Strategiefähigkeit in der deutschen Außenpolitik

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1 Policy Brief 07/11 Strategiefähigkeit in der deutschen Außenpolitik Es ist in der Berliner Debatte zum Ritual geworden, nach mehr Strategie in der deutschen Außenpolitik zu rufen. Es mangele an Spielräumen und an dem Willen, internationale Politik zu gestalten. Aber ist strategische Außenpolitik in der heutigen vernetzten und komplexen Welt überhaupt noch möglich? Ziel dieses Policy Briefs ist es, die allgemeine Klage, deutsche Außenpolitik sei zu wenig strategisch, durch eine Problemanalyse genauer zu fassen, Freiräume für strategisches Handeln zu identifizieren und pragmatische Vorschläge für eine bessere strategische Zielfindung und Ergebnisorientierung vorzustellen. Der Anspruch ist, dass diese Vorschläge sowohl den Besonderheiten deutscher Außenpolitik gerecht werden als auch den Herausforderungen, mit denen die handelnden Akteure konfrontiert sind. Dieser Policy Brief entwickelt folgende Argumente, die Ergebnis der interdisziplinären Projektarbeit sind: Mehr strategisches Management macht Außenpolitik wirksamer. Die Erfolgsfaktoren strategischer Außenpolitik sind der bewusste Umgang mit Komplexität und Unsicherheit, die Definition klarer Ziele und eine hohe Ergebnisorientierung. Die im Rahmen einer Umfrage befragten Entscheidungsträger der Außenpolitik stellen fest, dass die deutsche Außenpolitik unzureichend strategiefähig ist. Das angestrebte Niveau strategischen Handelns liegt signifikant höher, als die gegenwärtige Praxis bewertet wird. Deutsche Außenpolitik hat größere strategische Freiheiten, als allgemein angenommen wird. Es bedarf nicht notwendigerweise umfassender institutioneller Veränderungen, um diese strategischen Freiheiten zu verwirklichen. Methoden und Ansätze strategischen Managements, die sich in der Wirtschaft bewährt haben, können außenpolitischen Entscheidungsträgern helfen, strategische Freiheiten auszuschöpfen und deutsche Außenpolitik auf allen Ebenen strategiefähiger zu machen. 1. Die Strategiefähigkeit deutscher Außenpolitik verbessern Um die oftmals abstrakte und von der Praxis losgelöste Debatte zur Strategiefähigkeit deutscher Außenpolitik auf eine solide Basis zu stellen, bedarf es einer Diagnose, die die Einschätzung der handelnden Akteure berücksichtigt: In einer nichtrepräsentativen Umfrage erklärte die große Mehrheit von 23 Entscheidungsträgern in außen- und sicherheitspolitisch relevanten Ministerien und Organisationen, dass sie die strategische Qualität deutscher Außenpolitik für unzureichend hält. Sie sei zu wenig an langfristigen Zielen orientiert und lasse klar definierte Leitlinien vermissen; auch die eingesetzten Mittel seien nicht klar von den Zielen abgeleitet (siehe Grafik Seite 2).»Es gibt eine zu starke Dominanz innenpolitischer, tagesaktueller und wahltaktischer Kalkulationen, der selbst fundamentale sicherheitsstrategische Grundprinzipien kurzfristig geopfert werden.«* Noch frappierender ist, dass die Entscheidungsträger einhellig trotz der oft angeführten Komplexität der globalisierten Welt größeren Spielraum für strategisches Handeln sehen. Auch sind die Hindernisse auf dem Weg zu der geforderten höheren strategischen Orientierung nur teilweise Jan Bittner Roland Friedrich Sandra Jung Dr. Timo Noetzel Fellow 2010/2011 Dr. des. Jana Puglierin Gundbert Scherf Dr. Georg Schulze Zumkley Christoph Schwarz Dr. Christian von Soest Susanne Wolfgarten * Die Zitate sind persönliche Anmerkungen von Entscheidungsträgern der deutschen Außenpolitik, die im Rahmen einer Fragebogen-basierten Umfrage zur Strategiefähigkeit deutscher Außenpolitik befragt wurden.

2 2 Policy Brief Einschätzung der Strategiefähigkeit deutscher Außenpolitik Die Ergebnisse basieren a u f einer strukturierten Befragung von 23 Entscheidungsträgern in Institutionen mit besonderer Bedeutung für staatliches strategisches Handeln a u f dem Feld der Außen- und Sicherheitspolitik IS T/ A kt u e llep r a x i s SOLL/Angestrebte Praxis Größte Dif f erenz Elemente strategischen Handelns 1. Situationsanalyse und Faktenbasis 2. Leitbild und Ziele entwickeln 3. Erfolgskriterien und mögliche Maßnahmen festlegen 4. Mit Unsicherheit und Komplexität umgehen 5. Verschiedene Handlungsoptionen bewerten und testen 6. Strategie/Handlungsoptionen umsetzen Rolle der Strategieelemente in der Praxis gering weniger hoch sehr hoch Einige unverzichtbare Grundlagen wie die Formulierung eigener Interessen und die Festlegung klarer, verbindlicher Ziele sind nicht hinreichend vorhanden Es fehlt an einem strategischen Leitbild mit Prioritäten und entsprechender Ressourcenplanung Strategisches Denken wird nicht gelehrt mit Handlungsoptionen zu arbeiten geschieht äußerst selten In der Umsetzung haben wir eine institutionell angelegte Schwäche: das Ressortprinzip Quelle: Quelle: s t istiftung neue neue verantwortung verantwortung institutioneller Natur (beispielsweise die fehlende interministerielle Koordination). Verwiesen wird oftmals auf elementare Defizite in der Herangehensweise an außenpolitische Fragen (beispielsweise mangelnde oder unklare Definition von Zielen) und im strategischen Management (beispielsweise wünschen die Entscheidungsträger, dass der Einsatz von Ressourcen stärker aus strategischen Zielen abgeleitet wird).»angesichts zunehmender Aufgaben gibt es zu wenig Personal daraus leitet sich eine Konzentration auf Operatives ab: Das Resultat ist mehr Reaktion als Aktion.«Dieser Policy Brief will einen neuen Impuls für die deutsche Strategiedebatte geben und dazu ermutigen, vorhandene strategische Freiheiten in der deutschen Außenpolitik zu nutzen. Die Kernthese dabei ist, dass sich auf allen Ebenen vom Referenten über den Vertreter der Zivilgesellschaft bis zum Staatssekretär erhebliche Freiheitsgrade für strategisches Denken und Handeln identifizieren lassen. Zwei Annahmen sind hierfür grundlegend: Strategie ist erstrebenswert. Ein Mehr an Strategie macht die deutsche Außenpolitik, sowohl auf individueller als auch auf kollektiver Ebene, ergebnisorientierter und damit wirksamer. Strategie ist mehr als Grand Strategy. Schon wenn das strategische Denken und Handeln der Akteure gestärkt werden kann, so führt dies auch zu einer insgesamt strategischeren Außenpolitik (Bottom-Up-Ansatz). Strategiebildung und -formung erschöpfen sich nicht nur in großen

3 3 Policy Brief Konzepten bzw. auf der obersten Hierarchieebene, sondern finden in zunehmend dezentraleren Strategie-Definitionsprozessen und Multi- Stakeholder-Kontexten auch auf niedrigeren Hierarchieebenen statt. Um die existierenden strategischen Freiheiten auszuschöpfen und somit Außenpolitik insgesamt wirksamer zu machen, muss die Strategiefähigkeit der Akteure mithilfe bewährter Methoden für strategisches Management gefördert werden. Das Kriterium muss dabei ihr Beitrag zur Bewältigung der besonderen Herausforderungen deutscher Außenpolitik sein. Im Folgenden werden deshalb zunächst kurz die spezifischen Herausforderungen für strategisches Handeln in der deutschen Außenpolitik beschrieben (Kapitel 2), um dann, darauf aufbauend, Vorschläge zur Ausschöpfung strategischer Freiheiten zu unterbreiten (Kapitel 3). sondern nehmen das System und seine Herausforderungen auch unterschiedlich wahr. Die Akteure verfolgen höchst unterschiedliche Ziele und handeln oftmals unkoordiniert. Das außenpolitische System verändert sich ständig und erzeugt dadurch scheinbar unvorhersehbare Herausforderungen, die man als generative Komplexität bezeichnen kann. Viele Entwicklungen wie die Ausbreitung der aktuellen Verschuldungskrise in Europa sind schwer zu überschauen. Durch die oft erst langfristige Wirkung von außenpolitischem Handeln entsteht dynamische Komplexität. Strategiefindung und Komplexitätstreiber im außenpolitischen Kontext Strategiefindungsprozess Komplexitätstreiber hoch Komplexitätstreiber mittel 2. Problemanalyse: Globale Komplexität und deutsche Besonderheiten Die Interdependenz der globalisierten Welt erzeugt höhere Komplexität. Vor diesem Hintergrund wird Strategie oft als unmöglich abgetan Taktik wird zur Prämisse politischen Handelns stilisiert. Die Herausforderung durch Komplexität ist aber keine unüberwindbare Hürde. Komplexitätstreiber Soziale Komplexität Generative Komplexität Lage analysieren und Ziele definieren Hoher Koordinationsbedarf aufgrund von multiplen Stakeholdern/Ministerien und oft diffuser/unsicherer Interessenlage Strategieinhalte und -handlungen festlegen Handlungen und Inhalte müssen unter großer Unsicherheit definiert werden Strategie umsetzen Multiple Akteure müssen in der Umsetzung koordiniert werden Strategie muss sich in der Umsetzung an verändernde Umstände anpassen können, gleichzeitig Kontinuität und Berechenbarkeit bestehen»zentrale Herausforderung für deutsche Außenpolitik ist die Durchsetzung der strategischen Kerninteressen in einem Umfeld, das geprägt ist von wachsender Komplexität und abnehmender Steuerungsfähigkeit bei insgesamt zu knappen Ressourcen.«Aus analytischer Perspektive hilfreich ist eine Unterteilung in drei Komplexitätstreiber, denen strategisches Handeln gerecht werden muss: Außenpolitik ist durch hohe soziale Komplexität geprägt. Die staatlichen und nichtstaatlichen Akteure sind nicht nur zahlreicher geworden, Dynamische Komplexität Quelle: Quelle: s t i ft ustiftung n g neue verantwortung neue verantwortung Handlungen müssen kurzfristig und langfristig wirken Umsetzbarkeit von Handlungen variiert stark All diese Formen von Komplexität lassen sich entlang einem außenpolitischen Strategiefindungsprozess festmachen (siehe Grafik oben). Sie machen Strategie aber nicht überflüssig, sondern erhöhen umgekehrt die Notwendigkeit, strategisch zu denken und zu handeln: Soziale Komplexität erfordert eine genaue Analyse der Akteure und ihrer oftmals widerstreitenden Interessen und unterschiedli-

4 4 Policy Brief chen Einflussmöglichkeiten. Dynamische Komplexität verlangt von der Außenpolitik langfristige Planung, generative Komplexität wird dagegen nur beherrschbar mit flexiblen und dennoch gründlich durchdachten Handlungsoptionen. Diesen erhöhten Ansprüchen an strategisches Handeln stehen jedoch deutsche Besonderheiten entgegen. Deutschlands Außenpolitik leidet an einem Dreifachdefizit: Es bestehen nach wie vor gesellschaftliche Vorbehalte gegenüber einem strategischen Diskurs. Inhaltlich geführte Debatten über Interessen sowie Ziele und Mittel deutscher Außenpolitik sind selten, es überwiegen Diskussionen mit Verweis auf außenpolitische Traditionen und Normen.»Es gibt ein Desinteresse der Gesellschaft und ihrer Eliten an einer verantwortungsbewussten Rolle Deutschlands in Fragen globaler Außenpolitik. Daraus leitet sich ein spezifisches Leitbild deutscher Außenpolitik ab: Wohlstand ja außenpolitisches Engagement ohne uns.«das im Grundgesetz festgelegte Ressortprinzip und die in Deutschland üblichen Koalitionsregierungen erschweren die Abstimmung zwischen verschiedenen Ministerien und dem Bundeskanzleramt. So bleibt häufig nach der Ressortabstimmung nur eine Außenpolitik des kleinsten gemeinsamen Nenners.»Es gibt keine Gesamtstrategie, sondern bestenfalls Ressortstrategien.«Schließlich fehlt vielen Akteuren das methodische Wissen, um strategische Prozesse einzuleiten und umzusetzen. Der geringe Austausch zwischen Politik, Wirtschaft und Wissenschaft verhindert die Übertragung von Methoden aus der Wirtschaft, die für den Prozess der Entwicklung von anspruchsvolleren Strategien nützlich wären.»einige unverzichtbare Grundlagen sind nicht hinreichend vorhanden: zum Beispiel die Festlegung klarer, verbindlicher Ziele.«Dieser Policy Brief setzt an dem ausbaufähigen Methodenwissen an und unterbreitet Vorschläge für eine strategischere Herangehensweise, die existierende Managementmethoden nutzt. Dabei werden der gesellschaftspolitische Diskurs und die institutionelle Verfasstheit der Bundesrepublik als gegeben angenommen. Die im Folgenden behandelten Ansätze sind also im aktuellen institutionellen und diskursiven Kontext umsetzbar und helfen, existierende Freiheiten besser auszuschöpfen. 3. Strategische Fähigkeiten stärken, um existierende Freiräume auszuschöpfen Die strategischen Freiheiten der deutschen Außenpolitik sind erheblich größer, als allgemein angenommen. Der Blick auf die existierenden Ursachen von Komplexität und deutsche Besonderheiten darf nicht den Blick auf andere Länder und die Wirtschaft verstellen, wo strategisches Handeln in komplexen Umfeldern möglich ist, da man den spezifischen Komplexitäten die entsprechenden Werkzeuge und Methoden entgegenstellt. Es gilt, strategische Freiheiten auszuloten und zu nutzen. Außenpolitisch Handelnde auf allen Hierarchieebenen können Methoden mit großer Wirkung für die Strategiebildung und -umsetzung nutzen. Zwecks Annäherung an diese Problematik werden im Folgenden klassische Teilfelder strategischen Handelns in komplexen

5 5 Policy Brief Umfeldern mit ihren besonderen Herausforderungen und entsprechenden, in derartigen Kontexten sinnvoll einsetzbaren Werkzeugen und Handlungsweisen beschrieben; diese wiederum machen in den entsprechenden Kontexten existierende strategische Freiheiten im Interesse strategischer Gestaltungsfähigkeit nutzbar. I. Lage analysieren und Ziele definieren Die große Mehrheit der Entscheidungsträger, die sich an der Umfrage zur Strategiefähigkeit in der Außenpolitik beteiligt haben, vermisst in Deutschland die Fähigkeit zur systematischen, faktenbasierten Lageanalyse. Die genaue Kenntnis der eigenen Lage aber ist die Grundlage jedes zielgerichteten Handelns. Aufbauend auf einer Lageanalyse sollten strategische Ziele den angestrebten Endzustand definieren und somit die Grundlage strategischen Handelns bilden. In großen Unternehmen ist das Formulieren von (strategischen) Zielen auf allen Hierarchieebenen ein selbstverständlicherer Prozess. Trotz der offensichtlichen Relevanz von strategischen Zielen auch für Verwaltung und Politik gehört die Formulierung von Leitbildern allerdings hier nicht zum Arbeitsalltag. Die sich aus politischen Gesetzmäßigkeiten ableitende Schwelle ist hoch, denn besonders im politischen Geschäft legt sich niemand gern auf eindeutige Kriterien für Erfolg und Misserfolg fest. Jedoch überwiegen die Vorteile für jeden einzelnen Akteur. Denn nur mit klaren Zielen können Institutionen und Akteure im außenpolitischen Bereich wirksam steuern. Nur durch die Übersetzung abstrakter Ziele in operationalisierbare Erfolgskriterien kann sichergestellt werden, dass auch die außenpolitische Alltagsarbeit strategisch ausgerichtet ist. Die Lage analysieren Jeder Referent hat die Freiheit, mit Zahlen, Daten und Fakten der Lageanalyse Struktur zu geben und aus ihnen eine Basis für Entscheidungen zu formen. Hierbei sind drei Punkte wichtig: Erstens muss die faktische Grundlage für die Lagebestimmung und Interessensdefinition so granular, also so tiefgehend wie möglich, gehandhabt werden. Zweitens sollte die Strukturierung dazu dienen, Komplexität zu reduzieren und für Entscheidungsträger handhabbar zu machen. Drittens muss der Prozess die verschiedenen Stakeholder berücksichtigen, dabei aber auch klar festlegen, in welcher Form diese eingebunden werden. Ein stärkerer Fokus auf die Entwicklung von analytischen Fähigkeiten für die Aufarbeitung von Daten könnte diesen Schritt der außenpolitischen Positionsbestimmung auf festere Beine stellen. Zudem kann auf einfache Instrumente aus anderen Kontexten zurückgegriffen werden. Das einfache Instrument der SWOT-Analyse aus der Wirtschaft ist beispielsweise nützlich, um die Ausgangslage des eigenen Landes in den wichtigsten Dimensionen strukturiert aufzubereiten. Ein derartiger Ansatz befördert neben der Diskussion über Bedrohungen (Threats) und Chancen (Opportunities) auch die Analyse von Schwächen (Weaknesses) und Stärken (Strengths) der Außenpolitik, die oft zu kurz kommt. Zudem bietet sich zum Umgang mit den zahlreichen Akteuren in außenpolitischen Themenfeldern der sozialen Komplexität auch der Einsatz einer einfachen Stakeholder-Analyse an, die auch Unternehmen nutzen, um in diffusen Kontexten den Überblick zu behalten. Klare Ziele definieren Für außenpolitische Entscheidungsträger kann das Setzen von verbindlichen Zielen zum Steuerungshebel für die Leitung einer Organisation werden. Aufbauend auf der systematischen Analyse der eigenen Lage werden alle weiteren Elemente strategischen Handelns von den Zielen, also dem zu erreichenden Zustand, abgeleitet. Grundsätzlich muss es darum gehen, Stärken und Chancen zu maximieren und Schwächen und Bedrohungen zu minimieren. Durch analytische Stringenz kann die Zieldefinition nachvollziehbar und logisch begründet werden. Strategische Ziele lassen sich auch im Kleinen

6 6 Policy Brief formulieren, wenn die Methodik der Zielfindung transparent, faktenbasiert und logisch ist. Dies ist vor allem dann von Vorteil, wenn die politische Ebene darauf verzichtet, solche klaren Ziele selbst zu benennen. Eindeutige Erfolgsindikatoren bilden Basierend auf festgelegten Zielen bilden eindeutige Messzahlen die Grundlage für den Einsatz von Personal und Finanzen. Die Erfahrung aus der Wirtschaft zeigt, dass eine Mischung aus zurückschauenden (Lagging Indicators) und vorausschauenden (Leading Indicators) Indikatoren die strategische Freiheit außenpolitischen Handelns am stärksten erhöht: In der Analyse erleichtern zurückschauende Indikatoren die faktenbasierte Fehleridentifikation und -behebung, machen aber auch Erfolge klarer nachweisbar. In der Planung erlauben vorausschauende Indikatoren eine bessere Anpassung an generative Komplexitäten und helfen, Außenpolitik in sich schnell verändernden Umgebungen zu gestalten. Die Einführung von Benchmarks im Rahmen der International Security Assistance Force (ISAF) Operation hat auf diese Weise zu einer Strukturierung des Aufbaus der afghanischen Sicherheitskräfte geführt. Benchmarks für die Afghanische Nationalarmee (ANA) messen die Fähigkeit der ANA, eigenständig Sicherheitsoperationen durchzuführen, oder die Anzahl der Schlüsseldistrikte, in denen die ANA die Führungsverantwortung bei der Gewährleistung von Sicherheit trägt. Benchmarks sind hier aber ein ambivalentes Instrument, da sie zwar einerseits Fortschritte messbar und quantifizierbar machen, andererseits aber die Streitkräfte im politischen Gesamtkontext zu verstehen sind die operative Leistungsfähigkeit ist daher nur von relativer Bedeutung. Mindestens gleichbedeutend ist bei der Bildung von Erfolgsindikatoren auch die Erfassung von weichen Faktoren wie der Loyalität der Sicherheitskräfte zur politischen Führung, die aber nur durch Experteneinschätzung messbar sind. II. Strategieinhalte unter Unsicherheit festlegen Mehr als in anderen Politikfeldern ist der Umgang mit Unsicherheit eine zentrale Herausforderung außenpolitischen Handelns. Dabei besteht ein Spannungsverhältnis zwischen den langfristigen Planungs- und Wirkungshorizonten also der dynamischen Komplexität und der Ungewissheit zukünftiger Entwicklungen, also der generativen Komplexität. Strategische Außenpolitik begegnet dieser Herausforderung, wenn sie Unsicherheit beherrschbar macht und dennoch zu Anpassungen in der Lage ist. Die einfache Extrapolation der Vergangenheit in die Zukunft reduziert Komplexität dagegen in unzulässiger Weise und verleitet zum ungeprüften, fortgesetzten Einsatz von Mitteln. Umgekehrt sind übermäßig viele Ad-hoc- Anpassungen per Definition unstrategisch. Dementsprechend müssen die zu entwickelnden Handlungen den identifizierten Unsicherheiten Rechnung tragen: Strategie kann nicht durch einen einzigen klar festgelegten Weg ihre Ziele erreichen. In der öffentlichen Diskussion wird in der Regel die scheinbar perfekte Lösung präsentiert, die häufig auch noch als alternativlos bezeichnet wird. Zumindest intern sollte jedoch in mehreren Optionen gedacht werden. Szenarien entwickeln Um der Unsicherheit zukünftiger Entwicklungen zu begegnen, sollten außenpolitische Akteure zunehmend mit unterschiedlichen Szenarien arbeiten. Szenarien strukturieren mögliche Entwicklungen in verschiedensten Bereichen und fassen diese in einzelnen Erzählungen zusammen. Mit großem Aufwand entwickelt seit Jahrzehnten der Energieversorger Shell regelmäßig Szenarien über mögliche Zukunftstrends, schätzt deren Wahrscheinlichkeiten ein und stellt mögliche Reaktionen dar. Jedoch müssen Szenarien für außenpolitisches Handeln nicht zwangsläufig auf ressourcenintensiver Daten- und Trendanalyse basieren, sondern können durch die Strukturierung von vorhan-

7 7 Policy Brief Portfolioansatz für das flexible Management von entwickelten Handlungsoptionen Größe spiegelt politische Relevanz/ Priorität der Initiative wider Vertraut Umsetzbarkeit/ Vertrautheit mit Elementen der Initiative Unvertraut Unsicher Portfolio erlaubt Evaluierung entlang zwei Kerndimensionen: Umsetzungsrisiken sowie Wirksamkeit über Zeit sollten in einem Portfolio bewusst abgewogen werden Ressourcen können dann entsprechend der erwarteten Wirksamkeit der Initiativen über Zeit zugeordnet werden In i ti a ti ve wird in 1 Jahr wirksam In i ti a ti ve wird in 2 bis 3 Jahren wirksam In i ti a ti ve wird in >3 Jahren wirksam W ir k s a m k e it übe r Ze it Quelle: Quelle: Angepasst Angepasst basierend basierend auf Lowell auf Bryan/McKinsey Lowell Bryan/McKinsey & Company, McKinsey & Company, Quarterly McKinsey (2002), Just-in-time Quarterly strategy (2002), for a turbulent Just-in-time world strategy for a turbulent world 4 denem Wissen, verfügbaren Daten und nicht zuletzt dem intuitivem Verständnis von Experten entwickelt werden. Das gemeinsame Arbeiten mit Szenarien bringt ein geteiltes Verständnis der wichtigsten Faktoren, die Einfluss auf ein außenpolitisches Ziel haben, und eröffnet die Chance, Handlungsoptionen entsprechend den entwickelten Szenarien zu entwickeln. Dies erlaubt es Akteuren der Außenpolitik, auch bei sich verändernden Umständen ihr strategisches Ziel stringent weiterzuverfolgen und nicht ad hoc über die grundsätzliche Ausrichtung entscheiden zu müssen. Ein Gewinn an strategischer Freiheit ist die Folge. In Handlungsoptionen denken Nur eine Auswahl verschiedener durchdachter Optionen gewährleistet sowohl die notwendige Orientierung an Zielen als auch die Flexibilität bei Veränderungen. Das so entstehende Handlungsportfolio strukturiert sich im außenpolitischen Kontext anhand der Faktoren Umsetzbarkeit und Wirksamkeit über Zeit (siehe Grafik oben). Die Umsetzbarkeit einer Option ist hoch, wenn die handelnden Akteure über Mandat, Ressourcen und Expertise verfügen. Die zweite Dimension differenziert zudem, ob die Optionen kurz-, mitteloder langfristig wirksam werden. Somit offenbaren Handlungsportfolios Ungleichgewichte in den Optionen. Oft liegt bei aktuellen Ereignissen und Katastrophen der Schwerpunkt der Führungsebene auf kurzfristigen Optionen oder aber vor allem in der Verwaltung auf sehr langfristig wirksamen Initiativen und Prozessen. Eine strategische Außenpolitik braucht zwar beides, muss vor allem aber auch den Raum dazwischen füllen: Optionen, die in mittelfristigen und damit noch

8 8 Policy Brief überschaubaren Zeiträumen Ergebnisse liefern. Der verstärkte Fokus auf die ausgewogene Mischung des Handlungsportfolios führt somit zu zielorientierterer, strategischerer Außenpolitik. Eine gute Strategie legt zudem fest aufbauend auf Situationsanalyse und Zielsetzung, welche Mittel aufgewandt und welche Akteure auf welche Art eingebunden werden, um die gewünschten Ergebnisse zu erreichen. Mittel müssen entsprechend der Wirksamkeit der Optionen im Hinblick auf die definierten Ziele und Erfolgskriterien zugeteilt werden. III. Strategie umsetzen Eine gute Strategie legt aufbauend auf Situationsanalyse und Zielsetzung fest, welche Mittel aufgewandt und welche Akteure auf welche Art eingebunden werden, um die gewünschten Ergebnisse zu erreichen. Jedes Handlungsportfolio entfaltet seine Wirkung erst in der Umsetzung. Diese muss regelmäßig anhand der Erfolgskriterien kontrolliert und bei Bedarf veränderten Umständen angepasst werden. Ergebnisorientierte Umsetzungsdialoge führen Keine Strategie kann von vornherein den Ausgleich zwischen stringenter Umsetzung und flexibler Anpassung sicherstellen. Auch die Koordination der zahlreichen Akteure stellt eine Herausforderung der Umsetzung dar. Kontinuierliche Dialoge über die Wirksamkeit der Bemühungen müssen deshalb die Umsetzung begleiten. Der regelmäßige direkte Austausch unter den beteiligten Akteuren und mit der Leitungsebene hat einen entscheidenden Vorteil: Er schafft eine Kultur des offenen Dialogs über die in der Strategie festgelegten Ziele und Mittel. Das strategische Denken in den Kategorien Ziel, Mittel, Ergebnis wird buchstäblich zum Alltag. Die Umsetzungsdialoge wirken als Hebel sowohl für Entscheidungsträger als auch für ihre Mitarbeiter, Ergebnisse genau nachzuverfolgen und Wirksamkeit einzufordern. Dies erhöht nicht nur die strategischen Freiheiten, sondern auch die Ergebnisorientierung aller beteiligten Akteure. Auch dabei können einfache Werkzeuge helfen, wie die Erfahrung der Delivery Unit innerhalb der britischen Regierung zeigt. Michael Barber, der ehemalige Leiter dieser Delivery Unit, rät beispielsweise, einfache Erfassungsbögen und Umsetzungsrankings je Ziel zu führen, die den Umsetzungsgrad von Initiativen für Entscheidungsträger übersichtlich zusammenfassen und damit eine Grundlage für diese Umsetzungsdialoge bilden. Strategiezyklus und Strategietests für den außenpolitischen Kontext Strategischer Planungszyklus S t r a t e g i e - / Handlungsoptionen umsetzen 6 Handlungsoptionen bewerten und t e s t e n Situationsanalyse/ Faktenbasis Leitbild und Ziele entwickeln 7 Koordination relevanter Akteure Mit Unsicherheit und Komplexität umgehen Erfolgskriterien und mögliche M aßnahmen f e s t l e g e n IV. Strategiezyklus Strategie aus einem Guss Da der Strategie-Prozess im Verlauf der Zeit dem sich verändernden Umfeld Rechnung tragen muss, ist er in der Umsetzung als ineinandergreifender und iterativer Prozess zu verstehen. Größere strategische Freiheiten in einzelnen Schritten außenpolitischen Handelns zu realisieren ist für sich ein Vorteil. Ein zusätzlicher Gewinn ergibt sich aber durch strategisches Handeln aus einem Guss, das heißt: durch die systematische Abfolge von der Lageanalyse, auf deren Basis Ziele definiert 4 3 Strategietests für Außenpolitik B a u die t Strategie auf e iner klaren, faktenbasierten Situationsanalyse auf? Sind Leitbild und Ziele der Strategie von allen relevanten Akteuren gemeinsam festgelegt worden? Legt die Strategie Erfolgskriterien und Maßnahmen stringent entlang dieser Ziele fest? G e h tdie Strategie auf äußere Kernunsicherheiten ein bzw. lässt sie Raum für Anpassungen an neue Umstände? Bewertet die Strategie systematisch die wahrscheinlichen Konsequenzen verschiedener Handlungsoptionen? Werden ergebnisorientierte Umsetzungsdialoge mit der Führungsebene auf Basis von aufbereiteten Evaluierungsdaten geführt? Sorgt die Strategie in allen Schritten für eine Koordinierung der Arbeit sowie der Ressourcen aller relevanten Ressorts? Quelle: Angepasst durch durch stiftung stiftung neue verantwortung neue verantwortung basierend auf basierend einem Framework, auf einem entwickelt Framework, von Garrett entwickelt Ulosevich, mvon i t fr e ugarrett n d l i c h e r Genehmigung des Urhebers Ulosevich, mit freundlicher Genehmigung des Urhebers 3

9 9 Policy Brief werden, hin zur Szenarioanalyse, gemäß welcher das entsprechende Handlungsportfolio entsteht, das dann, begleitet von strukturierten Umsetzungsdialogen, umgesetzt und angepasst wird. Insofern können die oben beschriebenen Handlungsweisen und Werkzeuge als einheitlicher Strategieprozess umgesetzt werden, der eine systematische, ineinander verzahnte Vorgehensweise gewährleistet. 4. Weitergehende institutionelle Veränderungen für mehr strategische Freiheit Dieses Papier legt den Fokus auf die Vergrößerung strategischer Freiheiten im bestehenden institutionellen Rahmen der deutschen Außenpolitik. Dieser Ansatz könnte zumindest langfristig die Grundlage für weitere, umfassendere Veränderungen sein: ein gesetzlich verankerter Prozess zur Kontrolle der Effizienz und Effektivität der Außenpolitik einschließlich der regelmäßigen Vorlage einer außen- und sicherheitspolitischen Strategie, die von einer öffentlichen Debatte über Deutschlands Stellung in der Welt und seine außenpolitischen Leitziele begleitet wird; die Schaffung eines gemeinsamen außenpolitischen Lagebildes der Bundesregierung, das kontinuierlich aktualisiert wird; die Einrichtung einer Strategie-Einheit, die Strategie-Expertise für alle Bundesministerien zur Verfügung stellt und den Blick verstärkt auf Ergebnisorientierung richtet; eine verbesserte strategische Ausbildung der mit Außenpolitik befassten Akteure, die auch relevante innovative Ansätze aus Wissenschaft und Wirtschaft stärker berücksichtigt. 5. Fazit Strategie in der Außenpolitik lohnt sich gerade in einer komplexeren Welt. Auch innerhalb des in Deutschland gegebenen Rahmens können Akteure ihre strategischen Freiheiten massiv erweitern. Allein das Ausreizen dieser strategischen Freiheiten entlang den aufgeführten Dimensionen strategischen Handelns würde die deutsche Außenpolitik zielgerichteter, ergebnisorientierter und damit strategischer machen. Dieser pragmatische Ansatz kann die Debatte um die Strategiefähigkeit deutscher Außenpolitik abseits immer wieder diskutierter großer Lösungen (Bundessicherheitsrat, Nationale Sicherheitsstrategie) bereichern und über die handelnden Akteure zu mehr Strategiefähigkeit führen.

10 10 Policy Brief Impressum Alle Rechte vorbehalten. Abdruck oder vergleichbare Verwendung von Arbeiten der stiftung neue verantwortung ist auch in Auszügen nur mit vorheriger schriftlicher Genehmigung gestattet. Der Policy Brief gibt ausschließlich die persön liche Auffassung der Autoren wieder und entspricht nicht notwendigerweise der Meinung der stiftung neue verantwortung. stiftung neue verantwortung, 2011 stiftung neue verantwortung e. V. Beisheim Center Berliner Freiheit Berlin T F Konzept und Gestaltung: Prof. Dr. h. c. Erik Spiekermann Edenspiekermann AG Layout: enoto Medienbüro Berlin Kostenloser Download:

11 11 Policy Brief Über uns Die stiftung neue verantwortung fördert das interdisziplinäre und sektorübergreifende Denken entlang den wichtigsten gesellschaftspolitischen Herausforderungen im 21. Jahrhundert. Durch ihr Fellow- und Associate-Programm bringt die Stiftung junge Experten und Vordenker aus Wissenschaft, Wirtschaft, Politik und Gesellschaft zusammen, die in zeitlich befristeten Forschungsprojekten neue Ideen und Lösungsansätze entwickeln und diese durch Publikationen und auf Veranstaltungen in den öffentlichen Diskurs einbringen. Arbeitsweise Die stetig komplexer werdenden Anforderungen einer Multi-Stakeholder-Gesellschaft verlangen ein die Grenzen von Disziplinen und Sektoren überwindendes Denken und Handeln. Das Zusammenführen von Experten und Vordenkern aus Wissenschaft, Wirtschaft, Politik und Gesellschaft schafft das Fundament für eine bestmögliche Analyse und Lösung schwieriger Zukunftsfragen. In unseren Projektteams treffen kontroverse Denkstile, Fragestellungen und Betrachtungsweisen aufeinander. Über trennende Fächerund Organisationsgrenzen hinweg erschließen sich die Projektteams strategisches Fach- und Führungswissen und erarbeiten konstruktive Lösungen. Jedes Projektteam wird von einem Fellow geleitet, der mit Associates zusammenarbeitet. Die Zusammenstellung jedes Teams hängt von der für eine erfolgreiche Projektarbeit relevanten Themen-, Praxis- oder Prozessexpertise seiner Mitglieder ab. Weitere Informationen unter:

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