ZUSATZBEITRAG UND SOZIALER AUSGLEICH IN

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1 ZUSAZBEIRAG UND SOZIALER AUSGLEICH IN DER GESEZLICHEN KRANKENVERSICHERUNG: ANREIZEFFEKE UND PROJEKION BIS 2030 Martn Gasche

2 Zusatzbetrag und sozaler Ausglech n der Gesetzlchen Krankenverscherung: Anrezeffekte und Projekton bs 2030 Martn Gasche 1 Mannhemer Forschungsnsttut Ökonome und Demographscher Wandel (MEA) Unverstät Mannhem 2 September 2010 Zusammenfassung De angekündgte Fnanzerungsreform der Gesetzlchen Krankenverscherung erlaubt es den Krankenkassen, pauschale Zusatzbeträge n unbegrenzter Höhe zu erheben. De damt verbundene Reform des sozalen Ausglechs reparert zwe Fehlkonstruktonen des derzetgen Systems. Zum enen führt de Bemessung des sozalen Ausglechs am durchschnttlchen Zusatzbetrag dazu, dass auch für Gerngverdener en Anrez besteht, zu ener günstgeren Kasse zu wechseln. Zum andern sorgt der angekündgte kassenübergrefende sozale Ausglech dafür, dass Wettbewerbsverzerrungen, de m derzetgen System potentell aus dem kassennternen sozalen Ausglech entstehen können, vermeden werden. Wrd der allgemene Betragssatz auf dem Nveau von 15,5% festgeschreben und werden zukünftge zusätzlche Ausgabenstegerungen über Zusatzbeträge gedeckt, dann wrd bs 2030 der Fnanzerungsantel der Zusatzbeträge m Bassszenaro auf 14% und m realstschen Szenaro auf 25% der Gesamtausgaben anstegen. Das Volumen des sozalen Ausglechs für de Rentner und sozalverscherungspflchtg Beschäftgten st bs 2015 relatv gerng, stegt aber bs 2030 auf 15 Mrd. Euro m Bassszenaro und 41 Mrd. Euro m realstschen Szenaro. Zusammen mt dem allgemenen Bundeszuschuss erhöht sch der Fnanzerungsantel des Bundes von heute rund 8% auf 9% m Jahr 2030 (Bassszenaro) bzw. 18% (realstsches Szenaro). Im Verglech zum ren enkommensorenterten System ohne pauschale Zusatzbeträge ergeben sch ene Mehrbelastung der Gerngverdener und ene Entlastung der Bezeher höherer Enkommen. Des st aber nur dann der Fall, wenn der Zusatzbetrag dem durchschnttlchen Zusatzbetrag entsprcht. Wrd ene Kasse mt enem günstgeren Zusatzbetrag gewählt, drehen sch de arfverläufe telwese um und es kann auch für Gerngverdener zu Entlastungen kommen, de umso größer snd, je gernger das Enkommen st. JEL: H51 Schlagwörter: Gesundhetsreform, GKV-Fnanzerungsgesetz, Zusatzbetrag, Pauschalbetrag, Betragssatzentwcklung 1 Ich danke Dpl. Kauffrau abea Bucher-Koenen und Stefan Berghemer für nützlche Hnwese. 2 Das MEA st en Forschungsnsttut der Unverstät Mannhem, das sch zu etwa zwe Drtteln aus Drttmtteln der öffentlchen Forschungsförderung fnanzert. Dafür snd wr dankbar. Wr danken ebenso dem Land Baden- Württemberg und dem Gesamtverband der Deutschen Verscherungswrtschaft für de Grundfnanzerung des MEA. Kontakt: MEA; Unverstät Mannhem; L13,17; Mannhem; E-Mal:

3 2 1. Enletung Im Jahr 2010 soll das sog. GKV-Fnanzerungsgesetz verabschedet werden, das neben zahlrechen Sparmaßnahmen auch ene Reform des Fnanzerungssystems der Gesetzlchen Krankenverscherung (GKV) vorseht. Dese Fnanzerungsreform stellt ene graduelle Weterentwcklung des derzetgen Systems dar und kann als erneuter Kompromss zwschen den Befürwortern enes Pauschalbetragssystems und den Vertedgern des enkommensorenterten Systems gesehen werden. Konkret wrd der enkommensorenterte allgemene Betragssatz festgeschreben. Zukünftge zusätzlche Ausgabenstegerungen müssen dann grundsätzlch aus ener Erhöhung der enkommensunabhänggen (pauschalen) Zusatzbeträge gedeckt werden. Faktsch wrd damt m Zetverlauf de Bedeutung des enkommensorenterten Systems abnehmen und de Bedeutung des Pauschalbetragssystems zunehmen. Zudem wurden de Regelungen zum sozalen Ausglech geändert. Im Folgenden wrd dese Fnanzerungsreform der GKV näher analysert. Zum enen gescheht des auf mkroökonomscher, also auf ndvdueller Ebene und auf Ebene der Krankenkassen, und zum anderen auf makroökonomscher Ebene, ndem de Fnanzentwcklung der GKV bs 2030 abgeschätzt wrd. Auf mkroökonomscher Ebene wrd untersucht, welche Anrezeffekte mt dem neuen System für den Enzelnen verbunden snd und was des für de Wettbewerbsstuaton der Krankenkassen bedeutet. So besetgt de geplante Reform des sozalen Ausglechs zwe m derzetgen System vorhandene Dysfunktonen. Erstens haben zukünftg durch de Orenterung des Sozalausglechs am durchschnttlchen Zusatzbetrag auch Bezeher gernger betragspflchtger Enkommen enen Anrez, n ene günstgere Kasse zu wechseln. Dabe st der Anrez umso größer, je gernger das Enkommen st. Da der sozale Ausglech ncht mehr nnerhalb der enzelnen Kasse durchgeführt wrd, sondern m gesamten System, werden zwetens wettbewerbsverzerrende Effekte zwschen den Kassen vermeden. Auf makroökonomscher Ebene wrd untersucht, we sch der Zusatzbetrag n der GKV n unterschedlchen Smulatonsszenaren bs zum Jahr 2030 entwckeln wrd und we groß der Antel der Pauschalbetragsfnanzerung an der Fnanzerung des gesamten Systems werden wrd. Zudem wrd ene Abschätzung des Volumens für den sozalen Ausglech vorgenommen und der Fnanzerungsantel des Bundes unter Berückschtgung enes Zuschusses zur Fnanzerung des sozalen Ausglechs berechnet. Zuletzt wrd für de unterschedlchen

4 3 Szenaren en Betragsbelastungsverglech zu enem System ohne Zusatzbeträge durchgeführt. De Stude gledert sch we folgt: In Kaptel 2 wrd de geplante Fnanzerungsreform 2010 kurz beschreben. In Kaptel 3 werden auf abstrakter Ebene de Egenschaften und de Unterschede enes enkommensorenterten Systems und enes umlagefnanzerten Pauschalbetragssystems herausgearbetet. Danach werden das derzetge und das geplante Mschsystem beschreben und de Anrezeffekte für de Verscherten und de Wrkungen auf den Kassenwettbewerb analysert. In Kaptel 5 werden das Smulatonsmodell, de benötgten Annahmen und de Smulatonsszenaren vorgestellt. De Smulatonsergebnsse werden detallert n Kaptel 6 dargestellt, bevor de Stude mt enem zusammenfassenden Fazt schleßt. 2. De Fnanzerungsreform 2010 De angekündgte Gesundhetsreform seht folgende Änderungen am GKV- Fnanzerungssystem vor: Der allgemene Betragssatz wrd von 14,9% auf 15,5% erhöht. Der Betragssatz der Arbetgeber beträgt 7,3%, der Betragssatz der Arbetnehmer 8,2%. Der Arbetgeberbetragssatz wrd festgeschreben. De Kassen können Zusatzbeträge ausschleßlch als Pauschalbetrag ausgedrückt n Euro erheben. De bsher noch bestehende Möglchket, enen enkommensorenterten Zusatzbetrag zu verlangen, wrd abgeschafft. Um ene ndvduelle Überbelastung mt Zusatzbeträgen zu vermeden, wrd en sozaler Ausglech nstallert. De entschedende Größe für desen sozalen Ausglech st der durchschnttlche Zusatzbetrag, der vom Bundesmnsterum für Gesundhet jewels für das kommende Jahr festgelegt wrd. Wenn der durchschnttlche Zusatzbetrag mehr als zwe Prozent des betragspflchtgen Enkommens (Lohn, Rente) enes Mtgleds ausmacht, wrd dese Dfferenz (Überbelastungsbetrag) ausgeglchen. Das gescheht, ndem der enkommensbezogene Krankenverscherungsbetrag um den entsprechenden Euro-Betrag reduzert wrd. Das von Arbetgebern und Rentenverscherungsträgern ausgezahlte Nettoenkommen st entsprechend höher. Bsher betrug de Belastungsgrenze 1% des Enkommens. Wurde dese vom kassenndvduellen Zusatzbetrag überschrtten, zahlte der Verscherte nur 1% senes Enkommens als Zusatzbetrag. De Ennahmen der enzelnen Kasse felen entsprechend gernger aus.

5 4 Für de Arbetslosen war zunächst vorgesehen, kenen explzten sozalen Ausglech durchzuführen. Velmehr sollte de Bundesanstalt für Arbet (für Arbetslosengeld-I- Empfänger) oder der Bund (für Arbetslosengeld-II-Empfänger) den durchschnttlchen Zusatzbetrag an de jewelge Kasse zahlen. Ist der ndvduelle Zusatzbetrag höher als der durchschnttlche, sollte der Arbetslose de Dfferenz gegebenenfalls selbst tragen. 3 Der Kabnettsentwurf des GKV-Fnanzerungsgesetzes seht nun vor, dass Empfänger von Arbetslosengeld I den ndvduellen Zusatzbetrag zahlen müssen, aber auch n den sozalen Ausglech enbezogen werden. Da es für de Bezeher von Arbetslosengeld I kenen Betragssatzantel des Mtgleds gbt, der entsprechend verrngert werden kann, erhalten de Empfänger von Arbetslosengeld I von der Bundesagentur für Arbet ene zusätzlche Auszahlung n Höhe der Überforderung. De Bemessungsgrundlage für den Sozalausglech legt be hnen be 67 Prozent des der Lestung zugrunde legenden Arbetsentgelts. Betragsfre Mtverscherte müssen weterhn kenen Zusatzbetrag lesten. Der Bundeszuschuss wrd m Jahr 2011 nochmals um 2 Mrd. Euro erhöht. 3. Arthmetk ener umlagefnanzerten Krankenverscherung 3.1 Arthmetk des enkommensorenterten Systems Zunächst werden auf ener abstrakten Ebene de Gemensamketen und Unterschede enes enkommensorenterten Systems und enes Pauschalbetragssystems herausgearbetet. Dazu wrd verenfachend angenommen, dass n jeder Perode das Budget der umlagefnanzerten Krankenverscherung ausgeglchen sen muss, mthn de Ennahmen E den Ausgaben G entsprechen müssen: 4 E = G. De Ennahmen ergeben sch verenfacht aus der Multplkaton der betragspflchtgen Enkommenssumme Y mt dem Betragssatz b: (1) E = b Y. De betragspflchtge Enkommenssumme erhält man als: (2) Y = y V mt y y =, V 3 De enzelne Kasse konnte n hrer Satzung vorsehen, dass de Dfferenz engefordert wrd. 4 Zetndces werden zur Verenfachung weggelassen, da alle Größen n der selben Zetperode betrachtet werden.

6 5 wobe y das durchschnttlche betragspflchtge Enkommen je Verscherten 5, V de Anzahl der Verscherten und Verschertengruppe bezechnen. y das betragspflchtge Enkommen enes Verscherten oder ener De Ausgaben der GKV ergeben sch aus den durchschnttlchen Ausgaben je Verscherten g multplzert mt der Anzahl der Verscherten: (3) G = g V. Der Betragssatz wrd somt von den Durchschnttsausgaben n Relaton zu den Durchschnttsenkommen bestmmt: (4) G gv g b = = =. Y yv y De Abhänggket des Betragssatzes von der Altersstruktur der Verschertengemenschaft und damt von der demographschen Entwcklung zegt sch, wenn man zur Verenfachung de Verscherten n dre (Alters-)Gruppen entelt: de Knder K, de sozalverscherungspflchtg Beschäftgten B und de Rentner R. Jede Gruppe verursacht Ausgaben n Höhe von: G = g V Y = y V. De betragspflchtge Enkommenssumme ener Gruppe errechnet sch als:. Da Knder betragsfre mtverschert snd bzw. ken Enkommen haben, snd se nur für de Ausgabensete relevant. Der Betragssatz ergbt sch unter Berückschtgung von Glechung (4) dann als: (5) g g K K + g BB + g RR g V b = = =. y y B + y R y M B R C Mt M=R+B als der Anzahl der betragszahlenden Mtgleder und y C als durchschnttlches betragspflchtges Enkommen der Betragszahler: y C Y ybb + yrr = =. Der Betragssatz M B + R ergbt sch somt als Relaton der Durchschnttsausgaben zum Durchschnttsenkommen je Betragszahler gewchtet mt dem Verhältns der Gesamtzahl der Verscherten zur Anzahl der betragszahlenden Mtgleder. Nmmt man de Beschäftgten als Verglechsgruppe und defnert enen Knderquotenten K KQ = und enen Rentnerquotenten B R RQ =, dann ergbt sch aus Glechung (5): B (6) b = g K KQ y B + g B + y R + g RQ R RQ = g y B B 1+ g K g KQ + g B g 1+ RNRQ R B RQ = b B UF E. 5 De Verscherten setzen sch aus den Mtgledern plus den betragsfre mtverscherten Famlenangehörgen zusammen. Als Mtgleder werden dejengen Personen bezechnet, de Beträge zahlen.

7 6 RN = y y R B bezechnet durchschnttlches Bruttorentennveau und der Quotent g y B B st derjenge Betragssatz, den de Beschäftgten zahlen müssten, wenn de Verschertengemenschaft nur aus den Beschäftgten bestehen würde ( b B ). Deser Betragssatz kann als äquvalenter Betragssatz bezechnet werden. 6 Zu enem Betragssatzansteg kommt es dann, wenn de Ausgaben je Beschäftgten schneller stegen als hre Enkommen. Betragszahlungen, de über desen äquvalenten Betragssatz hnaus gehen, denen zur Fnanzerung von Lestungen an de Knder oder an de Rentner und werden durch den Faktor UF E erfasst. Deser Faktor kann auch als ntergeneratver Umvertelungsfaktor 7 oder als ntergeneratver Soldarfaktor bezechnet werden. 8 Der Faktor UF E st mmer größer als ens, da de Durchschnttsausgaben pro Rentner größer snd als de Durchschnttsaugaben je Beschäftgten (g R >g B ), wel de durchschnttlchen betragspflchtgen Enkommen der Rentner klener snd als de durchschnttlchen betragspflchtgen Enkommen der Beschäftgten (y R <y B ), wel also für das Rentennveau RN<1 glt und wel de Knder pro Kopf höhere Ausgaben verursachen als de Beschäftgten (g K >g B ). Das Ausmaß der perodenbezogenen ntergeneratven Umvertelung st umso größer, je mehr de Ausgaben für Knder und Rentner von den Ausgaben für de Beschäftgten abwechen, je höher der Rentnerquotent st, je höher der Knderquotent ausfällt und je gernger das Rentennveau st. Da de Rentner n der GKV anders als n der Rentenverscherung 9 auch Beträge zahlen, ergbt sch de Abhänggket des Betragssatzes von der Relaton der Rentner zu den Beschäftgten (RQ) anders als n der Rentenverscherung nur ndrekt, wel de Rentner höhere Ausgaben verursachen und m Durchschntt gerngere betragspflchtge Enkommen haben als de Beschäftgten. Ene Erhöhung des Rentnerquotenten führt somt ndrekt mmer zu ener Betragssatzstegerung. Anders als n der Rentenverscherung spelt n der GKV de Anzahl der Knder ene bedeutende Rolle, da Knder Lestungsempfänger snd. De GKV st also ene Dre-Generatonen-Verscherung. 6 Vgl. Cassel und Postler (2007), S De nterpersonelle Umvertelung nnerhalb der Gruppe der Beschäftgten fndet mplzt über de enkommensorenterte Betragserhebung mt dem Betragssatz b B statt. 8 Vgl. Cassel und Postler (2007); S Seht man von Zuschüssen aus dem allgemenen Staatshaushalt ab, ergbt sch der Betragssatz n ener umlagefnanzerten Rentenverscherung als: b=rn RQ. Vgl. z.b. Gasche (2009c).

8 Arthmetk des umlagefnanzerten Pauschalbetragssystems In enem umlagefnanzerten Pauschalbetragssystem berechnet sch der Betrag p grundsätzlch, ndem man de gesamten Ausgaben durch de Anzahl der Verscherten dvdert. G (7) p = = g V Der Betrag würde dann dem durchschnttlchen Ausgabenrsko n enem Jahr entsprechen. De tatsächlch vorgeschlagenen Pauschalbetragssysteme für Deutschland sehen allerdngs mest we m derzetgen System betragsfre Mtverscherte (Knder oder Ehegatten) vor. Der Betrag ergbt sch mthn als: (8) G V p = = g, M M wobe M de Anzahl der betragszahlenden Mtgleder bezechnet. Wenn es betragsfre Mtverscherte gbt, berechnet sch der Pauschalbetrag aus den durchschnttlchen Ausgaben je Verscherten gewchtet mt enem Verschertenstrukturfaktor V/M, der das Verhältns der Verscherten zu den Betragszahlern beschrebt. Somt kann es be glechblebenden Durchschnttsausgaben enen Ansteg des Pauschalbetrags geben, wenn der Antel der Mtverscherten zunmmt. Für den Spezalfall, dass de Verschertengemenschaft aus dre Gruppen, den Kndern, den Beschäftgten und den Rentnern, besteht und man de Beschäftgten weder als Verglechsgruppe wählt, kann man ableten: (9) p = G M = g B 1+ g g K B g KQ + g 1+ RQ R B RQ = p B UF P. De durchschnttlchen Pro-Kopf-Ausgaben snd dabe der äquvalente Pauschalbetrag p B, also derjenge Betrag, den de Beschäftgten lesten müssten, wenn de Verschertengemenschaft nur aus der Gruppe der Beschäftgten bestehen würde. De darüber hnausgehenden Betragszahlungen snd auch m Pauschalbetragssystem perodenbezogene ntergeneratve Umvertelung an de Rentner und an de Knder. Da p B für alle Beschäftgten glech hoch st, gbt es kene nterpersonelle Umvertelung zwschen den Beschäftgten.

9 Systemverglech: enkommensorentertes System vs. Pauschalsystem Be enem Systemverglech muss zunächst berückschtgt werden, dass n enem umlagefnanzerten System de Ausgaben enes Jahres das Fnanzerungsvolumen und damt de Betragsennahmen bestmmen. Ist der Kres der Verscherten und der Betragszahler n beden Systemen dentsch, glt gemäß den Glechungen (5) und (8) für den Betragssatz: (10) G V 1 1 b = = g = p. Y M y C y C Wegen by C =p st der Durchschnttsbetrag n beden Systemen exakt der gleche. De Betragssumme wrd ledglch anders auf de Betragszahler vertelt: Des wrd klar, wenn man den Betrag e enes enzelnen Betragszahlers m enkommensabhänggen System betrachtet. Aus den Glechungen (5) und (10) folgt: (11) y = by p mt = yc yc M e = y. Während m Pauschalsystem alle den glechen Betrag lesten, zahlt m enkommensabhänggen System en Betragszahler den Pauschalbetrag gewchtet mt enem ndvduellen Enkommensquotenten, der de Relaton des ndvduellen Enkommens zum Durchschnttsenkommen der Betragszahler msst. Mt anderen Worten: Der Untersched zwschen enem Pauschalbetragssystem und enem enkommensorenterten System besteht nur n der Vertelung der Betragslast auf de Betragszahler. Im enkommensorenterten System exstert zum enen durch de Bemessung des Betrags am ndvduellen Enkommen ene nterpersonelle Vertelungskomponente. Zum anderen st m enkommensorenterten System auch de ntergeneratve Umvertelung größer. Der Umvertelungsfaktor unterschedet sch von demjengen des Pauschalbetragssystems (vgl. Glechung (6) mt Glechung (9)) dadurch, dass m Pauschalbetragssystem das Rentennveau kene Rolle spelt. Da das Rentennveau RN<1 st, st der Umvertelungsfaktor m Pauschalbetragssystem gernger als m enkommensorenterten System. Glechwohl st deser Untersched ncht sonderlch groß. Auch der Blck auf de Auswrkungen der demographschen Entwcklung zegt eher Ähnlchketen zwschen den beden Systemen. Veränderungen des Knderquotenten und des Rentnerquotenten haben auf der Ausgabensete n beden Systemen de gleche Wrkung. Nur auf der Ennahmesete ergeben sch Unterschede, da mt ener Erhöhung des Rentnerquotenten wegen RN<1 de betragspflchtge Enkommensbass demographebedngt beenträchtgt wrd und deshalb en Betragssatzerhöhungsdruck entstehen kann.

10 9 Letztlch unterscheden sch de beden Systeme nur hnschtlch der Vertelungsntenstät. Vortele des enen Systems gegenüber dem anderen können sch nur ndrekt ergeben. Zum enen könnte de Art der Fnanzerung ndrekt enen Enfluss auf de Ausgabenentwcklung haben. Etwa könnte man sch vorstellen, dass durch de Enführung enes Pauschalbetragssystems der Wettbewerb zwschen den Krankenkassen verschärft wrd, wel der Pauschalbetrag eher als en Pres für de Gesundhetslestungen angesehen wrd als en enkommensorenterter Betrag. En größerer Wettbewerb kann zu mehr Kosteneffzenz und nsgesamt zu gerngeren Ausgaben führen als n enem enkommensorenterten System. Zum anderen könnte de Betragserhebung unterschedlche gesamtwrtschaftlche Effekte haben. So wrd durch de Lohnorenterung der Beträge de Arbetsangebotsentschedung verzerrt. En Pauschalbetrag hngegen hat kene Verzerrung zur Folge. Zudem st der Steuerantel (Betragszahlung abzüglch empfangenen Lestungen) an ener Betragszahlung aufgrund der größeren Umvertelungskomponente m enkommensorenterten System größer. 10 Insgesamt könnte sch m Pauschalsystem durch den gerngeren Steuerantel und durch den ncht verzerrenden Charakter des Steuerantels wel er we ene Pauschalsteuer wrkt en postver Effekt auf das Arbetsangebot und auf de Beschäftgung ergeben. Frelch hängt der postve Effekt aufgrund des gerngeren Steuercharakters und der gerngeren Verzerrungen davon ab, we der mt enem Pauschalbetragssystem verbundene sozale Ausglech ausgestaltet st. atsächlch können de für den sozalen Ausglech zu erhebenden Steuern ähnlche Wrkungen haben we en Betragssatz, wel faktsch der sozale Ausglech bewrkt, dass der Pauschalbetrag weder mt ener Enkommensrelaton multplzert werden muss, so dass der postve Wachstumseffekt enes Pauschalbetragssystems mt sozalem Ausglech wet gernger ausfällt Zur mplzten Besteuerung m GKV-System vgl. Gasche (2009a) und (2009b). 11 atsächlch könnte man enen externen steuerfnanzerten sozalen Ausglech konstrueren, der den bshergen nternen sozalen Ausglech genau replzert (vgl. dazu z.b. Buchholz 2005). De Wrkungen der beden Systeme snd dann wetgehend dentsch. Unterschede könnten sch nur daraus ergeben, dass der sozale Ausglech m Pauschalbetragssystem transparent st und m enkommensorenterten System versteckt. De wetgehende Identtät kann es aber nur geben, wenn nur de Lohnenkommen als Bemessungsgröße des sozalen Ausglechs denen und wenn de Gruppe der Verscherten und de Gruppe der Steuerzahler dentsch snd. In der Realtät würden aber auch andere Enkommen und Ncht-GKV-Mtgleder, de aber Steuerzahler snd (Beamte, Selbständge) belastet, so dass sch de Wrkungen der beden Systeme n jedem Fall unterscheden werden.

11 10 4. Das Mschsystem Gesetzlche Krankenverscherung 4.1. Das derzetge Mschsystem De oben dargestellten Systeme gbt es n hrer renen Form ncht. In der Realtät gbt es Mschsysteme. Das rene enkommensorenterte System war n Deutschland am ehesten noch vor dem GKV-Modernserungsgesetz realsert, bevor ab 2004 en Zuschuss des Bundes aus Steuermtteln engeführt wurde. Aber auch schon damals gab es Elemente ener Pauschalbetragsfnanzerung, da durch de Exstenz ener Betragsbemessungsgrenze Bezeher hoher Enkommen faktsch enen Pauschalbetrag zahlen. Allerdngs st auch deser Pauschalbetrag n enem gewssen Snne enkommensabhängg. Er hängt zwar ncht vom ndvduellen Enkommen des Verscherten aber vom Enkommen aller Verscherten ab, da de gesamtwrtschaftlche Enkommensentwcklung für de Anhebung der Betragsbemessungsgrenze maßgeblch st. Mt der Enführung enes Bundeszuschusses m Jahr 2004 wurde ene Mschfnanzerung der GKV etablert. Mt der Schaffung des Gesundhetsfonds 2009 und der Möglchket, pauschale Zusatzbeträge zu erheben, wurde ene wetere Mschfnanzerungskomponente ns System engeführt. Verenfacht kann man das derzetge System so beschreben, dass en bestmmter Antel α der Gesamtausgaben der GKV durch enkommensorenterte Beträge fnanzert 12 wrd und en Antel β durch enen Bundeszuschuss Z sowe der verblebende el ( 1 α β ) durch Pauschalbeträge: 13 (12) G = α G + βg + ( 1 α β ) G = b Y + Z + p M = E. Der Betragssatz b und der durchschnttlche Pauschalbetrag p der beden elsysteme ergeben sch als: αg g g V (13) b = = α = α = α b Y y y M C und (1 α β ) G V (14) p = = (1 α β ) g = (1 α β ) p. M M Der Betragssatz n desem Mschsystem entsprcht also dem Betragssatz des renen Systems multplzert mt dem Antel des enkommensorenterten Systems am gesamten Mschsystem. 12 Dese Darstellung wrd durch 220 Absatz 2 SGB 5 gestützt, der vorseht, dass der allgemene Betragssatz erhöht werden muss, wenn der bestehende Betragssatz ncht mehr 95% der Gesamtausgaben decken kann. Damt wrd α auf mndestens 0,95 gesetzt. 13 atsächlch kann der Zusatzbetrag auch enkommensabhängg erhoben werden. Von deser Möglchket wrd her aber abgesehen.

12 11 Der durchschnttlche Pauschalbetrag des Mschsystems st entsprechend en Bruchtel des Pauschalbetrags m renen System. Nach der Systembetrachtung wrd nun das Augenmerk auf das enzelne Indvduum gelegt. Für den Betrag e enes enzelnen Betragszahlers glt: (15) wobe e b y + = p, p den Zusatzbetrag bezechnet, den de Krankenkasse des Indvduums erhebt. Deser setzt sch zusammen aus dem durchschnttlchen Zusatzbetrag p und der Dfferenz zwschen desem durchschnttlchen Betrag und dem tatsächlchen Betrag: (16) = p p Ensetzen der Glechungen (13), (14) und (16) n (15) ergbt dann: y ( y yc ) (17) e = α p + ( 1 α β ) p + = p (1 β ) + α +. yc yc Im derzetgen Mschsystem zahlt en Betragszahler den Pauschalbetrag des renen Pauschalsystems multplzert mt enem Umvertelungsfaktor. Deser st umso größer, je größer das enkommensorenterte System st (α ), je klener der steuerfnanzerte Antel st ( β ) und je größer de Dfferenz zwschen dem ndvduellen betragspflchtgen Enkommen und dem Durchschnttsenkommen der Betragszahler st (y -y C ). Zu berückschtgen st, dass auch m derzetgen System ene Art sozaler Ausglech etablert st. Gemäß der Überforderungsklausel nach 242 SGB 5 darf der Zusatzbetrag ncht mehr als 1% des betragspflchtgen Enkommens ausmachen. Ist der Antel des Zusatzbetrags am Enkommen p y größer als dese Belastungsquote γ =0,01, wrd de Pauschale gekappt. Mthn glt für p y > γ bzw. für alle Enkommen y < p γ folgender Zusammenhang für de Betragsbelastung: (18) e = b y + γ y = ( b + γ ) y.

13 12 Für Verscherte, deren betragspflchtges Enkommen unter der Überbelastungsschwelle p γ legt, glt faktsch als Betragssatz b + γ. Der Verscherte kann sene Betragslast nur reduzeren, ndem er n ene andere Kasse wechselt, deren Zusatzbetrag so vel nedrger st, dass de Überbelastungsschwelle unter das egene Enkommen gesenkt wrd: p ( neu) p ( alt) < y. Ist das ndvduelle Enkommen auch nach dem Kassenwechsel γ γ < noch klener als dese Schwelle, kommt es zu kener Betragsersparns. Mthn lohnt sch en Kassenwechsel ncht. Hat bespelswese en Verscherter en Enkommen von monatlch Euro und enen Zusatzbetrag von 20 Euro, dann beträgt das Enkommen bs zu dem de Belastungsklausel greft (Überbelastungsschwelle) Euro. En Kassenwechsel zu ener Krankenverscherung mt enem Zusatzbetrag von 15 Euro, würde de Belastungsschwelle auf Euro reduzeren, der Gesamtbetrag würde sch für den Verscherten aber ncht verändern (sehe Abbldung 1). Sowet der Zusatzbetrag en Wettbewerbsparameter sen soll, zegt sch her, dass es enen Kassenwettbewerb m Berech der Nedrgenkommensbezeher kaum geben kann. Her offenbart sch der erste systematsche Konstruktonsfehler des derzetgen Systems. Abbldung 1: Durchschnttlche Betragsbelastung m derzetgen GKV-System für unterschedlche Zusatzbeträge a) n Abhänggket vom Enkommen 17,0% Durchschnttsbelastung n % des Enkommens 16,5% 16,0% 15,5% 15,0% p()=20 Euro p()=15 Euro betragspflchtges Bruttoenkommen a) Bespelhaft wrd en Zusatzbetrag von 20 Euro und 15 Euro unterstellt. Quelle: egene Berechnungen. Der zwete Konstruktonsfehler ergbt sch auf der Ebene der enzelnen Krankenkasse, da der sozale Ausglech derzet so ausgestaltet st, dass er nnerhalb ener enzelnen Krankenkasse

14 13 zu Mnderennahmen führt, also von den anderen Mtgledern der Kasse fnanzert werden muss. Für alle Mtgleder ener Kasse mt y < p γ sorgt der sozale Ausglech für Mnderennahmen von jewels (19) s = p γy. Für de gesamte Kasse j ergeben sch Mnderennahmen von: (20) S j = s. Dese Mnderennahmen snd umso größer, je größer de Anzahl der Verscherten mt enem Enkommen unter der Belastungsschwelle st. Da sch an den Ausgaben der Kasse nchts ändert, müssen de Mnderennahmen aufgrund der Nedrgenkommensbezeher durch höhere Beträge für de verblebenden Verscherten gedeckt werden. De Krankenkasse j kann faktsch aber nur den Zusatzbetrag vareren. Deser berechnet sch aus: (21) G j b Y j S j p j = +. M M M j j j Er st also umso größer, je höher der von der Kasse j zu tragende sozale Ausglech ausfällt. Letztlch st ene Erhöhung des Zusatzbetrags notwendg, um de Mnderennahmen aus dem Sozalausglech zu fnanzeren. Mt deser Erhöhung wrd aber auch de Überbelastungsschwelle p höher. Das heßt: Noch mehr Verscherte können vom sozalen γ Ausglech Gebrauch machen, was das sozale Ausglechsvolumen S j weter stegen lässt. Während Nedrgenkommensbezeher be stegendem Zusatzbetrag kenen Anrez zum Abwandern haben, st der Anrez be den Bezehern höherer Enkommen sehr wohl gegeben. Mthn wrd de Betragsgrundlage der Kasse zusätzlch durch Abwanderung geschmälert. Das wederum wrd ene Erhöhung des Zusatzbetrags zur Folge haben. De Konstrukton des sozalen Ausglechs m derzetgen System kann ene Krankenkasse also n enen eufelskres brngen, der letztlch nur darauf zurückzuführen st, dass de Krankenkasse vele Verscherte mt nedrgen Enkommen hat. Interpretert man den Zusatzbetrag als Wettbewerbsparameter der Kassen, so kann es dadurch, dass der sozale Ausglech nnerhalb ener Kasse fnanzert wrd, zu massven Wettbewerbsverzerrungen kommen. 14 De Höhe des Zusatzbetrags ener 14 Vgl. dazu Sachverständgenrat (2006), Rürup (2006) und Fedler (2006).

15 14 Kasse hängt letztlch vom Antel der Verscherten mt gerngen Enkommen ab und ncht von den Gesundhetsausgaben der Kassen bzw. deren Poston m Lestungswettbewerb. Ingesamt führt de Konstrukton des sozalen Ausglechs systematsch zu Wettbewerbsbeschränkungen und zu Wettbewerbsverzerrungen, de den Zusatzbetrag als Wettbewerbsparameter unbrauchbar machen. 4.2 Das reformerte Mschsystem gemäß GKV-Fnanzerungsgesetz Mt dem GKV-Fnanzerungsgesetz soll das derzetge System weterentwckelt werden. Zwar kommt es nur zu graduellen Änderungen des Fnanzerungssystems, doch dese Änderungen snd derart, dass zumndest de beden oben beschrebenen systematschen Konstruktonsfehler des deregen Systems besetgt werden. Im Rahmen der angestrebten Reform soll der allgemene Betragssatz der GKV um 0,6 Prozentpunkte auf 15,5% erhöht und dann auf desem Nveau festgeschreben werden. Glechwohl kann durch de Änderung des 241 SGB 5 der Betragssatz angepasst werden. Im Gesetzentwurf wrd besonders erwähnt, dass der Arbetgeberantel des Betragssatzes auf der Höhe von 7,3% bleben soll. Hnschtlch des Arbetnehmerantels werden kene endeutgen Aussagen über sene Festschrebung getroffen. Geht man davon aus, dass auch er konstant bleben soll, muss der zusätzlche Fnanzerungsbedarf ener Krankenkasse über den Zusatzbetrag fnanzert werden. Stegen de Gesundhetsausgaben stärker als de Enkommenssumme, würde des zu ener stegenden Bedeutung des Pauschalbetrags zur Fnanzerung der GKV führen. Während m derzetgen System der enkommensorenterte Antel über 220 SGB 5 noch mt den Ausgaben verknüpft st, ergbt sch m neuen System de Gewchtung der elsysteme endogen, ndem der Betragssatz auf dem Nveau b festgeschreben und der restlche Fnanzerungsbedarf über den Zusatzbetrag gedeckt werden muss. Anders ausgedrückt: Der Antel α st m neuen System varabel und wrd bestmmt durch: (22) b Y y M C yc α = = b = b. G g V p Der enkommensorenterte Systemtel wrd damt klener, wenn de Gesamtausgaben stärker stegen als de betragspflchtge Enkommenssumme.

16 15 Damt ergbt sch unter Berückschtgung von Glechung (11) für den durchschnttlchen Zusatzbetrag des Systems: (23) p = g V M b y C Z M = p b y C Z M Der Pauschalbetrag n desem elsystem ergbt sch also aus dem Pauschalbetrag, der sch m renen System ergeben würde abzüglch des Durchschnttsbetrags m enkommensorenterten elsystem und dem Steuerzuschuss je Mtgled. Der Zusatzbetrag wrd umso größer ausfallen, je stärker das Wachstum der betragspflchtgen Enkommen hnter dem Zuwachs der Durchschnttsausgaben zurückblebt (Vgl. dazu Abschntt 6.2). Der Durchschnttsbetrag des Gesamtsystems st: (24) Z e = b yc + p = p. M Für de Anrezeffekte nteressant st der Betrag auf ndvdueller Ebene. Deser besteht aus dem enkommensorenterten Betrag, dem kassenndvduellen Pauschalbetrag abzüglch des sozalen Ausglechs s, wenn das Enkommen des Verscherten ene bestmmte Schwelle unterschretet. (25) e = b y + p s De Neuregelung des sozalen Ausglechs seht vor, dass en Betragszahler enen Betragsnachlass erhält, wenn der durchschnttlche Zusatzbetrag des gesamten Systems enen bestmmten Prozentsatz γ des betragspflchtgen Enkommens überschretet. Für de Belastungsquote soll γ =0,02 gelten. Der sozale Ausglech entsprcht dabe der Dfferenz zwschen dem durchschnttlchen Zusatzbetrag und der ndvduellen Belastungsgrenze: (26) s = p γy. Anders als m alten System hängt der sozale Ausglech vom durchschnttlchen Zusatzbetrag ab und ncht vom tatsächlch zu zahlenden Zusatzbetrag (vgl. Glechung (19) mt Glechung p (26)). Somt gbt es ene für das gesamte System enhetlche Ausglechsschwelle. γ Enkommen unterhalb deser Schwelle erhalten enen sozalen Ausglech, unabhängg davon,

17 16 we hoch der tatsächlch zu lestende Zusatzbetrag st. Mthn kann man zwe Fälle unterscheden: Fall 1: Für Enkommen über der Ausglechsschwelle p y > glt s =0 und damt: γ (27) e = b y + p Fall 2: Für Enkommen unter der Ausglechsschwelle Glechungen (25) und (26): p y < glt s >0 und damt wegen der γ (28) e = b + ) y + p p ( γ. Somt gbt es je nach Höhe des betragspflchtgen Enkommens für de Verscherten unterschedlche arfe der Betragsbelastung. Für Verscherte mt enem Enkommen unter der (vom System bestmmten) Ausglechschwelle wrd faktsch ene Betragssatzerhöhung um γ realsert. De Betragsbelastung kann noch höher ausfallen, wenn der ndvduelle Zusatzbetrag höher st als der durchschnttlche. De Belastung kann aber auch reduzert werden, wenn der Verscherte n ener Kasse st oder n ene Kasse wechselt, deren Zusatzbetrag gernger st als der durchschnttlche Zusatzbetrag. Damt st für Nedrgenkommensbezeher en Anrez zum Kassenwechsel gegeben. Deser Anrez glt für jedes Enkommen unter der Ausglechschwelle und st sogar umso größer, je gernger das Enkommen des Verscherten st (Abbldung 2), da für de relatve Betragsbelastung de enkommensunabhängge Dfferenz zwschen dem ndvduellen Zusatzbetrag und dem durchschnttlchen Zusatzbetrag entschedend Enkommen unter der Ausglechschwelle st: st. Denn der Betragsbelastungstarf für (29) e y p p y = ( b + γ ) + = ( b + γ ) +. y Ist de Dfferenz zwschen den kassenndvduellen und dem durchschnttlchen Zusatzbetrag postv ( = p p >0), st de Betragsbelastung bezogen auf das Enkommen umso größer, je nedrger das Enkommen st. Glt dagegen = p p <0 st de relave Belastung umso gernger je nedrger das Enkommen st (Abbldungen 2 und 4). Entsprechend st de relatve Entlastung be enem Kassenwechsel zu ener Kasse mt unterdurchschnttlchem Zusatzbetrag umso größer, je gernger das betragspflchtge Enkommen ausfällt (Abbldung 3).

18 17 Abbldung 2: Durchschnttlche relatve Betragsbelastung für unterschedlche Zusatzbeträge a) n Abhänggket vom Enkommen Durchschnttsbelastung n % des Enkommens 20% 19% 18% 17% 16% 15% 14% 13% 12% 11% 10% Betrag/Enkommen p()=p Betrag/Enkommen p()>p Betrag/Enkommen p()<p betragspflchtges Bruttoenkommen a) Darstellung für p =30 Euro, p 1=30 Euro, p 2=45 Euro und p 3=15 Euro, Ausglechsschwelle=30 Euro/0,02=1.500 Euro Quelle: egene Berechnungen. Abbldung 3: Relatve Entlastung durch Kassenwechsel a) Enkommen Entlastung n % des Enkommens 4,0% 3,5% 3,0% 2,5% Vortel be Kassenwechsel 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% n Abhänggket vom betragspflchtges Bruttoenkommen a) Darstellung für enen Kassenwechsel von p =45 Euro und p =15 Euro mt p =30 Euro, Ausglechsschwelle=30 Euro/0,02=1.500 Euro Quelle: egene Berechnungen.

19 18 Abbldung 4: Relatve Betragsbelastung n Abhänggket von dem kassenndvduellen Zusatzbetrag 22% Durchschnttsbelastung (% vom Enkommen) 20% 18% 16% 14% 12% y=800 y=1200 y=1500 y= % Dfferenz zw. ndv. Zusatzbetrag und durchschn. Zusatzbetrag Quelle: egene Berechnungen. Für Verscherte mt höheren Enkommen (Fall 1) kommt es dagegen zu kener grundsätzlchen Betragssatzerhöhung. Ihr Enkommen wrd durchgehend mt dem Betragssatz b belastet und mt dem Zusatzbetrag. De relatve Belastung des Zusatzbetrags snkt mt zunehmenden Enkommen, so dass sch en regressver Belastungsverlauf ergbt (Abbldung 2). Für den Betragsbelastungstarf glt: (30) e y p y = b +. De Betragslast kann durch enen Wechsel zu ener Kasse mt enem nedrgeren Zusatzbetrag reduzert werden. Für de Bezeher höherer Enkommen st der durchschnttlche Zusatzbetrag rrelevant. De relatve Entlastung durch enen Kassenwechsel snkt mt stegendem Enkommen (Abbldung 3). Bezüglch der ndvduellen Anrezeffekte st jedoch ncht nur der Anrez zum Kassenwechsel wchtg, sondern auch de Anrezeffekte und Verzerrungen, de durch de Enkommensabhänggket der Beträge entstehen. Geht man also von der Betrachtung der Durchschnttsbelastung ab und zu ener Betrachtung der Grenzbelastungen über, zegen sch zwschen den beden Fällen unterschedlche Anreze zur Enkommensstegerung bzw. bezüglch des Arbetsangebots.

20 19 Im Fall 1 st de Grenzbelastung ener zusätzlchen Enkommensenhet gerade der Betragssatz b.. Da der Zusatzbetrag enkommensunabhängg st, ergeben sch durch hn kene verzerrenden Effekte. Dese neutrale Egenschaft der Pauschalpräme st ener der Hauptvortele, de von den Befürwortern ener Gesundhetspräme ns Feld geführt werden. Im Fall 2 führt ene zusätzlche Enkommensenhet ncht nur zu ener zusätzlchen Betragsbelastung n Höhe von b., sondern zusätzlch noch n Höhe von γ, da be ener zusätzlchen Enkommensenhet der sozale Ausglech entsprechend reduzert wrd. De Grenzbelastung der Nedrgenkommensbezeher st also bs zur Ausglechsschwelle höher als dejenge der Bezeher höherer Enkommen. Abbldung 5: Grenzbelastung m reformerten System 2011 a) 18,0% 17,5% 17,0% 16,5% 16,0% 15,5% 15,0% 14,5% 14,0% Grenzbelastung betragspflchtges Bruttoenkommen a) Darstellung für p =30, Ausglechsschwelle=30 Euro/0,02=1.500 Euro. Quelle: egene Berechnungen. Insgesamt zegt sch, dass durch de Neugestaltung des sozalen Ausglechs auch für Nedrgenkommensbezeher en Anrez geschaffen wrd, de Kasse zu wechseln. Ene Fehlkonstrukton des alten Systems wrd damt reparert. Hnschtlch der Arbetsanrezeffekte ergbt sch bs zur Ausglechschwelle ene höhere Grenzbelastungen für Nedrgenkommensbezeher als für Bezeher höherer Enkommen. De negatven Wrkungen auf das Arbetsangebot snd für Gerngverdener also höher. De zwete oben angesprochene wettbewerbsverzerrende Fehlkonstrukton m derzetgen System st auf de atsache zurückzuführen, dass zurzet der sozale Ausglech nnerhalb der enzelnen Kasse fnanzert wrd. Geplant st nun, den Sozalausglech kassenübergrefend zu machen, ndem de betragabführenden Stellen (Arbetgeber, Rentenverscherungsträger) entsprechend wenger an den Gesundhetsfonds und enen höheren Betrag an den

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