Finanzdienstleistungen

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1 Finanzdienstleistungen Noch neun Monate bis zur vollständigen Verabschiedung des Aktionsplans für Finanzdienstleistungen (FSAP) Brüssel, 3. Juni 2003 Achter Fortschrittsbericht

2 I Einleitung Die Zeiten sind hart für die europäischen Finanzmärkte, was auch in der unsicheren makroökonomischen Situation zum Ausdruck kommt. Diese Schwierigkeiten gehen auf eine Reihe von Faktoren zurück: die starke Korrektur der Aktienkurse seit 2000, ein Rückgang der Risikobereitschaft der Anleger, der durch eine Reihe von Skandalen in den Führungsetagen von Unternehmen ausgelöst wurde, und der Irakkrieg. In der EU wurde bei der Ausgabe neuer Aktien sowie den Fusions- und Übernahmeaktivitäten ein scharfer Einschnitt verzeichnet. Aufgrund der rückläufigen Wirtschaftstätigkeit insgesamt ist es durchaus denkbar, dass die Nachfrage der Verbraucher und der Unternehmen nach Krediten zurückgeht und das Ausmaß der in den Bankbilanzen ausgewiesenen notleidenden Kredite zunimmt. Angesichts dieser Entwicklungen haben die Finanzminister die Bedingungen des EU-Finanzsystems auf ihrer informellen Tagung in Athen am 4. und 5. April überarbeitet. Dabei gelangten sie zu dem Schluss, dass das System dem Druck widerstanden hat. Außerdem stellten sie eine gute Kapitalausstattung des Bankgewerbes fest. Die Marktteilnehmer der verschiedenen Finanzbereiche - einschließlich (Rück-)Versicherung - haben Maßnahmen eingeleitet, die sie dem schwierigen unternehmerischen Umfeld entgegensetzen wollen. Politisch erhält die Umsetzung des Aktionsplans für Finanzdienstleistungen (FSAP) aufgrund der Gesamtaussichten aus folgenden Gründen weiter Auftrieb: 1. Der FSAP stärkt die Schutzmechanismen für die finanzielle Stabilität und die Marktintegrität. Im Hinblick darauf zielt der FSAP darauf ab, wirksame Rahmenbedingungen zur Überwachung des Marktmissbrauchs zu schaffen. Ferner wird im Rahmen des FSAP versucht, EU-weit die Offenlegung objektiver, genauer und vergleichbarer finanzieller Informationen sicherzustellen. 2. Der Ausbau der gesamteuropäischen regulatorischen Zusammenarbeit, für die im Wertpapierbereich bereits Bahnbrechendes geleistet wurde, bietet die beste Gewähr dafür, dass die Vorteile eines integrierten Finanzmarktes auch ausgeschöpft werden können. Der FSAP ebnet den Weg für die Entstehung eines Rahmens für die Umsetzung und Durchführung der gemeinsamen europäischen Rechtsvorschriften im Finanzbereich. Dieser Rahmen beruht auf einer intensiven und ständigen Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden, die durch verbindliche Verpflichtungen für eine gerechte Durchsetzung EU-weit gestützt und durch multilaterale Absichtserklärungen zwischen den einzelnen Aufsichtsbehörden verstärkt wird. 3. Die Erweiterung des Finanzbinnenmarktes tritt mit Vehemenz in den Vordergrund. Die wirtschaftlichen Vorteile des Finanzbinnenmarktes 2

3 werden durch dessen geografische Erweiterung noch weiter ausgebaut. Dies gilt insbesondere für die mit einem starken Wachstum verbundene Aufholphase, in der die neuen Mitgliedstaaten einen hohen Finanzbedarf zur Finanzierung ihrer Investitionen verzeichnen werden. Es liegt in unser aller Interesse, dafür Sorge zu tragen, dass diese neuen zusätzlichen Märkte ohne Reibungsverluste in das Regulierungssystem der EU integriert werden. Klare und effiziente Regeln zusammen mit praxisorientierten Vorkehrungen für eine effiziente Umsetzung und Durchführung dieser Regeln sind in diesem Zusammenhang von maßgeblicher Bedeutung. 4. Die Erwartung, dass der FSAP mit erheblichen wirtschaftlichen Vorteilen verbunden sein wird, gilt nach wie vor. Die Vorteile einer finanziellen Integration werden in der Wirtschaft, aber auch in ganz Europa für Unternehmen und Verbraucher gleichermaßen spürbar sein. In den Studien, von denen im Siebenten Fortschrittsbericht 1 die Rede ist, werden einige dieser Vorteile in Form eines insgesamt höheren Wachstumspotenzials, einer Ausweitung der Beschäftigung und einer stärkeren Absicherung gegen Volatilität benannt 2. Die Umsetzung des FSAP ist kein kurzfristiges Linderungsmittel für die derzeitigen schmerzlichen wirtschaftlichen Wunden, sondern es muss unter allen Umständen gewährleistet werden, dass Europa imstande ist, mittel- bis langfristig ein Höchstmaß an Investitionen und Wachstum zu fördern. Der politische Bedarf an einer erfolgreichen Umsetzung des FSAP bis 2005 ist groß, denn dieser ist ein maßgeblicher Bestandteil des auf dem EU-Gipfel in Lissabon beschlossenen Wirtschaftsreformprogramms. Um diese Frist einzuhalten, haben sich die Staats- und Regierungschefs auf der Europäischen Ratstagung in Brüssel (20. und 21. März 2003) auf den Monat April 2004 als letzten Termin für die Verabschiedung der Legislativvorschläge verständigt. Dies ist notwendig, damit den Mitgliedstaaten für die Umsetzung dieser Maßnahmen 18 Monate Zeit bleibt. Außerdem schließt das derzeitige Europäische Parlament seine letzte Sitzungsperiode im April 2004 ab. Die bis zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgeschlossenen Rechtsvorschriften könnten dadurch erheblich in Verzug geraten. Dies hätte wiederum einen Dominoeffekt für sämtliche sich daran anschließenden Schritte auf dem Weg zum EU-Binnenmarkt zur Folge. Die Zeit drängt um die noch nicht abgeschlossenen Legislativvorschläge unter Dach und Fach zu bringen, bleiben nur noch 9 Monate. Seit der Annahme des FSAP im Jahr 1999 wurde eine lange Wegstrecke zurückgelegt. Die Fortschritte bei der Verabschiedung der gesetzgebenden Maßnahmen innerhalb des Zeitplans sind beeindruckend. Alle Institutionen 1 Siehe 2 Obwohl der Anteil der Finanzdienstleistungen nur rund 6 % des BIP in der EU und 2,45 % der Beschäftigung in der EU beträgt, könnten integrierte Wertpapier- und Rentenmärkte nach Schätzungen von London Economics (2002) die Handelskosten senken und damit das BIP in der EU um insgesamt 1,1 % sowie die Beschäftigung um 0,5 % steigern. Siehe 3

4 haben unablässig ihren Willen bekundet, den Plan fristgerecht umzusetzen. Bislang sind 34 der ursprünglich 42 Maßnahmen verabschiedet ein gewaltiger gemeinsamer Einsatz aller Beteiligten, d. h. der Marktteilnehmer, der einzelstaatlichen Behörden und der EU-Institutionen. Wir stehen kurz vor der Schaffung eines umfassenden Rechtsrahmens, in den wirksame Binnenmarktrechte und gemeinsame regulative Ziele in Form von Regeln auf der Grundlage von Grundsätzen verankert sind - Regeln, die auf die sich ständig weiterentwickelnden Marktbedingungen und Strukturen im Rahmen einer effizienteren Entscheidungsfindung reagieren können. Es sind jedoch intensive abschließende Bemühungen erforderlich, um eine Reihe von Schlüsselfragen definitiv zu klären und die noch offenen Diskussionen zum Abschluss zu bringen. Zu Marktmissbrauch, Pensionsfonds, Börsenprospekten sowie zur 4. und 7. Richtlinie Gesellschaftsrecht wurden konkrete politische Fortschritte erzielt. Der griechische Ratsvorsitz hat die Vorbereitungen zu den noch offenen Vorschlägen vorangetrieben und den Weg für die italienische und die irische Ratspräsidentschaft so weit wie möglich geebnet, damit die noch nicht abgeschlossenen Maßnahmen spätestens im April 2004 unter Dach und Fach gebracht werden können. II Aktueller Stand der noch verbleibenden FSAP-Maßnahmen ABBILDUNG 1: Aktueller Stand der einzelnen FSAP-Maßnahmen 3 34 Im Verhandlungsstadium(*) Noch vorzulegende Vorschläge(**) Abgeschlossen 3 5 (*) Legislativvorschläge: Börsenprospekte, Richtlinie über grenzübergreifende Zinserträge, Übernahmeangebote, Transparenzrichtlinie, Richtlinie über Wertpapierdienstleistungen (**) Legislativvorschläge: 10. Richtlinie Gesellschaftsrecht, 14. Richtlinie Gesellschaftsrecht, Überarbeitung der Eigenkapitalanforderungen für Finanzinstitute ( Basel II ) 3 Folgende Maßnahmen oder nichtlegislative Vorschläge wurden unter den Rubriken noch vorzulegende Vorschläge oder im Verhandlungsstadium nicht berücksichtigt: Folgemaßnahmen des Ausschusses hochrangiger Gesellschaftsrechtssachverständiger, EU rechtliches Rahmenwert für Zahlungssysteme, Bericht über die Umsetzung der Richtlinie über die Endgültigkeit der Abrechnung, Folgemaßnahmen zum FIN-NET, Folgemaßnahmen zum Aktionsplan zur Verhinderung von Betrügereien und Fälschungen in Zahlungssystemen, Umsetzung des Verhaltenskodexes zur Unternehmensbesteuerung und Besteuerung grenzübergreifender betrieblicher Alterssicherungen. 4

5 Seit dem letzten Fortschrittsbericht wurde auf folgenden Gebieten Einigung erzielt: die Richtlinie über Insider-Geschäfte und Marktmanipulation (Marktmissbrauch) wurde am 28. Januar 2003 angenommen 4 ; die Richtlinie über Pensionsfonds wurde am 13. Mai 2003 angenommen 5 ; die 4. und 7. Richtlinie Gesellschaftsrecht wurden am 6. Mai 2003, nach Vorliegen des Berichts zur 2. Lesung im Europäischen Parlament, angenommen 6. Das Legislativprogramm der Kommission für die Zeit bis April 2004 ist in Kasten 1 und 2 dargelegt. Bei diesen Zeitplänen wird davon ausgegangen, dass das Europäische Parlament und der Rat gegen Ende dieses Jahres drei Schlüsselvorschläge verabschieden werden: Am 24. März 2003 konnte man sich im Rat auf einen gemeinsamen Standpunkt zur Richtlinie über Börsenprospekte einigen 7. Die Abstimmung im Plenum des Europäischen Parlaments über die Änderungsvorschläge (Zweite Lesung) findet am 3. Juli statt. Die Verabschiedung wird ehestens für Juli 2003 erwartet; am 21. Januar 2003 wurde eine politische Einigung über die Richtlinie über die Besteuerung von Zinserträgen 8 (als Teil eines umfassenderen Steuerpakets, einschliesslich des Verhaltenkodex für Unternehmensbesteuerung und der Richtlinie zur Besteuerung von Zinsen und Lizenzgebühren 9 ) erzielt. Die offizielle Verabschiedung wird für Ende des Jahres erwartet; im Oktober 2002 hat die Kommission unter Berücksichtigung der Empfehlungen der Gruppe hochrangiger Sachverständiger auf dem Gebiet des Gesellschaftsrechts einen neuen Vorschlag für eine Richtlinie über Übernahmeangebote 10 vorgelegt. Darin wird auf die drei Hauptanliegen des Europäischen Parlaments eingegangen: die Frage der "gleichen Wettbewerbsbedingungen", die Definition eines "angemessenen Preises" und die Möglichkeit eines Mehrheitsaktionärs, die Aktien eines Minderheitsaktionärs aufzukaufen ("Verdrängung"). 4 Richtlinie 2003/6/EC vom 28 Januar P5 TA (2003) PE-CONS 3611/03, zur Änderung vder Richtlinien 78/660/EEC, 86/635/EEC und 91/647/EEC über den Jahresabschluss und den konsolidierten Abschluss von Gesellschaften bestimmter Rechtsformen, Banken und Finanzinstituten und Versicherungsunternehmen. 7 CONS 5390/ März KOM (2001) 400 endg. 25. Oktober KOM (1998) März KOM (2002) Oktober

6 Zusammen mit dem Europäischen Parlament und dem Rat hat die Kommission ihre Bereitschaft zum Ausdruck gebracht zu versuchen, einen akzeptablen Kompromiss zu diesem maßgeblichen Thema herbeizuführen. Dieser Kompromiss muss zu einem späteren Zeitpunkt in diesem Jahr verabschiedet werden. Kasten 1 Legislativprogramm 2. Halbjahr Quartal 2004 Zur Verabschiedung durch EP und Rat anstehende Vorschläge Richtlinie über Börsenprospekte Richtlinie über die Besteuerung von Zinserträgen Richtlinie über Übernahmeangebote Transparenzrichtlinie Überarbeitung der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie Kasten 2 Arbeitsprogramm 2. Halbjahr Quartal 2004 Erwartete Kommissionsvorschläge Folgemaßnahmen zum Aktionsplan über Gesellschaftsrecht und Unternehmensführung Modernisierung der 8. Richtlinie Gesellschaftsrecht (Pflichtprüfungen) 10. Richtlinie Gesellschaftsrecht 14. Richtlinie Gesellschaftsrecht Billigung der Internationalen Rechnungslegungsgrundsätze Mitteilung der Kommission über Clearing und Abrechnung Dritte Geldwäscherichtlinie Überprüfung der Eigenkapitalanforderungen für Finanzinstitute Sovablilität II (Versicherungsunternehmen) Beaufsichtigung von Rückversicherungsunternehmen EU-Rechtsrahmen für den Zahlungsverkehr im Binnenmarkt 6

7 Auf der Ratstagung in Brüssel 11 haben die Staats- und Regierungschefs das Europäische Parlament und den Rat gebeten, für die Verabschiedung zweier besonders wichtiger Vorschläge vor Ablauf der Frist April 2004 Sorge zu tragen: Nach zwei Konsultationsrunden hat die Kommission am 26. März einen endgültigen Vorschlag für eine Transparenzrichtlinie vorgelegt 12. Mit der Richtlinie sollen Häufigkeit und Inhalt von Zwischenberichten (insbesondere von Quartalsberichten) börsennotierter Unternehmen verbessert werden, ohne ihnen dadurch einen übermäßigen Verwaltungsaufwand aufzuerlegen. Mit der erhöhten Transparenz soll das Vertrauen der Anleger gestärkt und die Mittelzuweisung gestrafft und effizienter gestaltet werden; die Kommission hat ihren Vorschlag für eine Aktualisierung der Richtlinie über Wertpapierdienstleistungen nach zwei Jahren intensiver Konsultation am 19. November vorgelegt. Der Vorschlag ist Kern eines Regelwerks über Wertpapiere für die EU, in dem die wichtigsten Arten von Wertpapierdienstleistungen und Börsengeschäften geregelt sind. Angesichts seiner maßgeblichen Bedeutung für den Anlegerschutz und die erfolgreiche Integration der europäischen Finanzmärkte ist es wichtig, dass man sich vor April 2004 auf eine gemeinsame Grundlage für diesen Text einigt. Der Rat und das Parlament müssen ihre derzeitigen intensiven Bemühungen fortsetzen, um so früh wie möglich eine entsprechende Einigung herbeizuführen, und sich konstruktiv um einen tragbaren Kompromiss zu den noch offenen Fragen bemühen (etwa Transparenzregelungen für Wertpapierhäuser im Vorfeld des Handels). Ferner konzentriert die Kommission ihre Anstrengungen auch weiterhin auf die Vorlage der verbleibenden FSAP-Kernmaßnahmen 14 : Zur Förderung einer marktorientierten Effizienzsteigerung bei Clearing und Abrechnung grenzüberschreitender Wertpapiergeschäfte wird die Kommission im Spätsommer eine Mitteilung vorlegen. In dieser Mitteilung wird ausgeführt, in welche Richtung die künftigen Arbeiten auf diesem Gebiet gehen werden. Die Mitteilung beruht auf den Ergebnissen des offenen Konsultationsverfahrens, der Stellungnahme des Europäischen Parlaments und den Arbeiten der Giovannini-Gruppe; nach den Anschlägen vom 11. September 2001 muss der rechtliche Rahmen zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung durch eine dritte Geldwäscherichtlinie gestärkt werden; 11 Europäischer Rat von Brüssel vom 21. und 22. März KOM (2003) 138 endg. 13 KOM (2002) 625 endg. 14 Ausführliche Angaben zu den Fortschritten bei allen FSAP-Maßnahmen sind der Website der Kommission zu entnehmen, die regelmäßig aktualisiert wird. 7

8 der Umsetzung eines überarbeiteten Eigenkapitalrahmens für Banken und Wertpapierhäuser bis 2006/2007 im Anschluss an die Diskussionen im Baseler Ausschuss der G-10 liegt ein ehrgeiziger Zeitplan zugrunde. Damit können Banken und Wertpapierhäuser ihren Eigenkapitalanforderungen für die Beaufsichtigung in stärkerem Maße ihre internen Risikomodelle zugrunde legen. Damit wird die Effizienz der Portefeuille-Strukturierung gesteigert und die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie gestärkt. Die Kommission hat einen Dialog mit den Beteiligten eingeleitet und beabsichtigt, ihren Richtlinienvorschlag Anfang 2004 vorzulegen 15 ; nach der Durchführung von Hintergrundstudien sowie einer allgemeinen Analyse haben die Mitgliedstaaten den Vorschlägen der Kommission zur allgemeinen Ausrichtung der künftigen Arbeiten im Zusammenhang mit den Solvabilitätsvorschriften für Versicherungsunternehmen ( Solvabilität II ) weitgehend zugestimmt 16. Geplant ist die Einrichtung eines einheitlichen risikogebundenen Solvabilitätssystems für Versicherungen, welches mit den internationalen Entwicklungen in den Bereichen Beaufsichtigung und Finanzkontrolle im Einklang steht. Als erste Legislativmaßnahme soll Anfang 2005 eine Rahmenrichtlinie vorgelegt werden; die Kommission legt Ende dieses Jahres einen Vorschlag für eine Richtlinie über die Beaufsichtigung von Rückversicherungsunternehmen vor. Diese Richtlinie vereinheitlicht die Beaufsichtigungsmethoden von Rückversicherungsunternehmen in der EU und beseitigt die noch bestehenden Handelshemmnisse für grenzübergreifende Rückversicherungsgeschäfte; die Kommission legt in den kommenden Monaten eine Mitteilung über den EU-Rechtsrahmen für den Zahlungsverkehr im Binnenmarkt unter Berücksichtigung der ausführlichen Konsultationen der letzten Monate vor. Noch vor Ablauf dieses Jahres wird die Kommission einen Vorschlag für entsprechende Rechtsvorschriften unterbreiten. III Gesellschaftsrecht, Unternehmensführung und Pflichtprüfungen In den letzten drei Jahren wurde die Notwendigkeit, eine angemessene und zeitgerechte Offenlegung von Finanzdaten stärker in den Mittelpunkt zu rücken, schmerzhaft unter Beweis gestellt. Der Zusammenbruch von Enron 2001 war leider kein Einzelfall. Es folgten weitere Unternehmensskandale, die durch unlauteres Verhalten auf den Führungsetagen von Unternehmen in der einen 15 Siehe 16 Richtlinien 2002/12/EG und 2002/13/EG 5. März

9 oder anderen Form, durch mangelnde Transparenz, eine manipulierte Rechnungslegung und offensichtlich auch durch Betrug verursacht wurden. Das Sicherungssystem, auf welches man sich auf den europäischen und amerikanischen Finanzmärkten im Hinblick auf die Prüfung der Rechnungslegung von Unternehmen und die Unternehmensführung verlassen hatte, hat sich als unzulänglich erwiesen. Die Kommission ist nach reiflicher Überlegung im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gemäß Vertrag entschlossen, sich aktiv an der notwendigen Wiederherstellung des öffentlichen Vertrauens in die Finanzmärkte zu beteiligen. Aufgrund der Erfahrungen aus der letzten Zeit haben sich Probleme herauskristallisiert, die eine Ausweitung der ursprünglichen Anliegen des FSAP erforderlich machten. Die Kommission verfolgt bei diesen Fragen einen ganzheitlichen Ansatz, indem sie ein koordiniertes Maßnahmen- und Aktionspaket zu den Themen Finanzkontrolle, Unternehmensführung, Rechnungsprüfung und internationale Fragen fördert. Dieser strategische Ansatz findet insbesondere in der Verabschiedung eines gesonderten Aktionsplans über Gesellschaftsrecht und Unternehmensführung sowie in einer umfassenderen Überarbeitung der EU-Vorschriften über Pflichtprüfungen seinen Niederschlag. Einige dieser Initiativen stellen eine Erweiterung des ursprünglichen FSAP dar und können keinesfalls innerhalb der ursprünglichen Fristen abgeschlossen werden. Nachstehend wird näher auf die wichtigsten Fragen in diesen verwandten Bereichen eingegangen. Finanzkontrolle Die Umsetzung der Internationalen Rechnungslegungsgrundsätze (IAS) in börsennotierten Unternehmen bis wird aufgrund hoher Qualitätsstandards für mehr Transparenz und eine bessere Vergleichbarkeit im Bereich der Finanzkontrolle sorgen. Die Verordnung über die Anwendung Internationaler Rechnungslegungsgrundsätze ist im September 2002 in Kraft getreten. Der verstärkte Dialog, den der IAS-Vorstand mit dem Bankgewerbe in der EU zu IAS 32 und 39 über Finanzinstrumente eingerichtet hat, muss für die Rechnungslegung von Derivaten zu einer vernünftigen, funktionsfähigen Lösung führen. Die Kommission formuliert einen Vorschlag für einen Zustimmungsbeschluss, der dem Regulierungsausschuss für Rechnungslegungsfragen vorgelegt wird. Alle bestehenden IAS mit Ausnahme von IAS 32 und 39 werden so schnell wie möglich (etwa im Juli 2003) zur Zustimmung vorgelegt. Die überarbeiteten IAS 32 und 39 werden vorgelegt, sobald sie vorliegen. Damit dürfte börsennotierten Unternehmen noch genügend Zeit zur Verfügung stehen, um sich auf die Umstellung auf die IAS vorzubereiten. Es ist jedoch wichtig, dass diese Unternehmen unverzüglich mit ihren Vorbereitungen beginnen. 17 Verordnung (EG) Nr. 1606/ Juli

10 Unternehmensführung Die EU stützt sich bei ihrer Reaktion auf die Probleme in Verbindung mit der Unternehmensführung auf die Empfehlungen des Ausschusses hochrangiger Gesellschaftsrechtssachverständiger unter Vorsitz von Professor Jaap Winter. Angesichts des Abschlussberichts der Sachverständigen vom 4. November hat die Kommission ihre Mitteilung über Gesellschaftsrecht und Unternehmensführung am 21. Mai 19 vorgelegt. Diese umfasst einen Aktionsplan, der aus einer angemessenen Mischung aus legislativen und nichtlegislativen Vorschlägen besteht und eine chronologische Einteilung der geplanten Maßnahmen nach Dringlichkeit vorschlägt. Die Mitteilung steht voll und ganz im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gemäß Vertrag, sie ist flexibel in der Umsetzung, jedoch sehr bestimmt, was die Grundsätze anbetrifft. Nach der Billigung der Ziele in ihren Grundzügen 20 und nach entsprechender Würdigung der Kommentare, die im Rahmen des Konsultationsprozesses unterbreitet wurden, ist die Kommission möglicherweise in der Lage, Ende 2003 eine Reihe von Initiativen zu starten. Die Mitteilung erstreckt sich auf Schlüsselfragen wie z. B. die Offenlegung der Führungsstrukturen und praktiken von Unternehmen, die Stärkung der Aktionärsrechte, die Rolle von Mitgliedern des Board of Directors, die nicht an der Geschäftsführung beteiligt sind, bzw. von Mitgliedern mit Aufsichtsfunktionen, die Qualität der Kontrolle im Unternehmen und die Koordination der Bemühungen der Mitgliedstaaten in der Frage der Unternehmensführung. Die größten Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten finden sich im Bereich des Gesellschaftsrechts und der Wertpapierverordnungen. Für die Kommission stellen einige dieser Unterschiede echte Prioritäten dar, mit denen wir uns befassen müssen, wenn wir einen echten Kapitalbinnenmarkt verwirklichen wollen. Deshalb wird die Kommission fortfahren, diese Themenbereiche mit den Mitgliedstaaten zu diskutieren, wobei dies in voller Übereinstimmung mit den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates geschehen wird. Rechnungsprüfung Jüngste Skandale in Verbindung mit der Finanzkontrolle haben die Qualität der Pflichtprüfungen in Frage gestellt und die Frage aufgeworfen, ob eine freiwillige Selbstkontrolle ausreichend ist, um die hohen Standards im Hinblick auf Sorgfalt und Strenge bei der Ausübung von Prüffunktionen zu gewährleisten. Seit 1998 arbeitet die Kommission über den Prüfungsausschuss unablässig an der Verbesserung der Qualität von Abschlussprüfungen. Die Kommission hat Empfehlungen zur Qualitätssicherung und zur Unabhängigkeit der KOM (2003) 284. Die in dieser Mitteilung genannten Ziele werden bis zum 31. August im Rahmen der offenen Konsultation diskutiert. 20 Der Europäische Rat von Brüssel hat die Billigung des Aktionsplans bis Ende 2003 gefordert. 10

11 Abschlussprüfer ausgesprochen. Jetzt ist die Zeit gekommen, um diese Initiativen auszubauen. Dementsprechend hat die Kommission am 21. Mai 2003 eine Mitteilung vorgelegt, in der die Prioritäten für Pflichtprüfungen näher ausgeführt sind 21. Zu den wichtigen kurzfristigen Prioritäten gehören die Modernisierung der EU-Rechtsvorschriften über Abschlussprüfungen (8. Richtlinie Gesellschaftsrecht) einschließlich der Aufnahme der Grundsätze der Unabhängigkeit der Abschlussprüfer in die Richtlinie, eine angemessene öffentliche Beaufsichtigung des Berufs des Abschlussprüfers im Rahmen einer Koordinierung durch die EU sowie die Anwendung der Internationalen Rechnungslegungsgrundsätze (ISA) ab 2005 in der EU. Internationale Fragen Der amerikanische Kongress hat mit dem Erlass des Sarbanes-Oxley-Gesetzes unmittelbar auf die Skandale in den USA reagiert. Bei diesem Gesetz handelt es sich um eine wegweisende Reform der amerikanischen Gesellschafts- und Kapitalmarktgesetze, mit der die Bedeutung einer wirksamen öffentlichen Beaufsichtigung in diesem Bereich hervorgehoben wurde. Das Gesetz wurde jedoch so formuliert, dass es potenziell auch auf zugelassene Abschlussprüfer in der EU Anwendung finden könnte. Ferner erlegt das Gesetz einer Vielzahl von an amerikanischen Börsen notierten Emittenten Verpflichtungen auf, die den geltenden europäischen Unternehmensführungs- und Regelungsübereinkommen zuwiderlaufen. Alle EU-Finanzminister tragen die Ziele des Gesetzes in ihren Grundzügen zwar mit, sprachen sich jedoch besorgt über den Entwurf eines Vorschlags für die Einrichtung des US-amerikanischen Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB) aus, wonach sich alle Abschlussprüfungsfirmen in der EU beim PCAOB registrieren lassen müssen. Eine solche Registrierung von ausländischen Firmen ist unnötig, mit viel Aufwand verbunden und steht in keinem Verhältnis zum potenziellen Nutzen. In der EU gibt es bereits entsprechende Systeme, die sich mit der Registrierung, Beaufsichtigung und externen Qualitätssicherung von Abschlussprüfern befassen; diese Systeme werden auf europäischer und nationaler Ebene ständig verbessert. Die Kommission hat sich voll und ganz dem Ziel verschrieben, wirksame Prüfungssysteme einzurichten, um Unregelmäßigkeiten bei der Rechnungslegung zu verhindern und das Vertrauen der Anleger wiederherzustellen. Daher sollte die Mitteilung über die Pflichtprüfung die Grundlage dafür bilden, dass die US-amerikanischen Behörden die EU- Verordnung über den Beruf des Abschlussprüfers als Entsprechung des amerikanischen Gesetzes anerkennen. Die beste Möglichkeit hierfür wäre ein Moratorium für die Registrierung von Abschlussprüfungsfirmen der EU, damit wirksame internationale Lösungen gefunden werden können. 21 KOM (2003) 286 endg. 11

12 IV Über die Rechtsetzungsphase hinaus: auf dem Weg zu einer wirksamen Umsetzung und Durchführung Da nur noch 9 Monate bis zum Ablauf der Frist für die endgültige Verabschiedung bleiben, ist es höchste Zeit, sich zu fragen, was nach der Phase der intensiven Rechtsetzung, Verhandlungen und Verabschiedung folgen wird. Die Halbzeitbewertung des FSAP im Februar 2002 hat wertvolle Hinweise darüber geliefert, wie es weitergehen soll. Die Austauschgespräche mit allen wichtigen Akteuren auf höchster Ebene haben insbesondere ergeben, dass die zeitgerechte Umsetzung der vereinbarten FSAP-Maßnahmen sowie eine strenge Überwachung der Umsetzung und Anwendung der bestehenden und der künftigen Maßnahmen im Mittelpunkt stehen sollten. Darüber hinaus sollte die Kommission ihre Arbeiten in den Bereichen Rechnungsprüfungen und Unternehmensführung, finanzielle Stabilität, Entwicklung eines Finanz-Retail- Bereichs in der EU und wirksame Wettbewerbspolitik weiter ausbauen. Diese Schlussfolgerungen behalten auch weiterhin ihre Gültigkeit. Das Schwergewicht muss eindeutig auf der Verabschiedung der vereinbarten Maßnahmen und auf deren gemeinsamer und wirksamer Umsetzung liegen. Daher wird die Kommission in diesem Bereich kurzfristig kein vollkommen neues Maßnahmenpaket vorlegen. Es wurden drei breit gefasste politische Ziele als Bereiche festgelegt, in denen im Laufe des nächsten Jahres weiter gearbeitet werden muss und auf die sich alle Beteiligten bei ihren Bemühungen konzentrieren sollten: A. Gemeinsame Umsetzung und Durchführung Aufgrund der umfangreichen Investitionen in die FSAP-Rechtsvorschriften verfügt Europa über einen in sich schlüssigen, marktorientierten Regelungsrahmen. Diesen gilt es jetzt möglichst effizient umzusetzen und durchzuführen, damit er uns uneingeschränkt zum Vorteil gereicht. Der FSAP ist mit einem verbindlichen Bekenntnis zur Förderung der übergeordneten Ziele Anlegerschutz, finanzielle Stabilität und Marktintegrität verbunden. Die erfolgreiche Verwirklichung von Binnenmarktrechten und die Umsetzung dieser Schutzmechanismen ist der sicherste Beitrag, den Behörden zur Wiederherstellung von Stabilität und Vertrauen in die europäischen Finanzmärkte leisten können, insbesondere im Hinblick auf die bevorstehende Erweiterung. Am 11. Dezember 2002 hat die Kommission eine Mitteilung über die bessere Anwendung und Durchführung des Gemeinschaftsrechts verabschiedet. In dieser Mitteilung sind für dieses Jahr mehr als 10 Präventivmaßnahmen für eine ordnungsgemäße Umsetzung vorgesehen. Dieser Strategie zufolge bringen die Kommissionsdienststellen die Mitgliedstaaten kurz nach der Verabschiedung von Richtlinien zusammen, um eine einheitliche Umsetzung der Maßnahmen in einzelstaatliches Recht zu fördern. In der vor kurzem vereinbarten Binnenmarkt- 12

13 strategie ( ) wurden eine Reihe von Zusatzvorschlägen zur Förderung einer effizienten und gerechten Durchsetzung der EU-Rechtsvorschriften auf dem Binnenmarkt vorgestellt. Zur Verbesserung der gemeinsamen Umsetzung und Durchführung in der Praxis in allen Mitgliedstaaten wurde ein neuartiger und alternativer Mechanismus zur Regelung von einzelnen Fällen einer falschen Anwendung des Gemeinschaftsrechts ("SOLVIT") eingerichtet. Die Kommission schenkt der Frage, wie solche Mechanismen zur Optimierung der Auswirkungen des FSAP funktionsfähig gemacht werden können, ein besonderes Augenmerk. Aber auch die Marktteilnehmer sind hier gefragt, denn sie können eine fragwürdige Umsetzung, eine mangelhafte Durchführung oder Verstöße den Europäische Kommission melden. Der Aufbau von Netzen von Finanzprüfern und Aufsichtspersonen ist eine weitere maßgebliche Voraussetzung für eine wirksame Umsetzung und Durchführung der europäischen Rechtsvorschriften im Finanzbereich. Beginnend mit diesem Jahr wurden im Wertpapiersektor sämtliche Aspekte des im Lamfalussy-Bericht 22 vorgeschlagenen Vier-Stufen-Konzepts für die Regulierung der Wertpapiermärkte, die von den Finanzministern der EU und vom Europäischen Parlament gebilligt worden waren, in Kraft gesetzt. Mit dem neuen Regulierungskonzept wird der derzeitige Regelungsrahmen der EU vorangetrieben, er wird weniger starr und komplex und besser an das Tempo des Wandels auf den globalen Finanzmärkten angepasst. Die Richtlinien über Marktmissbrauch, Börsenprospekte, Transparenz und Wertpapierdienstleistungen werden als Erste von diesem Konzept geprägt sein. Der Interinstitutionelle Kontrollausschuss, der die Fortschritte bei der Umsetzung der Lamfalussy-Empfehlungen überwachen soll, hat am 8. Mai 2003 seinen ersten Halbjahresbericht vorgelegt. Auch wenn weitere Verbesserungen durchaus denkbar sind, ergibt sich aus der Bewertung des Ausschusses, dass intensive Bemühungen unternommen werden, um dieses neue Konzept in der europäischen Gesetzgebung zum Erfolg zu führen. Der Ausschuss ist der Auffassung, dass die vom Europäischen Rat von Brüssel im März 2003 festgelegten Fristen eingehalten werden können, sofern das derzeitige Verhandlungstempo sowie das gegenwärtige Maß an politischem Willen beibehalten werden können. Um Fortschritt auch in Zukunft sicherzustellen, ist es wichtig, dass eine kontinuierliche Überwachung und Bewertung innerhalb der verschiedenen Komitees stattfindet. Inzwischen wurde die Kommission vom ECOFIN-Rat 23 gebeten, die im Wertpapiersektor angewandten Bestandteile des Rechtsetzungsprozesses auf 22 Endbericht des Ausschusses der Weisen über die Regulierung der Europäischen Aktienmärkte, veröffentlicht im Februar Ratsbeschluss vom 3. Dezember

14 alle Finanzsektoren auszudehnen. Die Kommission hat auf dieses Anliegen positiv reagiert, gleichzeitig jedoch eingeräumt, dass die aktive Einbindung der geänderten Netzwerke 24 in die Beiträge zur Ausarbeitung und Umsetzung eines einheitlichen abgeleiteten Rechts bis zur Verabschiedung neuer Rechtsvorschriften für Banken (angemessenes Kapital) und Versicherungen (Solvabilität) warten müsse. Als nächsten Schritt beabsichtigt die Kommission, in diesem Sommer einen Vorschlag zur Änderung der einschlägigen Banken-, Versicherungs- und OGAW- Richtlinien vorzulegen, um die Regulierungsausschüsse einsetzen zu können. Die Änderungen der bestehenden Ausschüsse (beratender Bankenausschuss, Versicherungsausschuss und OGAW-Kontaktausschuss) erfolgen durch Änderung der Richtlinien im Rahmen der Mitentscheidung und daher mit voller Zustimmung des Europäischen Parlaments. Die Aufsichtsausschüsse werden kraft Entscheidungen der Kommission eingerichtet, welche gleichzeitig mit der Vorlage des Kommissionsvorschlags getroffen werden. B. Optimierung des FSAP Neue Herausforderungen erkennen und sich ihnen stellen Die Umsetzung des FSAP erfolgt nicht im luftleeren Raum. Die politischen Entscheidungsträger und die Marktteilnehmer müssen tiefgreifende Strukturänderungen auf den Finanzmärkten erkennen, die mit neuen Risikokonstellationen und stärkeren transnationalen Übertragungsmechanismen einhergehen. Diese erfordern daher eine objektive und systematische Grundlage für die Überwachung der Finanzmärkte und ihrer Funktionsweise. Der ECOFIN-Rat hat die Kommission im Juli 2000 gebeten, die Arbeiten zur Entwicklung einer Reihe von Finanzindikatoren aufzunehmen. Die ersten Ergebnisse liegen inzwischen vor 25. Wenn wir Indikatoren als ein politisches Orientierungsinstrument nutzen, erhalten wir eine wichtige Diskussionsgrundlage über Schwerpunkte, Ziele und Auswirkungen bezüglich der Integration der Finanzmärkte. Die politischen Entscheidungsträger können Engpässe aufspüren, künftige Maßnahmen entsprechend ihrer Dringlichkeit bewerten und diejenigen mit dem größten Wachstumseffekt und dem höchsten Wohlfahrtsertrag weiterverfolgen. Die Kommission hat ferner die Absicht, die Diskussionen über die Umsetzung und Optimierung des FSAP einschließlich der Indikatoren mit dem neu geschaffenen Ausschuss für Finanzdienstleistungen (FSC) voranzubringen. Kraft Beschlusses des Rates 26 wurde die Politische Gruppe für Finanzdienstleistungen (FSPG) in den FSC umgewandelt. Herr Kees van Dijkhuizen, Generalschatzmeister im Niederlän- 24 In der Versicherungsbranche gibt es seit 1959 Kooperationsnetzwerke in Aufsichtsfragen, im Bankgewerbe seit 1973, jedoch nicht im Einklang mit dem Komitologieverfahren. 25 Bevorstehendes Arbeitspapier der Dienststellen der Kommission "Beobachtung der Integration der Finanzmärkte in der EU". 26 Ecofin Ratsbeschluss vom 3. Dezember

15 dischen Finanzministerium, wurde zum Vorsitzenden ernannt, und das Sekretariat des Rates wird das Sekretariat des FSC stellen. Die Kommission konnte mit der Arbeit der FSPG bereits sehr gute Erfahrungen sammeln. Die dem FSC übertragenen Aufgaben sind recht ähnlich gelagert: politische Beaufsichtigung sowie Beratung des ECOFIN-Rates und der Kommission in Fragen des rechtlichen Rahmenwerks für Finanzmärkte. Die Häufigkeit der Sitzungen richtet sich nach der jeweiligen Tagesordnung. Die erste Sitzung fand am 26. Mai statt; unter anderem wurde auch dieser Bericht diskutiert und sein Inhalt gutgeheissen. Für dieses Jahr sind drei weitere Sitzungen geplant. Die Kommission ist Mitglied des FSC. Bei der Überwachung des Strukturwandels auf den europäischen Finanzmärkten erkundet die Kommission neue Wege zur bestmöglichen Einbindung der nationalen Behörden, der Marktteilnehmer und interessierter Experten seitens der Nutzniesser von Finanzdienstleistungen (FIN-Use). Dabei hält sich die Kommission insbesondere an die zugesagte Transparenz und Konsultation in allen Phasen des politischen Prozesses. Mithilfe dieser Diskussionen könnte ein Konsens herbeigeführt werden, sofern die damit verbundenen Herausforderungen eine gemeinsame Antwort oder weitere Schritte zur Optimierung der Funktionsweise des Finanzbinnenmarktes rechtfertigen. Ein zweiter Schritt, in den die Marktteilnehmer einbezogen werden sollten, bezieht sich auf die Entwicklung kosteneffizienter und angemessener Reaktionen, ausgehend von einem soliden Informationsstand, auf die Herausforderungen bzw. Fehlschläge auf dem Finanzbinnenmarkt. Die Kommission hat ihre Arbeitsmethoden und ihre Arbeitskultur bereits überarbeitet mit der Folge, dass die offene Konsultation und die Einbindung aller interessierten Parteien, wie es von Lamfalussy befürwortet worden war, jetzt fester Bestandteil des Prozesses der Erstellung von Legislativvorschlägen für Finanzdienstleistungen in der EU sind. Eine umfassende Kosten-Nutzen-Analyse sollte fester Bestandteil des Prozesses der Entwicklung angemessener und reiflich überlegter Legislativvorschläge sein. In dieser Hinsicht ist die Konsultation im Vorfeld ein maßgeblicher Schutzmechanismus, denn sie gewährleistet, dass der Bedarf an Legislativmaßnahmen einer gründlichen Prüfung unterzogen und die vorgeschlagenen Regelungen im Hinblick auf ihre Kostenwirksamkeit kritisch untersucht werden. Daher zahlt sich die Zeit, die zu Beginn des Rechtsetzungsprozesses in die Konsultation investiert wird, später wieder aus, da damit eine erhebliche Steigerung der Qualität unserer gemeinsamen Arbeit und deren Markttauglichkeit verbunden ist. Die Analyse der erwarteten wirtschaftlichen Auswirkungen der Rechtsvorschriften sollte ebenfalls im Rahmen des EU-Rechtsetzungsprozesses Routine werden. Daher gehen fortan wichtige Initiativen der Kommission (wie z. B. Solvabilität II für Versicherungsunternehmen) mit einer Erweiterten Folgenanalyse einher. 15

16 C. Umgang mit der globalen Dimension Finanzdienstleistungen werden zunehmend im Weltmaßstab angeboten. Bei der Regulierung und Beaufsichtigung der Finanzmärkte kann man vor der Realität, in der ein Land oder eine Gruppe von Ländern Maßnahmen unternimmt, die sich auf die Geschäftstätigkeit außerhalb ihres Hoheitsgebiets auswirken können, nicht mehr die Augen verschließen. Bei Maßnahmen, die ausschließlich auf einen inländischen Kontext abzielen, ist es durchaus denkbar, dass Marktteilnehmer anderer Hoheitsgebiete, die nur am Rande oder indirekt in diesem Hoheitsgebiet präsent sind, diese Maßnahmen ebenfalls einhalten müssen, ohne dass dies beabsichtigt wäre. Bilaterale Regulierungsdialoge über Finanzdienstleistungen können eine Möglichkeit darstellen, um mit übergreifenden Regelungen, wie es auf hochgradig miteinander verflochtenen Finanzmärkten durchaus vorkommen kann, besser umzugehen; dies gilt insbesondere für den größten Handelspartner der EU, die USA. Wir müssen auf der Grundlage eines ständigen informellen Dialogs in der Frage zusammenarbeiten, wie wir die transatlantische Integration der Finanzmärkte verbessern können und mit globalen Finanzfragen umgehen. Aus diesem Grunde hat die EU vor kurzem den Regulierungsdialog über Finanzmärkte mit den USA aufgenommen. Mithilfe dieses Dialogs mit dem USamerikanischen Finanzministerium, dem US-amerikanischen Federal Reserve Board und der US-amerikanischen Securities and Exchange Commission (SEC) sollen Reibungen bei Rechtsetzungsfragen auf dem transatlantischen Finanzmarkt vermieden werden. Der Dialog hat daher zwei Funktionen: (i) exante dient er als Kanal zur Vermeidung von Streitigkeiten im Vorfeld, damit jede Seite potenzielle Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Finanzgesetzgebung des jeweils anderen anzeigen kann und es dadurch überflüssig wird, Probleme erst nach ihrem Entstehen zu regeln ; (II) ex-post zur Lösung von Problemen, wie sie im Zusammenhang mit dem Sarbanes-Oxley- Gesetz und dem Börsenzugang auf den Märkten des Partners aufgetreten sind. Dieser Dialog sollte den Auftakt zu einem auf Dauer angelegten und sich ständig vertiefenden Prozess des gegenseitigen Verständnisses, der Zusammenarbeit und vor allem einer Verpflichtung zur Festlegung von transatlantischen Entsprechungen in Rechtsetzungsfragen bilden. Derzeit wird ein rotierendes informelles Arbeitsprogramm erstellt. Die EU- und die US-amerikanischen Behörden haben sich weitgehend auf ein Dokument geeinigt, in dem Zeitfenster festgesetzt wurden (dabei wurden die Fragen und Schritte benannt, die 2003 und danach zu jeder einzelnen Frage einzuleiten sind). Zu diesem Prozess sollte noch vor dem europäisch-amerikanischen Gipfel Ende Juni die politische Zustimmung vorliegen. 16

17 Die Kommission nutzt die Gelegenheit auch, um zu erläutern, was mit dem FSAP erreicht werden soll. Die Beseitigung der noch verbleibenden internen Schranken, die die Finanzdienstleister davon abhielten, uneingeschränkt die Vorteile des Binnenmarktes in Anspruch zu nehmen, wird all denjenigen zugute kommen, die in irgendeiner Weise im Rahmen von Finanzgeschäften in der EU tätig sind. Das Experiment Binnenmarkt wirft auch die Frage auf, ob vielleicht noch größere Vorteile denkbar sind, wenn wir weitere Fortschritte bei der tatsächlichen Integration der globalen Finanzmärkte erzielen könnten. V. Schlussfolgerungen Die Chancen für einen integrierten EU-Kapitalmarkt stehen nach wie vor sehr gut. Zur vollständigen Umsetzung des FSAP bis 2005 ist allerdings noch etwas Nachdruck vonnöten. Alle Institutionen haben unablässig ihre Bereitschaft signalisiert, den FSAP vollständig und fristgerecht umzusetzen. Jetzt, da die Zielgerade in Sicht ist, bedarf es einer letzten großen Anstrengung, um die noch offenen politischen Diskussionen zum Abschluss zu führen. Als Frist für die Verabschiedung aller Maßnahmen wurde der Monat April 2004 festgesetzt, damit die Mitgliedstaaten für die Umsetzung in nationales Recht 18 Monate Zeit haben. Das Legislativprogramm ist klar. Jetzt liegt es am Europäischen Parlament und am Rat, im Hinblick auf die noch verbleibenden Maßnahmen einen Kompromiss herbeizuführen. Da bis zum Abschluss des Rechtsetzungsverfahrens nur noch neun Monate verbleiben, muss die Fertigstellung der Tagesordnung für die vereinbarten Legislativmaßnahmen für den FSAP eindeutig in den Mittelpunkt gerückt werden. Über die Gesetzgebungsphase hinaus wurden drei große politische Ziele als Bereiche definiert, in denen weiter gearbeitet werden muss: 1. gemeinsame Umsetzung und Durchführung insbesondere im Hinblick auf die Erweiterung; 2. Optimierung des FSAP, indem neue Herausforderungen benannt und angenommen werden; 3. Stärkung des Rahmens für Unternehmensführung, Rechnungsprüfung und Offenlegung der Finanzdaten einschließlich eines erfolgreichen Umgangs mit der globalen Dimension auf diesen Politikfeldern. Diese drei politischen Ziele können nur verwirklicht werden, wenn uneingeschränkte Transparenz und umfassende Konsultation in einem Bereich stattfinden, in dem die Kommission ihre Praxis komplett umgestellt hat. Dies wird wiederum dazu beitragen, das übergeordnete Ziel zu erreichen, die größtmöglichen Vorteile aus der europäischen Finanzintegration zu ziehen. 17

18 Der neu eingerichtete Ausschuss für Finanzdienstleistungen (FSC) ist ein wichtiges Forum, um die Dynamik im Hinblick auf diese grundsätzlichen Ziele zu bewahren. Das diesjährige Arbeitsprogramm im Bereich Finanzdienstleistungen wird aber auch stark von den jüngsten Entwicklungen und den gesetzgeberischen Initiativen im Bereich Gesellschaftsrecht, Unternehmensführung und Pflichtprüfungen beeinflusst. Auf der Grundlage der Mitteilungen vom 21. Mai hofft die Kommission, noch vor Ende des Jahres 2003 eine Reihe von Initiativen ins Leben rufen zu können. Diese Mitteilungen dürften eine hinlängliche Grundlage dafür bilden, dass die US-amerikanischen Behörden die EU- Verordnung als Entsprechung der Anforderungen des Sarbanes-Oxley-Gesetzes anerkennen. 18

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