NordÖR Zeitschrift für öffentliches Recht in Norddeutschland

Transkript

1 NordÖR Zeitschrift für öffentliches Recht in Norddeutschland Herausgegeben von Prof. Dr. Wilfried Erbguth, Universität Rostock Hans-Jürgen Ermisch, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht, Hamburg Dr. Rolf Gestefeld, Präsident des OVG Hamburg Prof. Dr. Hans-Joachim Koch, Universität Hamburg Hannelore Kohl, Präsidentin des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern und des OVG Greifswald Dr. Hubert Meyer, Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Niedersächsischen Landkreistages Ilsemarie Meyer, Präsidentin des Staatsgerichtshofs Bremen und Präsidentin des OVG Bremen Dr. Herwig von Nieuwland, Präsident des OVG Lüneburg Prof. Dr. Alexander Proelss, Universität Trier Prof. Dr. Alfred Rinken, Präsident des Staatsgerichtshofs Bremen a.d. Prof. Dr. Ulrich Ramsauer, Vorsitzender Richter am OVG Hamburg, Universität Hamburg Prof. Dr. Utz Schliesky, Direktor beim Landtag von Schleswig-Holstein Hans-Joachim Schmalz, Präsident des OVG Schleswig Jan Peter Schröder, Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Landkreistages Mecklenburg-Vorpommern Prof. Dr. Kay Waechter, Universität Hannover Zentrale Schriftleitung: VRiOVG Prof. Dr. Ulrich Ramsauer, Hamburg Universität Hamburg, Fakultät für Rechtswissenschaft, Rothenbaumchaussee 33, Hamburg Landesschriftleitungen in Bremen, Greifswald, Hamburg, Lüneburg, Schleswig Heft 12/ Netzanbindung von Offshore-Windparks Offshore-Netzplan und Veränderungssperre Von Dr. Wolf Friedrich Spieth und Dr. Maximilian Uibeleisen*, Berlin I. Einleitung Der Netzausbau ist ein Flaschenhals für das Gelingen der Energiewende. Neben dem umfangreichen Ausbau der Übertragungsnetze an Land bereitet dabei derzeit vor allem die Netzanbindung großer Offshore-Windparks auf dem Meer, in der Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) 1, erhebliche Schwierigkeiten. Die zuständigen Übertragungsnetzbetreiber werden hier vor enorme technische und finanzielle Herausforderungen gestellt. Hinzu kommen bislang unklare Haftungsregeln für Schäden, die bei einem verspäteten Netzanschluss der Offshore- Windparks entstehen und die schnell einen dreistelligen Millionenbereich erreichen können. 2 Ein verzögerter Netzausbau zieht Verzögerungen beim Aufbau der Offshore-Windparks nach sich. 3 So hat erst kürzlich RWE erklärt, sein Meilensteinprojekt Innogy Nordsee 1 (162 Windräder mit 1000 MW Leistung) vorerst auf Eis zu legen, bis die Fragen der Haftung für einen verspäteten Netzanschluss geklärt sind. 4 Ein strukturell wichtiger Schritt in Richtung einer effizienteren Netzanbindung von Offshore-Windparks ist 2011 erfolgt. Seitdem sieht 17 Abs. 2a EnWG vor, dass mehrere Offshore-Windparks in der Regel in Form einer Sammelanbindung gemeinsam an das Übertragungsnetz angebunden werden sollen. 5 Zu diesem Zweck soll das für die Zulassung der Offshore- Windparks und der Netzanbindungen zuständige Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH) 6 jährlich einen Offshore-Netzplan für die AWZ aufstellen, der im Wesentlichen die für eine Sammelanbindung geeigneten Offshore-Anlagen identifiziert sowie Trassen und Standorte für die Anbindungs- leitungen und die Konverterplattformen festlegt. Einen ersten Entwurf des Offshore-Netzplans hat das BSH nun erstmalig am für die AWZ in der Nordsee vorgelegt. Zur vorläufigen Sicherung des Offshore-Netzplans hat das BSH zudem bereits am eine weitgehende Veränderungssperre auf Grundlage der Seeanlagenverordnung (SeeAnlV) erlassen. Der Entwurf des Offshore-Netzplans sowie die Veränderungssperre werden nachfolgend näher dargestellt und kritisch beleuchtet. Der Beitrag wird durch eine kurze Beschreibung der weiteren anstehenden Entwicklungen zum Offshore-Netzausbau abgeschlossen. * Die Autoren sind Rechtsanwälte bei Freshfields Bruckhaus Deringer LLP, Berlin 1 Da das Küstenmeer der Nordsee zu weiten Teilen als Nationalpark Wattenmeer ausgewiesen ist und Windparks in Küstennähe u.a. die Interessen des Tourismus beeinträchtigen, werden Windparks in Deutschland mittlerweile fast ausschließlich in der sich an die 12-Seemeilen-Zone anschließenden Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) geplant, vgl. von Daniels/Uibeleisen, ZNER 2011, 602. Vgl. zum Begriff der AWZ Art. 55 ff. Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen v Vgl. Handelsblatt v , Ausbau der Windkraft gerät in Verzug. 3 Offshore-Windparks sollen nach den Plänen der Bundesregierung der wichtigste Baustein für den Ersatz der Kernenergie werden. Dafür sollen bis 2030 Offshore-Windkraftanlagen mit einer Gesamtleistung von 25 GW installiert sein, bis 2020 sollen 10 GW (ca Windräder) installiert sein), vgl. Energiekonzept 2010 der Bundesregierung, S Handelsblatt v , RWE stoppt Windkraft-Großprojekt Abs. 2a S. 2, eingeführt durch das Gesetz über Maßnahmen zur Beschleunigung des Netzausbaus Elektrizitätsnetze v , BGBl. I (2011) S Vgl. 1 Abs.1, 2 Nr. 1 und Nr. 2 i.v.m. 2 Abs. 1, 2 Verordnung über Anlagen seewärts der Begrenzung des deutschen Küstenmeeres (Seeanlagenverordnung SeeAnlV) v , zuletzt geändert durch Art. 1 Seeanlagen-NeuregelungsVO v (BGBl. I S. 112). 519

2 Wolf Friedrich Spieth und Maximilian Uibeleisen II. Entwurf des Offshore-Netzplans 1. Generelles Konzept des Offshore-Netzplans 1.1 Um die nach 17 Abs. 2a S. 2 EnWG als Regelanbindungsform gewollten Sammelanbindungen voranzutreiben, verpflichtet 17 Abs. 2a S. 3 EnWG das BSH im Einvernehmen mit der Bundesnetzagentur (BNetzA) und in Abstimmung mit dem Bundesamt für Naturschutz und den Küstenländern jährlich einen Offshore-Netzplan für die AWZ der Bundesrepublik Deutschland zu erstellen. Damit werden laut der Gesetzesbegründung vornehmlich folgende Ziele verfolgt: Bestimmung von Offshore-Windparks, die für eine Sammelanbindung in Betracht kommen, Koordinierung von Nutzungskonkurrenzen hinsichtlich Schifffahrtswege, militärischer Übungsgebiete, Pipelines und Kabel sowie effiziente Nutzung der verfügbaren Trassen durch vorausschauende Planung. 7 Dementsprechend soll der Offshore-Netzplan gemäß 17 Abs. 2a S. 4 EnWG die Offshore-Anlagen identifizieren, die für eine Sammelanbindung geeignet sind (sog. Cluster), die notwendigen Trassen für die Anbindungsleitungen festlegen sowie Standorte für die Konverterplattformen, Korridore für grenzüberschreitende Stromleitungen und Darstellungen zu möglichen Kabelverbindungen untereinander zur Gewährleistung der Systemsicherheit (sog. vermaschte Netze ) enthalten. 1.2 Der Offshore-Netzplan entfaltet selbst noch keine Außenwirkung und ist daher für Dritte (insbesondere für Windpark-Entwickler) nicht verbindlich, 17 Abs. 2b S. 1 EnWG. Vielmehr ist vorgesehen, dass der Offshore-Netzplan bzw. die darin enthaltenen Festlegungen erst durch entsprechende Ausweisungen in den Raumordnungsplänen für die AWZ der Nord- und Ostsee dauerhaft und außenverbindlich gesichert werden (vgl. 10 Abs. 2 S. 2 SeeAnlV). 8 Bis zu einer verbindlichen Ausweisung im Raumordnungsplan kann der Offshore-Netzplan allerdings vorläufig durch eine Veränderungssperre des BSH gesichert werden (hierzu unter III.). Einen indirekten Durchsetzungsmechanismus enthält zudem 4 Abs. 4 SeeAnlV. Danach kann zukünftig das Bundesverkehrsministerium im Einvernehmen mit dem Umwelt- und dem Wirtschaftsministerium Kriterien für die Reihenfolge der Bearbeitung von Windparkanträgen durch das BSH festlegen. Hierfür ist neben der Küstennähe insbesondere die Nähe zu Stromnetzen maßgeblich. Durch die Regelung soll laut der nichtamtlichen Begründung eine Konzentration auf solche Vorhaben ermöglicht werden, die voraussichtlich am schnellsten verwirklicht werden können und damit auch am schnellsten Strom in das Netz einspeisen können. 9 Hierdurch wird zugleich der Steuerungscharakter des Offshore-Netzplans deutlich, der in Zukunft nach den Vorstellungen des BSH die Realisierung von Offshore- Windparks maßgeblich mitbestimmen wird. 1.3 Weitere Verbindlichkeit erhält der jährlich aufzustellende Offshore-Netzplan zukünftig zudem durch seine Einbindung in die für die landseitige Netzentwicklung maßgebliche Netzentwicklungs- und Bundesbedarfsplanung nach den 12a-e EnWG. Gemäß 12b Abs. 1 S. 4 EnWG haben die Übertragungsnetzbetreiber zunächst bei der Aufstellung des jährlichen Netzentwicklungsplans auch vorhandene Offshore- Netzpläne zu berücksichtigen. Die BNetzA übermittelt anschließend den (noch unverbindlichen) Netzentwicklungsplan mindestens alle drei Jahre an die Bundesregierung als Entwurf für einen von der Bundesregierung zu erstellenden Bundesbedarfsplan. In ihrem Entwurf kennzeichnet die BNetzA dabei neben den länderübergreifenden und grenzüberschreitenden Höchstspannungsleitungen wiederum auch die Anbindungsleitungen von den Offshore-Windpark-Umspannwerken zu den Netzverknüpfungspunkten an Land. Der Bundesbedarfsplan wird anschließend vom Bundestag als Bundesgesetz erlassen (vgl. 12e Abs. 1, 4 EnWG). Hiermit wird für die im Bundesbedarfsplan enthaltenen Vorhaben (also auch die Anbindungsleitungen der Offshore-Windparks) verbindlich festgestellt, dass sie den Zielen des 1 EnWG entsprechen, dass sie energiewirtschaftlich notwendig sind und dass für sie ein vordringlicher Bedarf besteht. 10 Damit steht zugleich in nachfolgenden Planfeststellungsverfahren die erforderliche Planrechtfertigung fest, die dort grundsätzlich nicht mehr in Frag gestellt werden kann. 11 Zudem sind die Feststellungen des Bedarfsplans für die Betreiber von Übertragungsnetzen (allerdings nicht für die Offshore-Windparks) verbindlich, vgl. 12e Abs. 2 S. 3, Abs. 4 EnWG wurde ein erster Szenariorahmen für das Jahr 2012 entwickelt, der derzeit in einen ersten Netzentwicklungsplan 2012 überführt wird. 13 Zudem wird bereits an einem Szenariorahmen für 2013 gearbeitet. In der gegenwärtigen Fassung des Netzentwicklungsplans 2012 sind die Festlegungen des Entwurfs des Offshore-Netzplans aber noch nicht berücksichtigt. Damit ist auch fraglich, ob der Offshore-Netzplan bereits in den noch für 2012 geplanten ersten Entwurf des Bundesbedarfsplans einfließen wird oder ob dies erst bei Aufstellung des nächsten Bundesbedarfsplans erfolgen wird Entwurf vom Am hat das BSH einen ersten Entwurf des Offshore- Netzplans für die deutsche AWZ in der Nordsee an Träger öffentlicher Belange sowie Verbände mit der Bitte um schriftliche Stellungnahme versandt. 15 Der Entwurf enthält eine räumliche 7 BT-Drs. 17/6073, S Vgl. Verordnung über die Raumordnung in der deutschen Ausschließlichen Wirtschaftszone in der Nordsee v (BGBl. I S. 3107) und Verordnung über die Raumordnung in der deutschen Ausschließlichen Wirtschaftszone in der Ostsee v (BGBl. I S. 3861) sowie die jeweiligen Anlagen zu den Verordnungen (Raumordnungspläne). 9 Nichtamtliche Begründung, S. 15. Näher hierzu Spieth/Uibeleisen, NVwZ 2012, 321 (324) e Abs. 2 S. 3, Abs. 4 S. 1 EnWG. Vgl. die entsprechende Regelung in 1 Abs. 2 Energieleitungsausbaugesetz (EnLAG) v (BGBl. I S. 2870). 11 Appel, UPR 2011, 406 (407). 12 Der Verweis des 12e Abs. 4 S. 2 EnWG auf die Vorschriften des Netzausbauschleunigungsgesetzes Übertragungsnetz (NABEG) v (BGBl. I S. 1690) gilt hingegen für die Anbindungsleitungen nicht. Dies folgt aus 1, 2 Abs. 1 NABEG, wonach das NABEG nur für die Errichtung der im Bundesbedarfsplan gekennzeichneten länderübergreifenden und grenzüberschreitenden Höchstspannungsleitungen, nicht aber für die als dritte Kategorie ebenfalls in 12e Abs. 2 EnWG genannten Offshore-Anbindungleitungen gilt. Zudem erfolgt die Festlegung der Trassenkorridore für die Offshore-Anbindungsleitungen bereits im Offshore-Netzplan, so dass eine weitere Trassenfestlegung im Rahmen der Bundesfachplanung gemäß 4 ff. NABEG nicht erforderlich ist. Vgl. insgesamt zum Netzausbau nach den 12a-e EnWG Appel, UPR 2011, Der erste Entwurf des Netzentwicklungsplans 2012 wurde am durch die Übertragungsnetzbetreiber veröffentlicht, die Öffentlichkeit hatte bis zum Gelegenheit zur Stellungnahme; vgl. näher zum gegenwärtigen Stand (abgerufen am ): 14 Wann der zweite Bundesbedarfsplan aufgestellt wird, hängt von der Reichweite der Änderungen in den Netzentwicklungsplänen der kommenden Jahre ab und ist daher derzeit noch nicht absehbar. Gemäß 12e Abs. 1 S. 1 EnWG hat die BNetzA mindestens alle drei Jahre einen neuen Entwurf für einen Bundesbedarfsplan vorzulegen. 15 Der Entwurf des Offshore-Netzplans für die AWZ der Nordsee vom ist auf der Homepage des BSH erhältlich (abgerufen am unter: 520

3 Wolf Friedrich Spieth und Maximilian Uibeleisen Bestimmung von Windpark-Clustern (räumlich zusammenhängende und abgrenzbare Planungen für Offshore-Windparks) mit einer voraussichtlichen Bedarfsfestlegung sowie Regelvorgaben, Planungsgrundsätze und Standorte/Korridore für Konverterplattformen, Sammelanbindungen und grenzüberschreitende Stromleitungen. Die eingegangenen Stellungnahmen wurde am im Rahmen eines ganztägigen Scoping-Termins mit ca. 180 Teilnehmern aus Industrie, Ministerien und Behörden erörtert. Dabei hat das BSH darauf hingewiesen, dass der erste Entwurf des Offshore-Netzplans noch sehr offen gehalten sei und unter Berücksichtigung der eingegangenen Stellungnahmen sowie der weiteren Verfahrensergebnisse weiter fortgeschrieben werde. Als noch ausstehende Verfahrensschritte sind die Strategische Umweltprüfung, eine entsprechende Überarbeitung des Entwurfs des Offshore-Netzplans, ein Erörterungstermin, eine neuerliche Überarbeitung des Netzplanentwurfs, die Veröffentlichung des Offshore-Netzplans sowie schließlich die Übernahme in den Bundesbedarfsplan und die Raumordnung für die AWZ der Nordsee vorgesehen. 3. Kritische Punkte des derzeitigen Entwurfsstandes 3.1 Auffallend an der bisherigen Ausgestaltung des Offshore- Netzplans ist vor allem die sehr weitgehende Flächenreservierung für Anbindungsleitungen. Dabei werden die vorhandenen Windpark-Projekte teilweise vollständig von Anbindungsleitungen umrahmt. Insofern ist zwar anzunehmen, dass nicht alle reservierten Flächen zukünftig tatsächlich für die Sammelanbindungen genutzt werden. Allerdings stellt sich dann die Frage, ob die derzeit noch unverbindliche Flächensicherung bei einer späteren verbindlichen Sicherung durch die Raumordnungsplanung und der damit einhergehenden weitgehenden Sperrung für andere Nutzungen nicht zu weitgehend ist. 3.2 Bei einem Vergleich der ausgewiesenen Trassen mit den raumordnerischen Ausweisungen in der AWZ 16 wird zudem ersichtlich, dass andere Nutzungen, wie etwa Vorbehaltsgebiete für die Schifffahrt, von der Netzplanung weitestgehend unberührt bleiben und für die Netzanbindung der Offshore-Windparks kaum genutzt werden. 17 Die Anbindungsleitungen werden vielmehr beinahe ausschließlich auf den raumordnerisch noch nicht verplanten Flächen (sog. Weißflächen ) geplant, die sonst für Windpark-Projekte genutzt werden könnten ein Befund, der vor dem Hintergrund des eigentlichen Ziels des Offshore-Netzplans, den Ausbau der Offshore-Windkraft zu fördern, überrascht. Das BSH hat diesen Punkt im Rahmen des Scoping-Termins jedoch aufgegriffen, so dass der Offshore-Netzplan möglicherweise insoweit noch geändert wird. 3.3 Schließlich enthält der Offshore-Netzplan noch keine belastbaren Angaben dazu, wie die Offshore-Netzanbindung mit der Netzanbindung innerhalb des Küstenmeeres und an Land verknüpft ist. Die betroffenen Küstenländer Niedersachsen und Schleswig-Holstein haben sich hier noch nicht festgelegt. Zudem hat die BNetzA im Rahmen des Scoping-Termins am bestätigt, dass der Entwurf des Offshore-Netzplans im derzeitigen Entwurf des Netzentwicklungsplans 2012 noch nicht berücksichtigt ist und dass dementsprechend eine nähere Abstimmung mit der Netzausbauplanung an Land noch nicht erfolgt ist. Ist jedoch unklar, wie (und ggf. ab wann) der anlandende Strom an Land weiter verteilt werden soll bzw. kann, insbesondere, ob die notwendigen inländischen Kapazitäten für den Stromtransport (rechtzeitig) bereitstehen, macht eine Festlegung konkreter Trassen auf See möglicherweise nur eingeschränkt Sinn, jedenfalls fehlt es an einem schlüssigen Gesamtkonzept. 4. Ausblick Die aufgezeigten Probleme veranschaulichen, dass der Offshore-Netzplan im weiteren Verfahrensverlauf noch deutlich weiter ausdifferenziert werden muss. Das gilt vor allem für den konkreten, bedarfsgerechten Trassenzuschnitt. Zudem muss der Offshore-Netzplan noch mit einem belastbaren Konzept zur Gesamtanbindung (einschließlich auf dem Festland) verknüpft werden, um seinem Ziel Förderung des systematischen Ausbaus der Offshore-Windkraft hinreichend gerecht werden zu können und den Abtransport des in den Windparks erzeugten Stroms zu sichern. III. Veränderungssperre 1. Regelungsgegenstand Da der Offshore-Netzplan für sich genommen keine Außenwirkung entfaltet und damit für Dritte nicht verbindlich ist, enthält die am in Kraft getretene novellierte SeeAnlV die Befugnis des BSH, den Offshore-Netzplan durch eine Veränderungssperre vorläufig rechtlich verbindlich zu sichern. 18 Noch bevor der erste Entwurf des Offshore-Netzplans bekannt wurde, hat das BSH von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und am eine Veränderungssperre für den Bereich der AWZ der Nordsee erlassen. 19 Die Veränderungssperre beruht auf dem mit der novellierten Fassung der SeeAnlV neu eingeführten 10 SeeAnlV. Danach kann das BSH Veränderungssperren für solche Seegebiete festlegen, die für die Errichtung von Stromleitungen geeignet sind. Hierdurch soll erreicht werden, dass der erforderliche Aufbau der Netzinfrastruktur im Sinne des Offshore-Netzplans auch schon gesichert werden kann, bevor eine Sicherung über die Raumordnung eintritt (vgl. 10 Abs. 2 S. 2 SeeAnlV). 20 Dementsprechend sieht die vom BSH erlassene Veränderungssperre vor, dass insbesondere Offshore-Windenergieanlagen einschließlich der Umspannwerke und parkinternen Verkabelung in den festgelegten Seegebieten während der Dauer der Veränderungssperre nicht planfestgestellt oder genehmigt werden dürfen. 21 Von ihrem räumlichen Umfang her lehnt sich die Veränderungssperre dabei stark an den Offshore-Netzplan an. 2. Kritik 2.1 Die Veränderungssperre führt zu einer unmittelbaren und sehr weitreichenden Sperrung von Seegebieten für Windpark-Planungen. Dabei soll nicht verkannt werden, dass das Ziel der Veränderungssperre, einen koordinierten und strategischen 16 Vgl. Verordnung über die Raumordnung in der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone in der Nordsee v (BGBl. I S. 3107) sowie die Anlage zu der Verordnung (Raumordnungsplan). 17 Die Nutzung von Schifffahrtsgebieten durch Anbindungsleitungen ist grundsätzlich möglich, da die Kabel nach ihrer Verlegung die Schiffffahrt nicht beeinträchtigen (ggf. ist die Einrichtung von Ankerverbotszonen erforderlich). 18 Vgl. zur neuen Seeanlagenverordnung Spieth/Uibeleisen, NVwZ 2012, Die Veränderungssperre ist einsehbar auf der Homepage des BSH (abgerufen am unter: Offshore-Netzplan/index.jsp). 20 Die Veränderungssperre ist als Allgemeinverfügung (vgl. 35 S. 2 VwVfG) verbindlich. 21 Die Dauer der Veränderungssperre beträgt gemäß Ziff. 4 der Veränderungssperre drei Jahre, längstens jedoch bis zur Sicherung des Offshore- Netzplans durch die Raumordnung. 521

4 Wolf Friedrich Spieth und Maximilian Uibeleisen Netzausbau zu sichern, grundsätzlich begrüßenswert ist. Inhaltlich stellen sich jedoch im Wesentlichen dieselben Probleme und Fragen wie beim Offshore-Netzplan (s.o.). 2.2 Problematisch ist die Veränderungssperre für laufende Windpark-Planungen, die noch nicht öffentlich bekannt gemacht wurden und daher nicht dem Schutz des 17 Abs. 8 SeeAnlV unterliegen. 22 So führt etwa die Beschneidung der für die Erzeugung von Windenergie in Betracht kommenden raumordnerischen Weißflächen häufig dazu, dass bislang laufende (sehr kostenintensive) Windparkplanungen und Umweltuntersuchungen, die die jetzt gesperrten Flächen im Vertrauen auf die geltende Raumordnung einbezogen haben, zunichte gemacht werden oder zumindest mit erheblichem Aufwand grundlegend überarbeitet oder ganz neu gestartet werden müssen. 23 Werden dabei zudem die in der Veränderungssperre festgelegten Sicherheitsabstände von 500 m vom Rand der festgelegten Kabeltrassen aus berechnet, so verringern sich die Projektflächen weiter, was im Einzelfall zu einem erheblichen Verlust führen kann. Hierdurch wird einzelnen Windparkplanungen die Grundlage entzogen, zumindest müssen die Planungen mit erheblichem Aufwand grundlegend überarbeitet werden. Dieser Einwand wiegt umso schwerer, als die gesperrten Flächen wie bereits erläutert voraussichtlich gar nicht alle für die Netzanbindung benötigt werden und zudem möglicherweise auch andere Flächen (Schifffahrtsgebiete) für die Trassenkorridore genutzt werden könnten. 2.3 Die aufgezeigten tiefgreifenden Folgen der Veränderungssperre können in rechtlicher Hinsicht unter verschiedenen Gesichtspunkten relevant werden: a. Der Erlass einer Veränderungssperre setzt nach allgemeinen Grundsätzen voraus, dass die zu sichernde Planung bereits einen bestimmten materiellen und förmlichen Planungsstand erreicht hat was bei dem bloßen Erstentwurf für einen Offshore-Netzplan nicht der Fall sein dürfte. Nach diesem Prinzip ist etwa auch eine baurechtliche Veränderungssperre gemäß 14 Abs. 1 BauGB erst dann zulässig, wenn die Gemeinde einen Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan gefasst hat. In ähnlicher Weise tritt nach dem Straßenrecht und anderen Fachplanungsgesetzen die Wirkung einer Veränderungssperre erst mit der förmlichen Auslegung der Pläne im Planfeststellungsverfahren ein. 24 Die zu sichernde Planung muss zudem in materieller Hinsicht bereits einen Stand erreicht haben, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Plans sein soll. 25 Als ein Instrument der Planungssicherung kann die Veränderungssperre ihren Zweck nur erfüllen, wenn bereits eine gewisse positive Planung besteht, auf die sich die Sicherungsfunktion beziehen kann. Die bloße Absicht zu planen genügt nicht. 26 Jede Veränderungssperre darf danach nur ein planerisches Zwischenstadium schützen, dessen Anfangspunkt durch einen förmlich verfestigten Planungsstand bestimmt wird. Das Zwischenstadium endet mit dem Erlass der außenverbindlichen Planung. Diesen Grundsatz berücksichtigt auch die SeeAnlV, die eine Veränderungssperre erst dann zulässt, wenn die Netzinfrastruktur-Planung mit der Aufstellung eines Offshore-Netzplans einen förmlichen Planungsstand erreicht hat. Dies ergibt sich aus 10 Abs. 1 Satz 2 SeeAnlV, wonach eine Veränderungssperre Gebiete für eine Planung im Sinne des 17 Abs. 2a Satz 3 und 4 EnWG sperren kann. Damit nimmt der Verordnungsgeber ausdrücklich auf die Aufstellung des Offshore-Netzplans Bezug, der im Übrigen erst die Flächen identifiziert, die für die Errichtung einer Netzinfrastruktur überhaupt geeignet sind. Die Aufstellung des Offshore-Netzplans markiert den Anfangspunkt des Zwischenstadiums, das von einer Veränderungssperre geschützt werden kann. Die hier aufgestellte Veränderungssperre stellt sich im Gegensatz zu diesen Grundsätzen auch vor dem Hintergrund der unklaren Einbindung in die landseitige Netzplanung in gewisser Weise als eine Veränderungssperre ins Blaue hinein dar, mit der ein noch in den absoluten Grundzügen befindlicher Offshore-Netzplan gesichert wird. b. Fraglich ist zudem, ob die Veränderungssperre die verfassungsrechtlich geschützte Berufsfreiheit der Windpark-Entwickler ausreichend berücksichtigt. Die Veränderungssperre greift in die von Artikel 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der Windpark-Entwickler ein, da sie die Planung, die Errichtung und den Betrieb einzelner Windparks erschwert, teilweise vereitelt und verzögert. Ein solcher Eingriff in die Berufsfreiheit ist nur dann gerechtfertigt, wenn der Eingriff auf gesetzlicher Grundlage beruht, einem Gemeinwohlinteresse dient und verhältnismäßig ist, also eine angemessene Zweck-Mittel-Relation im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes aufweist. 27 Hieran bestehen u.a. aufgrund der unnötig großzügig festgelegten Raumerfordernisse für die Kabeltrassen Zweifel: Eine engere Trassenführung würde den Aufbau der Netzinfrastruktur in der gleichen Weise sichern und wäre damit ein milderes Mittel, weil weniger Flächen für Windparks verloren gingen. Gerade um diesen Aspekt hinreichend zu berücksichtigen, hätte die Veränderungssperre zudem die Möglichkeit nachträglicher Ausnahmen vorsehen müssen, damit im Einzelfall besonders einschneidende Wirkungen verhindert und Flächen, die aufgrund einer fortschreitenden Netzinfrastruktur-Planung nicht länger gesichert werden müssen, schnellstmöglich freigeben werden können. Solche Ausnahmen sind in der Veränderungssperre jedoch (jedenfalls nicht ausdrücklich) enthalten. 3. Ausblick Vor dem Hintergrund dieser und ähnlicher Bedenken sind innerhalb der Widerspruchsfrist beim BSH diverse Widersprüche gegen die Veränderungssperre eingegangen. Das BSH hat bereits zu erkennen gegeben, dass aufgrund des frühen Planungsstandes derzeit noch offene Punkte der Offshore-Netzplanung auch im Rahmen dieser Widersprüche behandelt werden sollen. Dabei wäre eine nähere Betrachtung mit Augenmaß, in welchem Umfang die Veränderungssperre tatsächlich für das grundsätzlich wünschenswerte Ziel eines geordneten Netzausbaus erforderlich ist, zielführend. Ebenso ist zu hoffen, dass sich das BSH auf der Ebene der einzelnen Projekte flexibel zeigen und gegebenenfalls über die Erteilung von Ausnahmen zu sinnvollen Lösungen im Sinne der Energiewende beitragen wird. Immerhin hat das BSH bereits zu erkennen gegeben, dass die Veränderungssperre zwar die finale Genehmigung eines Projekts, nicht aber die Verfahrenseröffnung und Fortführung von laufenden Verfahren bis zur Genehmigungsreife verhindere. 22 Gemäß 17 Abs. 8 SeeAnlV gilt die Veränderungssperre nicht für solche Anlagen, bei denen die öffentliche Bekanntmachung nach 2a SeeAnlV vor dem erfolgt ist. 23 Nach ersten Schätzung werden durch die Veränderungssperre ca. 25 % der grundsätzlich geeigneten Weißflächen in der AWZ der Nordsee für Windparks gesperrt. 24 Vgl. z.b. 9a Abs. 1 Satz 1 FStrG, 44a Abs. 1 Satz 1 EnWG, 19 Abs. 1 Satz 1 AEG. 25 BVerwG NVwZ 2004, 984 (985 f.); BVerwG NVwZ 2004, 858 (860); OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v , Az.: 1 C 10662/11; BVerwG, Beschl. v , Az.: 4 BN 22/04; BVerwG NVwZ 1991, 62 (62). 26 BVerwG NVwZ 2004, 858, Leitsatz bzw. 861; BVerwG, Beschl. v , Az. 4 BN 22/04, Juris Rn. 5, Etwa BVerfG NJW 1958, 1035 (1038). 522

5 Wolf Friedrich Spieth und Maximilian Uibeleisen IV. Anstehende Entwicklungen Die beschriebenen Regelungen zum Offshore-Netzplan und zur Veränderungssperre waren bislang nicht in der Lage, den Schwierigkeiten beim Offshore-Netzausbau hinreichend zu begegnen. Dies betrifft neben der Rechtzeitigkeit der Fertigstellung der Netzanbindungen (sog. Henne-Ei-Problem ) 28 insbesondere auch offene Haftungsfragen bei einer verspäteten Netzanbindung von Offshore-Windparks. Das Bundesumweltministerium und das Bundeswirtschaftsministerium haben sich daher Anfang Juli 2012 auf ein gemeinsames Konzept für einen grundlegenden Systemwechsel verständigt. 29 Kern des Systemwechsels soll eine Abschaffung des bisherigen individuellen Anbindungsanspruchs der Offshore-Windparks bei Erreichen der technischen Betriebsbereitschaft ( 17 Abs. 2a S. 1 EnWG) sein, der durch einen umfassenden mehrjährigen Offshore-Netzentwicklungsplan abgelöst werden soll. Dieser Plan soll neben der bisher schon im Offshore-Netzplan enthaltenen räumlichen Festlegung der Stromtrassen zusätzlich auch die Zeitpunkte verbindlich bestimmen, zu denen die Übertragungsnetzbetreiber die einzelnen Teile des Offshore-Netzes realisieren müssen. Der Ausbau der Offshore-Windparks würde sich dann, im Gegensatz zur bisherigen Rechtslage, maßgeblich an dem so gesteuerten Aufbau des Offshore-Netzes orientieren müssen (nach dem Motto: Erst das Netz, dann die Windparks ), wobei für bestehende Windparkplanungen Übergangsregelungen gelten dürften und zudem auch der Status der bisherigen Planungen in die Bestimmung der Realisierungszeitpunkte für die einzelnen Abschnitte des Offshore-Netzes mit einfließen dürfte. Durch die hoheitliche Festlegung der Realisierungszeitpunkte soll der Ausbau des Offshore-Netzes zukünftig besser mit dem der Offshore-Windparks koordiniert werden. Zudem soll für die Beteiligten mehr Planungssicherheit geschaffen und eine effizientere Verteilung der Netzanbindungsressourcen erreicht werden. Der umfassende Netzentwicklungsplan soll außerdem mit einer klaren Haftungsregelung gekoppelt werden. Im Wesent- lichen soll danach den Windpark-Betreibern ab dem 11. Tag der Nichteinspeisung ein pauschalierter Schadensersatz in Höhe von 90% der entgangenen Einspeisevergütung nach dem EEG zustehen. Ob die Netzanbindung rechtzeitig fertig gestellt ist und die Übertragungsnetzbetreiber Schadensersatz leisten müssen, bestimmt sich dabei wiederum nach den im Netzentwicklungsplan festgelegten Realisierungszeitpunkten. Um die Übertragungsnetzbetreiber künftig zudem von den Risiken der Netzanbindung zu entlasten, sollen sie die Kosten für Schadensersatzzahlungen abhängig vom eigenen Verschuldensgrad bundesweit und ohne Zeitverzug wälzen können. Ein Referentenentwurf für eine entsprechende gesetzliche Umsetzung des gemeinsamen Konzeptes wurde für diesen Sommer angekündigt. Vorschläge für eine nähere Ausgestaltung des Konzeptes wurden zwischenzeitlich in einem gemeinsamen Positionspapier der Offshore-Verbände, des Bundesverbandes Energie- und Wasserwirtschaft (BDEW), des Verbandes Deutscher Maschinen- und Anlagenbau (VDMA) sowie der Übertragungsnetzbetreiber Tennet und 50Hertz gemacht. 30 Danach nimmt die Industrie eine grundsätzlich positive Haltung zu den Vorschlägen des gemeinsamen Konzeptes der beiden Bundesministerien ein, positiv hebt sie insbesondere die zu erwartenden Verbesserungen der Planungs- und Investitionssicherheit hervor. Mit Spannung bleibt daher abzuwarten, wie der Gesetzesentwurf konkret aussehen wird. 28 S. hierzu Positionspapier der BNetzA zur Netzanbindungsverpflichtung gemäß 17 Abs. 2a EnWG, Oktober 2009, S. 3; Compes/Schneider, IR 2011, Die Gemeinsame Pressemitteilung der beiden Ministerien ist auf der Homepage des Bundeswirtschaftsministeriums abrufbar (abgerufen am unter: pressemitteilungen,did= html). 30 Eckpunkte eines Systemwechsels bei der Netzanbindung von Offshore- Windparks v (abgerufen am unter: Positionspapier_Systemwechsel_BDEW.pdf). Analyse der rechtlichen Rahmenbedingungen zur Bewältigung medizinischer Unterversorgung Schriften zum Sozialrecht 24 Kristina Kühl Sicherstellung ambulanter medizinischer Versorgung in ländlichen Regionen Bewältigung medizinischer Unterversorgung am Maßstab und mit den Mitteln des Rechts Nomos Sicherstellung ambulanter medizinischer Versorgung in ländlichen Regionen Bewältigung medizinischer Unterversorgung am Maßstab und mit den Mitteln des Rechts Von Dr. Kristina Kühl 2012, 259 S., brosch., 59, ISBN (Schriften zum Sozialrecht, Bd. 24) Weitere Informationen: 523