KOMMEN BLEIBEN. Vom. und. Berichte und Thesen zur qualifizierten Zuwanderung nach Deutschland. Bundesagentur für Arbeit

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1 Bundesagentur für Arbeit Zentrale Auslandsund Fachvermittlung (ZAV) Vom KOMMEN und BLEIBEN Berichte und Thesen zur qualifizierten Zuwanderung nach Deutschland

2 Qualifizierte Zuwanderung erfordert Feinjustierung Vorwort von Raimund Becker Die Bundesagentur für Arbeit hat in ihrem Zukunftskonzept Perspektive 2025 für die Bewältigung des bevorstehenden Fachkräftemangels zehn Handlungsfelder und Lösungsansätze aufgezeigt eines davon ist die gesteuerte Zuwanderung. Damit wollen wir gezielt Fachkräfte aus dem Ausland für die Arbeitsplätze in Deutschland gewinnen, für die wir nur schwer oder gar nicht inländische Arbeitnehmer finden können. Grundlagen für das Gelingen der qualifizierten Zuwanderung wurden mittlerweile in vielen Bereichen gelegt und Erfahrungen damit sind vorhanden beispielsweise in der Zentralen Auslands- und Fachvermittlung ( ZAV ). Die Erfahrungen lassen erste Feststellungen zu: Fachkräfte und Ausbildungsinteressierte aus anderen Ländern sind durchweg hochmotivierte junge Leute. Das intensive Profiling und anschließende Coaching der Kandidatinnen und Kandidaten ist bedeutsamer für den Vermittlungs- und Integrationserfolg denn je. Beratung und Vermittlung erfordern ein hohes Maß an soziokulturellem Verständnis. Projekte zur Vorbereitung der Kandidaten sind neu oder weiter zu entwickeln, vor allem berufsbezogene Sprachkurse. Je mehr die bei qualifizierter Zuwanderung beteiligten Organisationen kooperieren, desto nachhaltiger ist die Vermittlung nach Deutschland. Über den Stand der Dinge informiert diese Publikation, indem sie sowohl die wissenschaftliche als auch die Perspektive der Praxis zu Wort kommen lässt. Denn jetzt gilt es, die bestehenden Beratungs-, Vermittlungs- und Integrationsprozesse entsprechend der neuen Herausforderungen weiterzuentwickeln und weitere internationale Kooperationen und Netzwerke auszubauen. Daneben werden Arbeitnehmer und Arbeitgeber mit einem höheren Beratungsbedarf auf die Bundesagentur für Arbeit zukommen. Wenn darüber hinaus Deutschland bei der Zuwanderung nachhaltig erfolgreich sein will, verlangen die Aktivitäten in internationalen Kooperationen und Netzwerken eine gute Koordination. Auch hier wird die Bundesagentur für Arbeit in Zukunft ihre Erfahrungen unterstützend einbringen und Verantwortung übernehmen.

3 Inhalt Rahmenbedingungen Braucht Deutschland Fachkräfte aus anderen Ländern? Ein wirtschaftspolitisches Plädoyer für eine nachhaltige Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials. Seite Die Attraktivität Deutschlands aus internationaler Sicht Deutschland ist durchaus beliebt, aber die deutsche Sprache bereitet Kopfzerbrechen. Seite Zahlenstreit, enttäuschte Hoffnungen und ein Einwanderungsland wider Willen Welchen Spagat die öffentlichen Meinungen in Spanien und Deutschland vollführen. Seite Migrations- und Integrationsstrategien der Europäischen Union Der strategische Rahmen. Seite Herzlich willkommen in Deutschland. Die Vorzüge offener Arbeitsmärkte Arbeitsmigration in Europa hat viele Aspekte - EURES spielt dabei eine wichtige Rolle. Seite Vermittlung Braucht der deutsche Mittelstand ausländische Ingenieure? Noch zögern inländische Arbeitgeber, Fachkräfte aus anderen Ländern einzustellen. Seite Vermittlung als Teil eines Integrationsprozesses Wie im Jahr 2013 Ausbildungsplatzbewerber aus Spanien zu Ausbildungsbetrieben nach Baden-Württemberg kamen. Seite Intensive Sprachförderung als Brücke zur beruflichen und sozialen Integration Erfahrungen des Goethe-Instituts Portugal. Seite Der Einzelne und seine Stärken stehen im Fokus Was die Bundesagentur für Arbeit unternimmt, damit Migranten besser am Arbeitsmarkt teilhaben. Seite Willkommenskultur wo stehen wir in Deutschland? Eine Mehrheit ist der Arbeitsmigration gegenüber offen und pragmatisch eingestellt dennoch bleibt Einiges zu tun. Seite Netzwerke Eine schöne Aufgabe für beide Seiten Azubis aus anderen Ländern vermitteln erfordert Zusammenarbeit vor allem auf der lokalen Ebene. Seite Projekt Triple Win Eine Kooperation der Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit und der Bundesagentur für Arbeit für die nachhaltig ausgerichtete Gewinnung von Pflegekräften. Seite Das Ganze ist mehr als die Summe seiner Teile Aktivitäten, Netzwerke und Willkommenspakete. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales wirbt für ein attraktives Deutschland.. Seite Internationale Zusammenarbeit als Grundstein der internationalen Fachkräftegewinnung Die Bundesagentur für Arbeit fügt sich ein in die Bestrebungen für eine kohärente Arbeitsmarkt-, Migrationsund Entwicklungspolitik. Seite 32 Wir sind ein Team-Player, nicht der Schiedsrichter Worauf es bei Beratung und Vermittlung auch ankommt: Sich in Europa zuhause fühlen. Seite 62 Perspektiven internationaler Arbeitsvermittlung Beständig ist nur der Wandel. Seite 34 Mit Engagement und Kompetenz im Einsatz Berater und Vermittler für qualifizierte Zuwanderung sollen und wollen eine Menge mitbringen. Seite

4 Mit Beiträgen von: Raimund Becker Raimund Becker ist Vorstand Arbeitslosenversicherung der Bundesagentur für Arbeit. Herbert Brücker Prof. Dr. PD Herbert Brücker ist Forschungsbereichsleiter für Internationale Vergleiche und Europäische Integration am Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) und Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Bamberg. Thomas Liebig Thomas Liebig ist Migrationsexperte bei der International Migration Division der OECD. Gemeinsam mit Jonathan Chaloff hat er den jüngsten OECD- Bericht Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte: Deutschland (OECD 2013) verfasst. Karin Finkenzeller Karin Finkenzeller lebt in Paris und ist freie Journalistin für die deutsche Presse, sie schreibt unter anderem für Die Zeit und Die Wirtschaftswoche. Wolfgang Müller Dr. Wolfgang Müller ist Leiter der Europavertretung der Bundesagentur für Arbeit in Brüssel. Franz Piesche-Blumtritt Franz Piesche-Blumtritt ist EURES-Manager Deutschland in der Zentralen Auslands- und Fachvermittlung (ZAV) der Bundesagentur für Arbeit in Bonn. Gerald Schomann Gerald Schomann ist Leiter des Teams Incoming Ingenieure/Technik der ZAV in Bonn. Ramiro Vera-Fluixá Ramiro Vera-Fluixá ist Leiter des Teams Internationaler Personalservice Stuttgart der ZAV. Sofia Tornikidou Sofia Tornikidou ist Beraterin im Team Internationaler Personalservice Nürnberg der ZAV.

5 Gunhild Loh Dr. Gunhild Loh, Juristin, war in verschiedenen Positionen der Berufsberatung und Arbeitsvermittlung der Bundesagentur für Arbeit tätig, zuletzt Leiterin des Teams Internationaler Personalservice Frankfurt der ZAV, seit 2010 Trainerin für die BA-Beratungskonzeption (BeKo). Anne Stöhr Anne Stöhr ist Lehrerin für Deutsch als Fremdsprache am Goethe-Institut Lissabon und Studentin der Migrationsforschung an der Universidade Nova de Lisboa. Michael van der Cammen Michael van der Cammen ist Leiter der Koordinierungsstelle Migration der Zentrale der Bundesagentur für Arbeit in Nürnberg. Gesine Keßler-Mohr Gesine Keßler-Mohr ist Leiterin des IQ-Netzwerkes Hamburg (NOBI) und des Bereichs Handwerk und Integration der Handwerkskammer Hamburg. Angela Griem Angela Griem ist Beraterin im Team Internationaler Personalservice Hamburg der ZAV. Björn Gruber Björn Gruber ist Leiter des Pilotprojekts Triple Win in der Deutschen Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH. Brigitte Schmieg Brigitte Schmieg ist stellvertretende Leiterin des Centrums für internationale Migration und Entwicklung (CIM) in Frankfurt/Main. (CIM ist eine Kooperation von GIZ und BA/ZAV) Farid El Kholy Farid El Kholy ist stellvertretender Leiter des Referats für Grundsatzfragen der Migrations- und Ausländerpolitik im Bundesministerium für Arbeit und Soziales. Neben Fragen der Arbeitsmarktintegration befasst er sich mit der beruflichen Mobilität innerhalb der EU (MobiPro-EU). Kea Eilers Kea Eilers ist Leiterin des Fachbereichs Internationale Beziehungen der Zentrale der Bundesagentur für Arbeit in Nürnberg. Monika Varnhagen Monika Varnhagen ist Direktorin der Zentralen Auslands- und Fachvermittlung (ZAV) der Bundesagentur für Arbeit in Bonn.

6 RAHMEN- BEDINGUNGEN

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8 Braucht Deutschland Fachkräfte aus dem Ausland? Ein wirtschaftspolitisches Plädoyer für eine nachhaltige Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials. Von Herbert Brücker Ob Deutschland einen Bedarf an zusätzlichen Fachkräften hat, wird in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiert. Auf der einen Seite klagen die Unternehmen und ihre Verbände darüber, dass immer mehr offene Stellen nicht oder nicht gleich besetzt werden können. Auf der anderen Seite wird darauf hingewiesen, dass die Arbeitslosigkeit in Deutschland mit rund 3 Millionen Personen und einer weiteren Millionen Personen, die an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen teilnehmen, immer noch hoch sei. Es sollten deshalb zunächst die inländischen Potenziale ausgeschöpft werden, bevor Fachkräfte aus dem Ausland angeworben werden. In diesem Beitrag wird die Auffassung vertreten, dass beides notwendig ist: das Ausschöpfen inländischer Potenziale und die Anwerbung von Fachkräften aus dem Ausland. Für ein besseres Verständnis der wirtschaftlichen und politischen Konsequenzen ist es sinnvoll, sowohl die kurzfristige als auch die langfristige Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt vertieft zu betrachten. Der Bedarf an Fachkräften aus dem Ausland wird häufig mit dem demografischen Wandel begründet. Mit diesem Argument kann der gegenwärtige Fachkräftebedarf, den es in vielen Regionen, Branchen und Betrieben gibt, allerdings schlecht begründet werden. Gegenwärtig erreicht das Erwerbspersonenpotenzial, also die Zahl derjenigen, die erwerbstätig sind oder dem Arbeitsmarkt als Arbeitsuchende potenziell zur Verfügung stehen, seinen historischen Höhepunkt in Deutschland. Das ist darauf zurückzuführen, dass die Generation der Babyboomer noch im Arbeitsmarkt steht und die Erwerbsbeteiligung von Frauen und Älteren in der letzten Dekade deutlich zugenommen hat. Der Anstieg der Zuwanderung in den letzten Jahren spielt auch eine Rolle. Demografisch bedingte Engpässe werden erst in bestimmten Segmenten des Arbeitsmarktes, etwa bei den jungen Kohorten im Ausbildungsalter, sichtbar. Warum aber hat die Zahl der offenen Stellen zugenommen? Gegenwärtig stehen rund eine Million offener Stellen rund 3 Millionen Arbeitslosen gegenüber waren es noch rund offene Stellen bei mehr als 5 Millionen Arbeitslosen. Aus Sicht der Unternehmen hat die Spannung im Arbeitsmarkt zugenommen, sie können offene Stellen schwerer als früher besetzen. Dies ist auf die Strukturreformen im Arbeitsmarkt, aber auch auf die makroökonomische Entwicklung zurückzuführen. Das heißt natürlich nicht, dass

9 Die Zuwanderung von qualifizierten Fachkräften ist sehr wichtig für die künftige Entwicklung in Deutschland - sowohl aus ökonomischer Perspektive als auch im Hinblick auf die Zukunft des Sozialstaats. für alle Arbeitslosen eine Stelle zur Verfügung steht. Die offenen Stellen sind in Hinblick auf Qualifikationen, Branchen und Regionen nicht deckungsgleich mit dem Arbeitsangebot der Arbeitslosen. Wenn Arbeitsnachfrage und Arbeitsangebot nicht übereinstimmen, spricht die Arbeitsmarkttheorie von Mismatch. Mismatch wirft hohe volkswirtschaftliche Kosten auf, weil das Produktionspotenzial nicht ausgeschöpft wird und Arbeitslosigkeit finanziert werden muss. Mismatch wird es immer geben, der Umfang fällt aber unterschiedlich aus. Ist unter diesen Bedingungen die Anwerbung von Fachkräften aus anderen Ländern sinnvoll? Natürlich ist es richtig, den Mismatch durch Qualifizierungsmaßnahmen, verbesserte Arbeitsvermittlung und erhöhte regionale Mobilität in Deutschland zu reduzieren. Offene Stellen wird es jedoch dennoch weiter in erheblichem Umfang geben. Zuwanderung kann deshalb zu erheblichen Wohlfahrtsgewinnen beitragen. Nach einem weitverbreiteten Vorurteil führt Zuwanderung zur Verdrängung von einheimischen Arbeitskräften und zu fallenden Löhnen. Das ist aber nach den vorliegenden empirischen Erkenntnissen nicht der Fall. Im Wesentlichen ist das darauf zurückzuführen, dass sich an eine Ausweitung des Arbeitsangebotes auch die anderen Märkte anpassen, vor allem die Kapitalmärkte: Steigt das Arbeitsangebot, wird mehr investiert, so dass zumindest langfristig das Verhältnis von Kapital zu Arbeit gleich bleibt. Aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive ist die Zuwanderung deshalb weitgehend neutral für den Arbeitsmarkt. Im Detail hängen die Wirkungen von der Qualifikationsstruktur der Migranten ab. Zuwanderung führt in denjenigen Arbeitsmarktsegmenten, die unmittelbar mit den Migranten konkurrieren, zu Verdrängungseffekten, aber zu einer steigenden Arbeitsnachfrage in denjenigen Arbeitsmarktsegmenten, die sich komplementär zu den zugewanderten Arbeitskräften verhalten. Wenn sich die Migration nun auf diejenigen Arbeitsmarktsegmente konzentriert, die besonders flexibel sind und in denen eine hohe Arbeitsnachfrage herrscht, dann steigt die Arbeitsnachfrage in Arbeitsmarktsegmenten mit geringer Flexibilität und hoher Arbeitslosigkeit. In diesem Fall sinkt die gesamtwirtschaftliche Arbeitslosenquote. Natürlich ist auch das umgekehrte Szenario denkbar. Als Daumenregel gilt, je besser die Qualifikation der Zuwanderer, umso eher fällt die gesamtwirtschaftliche Arbeitslosigkeit. Die Zuwanderung von qualifizierten Fachkräften führt deshalb nicht nur dazu, dass Stellen besetzt werden können, die in Deutschland aufgrund des Mismatches zwischen Arbeitsnachfrage und Arbeitsangebot offen geblieben sind. Sie schafft auch eine zusätzliche Arbeitsnachfrage für diejenigen Gruppen, die gegenwärtig weit überdurchschnittlich von Arbeitslosigkeit betroffen sind. Gerade die benachteiligten

10 Auch die Steigerung der Frauenerwerbsbeteiligung wird die Lücke nicht schließen können. Gruppen im Arbeitsmarkt profitieren deshalb von qualifizierter Zuwanderung. Glücklicherweise sind die neuen Zuwanderer in Deutschland heute zu erheblichen Anteilen gut qualifiziert: Nach den Angaben des Mikrozensus verfügen 43 Prozent der Neuzuwanderer über einen Hochschulabschluss. Auch wenn nicht alle diese Zuwanderer qualifikationsadäquat beschäftigt werden, so kann Deutschland kurzfristig durch die Zuwanderung von diesen Fachkräften gewinnen. Sie leisten auch einen Beitrag zur besseren Ausschöpfung des brach liegenden Potenzials von geringer qualifizierten Arbeitskräften. Rückgang des Erwerbspersonenpotenzials aber um gut die Hälfte auf knapp 20 Prozent reduziert werden. Diese Zahlen zeigen, wie wichtig die Zuwanderung für die künftige Entwicklung in Deutschland ist. Aus volkswirtschaftlicher Perspektive geht es dabei Auch wenn der demografische Wandel bisher auf dem Arbeitsmarkt noch wenig sichtbar ist, so wird sich dies in den kommenden Jahrzehnten ändern. Ohne jegliche Wanderungsbewegungen das ist natürlich ein rein hypothetisches Szenario würde das Erwerbspersonenpotenzial bis zum Jahr 2050 um rund 17 Millionen Personen oder um 40 Prozent gegenüber dem gegenwärtigen Niveau sinken. Eine Steigerung der Frauenerwerbsbeteiligung auf dänisches Niveau und die Anhebung des Rentenalters auf 67 Jahre wird diesen Rückgang nur um 1,5 bis 2 Millionen Personen reduzieren. Bei einer Nettozuwanderung von Personen p.a. und einer steigenden Erwerbsbeteiligung könnte der weniger um das Schließen einer Fachkräftelücke im Sinne eines dauerhaften Ungleichgewichtes zwischen Arbeitsnachfrage und Arbeitsangebot. Mit dem Rückgang des Arbeitsangebots wird auch der Kapitalstock schrumpfen und damit auch die Arbeitsnachfrage zurückgehen. Es ist deshalb denkbar, dass wir auch künftig bei einem stark geschrumpften Arbeitsangebot weiter Arbeitslosigkeit haben. Der Arbeitsmarkt funktioniert zwar keineswegs perfekt, aber er ist am Ende auch ein Markt, bei dem der Lohn-Preis-Mechanismus langfristig für einen Ausgleich von Angebot und Nachfrage

11 Es geht um die Zukunft des Sozialstaats. In Zukunft werden immer weniger Erwerbstätige immer mehr Pensionäre finanzieren müssen. Zudem wird die Staatsverschuldung von Generation zu Generation weiter gereicht. sorgt. Das gilt auch bei einem Rückgang des Arbeitsangebots. Warum ist aber dann die Zuwanderung von Fachkräften so wichtig? Es geht um die Zukunft des Sozialstaats. Es werden in Zukunft immer weniger Erwerbstätige immer mehr Personen finanzieren müssen, die nicht mehr im Erwerbsleben stehen. Zudem muss die Staatsverschuldung, die von Generation zu Generation weiter gereicht wird, künftig von einem immer kleineren Kreis von Steuerzahlern getragen werden. Beides erhöht die Steuer- und Abgabenlast auf den Faktor Arbeit. Die Verteilungskonflikte werden sowohl innerhalb als auch zwischen den Generationen erheblich zunehmen. Die Zuwanderung von Fachkräften ist sicher nicht das Allheilmittel zur Lösung dieser Probleme. Aber sie kann den Rückgang des Erwerbspersonenpotenzials deutlich abmildern und die Verteilungskonflikte damit entschärfen. Es bedarf deshalb neben der Mobilisierung inländischer Potenziale auch der Zuwanderung von qualifizierten Fachkräften in erheblichem Umfang, um den demografischen Wandel zu bewältigen. Beides sollte Hand in Hand gehen. Migrationsbewegungen lassen sich nur begrenzt steuern. Gegenwärtig profitiert Deutschland von der Eurokrise, die vor allem zu einer Umlenkung der Migrationsströme aus den neuen Mitgliedstaaten der EU von anderen Zielländern nach Deutschland geführt hat. Wie lange dieser Trend anhalten wird, wissen wir nicht. Sicher ist jedoch, dass langfristig der Fachkräftebedarf in Deutschland nicht allein aus der EU gedeckt werden kann. Eine nachhaltige Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials ist deshalb auf eine vorausschauende Einwanderungspolitik angewiesen, die neue Potenziale aus Drittstaaten außerhalb der EU erschließt. Dies geht nicht über Nacht. Wir müssen darum bereits heute die Voraussetzungen für eine nachhaltige Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials schaffen.

12 Die Attraktivität Deutschlands aus internationaler Sicht Deutschland ist durchaus beliebt, aber die deutsche Sprache bereitet Kopfzerbrechen.

13 Von Thomas Liebig Deutschland zählt zu den OECD- Staaten mit der größten Offenheit gegenüber der Zuwanderung von hochqualifizierten Fachkräften. Insbesondere die Bedingungen für ausländische Studierende, während und nach dem Studium zu arbeiten, sind günstiger als in anderen Ländern. Dies sind einige der wichtigsten Erkenntnisse unserer jüngsten OECD-Untersuchung über die Steuerung der Arbeitskräftemigration nach Deutschland, Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte - Deutschland (OECD 2013). Die Bedingungen für die Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte haben sich mit der letzten Reform der dafür maßgeblichen Beschäftigungsverordnung, die im Juli 2013 in Kraft getreten ist, weiter verbessert. Diese Reform hat insbesondere der Zuwanderung für Arbeitskräfte mittlerer Qualifikation neue Wege eröffnet. In diesem Bereich des Arbeitsmarktes, der für Arbeitsmigration nach Deutschland bisher weitgehend verschlossen war, wird ein zunehmender Bedarf an Arbeitskräften erwartet, insbesondere in kleinen und mittleren Unternehmen. Die Bedingungen auf dem Arbeitsmarkt haben sich für Migranten in den vergangenen Jahren insgesamt ebenfalls günstig entwickelt. Zudem kann davon ausgegangen werden, dass der demografische Wandel, der bereits jetzt deutliche Auswirkungen auf den deutschen Arbeitsmarkt hat, zu einem vermehrten Arbeitskräftemangel führen wird. Jedoch liegt die Zuwanderung von Arbeitskräften aus Ländern außerhalb der Europäischen Union nach Deutschland - relativ zur Bevölkerung - bei weniger als einem Drittel des OECD-Durchschnitts. Selbst wenn man den Anteil der Arbeitsmigration im Rahmen der Freizügigkeit aus der EU berücksichtigt, liegt Deutschland noch leicht unter dem Durchschnitt. Häufig wird behauptet, dies liege an Deutschlands mangelnder Attraktivität. Deutschland gilt unter den wichtigsten 25 Herkunftsländern von Migranten, die 2011 in die OECD-Länder einwanderten, gemäß der Daten einer weltweiten Gallup-Umfrage in fünf dieser Herkunftsländer, als das beliebteste Ziel für die Migration. Obwohl Befragte aus China und Indien - den wichtigsten Herkunftsländern von Fachkräftemigration in die OECD - Deutschland nicht ganz oben auf ihre Liste setzten, besteht auch dort großes Interesse an einer Auswanderung nach Deutschland. Dies ergibt sich u.a. aus den tausenden von Anfragen, die beim deutschen Kontaktbüro in Neu Delhi innerhalb von wenigen Monaten eingingen. Deshalb spielen zweifelsohne andere Aspekte ebenfalls eine vermutlich sogar weit bedeutendere - Rolle zur Erklärung der nach wie vor eher geringen Zuwanderung von Arbeitskräften. Einer davon ist die deutsche Sprache haben wir seitens der OECD zusammen mit dem Deutschen Industrie- und Handelskammertag (DIHK) als Hintergrund für unsere Studie über die Steuerung der Arbeitskräftemigration eine Umfrage unter Unternehmen in Deutschland durchgeführt. Gemäß dieser Umfrage ist die wichtigste Kompetenz, die von deutschen Arbeitgebern gefordert wird - und zwar weit vor formalen Qualifikationen - die Beherrschung der deutschen Sprache. Jedoch ist der Bestand an Personen im Ausland, die Deutsch sprechen, sehr begrenzt. Daher sollten sich Bemühungen, die Zuwanderung von Arbeitskräften nach Deutschland zu fördern, auf diesen entscheidenden Punkt konzentrieren und Migranten sowohl in ihren Herkunftsländern als auch in Deutschland die Möglichkeit zum Spracherwerb anbieten - in Zusammenarbeit mit den Arbeitgebern. Ausländische Studierende, die nach Studienabschluss einen großen Anteil der Arbeitsmigranten stellen, sollten zudem verstärkt angeregt werden, Deutsch zu lernen. Neben dem Aspekt der deutschen Sprache ist eine weitere Hauptaufgabe, Arbeitgeber, die ausländische Arbeitskräfte anwerben möchten, und potenzielle Kandidaten im Ausland zusammenzubringen. Hier können Institutionen wie die Zentrale Auslands- und Fachvermittlung eine Verbindung herstellen. Ebenso ist es wichtig, Arbeitgeber zu unterstützen und über die Möglichkeiten zu informieren, die ihnen zur Verfügung stehen. Immer noch herrscht die weitläufige Meinung, dass das System für die Zuwanderung von Arbeitskräften restriktiv sei, obwohl dies in der Realität gar nicht mehr der Fall ist. Derzeit hat nur eine Minderheit von Arbeitgebern die Zuwanderung von Arbeitskräften auf dem Radar. Letztlich wird die Zukunft der Arbeitskräftezuwanderung nach Deutschland zum Großteil von der Bereitschaft der Arbeitgeber abhängen, über Rekrutierungs- und Ausbildungswege, die ihnen vertraut sind, hinauszugehen und auf zugewanderte Arbeitskräfte zurückzugreifen, wenn sie ihren Bedarf auf dem inländischen Arbeitsmarkt nicht decken können.

14 Angesichts des demografischen Wandels liegt die Zukunft unseres Landes in der Vielfalt. Um dies allen in der Gesellschaft zu vermitteln, unterstütze ich den geforderten Ausbau einer Willkommensund Begegnungskultur. Im Umgang mit Migranten und Zuwanderern ist ein Paradigmenwechsel notwendig: weg von der Defizit- hin zur Potenzialorientierung. Um die Mentalitätsveränderung zu erreichen, sind alle gefordert: die Politik, die Botschaften und Konsulate in den Herkunftsländern, die Behörden in Deutschland, die Arbeitgeber und Gewerkschaften, die Schulen und jeder Einzelne. Zugleich ist es von zentraler Bedeutung, Zuwanderung und Integration zusammen in den Blick zu nehmen. Wir dürfen nicht die Fehler vergangener Jahrzehnte wiederholen, als sich nur um die einzelne Arbeitskraft, aber nicht um den Menschen gekümmert wurde. Zur Integration gehört mehr als ein Arbeitsplatz. Das gilt auch für Fachkräfte. Prof. Dr. Maria Böhmer MdB, Staatsministerin bei der Bundeskanzlerin und Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration in: gemeinsame Pressemitteilung von Frau Prof. Dr. Maria Böhmer und der Bundesagentur für Arbeit, Nr. 16/2012,

15 Zahlenstreit, enttäuschte Hoffnungen und ein Einwanderungsland wider Willen Von Karin Finkenzeller Welchen Spagat die öffentlichen Meinungen in Spanien und Deutschland vollführen. Die Reaktion auf das Angebot war enorm. Mehr als Bewerbungen erhielt der Münchner Autobauer BMW, als er im vergangenen Juni 25 Ausbildungsstellen für junge Spanier ausschrieb. Ähnlich erging es VW, wo bereits 2012 ein Trainee-Programm für spanische und portugiesische Hochschulabsolventen startete. Auch BASF bildet Spanier für die Zentrale in Ludwigshafen aus, der Softwarehersteller SAP wirbt ebenso auf der iberischen Halbinsel um Personal wie Würth, Spezialist im Handel mit Montageund Befestigungsmaterial. Sogar der Staat geht dort auf Mitarbeitersuche: Die rheinland-pfälzische Landeshauptstadt Mainz hofft, in ihrer Partnerstadt Valencia eine Lösung für den Erzieher-Mangel in den eigenen Kindergärten zu finden. Angesichts des zunehmend spürbaren Fachkräftemangels in Deutschland und der enormen Arbeitslosigkeit in den südeuropäischen EU-Partnerländern erscheint die Anwerbung junger, qualifizierter Ausländer vielen als eine logische und auch im Sinne der Krisenstaaten verantwortungsvolle Konsequenz. Doch 40 Jahre nach dem Anwerbestop von 1973 tut sich Deutschland schwer mit dem neuen Status als Einwan- derungsland. Und hier wie auch in den Entsenderländern mehren sich die Stimmen, die vor einem gefährlichen Brain-Drain warnen. Welchen Spagat die öffentliche Meinung derzeit zum Beispiel in Spanien vollbringt, mag eine Rede des Bildungsbeauftragten der Regierungspartei PP, Esteban González Pons, vor kurzem in Brüssel illustrieren. Spanien kann mit vielen Arbeitslosen leben, indem wir uns auf unsere Solidarität stützen und uns gegenseitig helfen. Aber Spanien kann nicht ohne seine Jugend überleben, wenn wir eine Generation verlieren, weil es schlicht unmöglich ist, ohne Zukunft zu leben, sagte er. Gleichzeitig betonte der Politiker, innerhalb der EU sei Spaniens Jugend zu Hause. Es ist falsch zu sagen, dass sie im Ausland arbeiten, wenn sie in der EU arbeiten. In Madrid tobt bereits ein Zahlenstreit darüber, wie viele Spanier in den vergangenen Jahren tatsächlich das Land

16 2012 kamen Spanier nach Deutschland, schlugen zur gleichen Zeit den Rückweg ein. verlassen haben. Einer der beiden Gewerkschaftsverbände, die Unión General de Trabajadores (UGT), schlug im August mit einer Mitteilung Alarm, wonach sich die Zahl der jugendlichen Emigranten in den vergangenen sieben Jahren verfünffacht hat. Besonders interessant an dieser Mitteilung ist, dass keine Zahl genannt wird - und dass dieser Mangel selbst in Wirtschaftsredaktionen der spanischen Medien nicht negativ auffiel. Die Meldung wurde vielfach publiziert. Laut dem nationalen Statistikamt INE wanderten 2012 zum dritten Mal in Folge mehr Menschen aus, als nach Spanien kamen, nämlich exakt Von diesen hatten demnach einen spanischen Pass, und davon wiederum waren zwischen 20 und 34 Jahre alt. Was die konservative Tageszeitung El Mundo zu der Nachricht veranlasste, dass 41 Prozent mehr junge Leute seit Beginn der Krise 2008 das Land verließen. Das Internet-Wirtschaftsmedium economíadigital titelte stattdessen Die Mär von der angeblichen Massenflucht der spanischen Jugend von insgesamt 10 Millionen seien nur 0,14 Prozent und somit kein Grund zur Panik. Ebenfalls häufige Verbreitung - als Beleg für falsche Vorstellungen von paradiesischen Zuständen - fand die Nachricht, dass Spanier laut dem Bundesamt für Statistik in Wiesbaden 2012 nach Deutschland kamen, aber zur gleichen Zeit wieder den Rückweg einschlugen. Zahlen geben oft nur ein verschwommenes Bild der Realität wieder. So erzählen sie allein nichts über die Gründe für ein Kommen und Gehen, und es ist mitnichten vernachlässigbar, wenn die große Mehrheit der Menschen, die Spanien verlassen, aus anderen Ländern stammt. Dabei handelt es sich nicht nur um ungelernte Hilfskräfte für den Bau oder die Landwirtschaft, die nun in der Arbeitslosenstatistik fehlen. Als sie zu Boomzeiten Spanien erreichten, brachten sie auch Know-how und Kaufkraft mit, deren Rückzug sich ebenfalls bemerkbar macht und weiter zu spüren sein wird. So klagen etwa spanische Wissenschaftler nicht nur über den Verlust zahlreicher einheimischer Kollegen, die auf Grund der gravierenden Sparmaßnahmen im öffentlichen Dienst nun an ausländischen Universitäten arbeiten. Sie wissen auch, welche negativen Folgen es für einen Forschungsstandort haben kann, wenn er keine brillanten Köpfe aus dem Ausland mehr anzulocken vermag. Die zunächst überwiegend positive öffentliche Meinung über gut qualifizierte Menschen, denen im Ausland Tür und Tor offen standen, ist in Spanien einer zunehmenden Ernüchterung gewichen. Ursprünglich war man stolz darauf, dass der Protagonist aus dem Film Vente a Alemania, Pepe, der 1971 während der letzten spanischen Emigrationsbewegung aus seinem von Franco-Diktatur und tiefer Not geprägten aragonischen Dorf nach München aufbrach, heute ein Ingenieur Pepe wäre, der ungleich bessere Bedingungen vorfinden würde. Inzwischen mehren sich die von der Enttäuschung (allzu optimistischer Erwartungen) geprägten Erfahrungsberichte. Mangelnde Sprachkenntnisse und die Anerkennung ausländischer Bildungsabschlüsse sind die größten Hürden.

17 Fast 4,2 Millionen ausländische Arbeitnehmer zahlen in die deutsche Rentenversicherung ein. Die Integration ausländischer Arbeitskräfte ist kein Automatismus. Das weiß man auch in Deutschland. Dass Arbeitsministerin Ursula von der Leyen Ausbildungsplätze für Spanier ankündigt, wird allein zahlenmäßig nicht ausreichen, um den Fachkräftemangel zu beheben. Selbst wenn Unternehmen wie BMW und BASF Flüge, Unterkunft, Sprachkurs und oben drauf noch ein Wohlfühl-Kulturprogramm für die Neuankömmlinge organisieren, ist ihr Verbleib nicht gewiss. Vor allem dann nicht, wenn sich die Krisenländer wieder erholen. Die deutschen Medien gehen durchaus selbstkritisch damit um, dass es hier zu Lande nach Jahrzehnten der Abwehr von Zuwanderung an einer Willkommenskultur fehlt, und dass dies angesichts eines Mangels an schätzungsweise 5,4 Millionen Fachkräften schon 2025 ein Problem ist. Einwände gegen die Anwerbung ausländischer Fachkräfte wie von der Linkspartei (die sich für bessere Chancen für bereits in Deutschland lebende Migranten ausspricht), erhalten vergleichsweise wenig Raum. Stattdessen werden Studien wie die des Wirtschaftswissenschaftlers Herbert Brücker vom Institut für Arbeitsmarktund Berufsforschung (IAB), der im Auftrag der Bertelsmann-Stiftung die Auswirkungen von Migration auf Arbeitsmarkt und Sozialstaat untersuchte, breit diskutiert. Sogar bekanntermaßen konservativ geprägte Blätter wie Focus, die Rheinische Post oder Die Welt schließen sich der neuen Offensive für mehr Zuwanderung an. So berichtete die Rheinische Post über bemerkenswerte fast 4,2 Millionen ausländische Arbeitnehmer, die in die deutsche Rentenversicherung einzahlen. Diese Zahl wird manchen Deutschen überraschen, schloss sich Focus an. Die Welt kritisierte unter anderem unter dem Titel Deutschland - Zuwanderungsland wider Willen, Politik und Bürger schlössen sich den Argumenten für mehr Zuwanderer höchstens wider Willen, aber nicht aus Überzeugung an. In weiten Teilen der Bevölkerung herrscht weiterhin Skepsis. Wie sollte es auch anders sein? Seit dem Anwerbestop von 1973 dienten die Ausländerämter als Firewall gegen die Zuwanderung. Deutschland ist kein Einwanderungsland hieß es über Jahrzehnte. Als die rot-grüne Bundesregierung am 1. August 2000 die Green Card einführte, konterte die Union in Person des ehemaligen Bundesforschungsministers und damaligen CDU-Landtagsvorsitzenden von Nordrhein-Westfalen, Jürgen Rüttgers, mit dem Slogan Kinder statt Inder. Noch Jahre nach dem Beitritt zur EU war die Grenze zu Deutschland für Bürger osteuropäischer Länder verschlossen. Für die neue Blaue Karte EU, am 1. August 2012 eingeführt, müssen ausländische Akademiker noch immer ein üppiges Jahresgehalt von mehr als Euro nachweisen. Für die Mangelberufe Arzt und Ingenieur gilt immerhin die Grenze von Euro. In der deutschen Öffentlichkeit herrsche nach wie vor die Vorstellung vor, Zuwanderer stammten vorwiegend aus gering qualifizierten Bevölkerungsgruppen, sagt IAB-Wissenschaftler Brücker. Kein Wunder, dass sich im Ausland noch nicht herum gesprochen hat, dass Deutschland inzwischen eines der liberalsten Zuwanderungsgesetze aller OECD-Staaten hat. Gerade auf die außereuropäischen Zuwanderer aber wird Deutschland angewiesen sein, wenn es seinen Wohlstand erhalten will. Aber in weiten Teilen der Bevölkerung herrscht weiterhin Skepsis.

18 Migrations- und Integrationsstrategien Von Wolfgang Müller der Europäischen Union Die Europäische Union betrachtet Migration zum einen als innereuropäisches Grundrecht, was entsprechend geregelt und organisiert werden muss, zum anderen aber auch als einen Eckpfeiler im Außenverhältnis zu Drittstaaten. Die Verordnung zur Förderung der Freizügigkeit definiert die Grundlagen des innereuropäischen Mobilitätsgedankens, das Netzwerk EURES (European Employment Services) stellt die konkrete organisatorische Umsetzung dar. Während die rechtlichen Grundlagen der Freizügigkeit unverändert geblieben sind und nur durch weitere Richtlinien konkretisiert worden sind (Entsenderichtlinie und Zeitarbeitsrichtlinie), so wird das Instrument EURES gerade in der Form modernisiert, dass neben der Information und Beratung die Vermittlung stärker in den Vordergrund rückt. Der Leistungskatalog wird auch in der Form zu einem ganzheitlichen Ansatz erweitert, dass Dienstleistungen im Herkunftsland, Betreuungsleistungen im Empfängerland sowie Elemente einer stärker zirkulär ausgerichteten Migration (z.b. Rückkehrberatung) Aufnahme gefunden haben. Weitere Elemente der Reform sind der Ausbau des EURES-Portals, die Schaffung einer europäischen Klassifikation der Berufe (ESCO) und die Schaffung gezielter Mobilitätsprogramme. Mit Blick auf das Verhältnis zu Drittstaaten hat die Europäische Kommission seit jeher versucht, ein ganzheitliches Mi- Der strategische Rahmen

19 Es geht um die Balance von Migration und Integration. grationsverständnis zu entwickeln und darauf aufbauende Strategien zu konzeptionieren. Elemente dazu waren die Mitteilung zu Einwanderung, Integration und Beschäftigung (2003), das Grünbuch Wirtschaftsmigration (2005), der Strategische Plan Gesamtansatz zur Migrationspolitik (2006), die Mitteilung Schritte zu einer gemeinsamen Einwanderungspolitik (2007), die Mitteilung Eine gemeinsame Einwanderungspolitik für Europa (2008) sowie die Mitteilung Konsolidierung des Gesamtansatzes zur Migrationsfrage (2008). Unter den Mitgliedstaaten hat sich dafür aber keine Mehrheit gewinnen lassen, so dass ein sektoraler Ansatz gefunden wurde. Hierzu wurden zunächst einmal die Bereiche Migration und Integration separat behandelt. Die Ansätze sind auch von einer eher legalen als von einer ökonomischen Betrachtungsweise geprägt, was auch dadurch sichtbar wird, dass diese Themen immer noch im Bereich Justiz und Inneres und damit durch die Innen- statt der Arbeits- oder Wirtschaftsminister behandelt werden. Durch die Schaffung eines Mehrjahresprogramms im Bereich der Migration (Stockholmer Programm) soll eine höhere Kohärenz in Europa geschaffen werden. Auf dem einheitlichen Antragverfahren für eine kombinierte Erlaubnis für Drittstaatsangehörige zum Aufenthalt und zur Arbeit aufbauend gibt es momentan, dem segmentierten Ansatz folgend, Richtlinien a) zur Familienzusammenführung, b) für die langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen, c) zur Aufnahme eines Studiums oder zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst, d) für ein besonderes Zulassungsverfahren zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung und zuletzt in den Bereichen e) Hochqualifizierte (Blue Card), f) Saisonarbeit und g) konzernintern versandte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Weitere Regelungen existieren im Bereich der illegalen Beschäftigung von Drittstaatsangehörigen, des Asyls sowie für die Rückführung. In der Organisation des Außenverhältnisses zu Drittstaaten wurde bereits 2007 der Ansatz der zirkulären Migration beschlossen. Später führt der Gesamtansatz für Migration und Mobilität aus, dass der Dialog auf internationaler Ebene intensiviert werden soll und bilaterale Abkommen ausgehandelt werden sollen. Die inhaltlichen Säulen umfassen: Organisation und Erleichterung der legalen Migration und Mobilität, Verhinderung und Eindämmung von irregulärer Migration und Menschenhandel, Förderung des internationale Schutzes und der externen Dimension der Asylpolitik, Maximierung der Auswirkungen von Migration und Mobilität auf die Entwicklung.

20 Migranten sollen ihr volles Potenzial in ihren Grundrechten uneingeschränkt entfalten können. Der Europäische Qualifikationsrahmen legt die Grundlagen für die innereuropäische Anerkennung und Transparenz von Qualifikationen. Die Mobilitätspartnerschaften wurden mit Moldawien und Kap Verde pilotiert und sollen auf die gemeinsamen Interessen der Partnerländer zugeschnitten sein sowie alle vier soeben genannten Säulen plus zusätzlich noch die Themen Visaerleichterungen und Rückführungsabkommen beinhalten. Weitere Abkommen wurden seitdem geschlossen. Im Jahre 2009 wurde der erste strukturierte und umfassende Dialog mit den lateinamerikanischen und karibischen Staaten initiiert. Ein weiteres strukturelles Element stellt die Eröffnung des ersten europäischen Einwanderungszentrums (Centre for Information and Management) in Mali im Jahre 2008 dar. Im Bereich der Integration wird davon ausgegangen, dass vor allem die Mitgliedstaaten dafür sorgen müssen, dass wirksame Maßnahmen getroffen werden, um die Integration zu fördern. Migranten sollten ihr volles Potenzial in einer Umgebung entfalten können, in der ihre Grundrechte uneingeschränkt gewahrt werden, in der sie am Wohlstand der jeweiligen Gesellschaft teilhaben können und ihre Qualifikationen in vollem Umfang einsetzen können. Allerdings wurden auch auf europäischer Ebene Initiativen gestartet, zu denen neben den Mitteilungen der Kommission für Eine gemeinsame Integrationsagenda (2005) sowie für eine Europäische Agenda für die Integration von Drittstaatsangehörigen (2011) die nachstehenden Maßnahmen gehören: Maßnahmen zur Integration ein Netzwerk von nationalen Kontaktstellen für den Austausch von Informationen und Erfahrungen zwischen den Mitgliedstaaten, das EU Immigration Portal stellt nicht nur Informationen für einreiseinteressierte, sondern gerade auch für bereits eingereiste Drittstaatsangehörige in den oben beschriebenen Einzelkategorien bereit, das Europäische Integrationsforum ist eine Dialog-Plattform für die Organisationsvertreter der Zivilgesellschaft zum Austausch über die Integration von Migranten und zur Diskussion über die Herausforderungen und Prioritäten der Integration, ein Handbuch zur Integration für politische Entscheidungsfinder und Praktiker, die Schaffung eines Finanzrahmens für Maßnahmen zur Integration von Neueingereisten sowie für den Kapazitätsaufbau für das Management von Integration über den European Integration Fund. Ein besonderes Augenmerk wurde der Integration von Roma gewidmet. Mit der Überarbeitung der Berufsanerkennungsrichtlinie und der Schaffung eines Europäischen Qualifikationsrahmens werden nicht nur die Grundlagen für die innereuropäische Anerkennung und Transparenz von Qualifikationen gelegt, sondern auch Regelungen für Drittstaaten geschaffen. Die Motivation dazu kommt aus den Tatsachen, dass derzeit noch eine erhebliche Nichtnutzung von Fähigkeiten der Immigranten existiert und die europäischen Arbeitsmärkte sich durch den weltweiten Wettbewerb um qualifizierte Kräfte die aktuelle Vergeudung nicht weiter leisten können. Ziel ist also nicht die Zertifizierung an sich, sondern über die bessere Nutzung für die jeweiligen Arbeitsmärkte eine bessere Integration insgesamt.

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