Wirkungsorientierte Verwaltungsführung - eine Perspektive auch für Kommunen in Baden-Württemberg?

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1 Wirkungsorientierte Verwaltungsführung - eine Perspektive auch für Kommunen in Baden-Württemberg? Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen NKHR Hochschule Kehl, 18. Juni 2015 Dr. Peter Grünenfelder

2 Inhaltsübersicht 1. Einführung 2. Wirkungsorientierte Verwaltungsführung in der Schweiz 3. Praxisbeispiel 4. Herausforderungen 5. Empirische Ergebnisse 6. Folgerungen 2

3 Einführung 3

4 Eckdaten Kanton Aargau Als Kanton initiiert von Napoleon Bonaparte, heutige Kantonsgrenzen garantiert am Wiener Kongress 1815 einer der schnellst wachsenden Schweizer Kantone (> 640'000 Einwohner, 23% ausl. Staatsangehörige) stark föderal geprägt: > 200 Gemeinden 5-Parteien-Regierung rd. 4'400 Mitarbeitende in der Kernverwaltung (Vollstellen-Äquivalent) Kantonsbudget: rd. 5,3 Mrd. CHF Exporte in EU: 5.3 Mrd. pro Jahr (prioritär Maschinen und Chemie) führender Schweizer Industrie-, Forschungs- und Energiestandort (ABB, Alstom, Roche, Novartis, Syngenta) 60 km EU-Aussengrenze zum Bundesland Baden-Württemberg 4

5 REGIERUNG Staatsverwaltung Aargau Generalsekretariat Strategie und Aussenbeziehungen Regierungskommunikation Rechtsdienst der Regierung Controller-Konferenz Gruppe für Aussenbeziehungen Kommunikationskonferenz Generalsekretärenkonferenz Staatskanzlei IT-Board Departement Volkswirtschaft und Inneres Departement Bildung, Kultur und Sport Departement Finanzen und Ressourcen Departement Gesundheit und Soziales Departement Bau, Verkehr und Umwelt Generalsekretariat Generalsekretariat Generalsekretariat Generalsekretariat Generalsekretariat Standortförderung Volksschule Abteilung Finanzen Gesundheitsversorgung Raumentwicklung Migration und Integration Sonderschulung & Heime Personal und Organisation Kantonsärztlicher Dienst Baubewilligungen & Recht Register & Personenstand Berufsbildung & Mittelschule Steueramt Sozialdienst Energie Gemeindeabteilung Hochschulen und Sport Landwirtschaft Verbraucherschutz Umwelt Staatsanwaltschaft Jugendanwaltschaft Kultur Informatik Statistik Militär und Bevölkerungsschutz Landschaft und Gewässer Verkehr Amt für Justizvollzug Immobilien Tiefbau Kantonspolizei Wald Strassenverkehrsamt Finanzkontrolle Gerichte Kanton Aargau Parlamentsdienst

6 Vorteil für Reformen im öffentlichen Sektor: Föderalistische Schweiz mit 26 Kantonen Schweizer Kantone weitestgehend autonom in: Bildung, Steuerwesen, Polizei und innere Sicherheit, Gesundheitswesen, Politische Rechte, Organisation etc. Kantone als Versuchslabore 6

7 Umfeldentwicklungen verstärken Komplexitäten und erhöhen Druck auf langfristige Politikkonzeptionen Demografie(-falle) Interkantonale und internationale Wettbewerbsausweitung Strategie & Langfristplanung Gestaltungsfähigkeit Politik Governance / Regulierungen Finanzierbare Schwerpunkte im staatlichen Aufgabenportfolio Aufgaben- und Finanzziele Neue Führungsinstrumente und Parlamentstauglichkeit Transparentes Staatshandeln Individualisierung und Staatsverantwortungs- Delegation Mediatisierung Bevölkerungssozialstruktur 7

8 Traditionelle Steuerung des öffentlichen Sektors Verfassung, Gesetze und VO Ziele Grundsätzliche Steuerung Mittel Jährliche Input- Steuerung Quelle: Schedler / Proeller 8

9 Schwächen des traditionellen Systems - Fehlende Prioritätensetzung in der Regierungspolitik - Bewältigung Tagesgeschäft steht über Auseinandersetzung mit den relevanten Zukunftsfragen - Übersteuerung der Staatsentwicklung durch Detailvorgaben mit Kurzfristperspektive - Tagesereignisbezogene, departementsspezifische Kommunikation und Information über Regierungstätigkeit - Reaktive statt proaktive Regierungspolitik 9

10 Wirkungsorientierte Verwaltungsführung in der Schweiz 10

11 Schwerpunkte der Schweizer Public Sector-Reformen Effizientere Ressourcennutzung und grössere Finanztransparenz Strategische Steuerung von Leistungen und Finanzen mittels an Wirkungen orientierten Polit- und Verwaltungsprozessen Einführung der Schuldenbremse und Stärkung der Haushaltsdisziplin Implementation strategisch-langfristiger Führungsinstrumente Fokussierung auf Arbeitsergebnisse durch Leistungsziele und Indikatoren Steigerung von Dienstleistungsqualität und Kundenorientierung Wechsel von der Lebenszeitanstellung (Abschaffung Beamtenstatus) zu leistungsorientierten Lohnsystemen Start der Reformen: 1996 (Ebene Kantone und Gemeinden -> Bund) Ist-Wirkung Ist-Leistung Wirkungsevaluation Leistungscontrolling Kostencontrolling Ist-Kosten Soll-Kosten Prozess Soll-Wirkung Soll-Leistung 11

12 Reformprozess im Kanton Aargau 12

13 Strategisches Instrumentarium Strategisches Management Vision Wirkungsziele strategische Ziele und Massnahmen Bereichs- und Abteilungsziele Wirkungen Leistungsgruppen Programme Leistungen Ziele einzelner Mitarbeiter Quelle: G. Hamerschmid 13

14 Zielhierarchien und instrumente in der Praxis Zuständigkeiten Planungshorizonte Steuerungsinstrument für: Regierung Parlament zur Kenntnisnahme Entwicklungs- Leitbild ELB 9 Politikbereiche Planungshorizont / Aktualisierung: 10 Jahre / alle 4 Jahre Regierung Staatskanzlei und Departemente Parlament zur Genehmigung Ämter und Abteilungen Unterabteilungen Sektionen Aufgaben- und Finanzplan AFP 44 Aufgabenbereichspläne 150 Leistungsgruppen > 500 Leistungen 4 Jahre / jährlich 4 Jahre / jährlich 14

15 Neuer Regierungsprozess Jahresberichterstattung Strategisches Monitoring Entwicklung von langfristigen strategischen Optionen Controlling und Evaluation Implementierung der Regierungsprogramme Performance Prozess an der Schnittstelle des politisch-administrativen Systems Regierungsentscheid zu Langfriststrategien Entwicklung und Beschluss zu Mittelfriststrategien AFP Kommunikation der Regierungsentscheide Regierungssitzungen Operative Geschäftsplanung der Regierungstätigkeit 15

16 16

17 17

18 Warum ist eine Stärkung der lang- und mittelfristigen Sicht notwendig? - Der politische Einfluss auf strategische Entscheide kommt im jährlichen Haushalt zu spät, verliert damit an Wirkung - Der Mangel an beständiger Grundausrichtung führt zu einem Verlust an Effektivität der Politik wie auch der Verwaltung - Eine aktive Politik ist weiter blickend als auf ein Jahr - ohne den lang- und mittelfristigen Rahmen ist Politik zu Inkrementalismus und reaktivem Verhalten gezwungen - Die Wirkungsorientierung lässt sich nur auf lange und mittlere Frist wirksam umsetzen 18

19 Umfeldmonitoring - Aufbereitung der wichtigen, für den Kanton / die Stadt, Gemeinde relevanten Trends, Prognosen, Hintergrundinformationen und Langfristissues zu Handen der politischen Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger - Rechtzeitiges Schaffen von Gestaltungsfreiraum für die politischen Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger - Vermeidung von negativen, überraschenden Entwicklungen und von politischen Entscheidungsfindungen unter Zeitnot 19

20 Umfeldmonitoring: proaktive Politik sicherstellen Umfeldmonitoring Behörden, Think Tanks, Medien etc. Langfristplanungen mögliche Massnahmen Mittelfristplanung und Budget LG-Pläne Leistungen KLR 20

21 Megatrend technologische Entwicklung 21

22 Umfeldmonitoring Prozess Newsletters Presseschau Monitoring spezifischer Websites Schlüsselpersonen Konferenzen Seminarien Schlüsselbegriffsuche Internet Monitoring Monitoringsitzung Analyse & Auswahl Langfristplanung Mittelfristplanung und Budget Regierungsrat LG-Pläne und Leistungen 22

23 Jahresberichterstattung Umfeldmonitoring Entwicklung langfristige Strategievarianten Controlling und Wirkungsevaluation Entscheid Regierung Langfriststrategie und Stakeholderpriorisierung Umsetzung Regierungsprogramme und -vorgaben Planung Mittelfriststrategie Ausarbeitung Regierungsbeschlüsse Regierungssitzungen operative Planung Regierungsgeschäftsprozesse 23

24 Stakeholders und Wirkungsziele - Stakeholders definieren - Bedürfnisse der Stakeholders klären - Politische Gewichtung der Bedürfnisse der Stakeholders - Wirkungsziele definieren - Einfachheit - Messbarkeit - Periodizität 24

25 Politische Mehrheiten sichern: Zielgruppen (Stakeholders) Stakeholders einer Kantonsregierung (Auszug) Bundesrat Nationalrat Nachbarkantone Konferenz der Kantonsregierungen KdK Justiz Angrenzendes Ausland Bürger/innen Ausländische Wohnbevölkerung Ständerat Bundesverwaltung Städte und Gemeinden Kantonsangestellte Kantonale Auftragnehmer Grossindustrie KMU s Finanzwirtschaft Regierung Kantonsparlament Medien (lokal, kantonal, national) NPO s Zukünftige Generationen Steuerzahler/innen Leistungsempfänger/innen Politische Parteien Interessenverbände 25

26 Neue Rolle der Politik: Diskussion über Wirkungen Aufbau und Struktur der Botschaften der Aargauer Regierung - Zusammenfassung - Inhaltsverzeichnis - Ausgangslage, Handlungsbedarf, Umsetzung - Rechtsgrundlagen - Verhältnis zur mittel- und langfristigen Planung - Erläuterung zu den einzelnen Artikeln - Auswirkungen - Personelle und finanzielle Auswirkungen auf den Kanton - Auswirkungen auf die Wirtschaft - Auswirkungen auf die Gesellschaft - Auswirkungen auf die Umwelt - Auswirkungen auf die Gemeinden - Auswirkungen auf die Beziehungen zum Bund und zu den anderen Kantonen - Antrag 26

27 Entwicklungsleitbild (ELB) Erarbeitung und Inhalt Handlungsmaximen Megatrends Aussagen zur angestrebten Wirkungen in 9 Politikbereichen 14 Verordnung über das Rechnungswesen und die übrige Führungsunterstützung (VRF) Die Staatskanzlei erarbeitet in Zusammenarbeit mit den Departementen sowie allenfalls dem Leitungsorgan der Gerichte das Entwicklungsleitbild und unterbreitet es der Regierung. Sie erarbeitet durch ein Umfeldmonitoring die Grundlagen für die langfristige Planung 17 Schwerpunkte Herausforderungen Strategisch-politische Relevanz Stossrichtungen der Regierung 27

28 Überblick Mittelfriststrategien (AFP) in der CH Quelle: IdT HSG 2010, Politik mit Weitblick 28

29 Aufgaben- und Finanzplan (AFP) Eckwerte Sicht auf 4 Jahre Budgetjahr 3 folgende Planjahre Aktualisierung jährlich und rollend Umsetzung Langfrist- in Mittelfristplanung AFP setzt die Stossrichtungen des ELB um Bestandteile Schwerpunkte der Regierung Aufgabenbereichspläne Detaillierte Auswertungen Aufgaben, Finanzen und Personal 29

30 Aufgaben- und Finanzplan (AFP) Struktur 44 AB Aufgabenbereiche AB 510 Soziale Sicherheit Amt / Abteilung Kantonaler Sozialdienst 150 LG Leistungsgruppen LG Sozialhilfe Kanton und Gemeinden Sektion Öffentliche Sozialhilfe 30

31 Beispiel Integrierter Aufgaben- und Finanzplan Umfeldentwicklungen Sachteil Entwicklungsschwerpunkte Ziele Indikatoren Finanzen 31

32 AFP A. Aufgaben- und Umfeldentwicklung Beschreibung des Grundauftrags Zuständige Kommission Dazugehörige Leistungsgruppen Organisation Umfeldentwicklung und Risiken 32

33 AFP B. Entwicklungsschwerpunkte Entwicklungsschwerpunkte zeigen strategische Schwerpunktsetzungen, z. B. grössere Projekte oder Vorhaben Sie konkretisieren das Entwicklungsleitbild oder Vorgaben des Parlaments 33

34 AFP C. Ziele und Indikatoren Zielsystem mit Wirkungs-, Leistungs- und Umfeldindikatoren Die Ziele bilden einen grossen Teils des Globalbudgets ab ("courant normal") 34

35 AFP: Finanzielle Steuergrössen Globalbudget (inkl.verpflichtungskredite) Leistungsunabhängiger Aufwand und Ertrag (LUAE) Investitionsrechn.: (inkl.verpflichtungskredite) 35

36 Transparenz: Management Information System 36

37 Jahresbericht mit Jahresrechnung Jahresbericht mit Jahresrechnung Botschaft Aktualisierung jährlich Berichtsjahr Vorjahr und Budget Abweichungen zum Budget Schwerpunkte der Regierung Parlamentarische Vorstösse Jahresberichte Parlament, Justiz, Finanzkontrolle, OeDB Jahresrechnung Ergänzende Auswertungen 37

38 Jahresbericht Status / Zielerreichung Standard-Schwellenwerte für Status auf Stufe "Indikatoren" Status auf Stufe "Ziele" basierend auf Stati "Indikatoren" 38

39 Neuer Controlling-Kreislauf Strategieüberprüfung Evaluationen (regelmässig) Planungsberichte (periodisch) parl. Vorstösse (laufend) Langfristige Strategie Entwicklungsleitbild (Horizont 10 Jahre, Aktualisierung 4 Jahre) Berichterstattung Jahresbericht mit Jahresrechnung (jährlich) strategisch operativ Mittelfristplanung Aufgaben- und Finanzplan / Budget (4 Jahre rollend) operative Umsetzung Kurzfristplanung und Umsetzungskontrolle (laufend) 39

40 Controlling Strukturen Departement ("dezentrales Controlling"): Jedes Departement verfügt über interne Controllingstellen, welche eine erste Prüfung der Eingaben vornehmen. Staatskanzlei / Departement Finanzen und Ressourcen ("zentrales Controlling"): Abteilung "Strategie und Aussenbeziehungen" für Aufgabencontrolling zuständig Jeder MA ist für das Controlling von 1-2 Departemente(n) zuständig Jeweils 10 Aufgabenbereiche pro Jahr unterstehen einem vertieften Controlling Abteilung "Finanzen" für Finanzcontrolling verantwortlich Jeder MA ist für das Controlling von 1-2 Departemente(n) zuständig 40

41 Praxisbeispiel 41

42 Praxisbeispiel: Innovation dank Wettbewerb 42

43 Praxisbeispiel: Hightech Aargau : Umfeldmonitoring Staatskanzlei : Stossrichtung im Entwicklungsleitbild : Entwicklungsschwerpunkt im AFP : Botschaft an den Grossen Rat; Kreditantrag - ab 2012: Umsetzung : Bewerbung PARK innovaare : Evaluation 43

44 Praxisbeispiel: Hightech Aargau Mit einer Hightech-Strategie will der Regierungsrat die Kräfte aus Wirtschaft, Wissenschaft und Bildung bündeln. Die Entwicklung hochtechnologischer Verfahren und Produkte soll durch optimale Rahmenbedingungen gefördert werden. 44

45 Praxisbeispiel Hightech Aargau: An Wirkungen orientierte Schwerpunkte und Massnahmen Schwerpunkte 1. Hightech-Forschung Massnahmen SwissFEL Beitrag 2. Hightech-Areale Arealentwicklung 3. Hightech-Zentrum 4. Hightech-Kooperation Innovationsabklärung Nanotechnologie Energietechnologie Forschungsfonds Technopark weitere: Zusammenarbeit mit Innovationspartnern (Unternehmen, Experten, Hochschulen): z.b. FITT, KATZ, FHNW, PSI, INKA, EMPA, Uni Basel, ETH, KTI, etc. 45

46 Tagesanzeiger, NZZ, Medienmitteilung Regierungsrat,

47 Herausforderungen 47

48 Herausforderung (1) - Strategisches Management - Zeithorizont - Zeitbedarf - Erarbeitung im aktuellen Kontext und der vorherrschenden Zeitperspektive - Festlegung der obersten Zielsetzungen - Vagheit oder Ungenauigkeit - Zahlreiche, fehlende Priorisierungen - Wenn Ziele, dann prioritär finanzielle - Risiko der klassischen Planungsfallen - budgetinduzierte Kurzfristigkeit - mediale Kurzfristigkeit 48

49 Herausforderung (2): Politik und Zeitbegriff - Quartalsmässiger Zeitbegriff oder - Definition langfristiger und mittelfristiger Wirkungsziele und Strategien (Bildung, Alter, Wirtschaft, Finanzen...) - Festlegung von Meilensteinen 49

50 Herausforderung (3): Politik und Rhythmusstörungen Rückblick in das Jahr 1999: Beispiel Schweiz - Internet als Zukunft - Hochkonjunktur der Allfinanz - Boomende Börse - Swissair drohte mit Auszug nach Brüssel - 50

51 Herausforderung (4): Meinungsbildungsprozess Regierung SVP SP CVP FDP Grüne Umsetzung durch Regierung Verwaltung 51

52 Herausforderung (5): Potentielle Interessenkonflikte Zielgruppen der Regierung (Auszug) Nachbarkantone Bundesregierung Bundesparlament Bundesverwaltung Konferenz der Kantonsregierungen KdK Justiz Bürger/innen Ausländische Wohnbevölkerung Zukünftige Generation Städte und Gemeinden Regierung Steuerzahlende Leistungsempfänger/innen Staatsangestellte Staatliche Auftragnehmer KMU s Grossindustrie Medien NPO s Finanzwirtschaft Kantonsparlament Gewerkschaften Parteien Interessenverbände 52

53 Herausforderung (6): Management im 'Glashaus' 53

54 Evaluationsergebnisse 54

55 Evaluationsergebnisse (1) Studie HSG 2012: Politicians' Information Need and Use (PINU) 55

56 Evaluationsergebnisse (2) Skala: 1 = trifft nicht zu,, 4 = trifft zu; Quelle: Online-Befragung Grosser Rat Quelle: A. Ritz (2015) 56

57 Evaluationsergebnisse (3) 57

58 Evaluationsergebnisse (4) Quelle: A. Ritz (2005) 58

59 Evaluationsergebnisse (5) Mehrheitliche Unterstützung bei OE-Leitern und (teilweise) Akzeptanz beim Parlament Versachlichung Verhältnis Politik - Verwaltung Vereinfachte, unbürokratische Verschiebung von Finanzmitteln innerhalb eines Globalbudgets möglich realistischere Planung in den OE s Plausibilitätsprüfungen mit Leistungsinformationen möglich verbesserte Allokation der Mittel Förderung des ergebnisorientierten Denkens Stärkung der langfristigen Ausrichtung Prioritätensetzung durch die Regierung ist mittels Leistungsvorgaben möglich geworden 59

60 Folgerungen 60

61 Politischer Umgang mit Zukunftsfragen Staatskanzlei Mediencenter Demografischen Herausforderungen aktiv begegnen Bericht des Regierungsrats zur zukünftigen demografischen Entwicklung und deren Auswirkung auf den Kanton Aargau Der Regierungsrat ist sich der Frage der demografischen Alterung der Bevölkerung bewusst und hat in seinen strategischen Grundlagen auf die demografische Entwicklung als wichtige Rahmenbedingung hingewiesen. Eine umfassende Gesamtsicht der möglichen Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die kantonale Politik stand bisher jedoch noch aus. 61

62 Neuer politische Schwerpunktsetzung Traditionelle Steuerung Ziel: An Wirkungen orientierte politische Grundsatzfragen Tätigkeitsschwerpunkt betrieblich-operativ Tätigkeitsschwerpunkt politisch-strategisch Primat der Politik 62

63 Kulturwandel an der Schnittstelle Politik Verwaltung Dinge tun, die bislang noch nicht getan worden sind Ziele erreichen wollen, die noch nie angestrebt worden sind Methoden beherrschen, die bis dato nicht gebraucht worden sind Ergebnisse verbessern, die bislang befriedigten Hindernisse übersteigen, die selbst errichtet worden sind den vertrauten Ist-Zustand verlassen, auch wenn dies Unsicherheit auslöst Quelle: Ernst Buschor 63