten beiden Tranchen des deutschen Anteils am Eigenkapital des Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM) von 8,7 Mrd. Euro waren die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen zu schaffen. 5 Dafür wurde ein Erster Nachtragshaushalt beschlossen. Außerdem wurden mit dem ersten Nachtragshaushalt u. a. die Einnahmen aus dem Bundesbankgewinn sowie die Ausgaben für Zinsen geringer und die erwarteten Steuereinnahmen höher angesetzt. Die Einnahmen und Ausgaben wurden mit 312,7 Mrd. Euro veranschlagt bei einer vorgesehenen Nettokreditaufnahme von 32,1 Mrd. Euro. Die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union einigten sich Ende Juni 2013 auf eine Erhöhung des Eigenkapitals der Europäischen Investitionsbank (EIB). Damit sollten zusätzliche Investitionen in allen Ländern Europas angestoßen werden. Um den deutschen Anteil von 1,6 Mrd. Euro leisten zu können, war ein Zweiter Nachtragshaushalt notwendig. Daneben sollten mit dem zweiten Nachtrag die Zusagen der Bundesregierung an die Länder im Zusammenhang mit dem Fiskalvertrag berücksichtigt werden. Zur gemeinsamen Finanzierung von Investitionen wurden dem Sondervermögen Kinderbetreuungsausbau 580 Mio. Euro zugeführt. Außerdem wurden aufgrund der Haushaltsentwicklung vor allem die Ansätze für die Zinseinnahmen und -ausgaben sowie die Steuereinnahmen geändert. Der zweite Nachtrag sah Einnahmen und Ausgaben von 311,6 Mrd. Euro vor. Die vorgesehene Nettokreditaufnahme lag bei 28,1 Mrd. Euro. 1.4 Haushaltsabschluss Ausgaben Die Ausgaben entwickelten sich im Haushaltsvollzug günstiger als erwartet. Mit 306,8 Mrd. Euro lagen sie um 4,8 Mrd. Euro unter dem Soll des Zweiten Nachtragshaushalts von 311,6 Mrd. Euro. Wesentliche Minderausgaben gegenüber dem Haushaltsplan waren vor allem in folgenden Bereichen zu verzeichnen: Die Zinsausgaben verringerten sich aufgrund des günstigen Zinsniveaus (-0,8 Mrd. Euro). Die Leistungen zur Eingliederung in Arbeit gingen wegen der besseren Arbeitsmarktentwicklung zurück (-0,5 Mrd. Euro). Wegen Bauverzögerungen musste die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben ein Darlehen nicht in gesamter Höhe in Anspruch nehmen (-0,4 Mrd. Euro). Für das Arbeitslosengeld II musste weniger als geplant ausgegeben werden, da der Arbeitsmarkt sich besser entwickelte als angenommen (-0,4 Mrd. Euro). Der Bund wurde in geringerem Umfang für übernommene Gewährleistungen in Anspruch genommen (-0,4 Mrd. Euro) Einnahmen Die Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme und Münzeinnahmen) lagen 0,8 Mrd. Euro höher als im Zweiten Nachtragshaushalt veranschlagt. Die nur geringe Abweichung vom Soll ist darauf zurückzuführen, dass mit den beiden 5 Der Vertrag trat gemäß Bekanntmachung vom 1. Oktober 2012 (BGBl. II S. 1086) am 27. September 2012 in Kraft.

4 4 Nachtragshaushalten sich im Haushaltsverlauf abzeichnende Einnahmeänderungen insbesondere bei den Steuern bereits berücksichtigt wurden. So waren die Steuereinnahmen nur 0,1 Mrd. Euro geringer als veranschlagt. Die sonstigen Einnahmen lagen um 0,9 Mrd. Euro über dem Soll. Mit 22,5 Mrd. Euro lag die Nettokreditaufnahme beim Haushaltsabschluss um 5,6 Mrd. Euro unter dem veranschlagten Wert Neue Schuldenregel Im Haushaltsjahr 2011 wurde erstmals die neue verfassungsrechtliche Schuldenregel nach Artikel 109, 109a, 115 und 143d Grundgesetz angewendet. Mit ihr soll die langfristige Tragfähigkeit der Haushalte von Bund und Ländern sichergestellt werden. Wesentliche Vorgaben sind: Im Grundsatz ausgeglichener Haushalt (ohne Kreditaufnahmen) in konjunkturellen Normallagen (für den Bund ist diese Vorgabe mit einer strukturellen Neuverschuldung von 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts erfüllt), Berücksichtigung von konjunkturbedingten Veränderungen bei der Neuverschuldung durch eine Konjunkturkomponente, Bereinigung von Einnahmen und Ausgaben um finanzielle Transaktionen. In einem Übergangszeitraum vom Jahr 2011 bis zum Jahr 2015 wird es dem Bund ermöglicht, sein strukturelles Defizit in gleichmäßigen Schritten bis zu der ab dem Jahr 2016 dauerhaft geltenden Obergrenze abzubauen (Abbaupfad; vgl. Nr. 2.2). Als Ausgangsbasis für den Abbaupfad hat die Bundesregierung die im Juni 2010 erwartete Neuverschuldung für das Haushaltsjahr 2010 von 65,2 Mrd. Euro zugrunde gelegt. Daraus berechnete sie eine zulässige Nettokreditaufnahme 6 für das Soll des Haushaltsjahres 2012 von 40,5 Mrd. Euro (vgl. Tabelle 1.1). Mit einer veranschlagten Nettokreditaufnahme von 26,1 Mrd. Euro wurde die neue Schuldenregel bei der Aufstellung des ursprünglichen Haushalts 2012 eingehalten. Die Berechnung der zulässigen Nettokreditaufnahme wurde für die beiden Nachtragshaushalte jeweils aktualisiert. Die darin beschlossenen Beteiligungen am ESM und an der EIB hatten erhebliche Auswirkungen auf den Saldo der finanziellen Transaktionen. Sie führten zu einer entsprechenden Erhöhung der Obergrenze für die zulässige strukturelle Nettokreditaufnahme (vgl. Tabelle 1.1). Die neue Schuldenregel wurde bei beiden Nachtragshaushaltsplänen eingehalten. Nach Abschluss eines jeden Haushaltsjahres wird eine Kontrollrechnung durchgeführt. Weicht die tatsächliche Kreditaufnahme von der zulässigen ab, wird die Abweichung auf einem Kontrollkonto gebucht. Dabei werden die tatsächliche konjunkturelle Entwicklung und die tatsächlichen finanziellen Transaktionen bei der Neuberechnung der zulässigen Kreditaufnahme berücksichtigt. Für das Haushaltsjahr 2012 errechnete sich so im Ist eine maximal zulässige Nettokreditaufnahme von 53,2 Mrd. Euro (vgl. Tabelle 1.1). Bei einer tatsächlichen Nettokreditaufnahme (einschließlich Finanzierungssaldo Energie- und Klimafonds) von 22,3 Mrd. Euro wurde die neue Schuldenregel somit auch im Haushaltsvollzug eingehalten. Der positive Saldo auf dem Kontrollkonto bedeutet, dass weniger Kredite aufgenommen wurden, als nach der neuen Schuldenregel erlaubt. Die Bundesregierung hat erklärt, dass sie diese Positivsalden aus dem Übergangszeitraum nicht nutzen, sondern zum 31. Dezember 2015 löschen wird (vgl. Nr. 2.2). Gesetzlich ist dies in dem am 19. Juli 2013 in Kraft getretenen Fiskalvertragsumsetzungsgesetz geregelt. Die strukturelle Nettokreditaufnahme des Haushaltsjahres 2012 lag im Ist bei 8,5 Mrd. Euro. Dies waren 0,34 % des Bruttoinlandsprodukts. Damit unterschritt die strukturelle Nettokreditaufnahme bereits im Jahr 2012 die erst ab dem Jahr 2016 geltende Obergrenze von 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts. 6 Demgegenüber hat der Bundesrechnungshof für die Haushaltsjahre 2012 bis 2015 in einer Alternativrechnung niedrigere Beträge für die maximal zulässige Neuverschuldung empfohlen (vgl. Nr ).

5 5 Tabelle 1.1 Berechnung der zulässigen Nettokreditaufnahme für das Haushaltsjahr Ursprüngliches Soll 2012 Soll 1. Nachtrag Soll 2. Nachtrag Ist 2012 Maximal zulässige Nettokreditaufnahme (in % des Bruttoinlandsprodukts) 1,6 in Mrd. Euro Nominales Bruttoinlandsprodukt des der Haushaltsaufstellung vorangegangenen Jahres 2 476,8 Maximal zulässige strukturelle Nettokreditaufnahme für ,4 Abzüglich Konjunkturkomponente -5,3-5,9-5,4-6,4 Abzüglich Saldo der finanziellen Transaktionen 4,3-4,9-7,4-7,4 Nach der Schuldengrenze zulässige Nettokreditaufnahme 40,5 50,2 52,2 53,2 Nettokreditaufnahme (einschließlich Finanzierungssaldo Energie- und Klimafonds) 26,1 32,1 28,1 22,3 Strukturelle Nettokreditaufnahme 25,0 21,3 15,3 8,5 Be-/Entlastung des Kontrollkontos 30,9 Gesamtsaldo Kontrollkonto (einschl. Vorjahr) 56,1 7 Vgl. Monatsbericht des Bundesfinanzministeriums September 2013, S. 13; Differenzen durch Rundung.

6 Soll-Ist-Vergleich Der Soll-Ist-Vergleich zum Bundeshaushalt 2012 zeigt folgendes Ergebnis: Tabelle 1.2 Haushaltsabschluss 2012: Soll-Ist-Vergleich Ursprüngliches Soll Soll 1. Nachtrag Soll 2. Nachtrag Ist a Abweichung ggü. Soll 2. Nachtrag in Mrd. Euro in % Ausgaben 306,2 312,7 311,6 306,8-4,8-1,5 Personalausgaben Laufender Sachaufwand (einschl. militärische Beschaffung) Zinsausgaben Zuweisungen und Zuschüsse b Besondere Finanzierungsausgaben c Investitionsausgaben Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme und Münzeinnahmen) 27,9 23,8 36,8 190,6 0,2 26,9 28,5 23,8 34,2 190,3 0,2 35,7 28,5 23,8 31,3 190,3 0,2 37,5 28,0 23,7 30,5 187,7 0,5 36,3-0,5-0,1-0,8-2,6 0,3-1,2-1,8-0,4-2,6-1,4 114,3-3,2 279,7 280,2 283,1 284,0 0,8 0,3 Steuereinnahmen Sonstige Einnahmen 249,2 30,5 252,2 28,0 Münzeinnahmen 0,4 0,4 0,4 0,3-0,1-19,3 Nettokreditaufnahme 26,1 32,1 28,1 22,5-5,6-19,9 Nachrichtlich: Finanzierungssaldo -26,5-32,5-28,5-22,8 5,7 20,0 256,2 27,0 256,1 27,9-0,1 0,9-0,0 3,7 a b c Ohne haushaltstechnischer Verrechnungen (einschließlich durchlaufende Posten). Darunter fallen insbesondere nicht investive Leistungen an die Sozialversicherung und andere Einrichtungen außerhalb der Bundesverwaltung. Vermögensübertragungen, soweit nicht für Investitionen, Globale Mehr- und Minderausgaben Vergleich mit dem Vorjahr 2011 Die Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme und Münzeinnahmen) stiegen gegenüber dem Vorjahr um 5,4 Mrd. Euro bzw. 2,0 %. Während die Steuereinnahmen um 8,0 Mrd. Euro stiegen, sanken die Sonstigen Einnahmen u. a. durch den Rückgang des Bundesbankgewinns um 2,6 Mrd. Euro. Die Gesamtausgaben lagen im Jahr 2012 um 10,5 Mrd. Euro bzw. 3,6 % höher als im Vorjahr. Der Anstieg ist wesentlich auf die mit den beiden Nachtragshaushalten beschlossenen zusätzlichen Ausgaben zurückzuführen. Die deutsche Beteiligung am Grundkapital des Europäischen Stabilitätsmechanismus von 8,7 Mrd. Euro sowie die Erhöhung des deutschen Kapitalanteils an der Europäischen Investitionsbank von 1,6 Mrd. Euro stellen rechnerisch nahezu den

7 7 gesamten Ausgabenanstieg gegenüber dem Vorjahr dar. Bei den übrigen Ausgaben wurden Steigerungen durch Rückgänge an anderen Stellen aufgefangen. Die wesentlichen Ausgabesteigerungen waren: Beteiligung des Bundes an der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (+1,3 Mrd. Euro) und Bildung und Forschung (+1,6 Mrd. Euro). Rückgänge waren festzustellen bei: den Zinsen (-2,3 Mrd. Euro), der Beteiligung des Bundes an den Kosten der Arbeitsförderung (-0,8 Mrd. Euro) und den Leistungen zur Eingliederung in Arbeit (-0,7 Mrd. Euro). Das Finanzierungsdefizit stieg gegenüber dem Vorjahr um 5,1 Mrd. Euro auf nunmehr 22,8 Mrd. Euro (vgl. Tabelle 1.3). Vergleich der Abschlussergebnisse der Jahre 2012 und 2011 d Tabelle 1.3 Ist 2012 Ist 2011 Veränderung ggü in Mrd. Euro in % Ausgaben a 306,8 296,2 10,5 3,6 Personalausgaben 28,0 27,9 0,2 0,7 Sächliche Verwaltungsausgaben (einschl. militärische Beschaffung) 23,7 21,9 1,8 8,0 Zinsausgaben 30,5 32,8-2,3-7,1 Zuweisungen und Zuschüsse b Besondere Finanzierungsausgaben c Investitionsausgaben 187,7 0,5 36,3 187,6 0,7 25,4 0,2-0,2 10,9 0,1-30,8 43,1 Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme und Münzeinnahmen) 284,0 278,5 5,4 2,0 Steuereinnahmen 256,1 248,1 8,0 3,2 Sonstige Einnahmen 27,9 30,5-2,6-8,5 Münzeinnahmen 0,3 0,3-0,0-9,6 Nettokreditaufnahme 22,5 17,3 5,1 29,6 Nachrichtlich: Finanzierungssaldo -22,8-17,7-5,1 - a b c d Ohne haushaltstechnischer Verrechnungen (einschließlich durchlaufende Posten). Darunter fallen insbesondere nicht investive Leistungen an die Sozialversicherung und andere Einrichtungen außerhalb der Bundesverwaltung. Vermögensübertragungen, soweit nicht für Investitionen. Differenzen durch Rundung.

8 8 1.5 Einzelheiten zu den Einnahmen und zur Verschuldung Verwendung des Bundesbankgewinns Nach dem Gesetz über die Deutsche Bundesbank (Bundesbankgesetz) hat diese ihren Jahresüberschuss an den Bund abzuführen, soweit er nicht der gesetzlichen Bundesbankrücklage zuzuführen ist ( 27 Bundesbankgesetz). Abzuführen ist jeweils der Gewinn aus dem Vorjahr. Ab dem Jahr 2010 fließt der Teil des Bundesbankgewinns, der den im Bundeshaushalt veranschlagten Anteil überschreitet und nicht zur Tilgung der Schulden des Erblastentilgungsfonds (ELF) 8 benötigt wird, an das Sondervermögen Investitions- und Tilgungsfonds (ITF). Damit werden dessen Verbindlichkeiten getilgt ( 6 Absatz 1 des Gesetzes zur Errichtung eines Sondervermögens ITF). Aufgrund gestiegener Risiken insbesondere im Zusammenhang mit Ankäufen von Staatsanleihen von Euro-Krisenländern gingen die Einnahmen aus dem Bundesbankgewinn gegenüber dem Vorjahr erneut zurück. Sie betrugen nur 0,6 Mrd. Euro (vgl. dazu Nr (2)), die auch in dieser Höhe veranschlagt waren. Somit konnten im Jahr 2012 keine Schulden des ITF getilgt werden (vgl. Abbildung 1.1). Gewinnablieferung der Deutschen Bundesbank und ihre Verwendung Abbildung Inanspruchnahme von Kreditermächtigungen Das Haushaltsgesetz 2012 enthielt eine Kreditermächtigung von 28,1 Mrd. Euro zur Deckung von Ausgaben. Hinzu kam eine Restkreditermächtigung 9 aus dem Vorjahr von 31,1 Mrd. Euro (vgl. Tabelle 1.4). Seit dem Haushaltsjahr 2008 muss das Bundesfinanzministerium zuerst die Kreditermächtigungen des laufenden Jahres in Anspruch nehmen. Erst danach darf es auf die Restkreditermächtigungen des Vorjahres zurückgreifen Siehe Nr Kreditermächtigungen zur Deckung von Ausgaben gelten bis zum Ende des nächsten Haushaltsjahres ( 18 Absatz 3 BHO).

9 9 Da die Kreditermächtigung aus dem Haushaltsgesetz 2012 nicht ausgeschöpft wurde, musste die Restkreditermächtigung aus dem Jahr 2011 vom Bundesfinanzministerium nicht in Anspruch genommen werden. Sie verfiel mit Ablauf des Haushaltsjahres Für den Haushalt 2013 stehen als Restkreditermächtigung aus dem Jahr 2012 insgesamt 5,6 Mrd. Euro zur Verfügung (vgl. Tabelle 1.4). Kreditermächtigungen und Inanspruchnahme a Tabelle 1.4 Ermächtigungsbetrag 2012 Inanspruchnahme 2012 Abweichung Inanspruchnahme 2011 in Mrd. Euro Restliche Kreditermächtigung aus dem Vorjahr ( 18 Absatz 3 BHO) (davon gesperrt gem. 2 Absatz 8 Haushaltsgesetz 2012) 31,1 (29,5) -31,1 Kreditermächtigung zur Deckung von Ausgaben ( 2 Absatz 1 Haushaltsgesetz 2012) Gesamtkreditermächtigungsrahmen (einschl. des gesperrten Betrags) Für die Nettokreditaufnahme zur Verfügung stehend Bruttokreditaufnahme in haushaltsmäßiger Abgrenzung Tilgung von Krediten ( 2 Absatz 2 Satz 1 Haushaltsgesetz 2012) 28,1 22,5-5,6 b 17,3 59,2 29,7 245,5 245,2-0,3 274,2 232,6 232,6 257,9 Bruttokreditaufnahme abzüglich Tilgung 12,9 12,6-0,3 16,3 Eigenbestandsveränderung (Marktpflege; 2 Absatz 5 Haushaltsgesetz 2012) 4,2 4,2 2,1 Sonstiges c 11,0 5,7-5,3-3,1 Nettokreditaufnahme in haushaltsmäßiger Abgrenzung 28,1 22,5-5,6 17,3 a b c Differenzen durch Rundung. In Höhe des Absolutwertes wurde dieser Betrag als Restkreditermächtigung in das Jahr 2013 übertragen. Selbstbewirtschaftungsmittel, Sondervermögen Kinderbetreuungsausbau, Sondervermögen Vorsorge für Schlusszahlungen für inflationsindexierte Bundeswertpapiere, Umbuchung zum Haushaltsausgleich gemäß Haushaltsvermerk zu Kapitel Bis zur haushaltsgesetzlichen Neuregelung wurden zuerst die nicht ausgeschöpften Kreditermächtigungen des Vorjahres in Anspruch genommen vgl. im Einzelnen: Bemerkungen 2009, Bundestagsdrucksache 17/77 Nr

10 Einsatz derivativer Finanzinstrumente Die Bundesrepublik Deutschland Finanzagentur GmbH nimmt für das Bundesfinanzministerium das Schuldenmanagement des Bundes wahr. 2 Absatz 6 Haushaltsgesetz 2012 ermächtigt das Bundesfinanzministerium, bei den Kreditfinanzierungen und bei den Kassenverstärkungskrediten ergänzende Verträge zu folgenden Zwecken abzuschließen: Optimierung der Zinsstruktur und Begrenzung von Zinsänderungsrisiken bis zu einem Vertragsvolumen von 80 Mrd. Euro. Davon wurden 39,4 Mrd. Euro im Jahr 2012 in Anspruch genommen. 11 Begrenzung des Zins- und Währungsrisikos von Fremdwährungsanleihen bis zu einem Vertragsvolumen von 30 Mrd. Euro. Diese Ermächtigung wurde im Jahr 2012 nicht genutzt. Art und Umfang dieser Geschäfte erörtert das geheim tagende Bundesfinanzierungsgremium des Deutschen Bundestages Gesamtverschuldung des Bundes Die Kreditmarktverbindlichkeiten des Bundes 13 betrugen ausweislich der Vermögensrechnung zum Ende des Haushaltsjahres 2012 ohne Extrahaushalte insgesamt 1 114,8 Mrd. Euro. Die vom Bundesfinanzministerium dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages vorgelegte Übersicht über den Stand der Schuld der Bundesrepublik Deutschland weist eine Gesamtverschuldung von 1 053,7 Mrd. Euro aus. 14 Nach der aktuellen Veröffentlichung des Statistischen Bundesamtes betragen die Schulden des Kernhaushalts Bund beim nicht-öffentlichen Bereich (einschließlich Kassenkredite) 1 072,9 Mrd. Euro zum Jahresende Bereits in den Bemerkungen der Vorjahre 15 hat der Bundesrechnungshof auf den unterschiedlichen Ausweis der Finanzkennzahl Gesamtverschuldung des Bundes hingewiesen. Das Bundesfinanzministerium hat erläutert, dass die Abweichungen auf unterschiedliche Zielrichtungen und Sachzusammenhänge zurückzuführen seien, die sich aus den jeweiligen Rechtsgrundlagen für die Darstellungen ergäben. Es hat das Thema aber aufgegriffen und nimmt seit dem Haushaltsjahr 2011 eine Gegenüberstellung der unterschiedlichen Darstellungen mit Überführungsrechnungen und Erläuterungen in den jeweiligen -Finanzbericht 16 auf. Außerdem verweist das Bundesfinanzministerium in Veröffentlichungen zur Verschuldung des Bundes auf die Erläuterungen im Finanzbericht. 1.6 Haushaltsüberschreitungen Haushaltsüberschreitungen liegen vor, wenn ein Ressort im Haushaltsvollzug den Haushaltsansatz einer im Haushaltsplan vorhandenen Zweckbestimmung überschreitet und dies durch haushaltswirtschaftliche Instrumente 17 nicht ausgeglichen werden kann (überplanmäßige Ausgabe) oder eine Ausgabe leistet, für die keine Zweckbestimmung im Haushaltsplan und auch keine Ausgabereste vorhanden sind (außerplanmäßige Ausgabe). Haushaltsüberschreitungen müssen durch das Bundesfinanzministerium bewilligt werden. Dieses Bewilligungsrecht steht ihm nur im Falle eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedarfs zu. Unabweisbar ist ein Bedarf insbesondere dann nicht, wenn nach Lage des Einzelfalles ein Nachtragshaushaltsgesetz rechtzeitig erlassen werden kann (Artikel 112 Grundgesetz, 37 BHO, 4 Absatz 1 Haushaltsgesetz 2012) Über- und außerplanmäßige Ausgaben geringer als im Vorjahr Im Haushaltsjahr 2012 leistete die Bundesregierung überplanmäßige Ausgaben von 102,9 Mio. Euro und außerplanmäßige Ausgaben von 2,3 Mio. Euro (vgl. Abbildung 1.2). Der Gesamtbetrag entspricht 0,03 % des Haushalts-Solls. Er liegt mit 105,2 Mio. Euro deutlich unter dem Vorjahresergebnis von 2,4 Mrd. Euro. Diese Entwicklung ist auch darauf zurückzuführen, dass unvorhergesehene Ausgaben in den beiden Nachtragshaushalten etatisiert wurden. 11 Vgl. Nr. 2.4 der Haushaltsrechnung Vgl. 3 Gesetz zur Regelung des Schuldenwesens des Bundes Bundesschuldenwesengesetz. 13 Die in der Vermögensrechnung ausgewiesenen Kreditmarktverbindlichkeiten umfassen auch die Kassenverstärkungskredite. 14 Vgl. Drucksache des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages 17/ Vgl. z. B. Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2012, Bundestagsdrucksache 17/11330 Nr Vgl. Finanzbericht 2014, S. 128 f. 17 Inanspruchnahme von Ausgaberesten, Deckungsmöglichkeiten, Verstärkungen, Haushaltsvorgriffen oder von zweckgebundenen Einnahmen.

11 11 Abbildung 1.2 Entwicklung der über- und außerplanmäßigen Ausgaben Die größten Haushaltsüberschreitungen fielen in folgenden Bereichen an: 40 Mio. Euro für humanitäre Hilfsmaßnahmen im Ausland (überplanmäßig; Auswärtiges Amt). 15 Mio. Euro für Zuschüsse zu den Beiträgen zur Rentenversicherung der in Werkstätten und Integrationsprojekten beschäftigten behinderten Menschen (überplanmäßig; Bundesarbeitsministerium). 13 Mio. Euro für Baumaßnahmen beim Friedrich-Loeffler-Institut (überplanmäßig; Bundeslandwirtschaftsministerium). Sämtliche Haushaltsüberschreitungen wurden durch Minderausgaben an anderer Stelle des Bundeshaushalts ausgeglichen. Über- und außerplanmäßige Ausgaben oberhalb gesetzlich festgelegter Beträge 18 muss das Bundesfinanzministerium dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages vor seiner Einwilligung vorlegen. Aus zwingenden Gründen kann das Bundesfinanzministerium den Haushaltsausschuss ausnahmsweise nachträglich über seine Einwilligung unterrichten. Seiner Unterrichtungspflicht ist das Bundesfinanzministerium im Haushaltsjahr 2012 in allen Fällen nachgekommen Haushaltsüberschreitungen ohne Einwilligung bei 10,9 Mio. Euro In fünf Fällen haben Ressorts ohne Einwilligung des Bundesfinanzministeriums die bewilligten Haushaltsansätze überschritten (vgl. Abbildung 1.3). Dies betrifft Ausgaben von insgesamt 10,9 Mio. Euro. Im Vorjahr waren es drei Fälle mit Ausgaben von 2,4 Mio. Euro. Das Auswärtige Amt leistete überplanmäßige Ausgaben ohne Einwilligung des Bundesfinanzministeriums in drei Fällen: Euro für Dolmetscherkosten für die ratsvorbereitenden Gruppen in der Europäischen Union, Mio. Euro, wenn durch die Haushaltsüberschreitung eine Rechtsverpflichtung erfüllt wird; 5 Mio. Euro, wenn der Haushaltsüberschreitung keine Rechtsverpflichtung zugrunde liegt ( 37 Absatz 1 Satz 4 BHO, 4 Absatz 1 Haushaltsgesetz 2012).

12 Euro für Konferenzen, Tagungen, Messen und Ausstellungen und ,67 Euro für außergewöhnlichen Aufwand aus dienstlicher Veranlassung in besonderen Fällen, der den Leiterinnen und Leitern der Vertretungen und ihren ständigen Vertretern entsteht. In den ersten beiden Fällen erklärte das Bundesfinanzministerium, dass es bei rechtzeitiger Vorlage des Antrags seine Einwilligung erteilt hätte. Über- und außerplanmäßige Ausgaben ohne Einwilligung des Bundesfinanzministeriums Abbildung 1.3 Weitere überplanmäßige Ausgaben ohne Einwilligung des Bundesfinanzministeriums leistete das Bundesverkehrsministerium für Kreuzungsmaßnahmen nach 13 Absatz 1 Satz 2 Eisenbahnkreuzungsgesetz ( ,02 Euro) und das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung für Zahlungen an Einrichtungen der Weltbankgruppe ( ,91 Euro). Auch hier hätte das Bundesfinanzministerium bei rechtzeitiger Vorlage der Anträge seine Einwilligung zur Leistung der überplanmäßigen Ausgabe erteilt. Der Bundesrechnungshof erwartet von allen Beauftragten für den Haushalt in den Ressorts, künftig keine Haushaltsüberschreitungen ohne Einwilligung mehr zuzulassen. 1.7 Ausgabereste Ausgaben aus dem laufenden Haushaltsplan dürfen grundsätzlich nur bis zum Ende des Haushaltsjahres geleistet werden (Jährlichkeitsprinzip). Bei übertragbaren Ausgaben dürfen die Ressorts jedoch Ausgabereste bilden, wenn nicht alle Haushaltsmittel im Haushaltsjahr abgeflossen sind. Ausgabereste stehen grundsätzlich bis zum Ende des auf die Bewilligung folgenden zweitnächsten Haushaltsjahres weiter als Ausgabeermächtigung zur Verfügung ( 45 Absatz 2 BHO). Ausgabereste dürfen nur gebildet werden, wenn der Zweck der Ausgaben fortdauert und ein wirtschaftliches oder sonstiges sachliches Bedürfnis für die Restebildung besteht. Die Ressorts sind aufgefordert, bei der Restebildung einen

13 13 strengen Maßstab anzulegen. Bei der späteren Inanspruchnahme der Ausgabereste müssen sie grundsätzlich eine kassenmäßige Einsparung in gleicher Höhe an anderer Stelle leisten. Die Gesamtausgaben des jeweiligen Einzelplans erhöhen sich somit kassenmäßig nicht. Ausgabereste beeinträchtigen allerdings die Transparenz des Haushalts, weil sie bislang nicht im Haushaltsplan ausgewiesen wurden. Die Inanspruchnahme von Ausgaberesten und die entsprechenden kassenmäßigen Einsparungen werden nur in der Haushaltsrechnung ausgewiesen. Allerdings werden ab dem Jahr 2013 die aus dem Vorvorjahr übertragenen und im Vorjahr tatsächlich gebildeten Ausgabereste im Bundeshaushalt dargestellt. In welcher Höhe die Ressorts Ausgabereste aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr bilden, steht bei der Erstellung der Haushaltsrechnung regelmäßig noch nicht fest. Der Bundesrechnungshof kann daher nur einen Überblick über die übertragbaren Ausgaben des abgelaufenen Haushaltsjahres geben und über die Restebildung des Vorjahres berichten Änderungen gegenüber dem Vorjahr Am Ende des Haushaltsjahres 2011 waren 17,2 Mrd. Euro übertragbar. Hiervon bildeten die Ressorts 9,3 Mrd. Euro Ausgabereste (vgl. Abbildung 1.4). Dies waren 2,6 Mrd. Euro mehr als am Ende des Haushaltsjahres Ursache hierfür waren höhere Ausgabereste bei den Zinsausgaben (2,0 Mrd. Euro) und bei den Gewährleistungsausgaben (0,5 Mrd. Euro). Ausgabereste Abbildung Übertragbare Ausgaben im Haushaltsjahr 2012 Im Haushaltsjahr 2012 flossen 12,3 Mrd. Euro an übertragbaren Ausgaben nicht ab. Dieser Betrag steht grundsätzlich für die Bildung von Ausgaberesten zur Verfügung. Er ist um 4,9 Mrd. Euro geringer als im Vorjahr. Der Rückgang gegenüber dem Vorjahr ist vor allem dadurch bedingt, dass die Bundesagentur für Arbeit im Vorjahr ein überjähriges Darlehen nicht in Anspruch nehmen musste. Dort waren übertragbare Mittel von 5,4 Mrd. Euro entstanden.

14 14 Die übertragbaren Mittel ab einem Betrag von 100 Mio. Euro enthält die folgende Übersicht. Tabelle 1.5 In das Jahr 2013 übertragbare Mittel (über 100 Mio. Euro) Haushaltsstelle im Haushaltsplan 2012 Zweckbestimmung Übertragbare Mittel in Mio. Euro Kap Verzinsung Kap Tit Leistungen zur Eingliederung in Arbeit Kap Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen 899 Kap Wohnungswesen und Städtebau 662 Kap Tgr. 05 Maßnahmen des Bundes unter Beteiligung des Europäischen Sozialfonds (ESF) und Kofinanzierung der Kosten für technische Hilfe 604 Kap Tit Darlehen für Baumaßnahmen der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben 450 Kap Tgr. 03 Endlagerung radioaktiver Abfälle 423 Kap Eisenbahnen des Bundes 389 Kap Tgr. 02 Kosten für den Aufbau eines bundesweiten digitalen Sprech- und Datenfunksystems für Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS) 406 Kap Hochbau- und Förderungsmaßnahmen in Berlin und Bonn 296 Kap Tit Investitionszuschüsse für Vorhaben des öffentlichen Personennahverkehrs an die Deutsche Bahn AG 202 Kap Tit Zuweisungen für betriebliche Investitionen und wirtschaftsnahe Infrastrukturmaßnahmen im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur 194 Kap Tit Zuweisungen an den Entschädigungsfonds 145 Kap Tit Zuschüsse zu den Umstellungskosten aus der Freigabe von Frequenzen Digitale Dividende 102 Gesamt 8 635

15 Ausgabereste im flexibilisierten Bereich Im flexibilisierten Bereich müssen in Anspruch genommene Ausgabereste von den Ressorts grundsätzlich nicht kassenmäßig im eigenen Einzelplan eingespart werden. Sie werden aus dem Gesamthaushalt finanziert. Die hierfür im Einzelplan Allgemeine Finanzverwaltung (Kapitel 6002 Titel ) vorgehaltenen Haushaltsmittel von 250 Mio. Euro wurden wie in den Vorjahren nicht benötigt. Die in Anspruch genommenen Ausgabereste wurden kassenmäßig durch Minderausgaben in den jeweiligen Einzelplänen gedeckt. Im Unterschied zu den übrigen Ausgaberesten stehen flexibilisierte Ausgabereste zeitlich unbeschränkt zur Verfügung. Deshalb besteht für die Ressorts ein Anreiz, im flexibilisierten Bereich großzügig Reste zu bilden. Aber auch hier gilt, dass für die Bildung von Ausgaberesten ein konkreter sachlicher Bedarf vorliegen muss. Von den in das Haushaltsjahr 2012 übertragbaren flexibilisierten Ausgaben von 1,529 Mrd. Euro bildeten die Ressorts 1,485 Mrd. Euro Ausgabereste. Über mehr als 97 % der nicht abgeflossenen Mittel wollen die Ressorts demnach in künftigen Jahren weiter verfügen. Mit dem Ziel, Ausgabereste im flexibilisierten Bereich nach einheitlichen Maßstäben zu bilden, hat das Bundesfinanzministerium den Ressorts Vorgaben gemacht. 19 Danach fehlt insbesondere dann ein sachlicher Bedarf für Ausgabereste, wenn Aufgaben dauerhaft wegfallen, Sondertatbestände nicht mehr vorliegen und Baumaßnahmen sowie Beschaffungen langfristig verschoben oder nicht durchgeführt werden. Im Hinblick auf die Budgethoheit des Parlaments erwartet der Bundesrechnungshof von allen Ressorts, dass sie die Vorgaben bei ihrer Bedarfsprüfung beachten. Sie haben einen strengen Maßstab bei der Restebildung anzulegen. Von den in das Haushaltsjahr 2013 übertragbaren Ausgaben sind 1,467 Mrd. Euro flexibilisiert. Sie sind damit gegenüber dem Vorjahr leicht (um 62 Mio. Euro) gesunken. 1.8 Verpflichtungsermächtigungen Ausnutzungsgrad bei Verpflichtungsermächtigungen Die im Haushaltsplan veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen ermöglichen es der Verwaltung, Verpflichtungen einzugehen, die erst in späteren Haushaltsjahren zu Ausgaben führen. Im Haushaltsplan 2012 waren Verpflichtungsermächtigungen von 45,3 Mrd. Euro veranschlagt. Über- und außerplanmäßig wurden Verpflichtungsermächtigungen von 3,4 Mrd. Euro bewilligt. Insgesamt stand somit ein Verpflichtungsrahmen von 48,7 Mrd. Euro zur Verfügung. Dies waren 2,3 Mrd. Euro mehr als im Vorjahr. Tatsächlich durch Verpflichtungen in Anspruch genommen wurden davon 33,6 Mrd. Euro (vgl. Abbildung 1.5). Der Ausnutzungsgrad betrug 69 %, im Vorjahr lag der Ausnutzungsgrad bei 58 %. Daneben gingen die Ressorts sonstige Verpflichtungen von 1,1 Mrd. Euro aufgrund anderer gesetzlicher Regelungen oder für laufende Geschäfte ein ( 38 Absatz 4 BHO). Der Ausnutzungsgrad für das Haushaltsjahr 2012 ist gegenüber dem Vorjahr angestiegen. Die Höhe der für das Haushaltsjahr 2014 veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen ist rückläufig. Dennoch bleiben alle Ressorts weiterhin aufgefordert, Verpflichtungsermächtigungen nur in der erforderlichen Höhe zu veranschlagen. Dies verlangen die Grundsätze der Haushaltsklarheit und Haushaltswahrheit sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Den eingegangenen über- und außerplanmäßigen Verpflichtungen hat das Bundesfinanzministerium zugestimmt. Die größte außerplanmäßige Verpflichtung (2,7 Mrd. Euro) wurde für weitere jährliche Zahlungen an Griechenland eingegangen. Die Euro-Mitgliedstaaten hatten zugesagt, jährlich einen Betrag in Höhe des jeweiligen rechnerischen Anteils an den Gewinnen der Europäischen Zentralbank aus der Tilgung griechischer Staatsanleihen an Griechenland weiterzugeben (vgl. Nr ). Der Haushaltsausschuss wurde bei Überschreiten von im Haushaltsgesetz festgelegten Betragsgrenzen in allen Fällen vorab unterrichtet Vgl. Schreiben des Bundesfinanzministeriums zur Bildung von Ausgaberesten im flexibilisierten Bereich vom 10. Juli 2006 II A 2 H / Nach 4 Absatz 2 des Haushaltsgesetzes 2012 sind über- und außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen ab einem Betrag von 5 Mio. Euro (bei nur in einem Haushaltsjahr fällig werdenden Ausgaben) bzw. von 10 Mio. Euro vor Einwilligung des Bundesfinanzministeriums dem Haushaltsausschuss zur Unterrichtung vorzulegen, soweit das Gesetz nicht Ausnahmen zulässt.

16 16 Abbildung 1.5 Verpflichtungsermächtigungen und eingegangene Verpflichtungen Gesamtbestand an Verpflichtungen Zum 31. Dezember 2012 waren aus eingegangenen Verpflichtungen noch 123,6 Mrd. Euro zu leisten. Der bis zum Jahr 2009 steigende Gesamtbestand eingegangener Verpflichtungen ging damit im dritten Jahr nacheinander zurück (vgl. Abbildung 1.6). Dies könnte eine Folge der im Haushaltsgesetz 2010 festgesetzten pauschalen Reduzierung der Verpflichtungsermächtigungen um 10 % sein.

17 17 Gesamtbestand eingegangener Verpflichtungen Abbildung 1.6 Von den bis zum Jahr 2012 insgesamt eingegangenen Verpflichtungen entfallen 35,7 Mrd. Euro auf das Haushaltsjahr 2013 und 24,2 Mrd. Euro auf das Haushaltsjahr 2014 (vgl. Abbildung 1.7). Dabei sind die im Haushaltsjahr 2013 neu eingegangenen Verpflichtungen noch nicht berücksichtigt. Neben den Vorbelastungen aus eingegangenen Verpflichtungen sind weitere große Teile des Bundeshaushalts durch gesetzliche oder vertragliche Vorbindungen 21 festgelegt und so der Disposition durch den Haushaltsgesetzgeber entzogen. 1.9 Gewährleistungen Mit Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen (Gewährleistungen) unterstützt der Bund förderungswürdige oder im staatlichen Interesse liegende Vorhaben im In- und Ausland und sichert finanzielle Verpflichtungen des Bundes gegenüber internationalen Finanzinstitutionen ab. Die Höhe der Gewährleistungsermächtigungen und die mit ihnen verfolgten Ziele werden entweder im Haushaltsgesetz 22 oder in spezialgesetzlichen Regelungen 23 ausgewiesen. Durch das Haushaltsgesetz 2012 war das Bundesfinanzministerium ermächtigt, Gewährleistungen bis zu 436,9 Mrd. Euro zu übernehmen. Im Vorjahr betrug dieser Gewährleistungsrahmen 445,6 Mrd. Euro. Ende 2012 hatte der Bund hieraus Gewährleistungen von 335,6 Mrd. Euro übernommen (vgl. Tabelle 1.6). Gegenüber dem Vorjahr war dies ein Zuwachs von 13,6 Mrd. Euro. 21 Vgl. Tabelle 2.4; im Bundeshaushalt 2011 sind z. B. Ausgaben für Soziales von 160 Mrd. Euro, Zinsen von 35 Mrd. Euro und Personal- und Versorgung von 39 Mrd. Euro vorgesehen, die sich der Gestaltung des Haushaltsgesetzgebers weitgehend entziehen. 22 Vgl. 3 Absatz 1 Haushaltsgesetz 2012 sowie Vorbemerkung zu Kapitel 3208 (Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen). 23 Vgl. z. B. Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen zum Erhalt der für die Finanzstabilität in der Währungsunion erforderlichen Zahlungsfähigkeit der Hellenischen Republik (Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz), Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines Europäischen Stabilisierungsmechanismus.

18 18 Fälligkeiten der bis Ende 2012 eingegangenen Verpflichtungen in den Folgejahren a Abbildung 1.7 a Für die Jahre ab 2014 kommen jeweils die im Vorjahr oder in den Vorjahren eingegangenen Verpflichtungen hinzu. Nach dem Haushaltsjahr 2017 werden Verpflichtungen von insgesamt 25,9 Mrd. Euro fällig. Darüber hinaus durfte das Bundesfinanzministerium nach dem Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz Gewährleistungen von 22,4 Mrd. Euro zur Absicherung von Krediten der Kreditanstalt für Wiederaufbau eingehen. Es nutzte sie in voller Höhe für Garantien für Kredite an Griechenland. Nach dem Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines Europäischen Stabilisierungsmechanismus vom 22. Mai 2010 durfte das Bundesfinanzministerium Gewährleistungen von 211 Mrd. Euro für Finanzierungsgeschäfte übernehmen, die die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität tätigt. Diese Ermächtigung hat es bis Ende des Jahres 2012 mit 100,1 Mrd. Euro genutzt (vgl. Tabelle 1.6 sowie Nr ). Zusätzlich konnte auch das Sondervermögen Finanzmarktstabilisierungsfonds (FMS) Garantien bis zu 400 Mrd. Euro übernehmen. Die Ausnutzung beim FMS lag Ende des Jahres 2012 bei 3,7 Mrd. Euro. Das Sondervermögen Restrukturierungsfonds musste noch keine Garantien übernehmen.

19 19 Tabelle 1.6 Gewährleistungsrahmen und Ausnutzung im Jahr 2012 Gewährleistungsrahmen für Ermächtigungsrahmen Ausnutzung zu Jahresbeginn Ausnutzung zum Jahresende Veränderung im Jahresverlauf in Mrd. Euro Gewährleistungen gemäß Haushaltsgesetz Ausfuhren (Exportkreditgarantien) 135,0 116,6 124,9 8,3 Ungebundene Finanzkredite an ausländische Schuldner, Direktinvestitionen im Ausland Binnenwirtschaft und sonstige Zwecke im Inland 50,0 38,5 41,5 3,0 171,0 100,8 100,0-0,8 Internationale Finanzinstitutionen 62,0 55,9 56,1 0,2 Sonstiges 18,9 10,2 13,1 2,9 Summe Haushaltsgesetz 436,9 322,0 335,6 13,6 Gewährleistungen gemäß weiterer Gesetze Garantien für Kredite an Griechenland (Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz) Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines Europäischen Stabilisierungsmechanismus vom 22. Mai 2010) 22,4 22,4 22,4-211,0 20,5 100,1 79,6 Summe weitere Gesetze 233,4 42,9 122,5 79,6 Gewährleistungen der Sondervermögen Garantien des FMS 400,0 28,2 3,7-24,5 Garantien des Restrukturierungsfonds 100, Sonstiges 1,1 1,0 0,8-0,2 Summe Sondervermögen 501,1 29,2 4,5-24,7 Gesamtsumme 1 171,4 394,1 462,6 68,5

20 20 Die in der Zukunft aus der Übernahme von Gewährleistungen möglicherweise anfallenden finanziellen Belastungen werden bisher mit Ausnahme des Teilbereichs der Exportkreditgarantien nicht in der Vermögensrechnung ausgewiesen. Für diesen Teilbereich der sogenannten Hermes-Deckungen bildete das Bundesfinanzministerium in der Vermögensrechnung 2010 erstmals Rückstellungen. Diese lagen Ende 2012 bei 3,8 Mrd. Euro (vgl. Nr. 1.11). Der Bundesrechnungshof empfiehlt dem Bundesfinanzministerium zu prüfen, ob bei der weiteren Vervollständigung der Vermögensrechnung auch Rückstellungen für weitere Gewährleistungen gebildet werden können. Die Einnahmen aus Gewährleistungsentgelten sowie Einnahmen im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme von Gewährleistungen betrugen im Jahr 2012 insgesamt 1,2 Mrd. Euro. Dem standen Ausgaben für Entschädigungsleistungen, Umschuldungen und sonstige Kosten im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme aus Gewährleistungen von 0,8 Mrd. Euro gegenüber (vgl. Nr ) Selbstbewirtschaftungsmittel Ausgaben können zur Selbstbewirtschaftung veranschlagt werden, wenn hierdurch eine sparsame Bewirtschaftung gefördert wird ( 15 Absatz 2 BHO). Die Selbstbewirtschaftung setzt zentrale Haushaltsgrundsätze außer Kraft, die das Budgetrecht des Parlaments sichern und die Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten im Haushaltsvollzug unterstützen. Selbstbewirtschaftungsmittel stehen für den jeweiligen Ausgabenzweck über das laufende Haushaltsjahr hinaus zur Verfügung. Sie können den Charakter von Dauerfonds neben den für das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligten Haushaltsmitteln annehmen. Werden Haushaltsmittel in die Selbstbewirtschaftung überführt, sind die entsprechenden Beträge haushaltsmäßig zu buchen und erscheinen als Ausgabe in der Haushaltsrechnung. Tatsächlich sind jedoch keine Mittel aus dem Bundeshaushalt abgeflossen. Dies beeinträchtigt nach Auffassung des Bundesrechnungshofes die Aussagekraft der grundgesetzlich vorgeschriebenen Rechnungslegung und damit die Kontrollmöglichkeit des Parlaments. Das Bundesfinanzministerium nahm erstmals in die Haushaltsrechnung 2009 eine Gesamtübersicht über den Bestand an Selbstbewirtschaftungsmitteln auf. Deren Volumen lag Ende 2012 bei 931 Mio. Euro verteilt auf neun Einzelpläne. Der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien Kapitel 0405 verfügt dabei mit 554 Mio. Euro über den größten Bestand. Das Bundesministerium für Bildung und Forschung Einzelplan 30 kann auf Selbstbewirtschaftungsmittel von 298 Mio. Euro zurückgreifen (vgl. Abbildung 1.8). Gegenüber dem Vorjahr (987 Mio. Euro) nahm der Gesamtbestand um 56 Mio. Euro oder 5,7 % ab.

21 21 Abbildung 1.8 Entwicklung der Selbstbewirtschaftungsmittel 1.11 Vermögensrechnung Seit dem Haushaltsjahr 2009 leitet das Bundesfinanzministerium die Vermögensrechnung getrennt von der Haushaltsrechnung zu. Es hat die Vermögensrechnung neu gegliedert und ihre Darstellung überarbeitet. Sie enthält wieder 24 eine Gesamtübersicht der nachgewiesenen Vermögensbestände und Schulden. Diese Übersicht weicht vom Entwurf der Buchführungs- und Rechnungslegungsordnung für das Vermögen des Bundes (VBRO) ab. 25 Sie orientiert sich vielmehr an dem für Bund und Länder gültigen Verwaltungskontenrahmen (VKR). Gegenüber der Vermögensrechnung 2011 wurden die Forderungen und die Verbindlichkeiten des Bundes weiter vervollständigt. Aufgrund dieser Änderungen sowie des Vorliegens weiterer testierter Jahresabschlüsse für die Kapitalbeteiligungen und Sondervermögen des Bundes sind die Vermögensrechnungen der Jahre 2011 und 2012 nicht mehr unmittelbar vergleichbar. Das wertmäßig dargestellte Vermögen des Bundes einschließlich seiner Sonder- und Treuhandvermögen betrug Ende 2012 insgesamt 215 Mrd. Euro. Die Schulden (einschließlich Rückstellungen) lagen bei Mrd. Euro. Das Bundesfinanzministerium benennt wie in den Vorjahren die Positionen auf der Vermögens- und Schuldenseite, die im Hinblick auf eine vollständige Vermögensrechnung fehlen. So sind bisher nicht enthalten das Vermögen und die Schulden rechtsfähiger Einrichtungen der mittelbaren Bundesverwaltung 26 ( 2 VBRO). Außerdem sind wesentliche Vermögenspositionen, wie das Immobilienvermögen einschließlich Infrastrukturvermögen sowie das bewegliche Sachvermögen, noch nicht erfasst. Im Bereich der Forderungen des Bundes plant das Bundesfinanzministerium Wertberichtigungen bei den Forderungen vorzunehmen, die mit einem Risiko behaftet sein könnten. Auch die Schulden und Verbindlichkeiten sind nicht vollständig ausgewiesen. Bei den Rückstellungen will das Bundesfinanzministerium 24 In den Jahren 2001 bis 2008 wurde auf eine Gesamtübersicht verzichtet. 25 Der Entwurf der VBRO aus dem Jahr 1953 wurde nicht in Kraft gesetzt, ist aber dennoch grundsätzlich anzuwenden. 26 Z. B. Bundesanstalt für Immobilienaufgaben, Bundesagentur für Arbeit, Deutsche Rentenversicherung Bund.