Jüngste Entwicklungen in der Verschuldungskrise und Wege zur Lösung der Verschuldungsfrage 1

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1 Jüngste Entwicklungen in der Verschuldungskrise und Wege zur Lösung der Verschuldungsfrage 1 Europa versucht seit langem, unabhängig von den Zielen der Supermächte, bestimmte Probleme mit Lateinamerika direkt im Dialog zu behandeln. Das führt dazu, daß auch Vertreter mit durchaus unterschiedlichen Standpunkten bei der Lösung dieser Probleme auf der Seite Lateinamerikas stehen. Trotzdem stoßen die europäischen Vorstellungen aufgrund der verwickelten Situation bezüglich der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse sehr oft auf große Akzeptanzprobleme in Lateinamerika. Vor ein paar Wochen fand die interparlamentarische Konferenz der Europäischen Gemeinschaften und Lateinamerikas in Lissabon statt, wo gerade solche Probleme, wie zum Beispiel die der Solidarität, der Zusammenarbeit und der Verständigung intensiv behandelt wurden. Es war kein Zufall, daß diese Tagung in Lissabon stattfand, denn der Beitritt Portugals uns Spaniens in die Europäischen Gemeinschaften ist vielleicht einer der ersten Schritte, das Forum für die Diskussion und den Dialog zwischen Europa und Lateinamerika zu verbessern, da eine historische und kulturelle Sonderbeziehung zwischen Portugal, Spanien und Lateinamerika besteht. Bei einem politisch so prädominanten Treffen ist es auch verständlich, daß wegen der engen Beziehungen zwischen Politik uns Wirtschaft das Problem der Außenverschuldung eine besondere Rolle spielte uns im Laufe der Sitzung zum Hauptproblem der Diskussion avancierte. I Die Agonie der internationalen Ausleihungen John Reed, Präsident der CITICORP, der mächtigsten Bank der Welt, überraschte jüngst die Finanzwelt mit der Erklärung, seine Bank hätte wegen der unsicheren Schulden in der Dritten Welt die Bildung von zusäztlichen Reserven in Höhe von drei Milliarden Dollar beschlossen.im juni 1987 erklärte er, daß seine Bank bereit wäre eine Milliarde US-Dollar in öffentliche und private Unternehmen der Schuldnerländer zu investieren. Es gibt natürlich seit der Schulden-Eklärung Mexikos im Jahre 1982 viele Reaktionen, aber dies war die erste konkrete, originelle Initiative. Seit der 1 In: Lateinamerika und Europa im Dialog, Prof. Dr. Hans-Uwe Erichsen(Herausgeber, Duncker & Humbolt, Berlin, 1989

2 Erklärung Mexikos ist die Lage immer komplizierter geworden, immer mehr Abkommen wurden nicht erfüllt. Brasilien stand in Jahre 1987 an der Spitze der Schuldnerländer mit über hundert Milliarden US-Dollar Außenverschuldung; aber nicht nur Brasilien ist hochverschuldet, die Hauptschuldnerländer kommen eigentlich fast alle aus Lateinamerika. Im Februar 1987 kündigte Brasilien praktisch ein Moratorium für den Fall an, daß die internationalen Geschäftsbanken nicht mindestens 50% des zu tilgenden Kapitals refinanzieren würden. Allerdings erklärte sich Brasilien dann im Juni 1987 bereit, die Hälfte der Schulden zu bezahlen und ein Stabilisierungsprogramm zu entwickeln, damit die externen Kredite umgeschuldet werden können. Dem Beispiel Brasiliens uns Mexikos folgte die Elfenbeinküste, die nach einem Moratorium 1984/85 erklärte, daß sie nicht in der Lage sei, ihren Verpflichtungen im Jahr 1987 und in den darauffolgenden Jahren nachzukommen. Der Schuldnerdienst der Elfenbeinküste im Jahr 1987 betrug 1,1 Milliarden US-Dollar; ihre Hauptexportprodukte sind Kaffee und Kakao, deren Preise in letzter Zeit ungefähr um 20% gesunken sind. Dies schmälerte die Exporteinnahmen um 600 Millionen US-Dollar. Obwohl die Elfenbeinküste dafür bekannt ist, daß sie stets das Programm des Internationalen Währungsfonds erfüllt hat, waren ihre Zahlungsprobleme so gravierend geworden, daß sie den Internationalen Währungsfonds und den Pariser Club darüber informieren mußte. Es ist vielleicht die Loyalität der Elfenbeinküste dem Internationale Währungsfonds gegenüber, die das Land als Kandidaten des Baker-Plans auszeichnet. Das bedeutet, daß die Gläubiger die finanzielle Lager der Elfenbeibküste die nicht unbedingt nationaler Schuld zuzurechnen ist bei Schuldenverhandlungenn weitgehend akzeptieren. So wird eine Umschuldung stattfinden, die neben längeren Fristen auch einen Rückzahlungsmodus vorsieht, der der Divisenlage des Landes Rechnung trägt. Die oben erwähnte Stellungnahme der CITICORP ist also auch als Reaktion auf die Vorgehensweise Brasiliens zu betrachten. Die CITICORP ist besonders engagiert in Lateinamerika, speziell in Brasilien mit 4,6 Lilliarden US-Dollar und in Mexiko mit 2,8 Milliarden US-Dollar. Die Bank erklärte gleichzeitig, daß 20% der Schulden als vergessen oder verloren betrachtet werden müßten. Es war allerdings nicht klar, wie die anderen Banken auf diese Erklärung reagieren würden. Inzwischen weiß man jedoch, daß die Chase Manhatten Bank und die Security Pacific Bank eine ähnliche Politik eingeschlagen haben.

3 II Gründe für die neue Politik der internationalen Banken Die Erklärung Mexikos aus dem Jahr 1982 war vielleicht nicht so bedeutsam wie die Stellungnahme Brasiliens, denn man befürchtet seitdem, daß eine Art OPEC der Schuldnerländer zustande kommen könnte. Dies wäre ein Kartell von Schuldnerländern, das sich kollektiv weigern könnte, seine Schulden zu tilgen. Es ist jedoch übertrieben, eine solche Befürchtung als Motiv für die Politik der CITICORP und Chase Manhattan Bank anzusehen, da die Macht eines aus so heterogenen Ländern bestehenden Kartells relativ gering einzuschätzen ist. Die Liste der Schuldnerländer reicht von Südafrika wo die Rückzahlungen praktisch garantiert sind über Korea, das seine Kredite tatsächlich für produktive Investitionen benutzt hat, über Kolumbien und Paraguay die überhaupt nicht in der sogenannten Schuldenfalle sitzen bis zu Brasilien, Chile, Mexiko et cetera. Chile versuchte seit seiner Zahlungskrisim Jahre 1982 seine externe Zahlungssituation zu verbessern, allerdings mit unerträglich hohen internen Kosten.Mexiko hat seit 1986 ein Schuldenabkommen mit den Gläubigern geschlossen, Argentinien ebenso. Die Philippinen das meistverschuldete Land Asiens gleichen den meisten lateinamerikanischen Ländern, würden aber in bezug auf ihr Schuldenmanagement nicht ohne weiteres einem Kartell nichtzahlender Schuldnerländer beitreten, nicht zuletzt, um die Sympathie der Vereinigten Staaten für Corazon Aquino nicht zu verlieren. Es ist also nicht anzunehmen, dass wenn ein Kartell überhaupt zustande käme dieses einen spürbaren Machtfaktor darstellen würde, da die nationalen Interessen wohl zu sehr voneinander differieren. So kann man die neue Politik der Banken eigentlich nicht mit der Furcht vor einer Konfrontation mit einem solchen Kartell begründen, sondern man muß sie mit anderen Gründen erklären. Dabei steht eigentlich fest, daß die hochverschuldeten Länder im Prinzip gar nichts zurückzahlen können. Es ist also eine Politik gefordert, diesen Ländern durch ein Programm zu helfen, das ihnen Entwicklungsmöglichkeiten läßt und sie in die Lage versetzt, spatter die vergessenen Schulden nachzuzahlen. Nur die Meinungen über das zu wählende Programm sind nicht überall gleich. Ein zeitlich unbegrenztes Moratorium widerspricht allerdings der Meinung des Federal Reserve System der Vereinigten Staaten. Zinsen werden nähmlich augrund eines im voraus fixierten Termins der Rückzahlungen festgelegt. Wenn man nun keinen Rückzahlungstermin mehr hat, ist eigentlich der Sinn für die Berechnung, und sogar die

4 Legitimierung der Zinsen an sich, hinfällig. Anderseits gibt es auch Wege des Schuldenmanagements, die sowohl für die Privatbanken als auch für amerikanische, monetäre Instanzen akzeptabel erscheinen. Vor allem ist dies eine Umwandlung von Schuldtiteln in Titel für die Beteiligung an Unternehmen der Schuldnerländer. Wenn auch am Anfang die Position der CITICORP erstaunt hat und eine Überraschung war, wird sie nun verständlich, wenn man darunter die Uwandlung von Schulden in Beteiligungskapital an Unternehmen der Schuldnerländer versteht. Es handelt sich praktisch um debt equity swaps. So hat Chile inzwischen 20% seiner Schulden durch Verkauf eigener Unternehmer bezahlt. Das heißt im Prinzip, daß die Wirtschaft Chiles ausverkauft wird. In Mexiko beginnt man denselben Prozeß, stößt allerdings viel stärker auf nationale Souveranitätsprobleme als es in Chile der Fall ist. Souveranitätsprobleme stellen die haupsächliche Schwierigkeit bei dem Versuch dar, Schulden durch die Übereignung inländischen Vermögens an Ausländer zu tilgen. Daneben kann es technische Schwierigkeiten geben, denn in vielen Ländern gibt es gar nicht genug Unternehmen, die für Gläubiger als Angebot zur Schuldenumwandlung in Frage kämen. Die Weltbank berichtete in ihrem letzten Bericht aus dem Jahr 1986, daß die Entwicklungsländer 15 Milliarden US-Dollar mehr an Schuldendienst bezahlen als sie an ausländischen Darlehen empfangen hatten. Es ist sehr unwahrscheinlich, daß diese Länder durch mit Auslandskredite finanzierten Investitionen ein solches Wirtschaftswachstum auslösen könnten, das für die Schuldenrückzahlung ausreicht, wenn die Konditionen für die Rückzahlung nicht verbessert werden. Die Weltbank appelliert deshalb praktisch an die internationalen Banken und Kreditgeber, dass bei ungenügender Bereitstellung finanzieller Mittel die makroökonomische Umstrukturierung dieser Länder unmöglich sei und dies das Problem der Rückzahlung nur weiter erschweren würde. III Die Schuld der Schulden Die These der Nichtrückzahlung der Schulden ist an sich richtig, weil es die Industrieländer waren, die ihre relativ reichliche Liquidität für die Kreditvergabe zur Verfügung stellten. Petro-Dollars mußten in den 70er Jahren investiert werden, so dass den Drittländern Kredite fast oktroyiert wurden. Die Kreditbedingungen waren zwar sehr hart, da die Bedingungen von marktwirtschaftlich agierenden Privatbanken gesetzt wurden. Aber

5 anderseits machten sie ihre Kredite zugleich leicht zugänglich und unterstützten siedie Versuchung, dieses Kreditangebot wider ökonomische Vernunft zu akzeptieren. Man kann zwar vielem widerstehen, aber oft der Versuchung sebst nicht. Dies legitimiert es jedoch nicht, seine Schulden nicht zu bezahlen. Die Tatsache, daß die Industrieländer eigennützig Kredite vergaben und sich nicht überlegten, was die Kreditschwemme für Entwicklungsländer in der Zukunft bedeutet, rechtfertigt es noch nicht, daß die Entwicklungsländer jetzt ihre Schulden nicht bezahlen wollen. Es kann eigentlich nur bedeuten, daß die Industrieländer Einbussen hinzunehmen haben und außerdem noch einmal ihre Kredit-Fristen und Zinsbedingungen revidieren. Das Ergebnis der Kreditverhandlungen sollte den wirtschaftlichen, politischen und sozialen Bedingungen der jeweiligen Länder gerecht werden. Man kann den Entwicklungsländern natürlich auch nicht Minderjährigkeit oder Unverantwortlichkeit bescheinigen, indem man sie aus ihrer Zahlungspflicht für Schulden entläßt. Sie wußten genau, was sie zu zahlen hatten, und auch wenn das Verhalten der Industrieländer nicht uneigennützig war, heißt das noch nicht, daß die Schuldnerländer mit ebenso wenig korrektem Verhalten reagieren dürfen. Eines der Argumente für einen Schuldendienstboykott ist eine zu starke Abhängigkeit dieser Länder von den weltwirtschaftlichen Zentren in den Industrieländern. Anderseits war es gerade die Intention der Entwicklungsländer, die externen Kredite für die Umstrukturierung der Wirtschaft zu benutzen. Nun, die Politiker, die an der Macht waren, haben das Geld für andere Dinge benutzt als für die vorgesehene Umstrukturierung, und zwar füt private und öffentliche Konsumausgaben. Das Ziel dieser Politiker war oft, durch Zwendungen an die Bevölkerung deren Zustimmung zu erlangen. Dies heißt, daß sie die Bevölkerung mit den Auslandskrediten kauften und ihnen so das Gefühl vermittelten, mit dieser Regierung also mit größerer Kaufkraft besser zu leben. Dies hat mit der Schuld der Industrieländer nun überhaupt nichts mehr zu tun. In solchen Fällen sollten es die Politiker der Entwicklungsländer sein, die ihrer Bevölkerung erklären müßten, daß es nicht so weiterginge wie bisher. Es war ein Mißbrauch der Auslandskredite, und man kann es nicht akzeptieren, daß solche Politiker weiter ihrem Motto wir zahlen die Schulden nicht gemäß handeln.

6 IV Die Rolle von Weltbank und Internationalem Währungsfonds Es wird allgemein akzeptiert, daß die gegenwärtigen Schuldnerländer nicht sehr lange ohne weiteres Geld wirtschaften können, weil die Ersparnisse in diesen Ländern für die Finanzierung großer Projekte nicht ausreichen. So muß man sich darüber im klaren sein, irgendeine andere Möglichkeit zu finden, weiterhin Kapital in diese Länder für die Restrukturierung der Wirtschaft und als Garant für ein Minimalwachstum zu bringen. Eine Hauptfunktion für die Lösung dieses Lquiditätsproblems soll dabei die Weltbank übernehmen. Man kann allerdings bezweifeln, ob die Weltbank überhaupt in der Lage ist, ernsthaft dazu beizutragen. Das gleiche gilt für den Internationalen Währungsfonds, der letzlich angekündigt hat, mehr die Nachfrageseite bei den neuen Programmen zu berücksichtigen und nicht mehr immer nur die Angebotseite. Bei der Weltbank gibt es allerdings einen Programmpunkt, der die Lage eventuell verbessert: Sie akzeptierte eine verstärkte Mitsprache von Drittweltländern bei der Investitionsplanung. Aber ob die Personen, die die Drittweltländer im Internationalen Währungsfonds vertreten, auch diejenigen sind, die die richtigen Vorschläge für ihre Länder vorlegen, bleibt abzuwarten. V Die drei Ebenen des Schuldproblems Es gibt drei verschiedene Ebenen, das Schuldproblem zu betrachten. Die eine ist die Frage nach den Spielregeln des ökonomischen Systems, das prinzipiell im Westen besteht, die zweite Ebene ist die Problematisierung der stets unterstellten, ortodoxen Volkswirtschaft neoklassischer Art, und die dritte Ebene ist der Versuch einer Weiterentwicklung dieses Systems für die Zukunft. Was die Spielregeln des westlichen ökonomischen Systems angeht, so sind einige Ideen schon dargestellt worden. Dazu gehört das Aufleben der Vorschläge von Keynes in Bretton Woods, eine internationale Clearing Union zu schaffen, in der weltweit entstehende Leistungsbilanzüberschüsse den Ländern mit defizitärer Zahlungsbilanz zur Verfügung gestellt werden. Das könnte ein Weg zur langfristigen Stabilisierung der Weltwirtschaft bedeuten. Ein anderer Weg auf dieser ersten Ebene könnte in eine Änderung des internationalen Zahlungssystems liegen. Die Sonderziehungsrechte zum Beispiel sind eigentlich eine

7 Erfindung, gegen die anfangs insbesondere von Seiten der Vereinigten Staaten viele Einwände gab. Man könnte nun überlegen, die Kreierung von Sonderziehungsrechte nicht mehr allein dem Internationalen Währungsfonds zu überlassen, sondern auch nationale Regierungen oder gar Private einzubeziehen. Die internationale Verschuldung könnte durch eine neue Definition der Sonderziehungsrechte direkt mit diesem neuen Sonderziehungsrecht gekoppelt werden. Auf der zweiten Ebene sind - entsprechend der Logik der ortodoxen Volkswirtschaft, das heißt der neoklassischen Volkswirtschaft, - wesentliche Bedingungen zu schaffen, um das Schuldenproblem zu lösen. Zum einen müssen die Schuldnerländer in die Lage versetzt werden, ihre potentiellen Entwicklungsmöglichkeiten auch tatsächlich realisieren zu können. Das bedeutet neue Investitionen, und das kann nur durch fresh money geschehen. Mehr Geld für Investitionen, die ein bestimmtes Niveau an Profit mit sich bringen, ist notwendig. Zweitens muss ein strukturellen Anpassungsprozeß durchgeführt werden. Dies ist eine langfristig angelegte Politik, so daß auch die gegenwärtigen, kurzfristig angelegten Kreditbedingungen neu durchdacht werden müssen. Drittens muß der Welthandel belebt und der Protektionismus, so weit er diese Länder beeinträchtigt, eingeschränkt werden. Die dritte Ebene, die Weiterentwicklung des gegenwärtigen ökonomischen Systems für die Zukunft, geht über diese ortodoxen Regeln hinaus. Wenn man dabei bestimmte, systemerweiternde Vorschläge heranzieht, heißt dies jedoch noch nicht, dass man die älteren Methoden die der anderen Ebenen verwirft. Im Prinzip muß man auf allen drei Ebenen simultan vorgehen und immer versuchen, dabei die Erweiterung oder Verbesserung zustandezubringen. Das Problem der Verschuldung ist nicht nur ein Problem der Finanzwelt und auch nicht nur eines allein der Banken, sondern letzlich ein politisches Problem. Für seine Lösung gibt es Anhaltspunkte in der Vergangenheit. VI Die Lehre aus der Vergangenheit Portugal hat solche Probleme bei der Entkolonisierung selbst sehr hautnah erfahren. Alle Kolonien waren seinerzeit gegenüber Portugal verschuldet, so wie das gegenüber jeder Metropole der Fall zu sein pflegte. Die Verschuldung stammte aus Krediten von Portugal an seine ehemaligen Kolonien für Pläne, die Portugal durchführen wollte, damit diese Kolonien komplementär zur portugiesischen Wirtschaft funktionieren könnten. Es soll hiermit nicht unbedingt eine Parallele zwischen Kolonialismus und Neokolonialismus

8 gezogen werden, aber es gibt wohl gemeinsame Züge. So war es nicht möglich, die Entkolonisierungsvsrhandlungen zum Abschluß zu bringen, solange Portugal darauf bestand, Bankschulden getilgt zu bekommen. Die Entkolonisierung konnte nur politisch gelöst werden. Es kann durchaus für alle vorteilhaft sein, wenn man einen anderen Weg als dem rein finanziellen Weg bei der Schuldenlösung den Vorzug gibt. Solche Lösungsansätze, die Merkmale einer Weiterentwicklung des Systems für die Zukunft enthalten, können dem rein wirtschaftlichen System überlegen sein. Denn wenn man das gegenwärtige Schuldenproblem nicht richtig löst, wird man andere Systeme versuchen mit denen man vielleicht gar nicht zurechtkommt. Und wenn man nicht alle drei Ebenen parallel vorantreibt, wobei der dritten Ebene der Vorrang einzuräumen ist, werden noch mehr unlösbare Probleme auftreten. Ich erinnere daran, daß Japan ein Hilfsprogramm von 30 Milliarden US-Dollar aufgestellt hat. Es sei auch daran erinnert, daß in der Geschichte eine Machtverlagerung langsam vom Mittelmeer zum Atlantik stattfand und sich nun vom Atlantik zum Pazifik anbahnt.

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