Zur Strategie der Regierungskoalition in der Ausgestaltung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs. Alternativen und ihre Finanzierung

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1 Zur Strategie der Regierungskoalition in der Ausgestaltung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs. Alternativen und ihre Finanzierung Tagung des Arbeitskreises Zukunft des Sozialstaats der Hans Böckler Stiftung Was ist uns gute Pflege wert? Zum Stand der Pflegereform 2012/13 am 25. Juni 2012 in Frankfurt Prof. Dr. Heinz Rothgang Zentrum für Sozialpolitik Universität Bremen

2 Inhalt I. Ausgangslage: Pflegebedürftigkeit heute und morgen II. III. IV. Aktuelle Reformen und verbleibender Reformbedarf Leistungsdynamisierung Bürgerversicherung als Alternative einer Finanzreform V. Die Reform des Pflegebedürftigkeitsbegriffs VI. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang 2

3 Inhalt I. Pflegebedürftigkeit heute und morgen 1. Demographischer Wandel und Pflegebedürftigkeit 2. Pflege geht uns alle an: Lebenszeitprävalenzen II. III. IV. Aktuelle Reformen und verbleibender Reformbedarf Leistungsdynamisierung Bürgerversicherung als Alternative einer Finanzreform V. Die Reform des Pflegebedürftigkeitsbegriffs VI. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang 3

4 I.1 Demographischer Wandel und Pflegebedürftigkeit (1/4) Pflegeprävalenzen (relative Häufigkeit) in der SPV Pflegeprävalenz überschreitet 10%- Schwelle erst für die Hochaltrigen (80+) in % Heute sind mehr als die Hälfte der Pflegebedürftigen 80 Jahre alt oder älter 10 0 < Die Zahl der über 80jährigen ist entscheidend für die Zahl der Pflegebedürftigen Altersgruppen Prof. Dr. Heinz Rothgang 4

5 I.1 Demographischer Wandel und Pflegebedürftigkeit (2/4) Altenbevölkerung : plus 41% Beträchtliches Wachstum der Altenbevölkerung (65+), aber Höhepunkt schon in den 2030ern in Millionen Jahr Bevölkerung im Alter von 65+ Prof. Dr. Heinz Rothgang 5

6 I.1 Demographischer Wandel und Pflegebedürftigkeit (2/4) Altenbevölkerung : plus 41% Beträchtliches Wachstum der Altenbevölkerung (65+), aber Höhepunkt schon in den 2030ern in Millionen : plus 3% Zahl der 65-80jährigen sinkt ab den 2030ern : plus 161% Zahl der Hochaltrigen (80+) steigt dramatisch Jahr Bevölkerung im Alter von Bevölkerung im Alter von 65+ Bevölkerung im Alter von 80+ Für Pflegebedürftigkeit ist der Höhepunkt 2050 noch nicht erreicht! Prof. Dr. Heinz Rothgang 6

7 I.1 Demographischer Wandel und Pflegebedürftigkeit (3/4) Quelle: Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2010 Prof. Dr. Heinz Rothgang 7

8 I.1 Demographischer Wandel und Pflegebedürftigkeit (4/4) Abbildung 30: Zeitreihe der Prävalenzen; Standardisiert auf die Bevölkerung Deutschlands des Jahres differenziert nach Pflegestufen 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% von 40,2 Millionen von 41,8 Millionen von 82,0 Millionen Stufe III Stufe II Stufe I Männer Frauen Gesamt... differenziert nach Pflegearrangement 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% von 40,2 Millionen von 41,8 Millionen von 82,0 Millionen Pflegeunterbrechung/ Krankenhaus Vollstationäre Pflege Formell-ambulante Pflege Informelle Pflege Altersspezifische Pflegehäufigkeiten bleiben im Wesentlichen unverändert. Differenziert nach Pflegestufen: Anstieg der Prävalenzen in Stufe I Sinkende Prävalenzen in Stufe II und III Differenziert nach Pflegeform: Sinkende Prävalenz für informelle Pflege (insbes. Frauen) 0,0% Quelle: GEK-Routinedaten Männer Frauen Gesamt Prof. Dr. Heinz Rothgang 8

9 I.2 Pflege geht uns alle an Nur 3% der Bevölkerung ist pflegebedürftig im Sinne des SGB XI Prof. Dr. Heinz Rothgang 9

10 I.2 Pflege geht uns alle an Nur 3% der Bevölkerung ist pflegebedürftig im Sinne des SGB XI Bei der Altenbevölkerung (65+) liegt das Risiko bei gut 10% Prof. Dr. Heinz Rothgang 10

11 I.2 Pflege geht uns alle an Nur 3% der Bevölkerung ist pflegebedürftig im Sinne des SGB XI Bei der Altenbevölkerung (65+) liegt das Risiko bei gut 10% Aber: Die Hälfte aller Verstorbenen 2001 hat im Laufe des Lebens Pflege erhalten Prof. Dr. Heinz Rothgang 11

12 I.2 Pflege geht uns alle an Nur 3% der Bevölkerung ist pflegebedürftig im Sinne des SGB XI Bei der Altenbevölkerung (65+) liegt das Risiko bei gut 10% Aber: Die Hälfte aller Verstorbenen 2001 hat im Laufe des Lebens Pflege erhalten Die Lebenszeitprävalenz nimmt noch weiter zu von 41% auf 50% (Männer) von 65% auf 72% (Frauen) Prof. Dr. Heinz Rothgang 12

13 I.2 Pflege geht uns alle an Nur 3% der Bevölkerung ist pflegebedürftig im Sinne des SGB XI Bei der Altenbevölkerung (65+) liegt das Risiko bei gut 10% Aber: Die Hälfte aller Verstorbenen 2001 hat im Laufe des Lebens Pflege erhalten Die Lebenszeitprävalenz nimmt noch weiter zu Pflegebedürftigkeit ist kein Restrisiko, sondern ein allgemeines Lebensrisiko und muss so behandelt werden Pflege geht uns alle an! Prof. Dr. Heinz Rothgang 13

14 Inhalt I. Pflegebedürftigkeit heute und morgen II. III. IV. Aktuelle Reformen 1. Pflege-Neuausrichtungsgesetz 2. Mini-Bahr Leistungsdynamisierung Bürgerversicherung als Alternative einer Finanzreform V. Die Reform des Pflegebedürftigkeitsbegriffs VI. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang 14

15 II.1 Aktuelle Reformen: Pflege-Neuausrichtungsgesetz (PNG) Entgegen des Namens beinhaltet es keine Neuausrichtung Hauptinhalte weitere Leistungsverbesserungen für Personen mit eingeschränkter Alltagskompetenz (PEA), insbesondere Demente Förderung von Wohngruppen für Demente Beitragssatzanhebung von 0,1 Beitragssatzpunkten zur Finanzierung dieser Mehrleistungen Fehlende Regelungen zu Neuem Pflegebedürftigkeitsbegriff Leistungsdynamisierung Langfristiger Finanzreform Prof. Dr. Heinz Rothgang 15

16 II.2 Aktuelle Reformen: Pflege-Bahr Der Pflege-Bahr wurde als 18. Änderungsantrag ins Gesetz geschmuggelt beinhaltet steuerfinanzierten pauschalen Zuschuss (5 ) zu privater freiwillig abgeschlossener Pflegezusatzversicherung mit risikobezogenen, einkommensunabhängigen Prämien und Mindestversicherungsschutz (600 für Stufe III; Mindestprämie: 10 / Monat) Diskussionspunkte Kompensatorische Einführung oder Zusatzversorgung? Unzureichende Absicherung der Bevölkerung Bewertung der Kapitaldeckung (Staatschuld und Kapitalstock; kein unmittelbarer Nutzen; keine Lebensstandardsicherung möglich) Verteilungswirkungen in Bezug auf Einkommen und Risiko Mögliches Marktversagen wegen adverser Selektion (Bsp. CLASS Act) Prof. Dr. Heinz Rothgang 16

17 Inhalt I. Pflegebedürftigkeit heute und morgen II. III. IV. Aktuelle Reformen Leistungsdynamisierung Bürgerversicherung als Alternative einer Finanzreform V. Die Reform des Pflegebedürftigkeitsbegriffs VI. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang 17

18 III. Verbleibender Reformbedarf: Leistungsdynamisierung (1/5) Ausgangslage Leistungen sind nominal festgeschrieben. Dynamisierung durch Rechtsverordnung ist vorgesehen ( 30 SGB XI), wurde aber bis 2008 noch nie durchgeführt. Problem: Bei steigenden Preisen resultiert Kaufkraftverlust und langfristige Delegitimierung des Sicherungssystems Preise für Pflegeleistungen sind in der Vergangenheit merklich gestiegen Lösung im PfWG: Diskretionäre Anpassung für 2008, 2010 und 2012 Danach: alle drei Jahre Prüfung der Notwendigkeit einer Anpassung Prof. Dr. Heinz Rothgang 18

19 III. Verbleibender Reformbedarf: Leistungsdynamisierung (2/5) Jahr in Veränderung Sachleistungen in % des Ausgangswertes Stufe I ,2 3,2 0,8 Stufe II ,4 3,6 0,9 Stufe III ,2 1,6 0,4 Pflegegeld Stufe I ,6 2,8 0,7 Stufe II ,3 1,4 0,4 Stufe III ,3 1,0 0,3 vollstationär Durchschnittliche Wachstumsrate p.a. in % (geometrisches Mittel) Stufe I Stufe II Stufe III ,2 1,6 0,4 insgesamt 7,1 1,4 0, : erstmals Leistungsanpassung positiv Differenzierte Steigerungsraten positiv wegen Förderung der häuslichen Pflege negativ, wegen Beschränkung auf ausgabenschwache Bereiche Keine nachholende Anpassung Prof. Dr. Heinz Rothgang 19

20 III. Verbleibender Reformbedarf: Leistungsdynamisierung (2/5) Jahr in Veränderung Sachleistungen in % des Ausgangswertes Stufe I ,2 3,2 0,8 Stufe II ,4 3,6 0,9 Stufe III ,2 1,6 0,4 Pflegegeld Stufe I ,6 2,8 0,7 Stufe II ,3 1,4 0,4 Stufe III ,3 1,0 0,3 vollstationär Durchschnittliche Wachstumsrate p.a. in % (geometrisches Mittel) Stufe I Stufe II Stufe III ,2 1,6 0,4 insgesamt 7,1 1,4 0, : erstmals Leistungsanpassung positiv Differenzierte Steigerungsraten positiv wegen Förderung der häuslichen Pflege negativ, wegen Beschränkung auf ausgabenschwache Bereiche Keine nachholende Anpassung Ab 2014: alle 3 Jahre wird geprüft, ob angepasst wird. Anpassungshöhe maximal das Minimum von Inflation und Lohnsteigerung unzureichend Prof. Dr. Heinz Rothgang 20

21 III. Verbleibender Reformbedarf: Leistungsdynamisierung (3/5) Pflegeheime: Monatliche Kosten, Versicherungsleistungen und Eigenanteil in / Monat Pflegestufe (1) (2) (3) 4)=(1)+(2)(+3 (5) (6)=(1)-(5) (7)=(4)-(5) Pflegekosten Unterkunft Investitions- Gesamt- Versiche- Eigenanteil Eigenanteil und kosten entgelt rungs- Pflege- insgesamt Verpflegung leistungen kosten Stufe I Stufe II Stufe III Quellen: Pflegekosten, Unterkunft und Verpflegung: Pflegestatistik zum Dezember 2009; Investitionskosten: Infratest für 2010 In Pflegeheimen reichen die Versicherungsleistungen inzwischen nicht einmal aus, um die Pflegekosten zu finanzieren. Insgesamt liegt der Eigenanteil in allen Stufen deutlich höher als die Versicherungsleistungen. Prof. Dr. Heinz Rothgang 21

22 III. Verbleibender Reformbedarf: Leistungsdynamisierung (4/5) Ziel der Pflegeversicherung: Pflegebedingte Kosten im Heim werden gedeckt 1996 wurde diese Ziel teilweise noch erreicht Bereits 1999: große Deckungslücken in allen Stufen 2009: Eigenbeteiligung von Bis 2015: Weiterer Anstieg der Eigenbeteiligung in Stufe I und II Prof. Dr. Heinz Rothgang 22

23 III. Verbleibender Reformbedarf: Leistungsdynamisierung (4/5) Ziel der Pflegeversicherung: Pflegebedingte Kosten im Heim werden gedeckt 1996 wurde diese Ziel teilweise noch erreicht Bereits 1999: große Deckungslücken in allen Stufen 2009: Eigenbeteiligung von Bis 2015: Weiterer Anstieg der Eigenbeteiligung in Stufe I und II auf mehr als 400 bzw. 600 Prof. Dr. Heinz Rothgang 23

24 III. Verbleibender Reformbedarf: Leistungsdynamisierung (5/5) Bewertung und verbleibender Reformbedarf Höhe der Anpassung bis 2015 ist unzureichend. Sie deckt kaum die Inflation im Zeitraum Sie leistet keinen Beitrag zur rückwirkenden Anpassung Ab 2014/15 wird Anpassung nur geprüft sie ist nicht beschlossen diskretionäre Anpassung ist grundsätzlich ungeeignet, sinnvoller ist eine Regelbindung Inflation als Höchstgrenze ist ungeeignet. Bei Reallohnsteigerungen führt dies erneut zu Kaufkraftverlusten Geeignete Formel: 2/3 * Bruttolohnsteigerung + 1/3 * Inflation Prof. Dr. Heinz Rothgang 24

25 Inhalt I. Pflegebedürftigkeit heute und morgen II. III. IV. Aktuelle Reformen Leistungsdynamisierung Bürgerversicherung als Alternative einer Finanzreform V. Die Reform des Pflegebedürftigkeitsbegriffs VI. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang 25

26 IV. Strukturelle Einnahmeschwäche als Problem Wachstum der beitragspflichtigen Einnahmen zur GKV/SPV und des BIP seit 1995 Quelle: Wille 2010, Datenquelle: Statistisches Bundesamt (2010), Bundesministerium für Gesundheit (2010) Prof. Dr. Heinz Rothgang 26

27 IV. Anforderungen an Finanzreform Nachhaltigkeit Kopplung der Bemessungsgrundlage an das BIP Einbeziehung der gesamten Bevölkerung Einbezug aller Einkommen(sarten) Fiskalische Ergiebigkeit Wahrnehmbare Einnahmensteigerung Gerechtigkeit: Horizontale Gerechtigkeit: gleiche Beiträge bei gleichem Einkommen Vertikale Gerechtigkeit: höhere Beiträge bei höherem Einkommen Prof. Dr. Heinz Rothgang 27

28 IV. Reformoption Bürgerversicherung Zentrale Elemente sind: Einbeziehung der gesamten Bevölkerung in ein System Beitragspflicht für alle Einkommensarten Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze auf die Höhe der Bemessungsgrenze in der Rentenversicherung Prof. Dr. Heinz Rothgang 28

29 IV. Bürgerversicherung: Einbeziehung der PPV (1/2) Derzeit: Zuweisung von Versicherten in SPV und PPV PPV-Versicherten sind bessere Risiken Niedrigere altersspezifische Prävalenzen Günstigere Altersstruktur Bessere Einkommenssituation Ausgaben der PPV pro Versichertem: halb so hoch wie in SPV (bei Berücksichtigung der Beihilfe). Beitragspflichtige Einkommen der PPV-Versicherten: um die Hälfte höher als bei SPV-Versicherten Wenn die PPV eine Versicherung nach den Regeln der SPV betreiben würde, würde der Beitragssatz nur ein Drittel des SPV-Beitragssatzes betragen. Prof. Dr. Heinz Rothgang 29

30 IV. Bürgerversicherung: Einbeziehung der PPV (2/2) Anteil der Pflegebedürftigen an allen Versicherten im Jahr 2008 Quotient der Prävalenzraten 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% SPV PPV Männer Frauen insgesamt SPV-Prävalenzen / PPV-Prävalenzen bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter und älter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter und älter Modellrechnung: Zahl der Pflegebedürftigen in der PPV bei Verwendung der PPV- und der SPV-Pflegehäufigkeiten mit tatsächlichen Häufigkeiten mit SPV-Häufigkeiten 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% bis unter 15 Altersstruktur der Versicherten in SPV und PPV im Jahr bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter 90 SPV PPV Anteil der Altersgruppen an den jeweiligen Versicherten in % 90 und älter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter bis unter und älter Prof. Dr. Heinz Rothgang 30

31 IV. Bürgerversicherung: Effekte Eine Bürgerversicherung beendet die strukturelle Einnahmeschwäche der SPV reduziert den zum Budgetausgleich notwendigen Beitragssatz um rund 0,4 Beitragssatzpunkte Die Entlastung beläuft sich damit auf rund 20% des Beitragssatzes und ist höher als in der Krankenversicherung (16%) Die Entlastung beruht zum überwiegenden Teil auf dem Einschluss der bislang Privatversicherten Die Beitragssatzdifferenz sinkt im Zeitablauf, weil die die demographische Alterung in der PPV ausgeprägter ist Die Integration der PPV-Versicherten legt daher auch die Integration der bisher akkumulierten Altersrückstellungen nahe führt zu einer Verstärkung der Umverteilung in der Sozialversicherung Prof. Dr. Heinz Rothgang 31

32 Inhalt I. Pflegebedürftigkeit heute und morgen II. III. IV. Aktuelle Reformen Leistungsdynamisierung Bürgerversicherung als Alternative einer Finanzreform V. Die Reform des Pflegebedürftigkeitsbegriffs 1. Was bisher geschah 2. Vorschläge des Beirats 3. Möglichkeiten und Grenzen des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs 4. Aktueller Stand der Umsetzung VI. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang 32

33 V.1 Pflegebedürftigkeitsbegriff Historie (1/2) Problem der ursprünglichen Regelung keine Berücksichtigung des allgemeinen Betreuungsbedarfs bei Einstufung => Demente erhalten niedrige oder keine Pflegestufe trotz erheblichem Betreuungsaufwand Unzureichende Berücksichtigung des Teilhabebedarfs 1. Reformschritt: Pflegeleistungs-Ergänzungsgesetz (2001) Zusätzliche Leistungen bei Personen mit eingeschränkter Alltagskompetenz bis zu 460 im Jahr Problem: äußerst geringe Inanspruchnahme. 2. Reformschritt: Pflege-Weiterentwicklungsgesetz (2008) Erhöhung der zusätzlichen Betreuungsleistungen nach 45b SGB XI auf bis zu p.a. und Ausdehnung auf Stufe 0 Effekte: Ausdehnung der Inanspruchnahme (Faktor 4-5), aber keine systematische Lösung Prof. Dr. Heinz Rothgang 33

34 V.1 Pflegebedürftigkeitsbegriff Historie (2/2) 3. Reformschritt: Erarbeitung eines neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff ( ) Einsetzung eines Beirats beim BMG 2006 Modellvorhaben zur Erarbeitung eines neuen Assessment- Verfahrens durch Pflegekassen ( NBA) Zwei Berichte des Beirats in der 1. Jahreshälfte Reformschritt (2012): Leistungsverbesserungen im Vorgriff auf neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff (im PNG) 5. Reformschritt: Wiedereinsetzen des Beirats und Aufnahme der Arbeit am Prof. Dr. Heinz Rothgang 34

35 V.2 Neuer Pflegebedürftigkeitsbegriff: modulare Struktur Prof. Dr. Heinz Rothgang 35

36 V.2 Neuer Pflegebedürftigkeitsbegriff im Vergleich zum alten Ergebnisse der Pilotstudie Prof. Dr. Heinz Rothgang 36

37 V.2 Neuer Pflegebedürftigkeitsbegriff im Vergleich zum alten Ergebnisse der 2. Hauptphase nach neuem Begriff: höhere Einstufung Anpassungsbedarf der Leistungssätze Prof. Dr. Heinz Rothgang 37

38 V.2 Neuer Pflegebedürftigkeitsbegriff im Vergleich zum alten Ergebnisse der 2. Hauptphase Lücke kurz vor den Schwellenwerten nach alter Einstufung Gutachter heben über die Schwelle Annähernd Gleichverteilung auf dem NBA-Score Prof. Dr. Heinz Rothgang 38

39 V.3 Neuer Pflegebedürftigkeitsbegriff Vorteile Systematische Erfassung bisher vernachlässigter Dimensionen Gerechtere Allokation knapper Ressourcen Umfassendes Assessment als Grundlage weiterer Pflegeplanung Verbesserte Begutachtung für Kinder Besondere Berücksichtigung von Reha-Bedarfen Reliabilität und Praktikabilität erfolgreich getestet Falsche Hoffnungen Abschaffung der Minutenpflege Leistungserbringungsrecht, nicht Leistungsrecht Pflegebedürftigkeitsbegriff als Instrument der Veränderung? Quartierskonzepte etc. werden nicht durch Pflegebedürftigkeitsbegriff realisiert Prof. Dr. Heinz Rothgang 39

40 V.4 Stand der Umsetzung Im Beiratsbericht geklärte Fragen Nachjustierung des Instruments Zahl der Bedarfsgrade : Vorschlag 5 Schwellenwerte: Vorschlag 15, 30, 50, 70, 90 Noch offene Fragen Praktische Fragen der Umsetzung, einschließlich Übergangsregelungen und Bestandsschutz Leistungshinterlegung für die Bedarfsgrade! Ausgabenneutralität vs. Niemand soll schlechter gestellt werden Prof. Dr. Heinz Rothgang 40

41 V.4 Leistungsbemessung Fachliche Fragen: Relative Leistungshöhe der einzelnen Stufen Relative Leistungshöhen im Verhältnis Geld- und Sachleistungen Relative Leistungshöhen im Verhältnis stationäre und ambulante Leistungen Politische Frage: Festlegung der absoluten Leistungshöhe für eine Referenzleistung Szenarien im alten Umsetzungsbericht: von Ausgabenneutralität bis zu knapp 4 Mrd. Euro Mehrausgaben Hängt u.a. davon ab, wie Bedarfsgrad 1 hinterlegt wird. Entscheidend auch: Auswirkungen auf Sozialhilfe Prof. Dr. Heinz Rothgang 41

42 Schluss Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Prof. Dr. Heinz Rothgang 42