Internet Governance. Der Wandel des Domain Name Service

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1 Nr. 38 Maik Matthias Internet Governance. Der Wandel des Domain Name Service April 2000 ISSN-Nr

2 2 Vorwort Die erste Idee zu dieser Untersuchung entstand bei einem von der Heinrich-Böll-Stiftung im Dezember 1996 in Frankfurt am Main veranstalteten medienpolitischen Kongreß, der unter dem Titel Demokratie an der Schnittstelle firmierte. Dort vertrat Rainer Rilling die Auffassung, daß demokratische Willensbildung im Internet nur eine marginale Rolle spielt und trat damit den Beschwörern eines neuen Zeitalters der Demokratie entgegen. Rilling beschäftigte sich mit der inhaltlichen Ebene des Internets, mit den Angeboten im World Wide Web, den Themen in Diskussionsforen und Mailing-Listen. Seine Befunde mußten jene verwundern, die im Internet in erster Linie einen Raum des herrschaftsfreien Diskurses erblicken wollten. Mich interessierte die Frage, welche Rahmenbedingungen für die digitale Demokratie tatsächlich existieren, ob das Internet selbst auf demokratische Weise regiert wird. Mein Interesse galt daher der weitaus weniger beachteten formalen Ebene der Demokratie an der Schnittstelle, also den Institutionen der Internetregulierung. Ulrich Menzel verdanke ich die Anregung, meinen Fragen aus der Perspektive der Regimetheorie nachzugehen. Ferner danke ich Sophie Jänicke und Johannes Katzan für technischen und orthographischen Support. Mein besonderer Dank gilt Hartwig Hummel, der mir mit fundierter Kritik und zahlreichen sachdienlichen Hinweisen zur Seite stand. M. M. Braunschweig, April 2000

3 3 Inhalt ABBILDUNGSVERZEICHNIS EINLEITUNG DER THEORETISCHE ZUGANG FORMEN DES REGIERENS INTERNATIONALE REGIME FAKTOREN DES REGIMEWANDELS Machtstrukturelle Faktoren Normativ-institutionelle Faktoren AKTEURE DER INTERNET GOVERNANCE PIONIERE, ERFINDER UND USER DIE INTERESSEN DER UNTERNEHMEN STAATLICHE AKTEURE DIE GESCHICHTE DES DOMAIN NAME SERVICE ZUR FUNKTION UND ENTWICKLUNG DES DNS DIE VERWALTUNG DES DNS DIE PRIVATISIERUNG DES INTERNET DIE KRISE DES AMERIKANISCHEN DNS-REGIMES Die Monopolherrschaft von Network Solutions Der Konflikt zwischen Trademark Law und dem DNS Alternative DNS-Experimente Der Verlust an Legitimation DIE REFORM DES DNS-REGIMES DIE VORSCHLÄGE DES IAHC DER GEGENENTWURF DER US-REGIERUNG DIE IMPLEMENTATION EINES KOMPROMISSES Die US-Regierung auf dem Rückzug Die Gründung der new IANA Die Struktur der ICANN Aktuelle Probleme ZUSAMMENFASSUNG UND FAZIT...73 ABKÜRZUNGEN UND AKRONYME...77 CHRONOLOGIE...80 LITERATUR...81

4 4 Abbildungsverzeichnis ABBILDUNG 1: MÖGLICHE UNTERSUCHUNGSEBENEN...8 ABBILDUNG 2: DAS AMERIKANISCHE DOMAIN NAME SYSTEM ABBILDUNG 3: DAS DOMAIN NAME SYSTEM IN DER PHASE DER KOMMERZIALISIERUNG ABBILDUNG 4: REFORRMVORSCHLAG DER ISOC / FINAL REPORT DES IAHC MAI ABBILDUNG 5: REFORMVORSCHLAG DER US-REGIERUNG / GREEN PAPER DER NTIA JANUAR ABBILDUNG 6: DIE STRUKTUR DER NEW IANA SEIT NOVEMBER

5 5 1 Einleitung Das Internet ist heute der Inbegriff einer wahlweise beklagten oder gepriesenen allgemeinen Globalisierungstendenz geworden. Aufgrund seiner dezentralen Architektur überwindet das Internet als Netz der Netze mühelos räumliche wie soziale Grenzen und scheint dabei vollkommen ohne eine formale Regierung existieren zu können. Wie in anderen Feldern der Globalisierungsdebatte geht es auch bei der Diskussion um die neue Kommunikationstechnologie auch um die Grenzen des Nationalstaats. Gleichwohl besteht ein wesentlicher Unterschied darin, daß die Verfechter staatlicher Hoheitsrechte deutlicher aus der Defensive agieren. Im Internet herrscht ein Mythos der Selbstregulierung vor, dessen bevorzugte Angriffsziele die Vertreter des Staates darstellen: Wir haben keine gewählte Regierung, noch werden wir wohl jemals eine haben (...). Ihr habt moralisch kein Recht, uns zu regieren, noch verfügt ihr über Methoden, Euch Geltung zu verschaffen, die wir wahrlich fürchten müßten. (...) Cyberspace liegt nicht in Euren Grenzen. Glaubt nicht, daß ihr es errichten könnt, als sei es ein öffentliches Bauprojekt. Es ist eine Naturgewalt, die von selbst durch unser kollektives Handeln wächst. 1 Nach Meinung von John Perry Barlow, eines Gründers der Electonic Frontier Foundation (EFF) 2, ist mit dem Internet ein virtueller Raum geschaffen worden, in dem die Autoritäten der Realworld keinen Platz haben sollen und können. Die Feindschaft gegenüber gesetzgeberischen Maßnahmen ist in vielen Newsgroups, Online-Magazinen und Netcommunities allgegenwärtig. Bei der deutschen Sektion der Internet Society (ISOC), der Dachorganisation verschiedener Netzverwaltungsgremien, heißt es etwa: Auch der politische Druck, durch Regulierung das Internet zu beschneiden, nimmt zu. 3 Der Eingriff des (National-)Staates wird hier offenbar grundsätzlich als negative Einflußnahme aufgefaßt, welche die Funktionstüchtigkeit der Naturgewalt Internet gefährden würde. Der Technikdeterminismus, der in der Meinung zum Ausdruck kommt, das Internet sei ein rechtsfreier Raum und lasse sich nicht regulieren, steht in auffallendem Gegensatz zu der Vielzahl der bestehenden Institutionen, die sich eben dieser Regulierung verschrieben haben. Dieser offensichtliche Widerspruch erklärt sich dadurch, daß unter dem Begriff Regulierung ausschließlich traditionellen Prinzipien verpflichtetes staatliches Handeln 1 John Perry Barlow, Eine Cyberspace-Unabhängigkeitserklärung, Die 1990 gegründete EFF ist eine einflußreiche private pressure group, die sich im Namen der Netizens insbesondere gegen Regulierungsbestrebungen der US-Regierung engagiert. Vgl. Electronic Frontier Foundation (EFF), Selbstdarstellung,

6 6 verstanden wird. Dagegen wird von den Verfechtern der Selbstregulierung ein neuer Typus institutioneller Koordination und Steuerung gesetzt, der ohne angeblich überkommene Legitimations- und Entscheidungsprozesse auskommen soll. Eine der wichtigsten entscheidungsmächtigen Internetinstitutionen, die Internet Engineering Task Force (IETF), 4 hat ihre Vereinshymne massenhaft auf T-Shirts drucken lassen: We reject: kings, presidents and voting. We believe in: rough consensus and running code. 5 Demnach sind Entscheidungsprozesse, die auf Einsicht und Effizienz ausgerichtet sind, traditionellen Verhandlungslösungen vorzuziehen. Tatsächlich vermittelt diese Haltung den Eindruck, daß alle Fragen der Internetregulierung rein technisch beurteilt und vollständig dem politischen Raum entzogen werden könnten: The way in which the IETF works also confers legitimacy on the rules it creates. The fact that the legislative process is, in principle, open to all, renders it more democratic in some respects than some apparantly democratic national legislatures, which may in fact be dominated by historical, political, or commercial considerations. 6 Inzwischen hat der Terminus Internet Governance 7 für die netzspezifische Form der Selbstregulierung eine gewisse Verbreitung gefunden. Diese Arbeit will der Frage nachgehen, wie sich die neuartigen Koordinationsstrukturen im Zuge der Ausdehnung des Internet tatsächlich entwickelt haben. Dabei will ich mich auf die Begrifflichkeit der Regimetheorie stützen, nicht nur weil die Bezeichnung Internet Governance dies nahelegt. Der Einwand, traditionelle politikwissenschaftliche Modelle wären zur Erfassung der virtuellen sozialen Ordnung ungeeignet 8, kann einerseits nur für einen verengten Politikbegriff geltend gemacht werden (den die Regimetheorie nicht hat). Andererseits ist die beständige Beschwörung der Einzigartigkeit der virtual community solange wenig hilfreich, wie bessere Theorien zu ihrer Beschreibung kaum auszumachen sind. Der Begriff der charismatischen Autorität, den Jeanette Hofmann zur Charakterisierung der Herr- 3 Internet Society, German Chapter, Pressemitteilung vom , Der Jurist Mark Gould spricht im Zusammenhang mit der IETF von Rule-making and Decision-making Processes : Mark Gould, Governance of the Internet. A UK Perspective, in: Brian Kahin/ James H. Keller (Hg.), Coordinating the Internet, Cambridge u.a. 1997, S , hier S Zit. n. Paulina Borsook, How Anarchy Works, in: Wired, 3.10 (1995), Gould, a.a.o. 7 Der Begriff wird beispielsweise vom Harvard Information Infrastructure Project verwendet, das von den größten Hard- und Softwarefirmen gesponsort wird (Homepage: ). 8 Vgl. Jeanette Hofmann, Am Herzen der Dinge. Regierungsmacht im Internet, in: Gellner, Wienand/ Korff, Fritz von (Hg.), Internet und Demokratie, Baden-Baden 1998, S

7 7 schaftsform im Netz vorschlägt 9, darf kaum als wegweisend bezeichnet werden, wenn es darum geht, die demokratischen Gestaltungsmöglichkeiten der Netzpolitik auszuloten. Im Erkenntnisinteresse des Autors liegt es aber gerade, herauszufinden, welche Perspektiven sich für die Etablierung eines gerechten Regimes im Sinne von Michael Zürn 10 möglicherweise abzeichnen. Ein gerechtes Regime zeichnet sich dadurch aus, daß es mittels ziviler Konfliktlösungsmechanismen eine Umverteilung zugunsten der relativ Schwachen organisiert, wodurch insgesamt ein friedens- und wohlstandsfördernder Beitrag in den internationalen Beziehungen geleistet wird. 11 Aus mehreren Gründen bietet sich hierfür als Untersuchungsgegenstand das System des Domain Name Service (DNS) 12 an. Der DNS ist vordergründig nur ein technisches Hilfsmittel, das dafür sorgt, daß die Eingabe einer alphanumerischen Adresse in einem Internetprogramm (z. B. ) zur automatischen Verbindung mit dem die gewünschten Inhalte vorhaltenden Rechner führt (im Beispiel: Homepage der TU Braunschweig). Die soziale und ökonomische Bedeutung des DNS gründet sich auf der Knappheit der Ressource Name. Wo Knappheit herrscht, entstehen Verteilungskonflikte, die in modernen zivilen Gesellschaften durch Verrechtlichung bzw. Regulierung gelöst werden wollen. Die Institutionen der hier notwendigen Regulierung sind das, was im Folgenden als DNS-Regime bezeichnet werden soll. In den letzten Jahren ist über die Weiterentwicklung des Domain Name Service eine heftige öffentliche Debatte geführt worden, die in Erstaunen versetzen muß, wenn man annimmt, es gehe hierbei allein um eine technische Frage. Bei näherer Betrachtung stellt sich schnell heraus, daß die politischen Implikationen des DNS-Regimes für die außerordentliche Resonanz der Debatte verantwortlich sind. Es wird sich zeigen lassen, daß diese Auseinandersetzung die Grundlagen des Selbstverständnisses der Selbstregulierer berührt. Schließlich bietet sich das DNS als Untersuchungsgegenstand auch deshalb an, weil mit dem Begriff Internet Governance gewöhnlich ausschließlich auf die Regulierung der Internet-Basisdienste, zu denen das DNS zählt, abgezielt wird. Die Basisdienste sind eine von drei möglichen Ebenen, auf der Fragen der Regulierung thematisiert werden können. 9 Ebd. 10 Vgl. Michael Zürn, Gerechte internationale Regime, Frankfurt a. M Vgl. ebd., S. 26ff., S. 202f. u. passim. 12 Synonym wird auch vom Domain Name System gesprochen.

8 8 Wie die untenstehende Abbildung verdeutlichen soll, stellen die Basisdienste die Verknüpfung zwischen der (materiellen) Infrastruktur des Netzes und der Anwendungsebene her. 13 ABBILDUNG 1: MÖGLICHE UNTERSUCHUNGSEBENEN Anwendungen Basisdienste Infrastruktur Der gewöhnliche Nutzer kommt lediglich mit der Anwendungsebene des Internet in Kontakt, auf der die Applikationen für das WWW, den Datentransfer, Newsreader usw. angesiedelt sind. Einen Eindruck von der Ebene der Basisdienste bekommt er nur, wenn er beispielsweise die Einstellungen für Mailprogramme oder den Internetzugang selbst vornehmen muß. Diese Aufgabe wird dem Benutzer allerdings von moderner Software weitgehend abgenommen, so daß er sich um die notwendigen technischen Grundlagen des Internet nicht kümmern muß. Auf der Anwendungsebene spielen Regulierungsfragen eine Rolle, die den Nutzer unmittelbar betreffen. Hierzu zählen etwa der Datenschutz, die Möglichkeit sicherer Übertragung mittels Kryptographie und digitaler Signaturen, die Bekämpfung gesetzwidriger Inhalte sowie positiv formuliert die Freiheit von Zensur und der Zugang zu umfassender Information. Im Zusammenhang mit diesen Problemen geht es zumeist um die Frage der Regierbarkeit, d. h. um die Möglichkeit, bestehenden nationalstaatlichen Regelungen (z. B. in Form der Telekommunikationsgesetze) in einem globalen Medium Geltung zu verschaffen. Die Netzinfrastuktur besteht im Wesentlichen aus internetfähigen Computern und der sie verbindenden Leitungen. In einem weiten Begriff wäre hier das Humankapital hinzuzurechnen, welches die Menschen erst befähigt, die Technik zu bedienen. Auf dem Feld der Netzinfrastruktur dominiert zweifellos noch die jeweilige nationale (im Falle der EU auch supranationale) Wirtschaftspolitik. Umstritten und in ständigem Wandel begriffen ist hierbei weniger die maßgebliche Rolle des Staates, sondern das jeweils für sinnvoll erachtete 13 Vgl. auch die strukturell gleiche Darstellung bei Herbert Kubicek, Das Internet , in: Claus Leggewie/ Christa Maar (Hg.), Internet und Politik. Von der Zuschauer- zur Beteiligungsdemokratie, Köln 1998, S , hier S. 57.

9 9 Verhältnis von Deregulierung einerseits und aktiver Wirtschaftsförderung, etwa mittels der Bildungspolitik, andererseits. 14 Im Gegensatz zu den genannten Ebenen ist den Regulierungsfragen auf der Ebene der Basisdienste in der Offline-Welt vergleichsweise geringe Beachtung geschenkt worden. Die Basisdienste sorgen dafür, daß zwischen den durch Leitungen oder Funkstrecken verbundenen Rechnern überhaupt ein Datentransfer stattfinden kann. Dazu müssen grundsätzlich zwei Bedingungen erfüllt sein: Eine einheitliche Sprache und ein eindeutiges Adressierungssystem. Beides wird durch das in den 70er Jahren entwickelte Transmission Control Protocol / Internet Protocol (TCP/IP) gewährleistet. Dieses System wurde in den 80er Jahren um den Domain Name Service erweitert. Während das eigentliche Übertragungsprotokoll bis heute nur unter Fachleuten strittig diskutiert wird, ist die DNS-Erweiterung des Adressierungssystems in jüngster Zeit zu einem Politikum geworden. Indem die immense wirtschaftliche Bedeutung des eigenen Namens im Internet ins Bewußtsein gedrungen ist, wurden die Institutionen, welche die Kontrolle über den DNS ausüben, ins Rampenlicht gerückt. Juristische Konflikte im Zusammenhang mit dem DNS, insbesondere marken- und urheberrechtlicher Natur, haben zugenommen. Augenscheinlich sind die Institutionen des bestehenden DNS-Regimes nicht in der Lage, die Konflikte intern zu lösen. Damit steht das überkommenen System der Internet Governance erstmals vor einem massiven Rechtfertigungszwang. Die Auseinandersetzungen um das DNS haben in der letzten Zeit bereits zu institutionellen Reformen geführt, über deren Auswirkungen sicherlich noch nicht abschließend geurteilt werden kann. Da dieser Umstrukturierungsprozeß noch am Anfang steht, kann diese Arbeit nur den Charakter einer Zwischenbilanz haben. Davon ausgehend, daß eine Institution (hier: Die Formen der Internet Governance insgesamt) nur dann demokratisierend nach außen wirken kann, wenn sie auch intern demokratisch organisiert ist, kann diese Arbeit durchaus als ein Beitrag zur Internet-Demokratiedebatte verstanden werden. Vor diesem Hintergrund ergibt sich meines Erachtens die politikwissenschaftliche Relevanz der Be- 14 Vgl. für die europäische Telekommunikationspolitik: Josef Esser/ Boy Lüthje/ Roland Noppe (Hg.), Europäische Telekommunikation im Zeitalter der Deregulierung. Infrastruktur im Umbruch, Münster Die Autoren haben in empirischen Fallstudien die Telekommunikationspolitiken Frankreichs, Großbritanniens und Deutschlands miteinander verglichen. Das bemerkenswerteste Ergebnis ist nicht die allgemeine Deregulierungstendenz, die von den Autoren konstatiert wird, sondern vielmehr die auffallende Unterschiedlichkeit der Politiken und die starke Rolle, die dabei der Staat spielt. Die Vorreiterfunktion der USA bei der Derulierung analysiert Volker Schneider, Staat und technische Kommunikation, Opladen/ Wiesbaden 1999, S u. passim. Er macht deutlich, wie der Staat diese Politik gegen die mächtigen Interessen der Telekommunikationsmonopole durchsetzen muß.

10 10 schäftigung mit der Entwicklung, den Triebkräften und den Perspektiven des DNS- Regimes. Im folgenden Kapitel werde ich den gewählten regimetheoretischen Ansatz dieser Untersuchung präzisieren. Anschließend werden die relevanten Akteure der Internet- Regulierung charakterisiert und wichtige Aspekte der Geschichte des Domain Name Service dargestellt. Die Analyse der sich aus der Entwicklung des DNS ergebenden Konflikte und der Reformversuche des DNS bildet den darauf folgenden Hauptteil der Arbeit.

11 11 2 Der theoretische Zugang Die Regimetheorie hat sich in den 80er Jahren als eine Kritik und Weiterentwicklung der neorealistischen Theorie der hegemonialen Stabilität etabliert. Die Theorie der hegemonialen Stabilität geht davon aus, daß eine hegemoniale Machtkonstellation die Voraussetzung ist für die Entstehung von internationalen Regimen, die kollektive Güter zur Verfügung stellen. Die Bereitstellung der Kosten für diese Güter erklärt sich danach aus dem Eigeninteresse des Hegemons. Den entscheidenden Schwachpunkt hat diese Theorie, wenn es um die Erklärung des Weiterbestehens von internationalen Regimen in der posthegemonialen Phase geht. An diesem Punkt setzt die Regimeanalyse mit einer rationalistischen Erklärung der Cooperation under Anarchy (Oye) 15 an. Die funktionalen, normativ-institutionellen und kognitiven Ansätze in der Regimetheorie verbindet die Annahme, daß Staaten nicht die einzigen maßgeblichen Akteure in den internationalen Beziehungen sind und daß nicht allein die Vermehrung von Machtressourcen das Ziel der Akteure darstellt. Dadurch wird die Herausbildung kooperativer Strukturen, die die realistische Schule wegen ihrer Fixierung auf den Machtbegriff für unwahrscheinlich hält, erklärbar. Gegenüber dieser Unterschieden zwischen dem realistisch-machttheoretischen und dem regimetheoretischen Ansatz ist die für meine Fragestellung wichtige zentrale Gemeinsamkeit dieser Theorien hervorzuheben. Sie besteht in der Prämisse, daß die Handlungen der Akteure letztlich durch ihr Eigeninteresse motiviert werden und einer rationalen Logik folgen. 16 Die Anwendung einer regimetheoretischen, also rationalistischen, Perspektive auf das Feld der Internet Governance erscheint auch deshalb erkenntnisfördernd, weil die idealistische Überhöhung der Selbstregulierung der virtual community in der Vergangenheit besondere Blüten getrieben hat. 17 Je mehr wir uns miteinander vernetzen, desto mehr werden die Wertvorstellungen eines Staates oder einer Nation den Werten größerer und kleinerer elektronischer Gemeinschaf- 15 Vgl. Michael Zürn, Neorealistische und Realistische Schule, in: Boeckh, Andreas (Hg.), Internationale Beziehungen (= Nohlen, Dieter (Hg.), Lexikon der Politik, Bd. 6), München 1993, S , S. 316ff. Analog wird auch der Ausdruck regulierte Anarchie verwendet: Vgl. Manfred Efinger/ Volker Rittberger/ K. D. Wolf/ Michael Zürn, Internationale Regime und internationale Politik, in: Volker Rittberger (Hg.), Theorien der Internationalen Beziehungen (= PVS Sonderheft 21), Opladen 1990, S , hier S Vgl. Zürn, ebd., S Als Klassiker gelten diesbezüglich: Howard Rheingold, Virtuelle Gemeinschaften. Soziale Beziehungen im Zeitalter des Computers, Bonn 1994 (orig. The Virtual Community, London 1994); Nicholas Negroponte, Total Digital, München 1995 (orig. Being Digital, New York 1995). Eine mit dem Habitus des Bekehrten formulierte Abrechnung mit dieser Enthusiasmus liefert der Internetpionier Clifford Stoll, Die Wüste Internet., 3. Aufl., Frankfurt a. M (orig. Silicon Snake Oil. Second Thoughts on the Information Highway, New York 1995).

12 12 ten weichen, prophezeite etwa Nicholas Negroponte, Begründer und Direktor des legendären Media Lab am MIT. 18 Negroponte geht davon aus, daß sich die einst von einer sehr kleinen Gruppe von Netzaktivisten gegebenen Organisationsprinzipien unverändert weiterverbreiten und auf eine beliebig große Gruppe von Internetnutzern übertragen lassen. Gegen diese statische Sicht der Internetentwicklung stelle ich die Ausgangshypothese, daß die Expansion des Internet bereits zu einem Regimewandel geführt hat und sich dieser in Zukunft fortsetzen wird. Einerseits soll durchaus aus einer realistischen Perspektive - die Identifizierung von Interessen der Ideologisierung des Themas entgegenwirken. Andererseits hilft gerade die Regimetheorie, die Eigendynamik gewachsener Normgefüge nicht aus dem Blick zu verlieren. 2.1 Formen des Regierens Nach der weiten Definition der UN-Beratergruppe Commission on Global Governance bezeichnet der Begriff Governance alle Regulierungsysteme, unabhängig von der Beteiligung von staatlichen Akteuren oder formalen Institutionen: Governance is the sum of the many ways individuals and institutions, public and private, manage their common affairs. It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may be accommodated and cooperative action may be taken. It includes formal institutions and regimes empowered to enforce compliance, as well as informal arrangements that people and institutions either have agreed to or perceive to be in their interest. 19 Global Governance zielt ab auf das kooperative Zusammenwirken aller sich betroffen fühlenden Akteure, unabhängig von ihrem formalen Status. Regieren wird vor allem als stetiger Verhandlungsprozeß begriffen. Der Aspekt der Deliberation wird der Fähigkeit, schelle Entscheidungen herbeizuführen, übergeordnet, der Konsens der Kampfabstimmung vorgezogen. Wie zu zeigen sein wird, findet diese Auffassung in Bezug auf das Internet im Begriff der Selbstregulierung ihren Ausdruck. Zürn unterscheidet in Anlehnung an die einschlägige Diffenzierung von Czempiel und Rosenau 20 drei Formen des Regierens: Neben der traditionellen Vorstellung von Politik (governance by government) gibt es kooperatives Regieren (governance with govern- 18 Negroponte, ebd., S Commission on Global Governance, Our Global Neighbourhood, London u. a. 1995, Chapter 1, ; vgl. auch Dies. (Hg.), Issues in Global Governance, London u.a. 1995, S. 452ff.

13 13 ment) und eine Form des Regierens, bei der die regelnde Instanz und der zu regelnde Handlungszusammenhang identisch sind (governance without government). 21 Welches Mischungsverhältnis dieser idealtypischen Regierungsformen hat sich beim DNS-Regime herausgebildet? Zürn vermutet, daß Regierungsformen jenseits des Nationalstaates insbesondere dort entstehen, wo sich grenzüberschreitende soziale Räume entwickeln, aber gleichzeitig die Kongruenzbedingung stark verletzt wird. 22 Die Kongruenzbedingung fordert die Identität von Regierenden und Regierten und ist daher fundamental für die Demokratie. Die genannten Voraussetzungen für nicht-hierarchisches Regieren sind im Falle des globalen Mediums Internet offensichtlich gegeben. In einer weiteren Typologisierung unterscheidet Zürn zwischen nationalistischen, internationalistischen und markt-orientierten Regimen 23. Diese Differenzierung fokussiert die Wirkung der Regime. In einem nationalistisch ausgerichtetem Regime dominiert das Bargaining der Regierungsvertreter. Ein solches Regime dient der Erzielung von Verteilungsarrangements zwischen Nationalstaaten auf supranationaler Ebene und ist somit in erster Linie als governance by government zu klassifizieren. Eher den beiden anderen Formen von Governance zuzuordnen ist ein internationalistisch orientiertes Regime. Die Regelungsbefugnisse werden hier multilateralen Organisationen, Behörden und Konferenzen übertragen. Die Entscheidungen sind dann nicht nur Aushandelungsergebnis der vorab auf jeweils nationaler Ebene bestimmten Interessen, sondern resultieren aus einem Prozeß internationaler Diskussion. Im Idealfall artikulieren sich die Interessen also erst im internationalen Zusammenhang und werden von den Beteiligten als gemeinsame begriffen. Als marktorientiert gelten Regime, welche den Regelungsmechanismus an die Kräfte des Marktes überantworten wollen. Ihr Ziel ist es, sowohl nationale als auch internationale Eingriffe in das Marktgeschehen zu minimieren. Das internationale Handelsabkommen GATT ist ein Beispiel für ein solches Regime. Im GATT regeln Staaten die Wettberwerbsbeziehungen für den privaten Handel mit dem Ziel, einzelstaatliche Kompetenzen zugunsten des Marktmechanismus einzuschränken.. 20 James N. Rosenau/ Ernst-Otto Czempiel (Hg.), Governance without Government. Order and Chance in World Politics, Cambridge/ New York Vgl. Michael Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaats. Globalisierung und Denationalisierung als Chance, Frankfurt a. M. 1998, S. 169ff., hier S Vgl. ebd., S. 171 u. 236ff. 23 Zürn, a.a.o. 1987, S. 40ff.

14 14 Zürn hat später die Form des marktorientierten Regimes mit einem Modell negativer Integration in Verbindung gebracht. Im Gegensatz zur negativen, d. h. marktschaffenden Integration zielt positive Integration auf die Korrektur von Marktergebnissen bei erkanntem Marktversagen ab. 24 Während negative Regelungen verhältnismäßig leicht zu treffen seien, weil sie die Akteure lediglich zur Unterlassung von Handlungen verpflichteten, erfordere positive Integration eine aktive Politik, die weitaus schwerer durchzusetzen sei. 25 Bezüglich meines Themas stellt sich die Frage, wie das Verhältnis von marktschaffenden und korrigierenden Regelungen im DNS-Regime zu beurteilen ist. 2.2 Internationale Regime Im Ursprungsland der Regimetheorie, den USA, ist das Regimekonzept vorwiegend auf den ökonomischen Bereich angewendet worden und steht in starken Zusammenhang mit der Debatte um den sogenannten American decline, den vermeintlichen Niedergang der amerikanischen Hegemonie im Weltsystem. Demgegenüber hat die deutsche Politikwissenschaft dieses Konzept zunächst im Rahmen der Friedensforschung auf Fragen der internationalen Sicherheit bezogen. Bei dem hier zu behandelnden Thema kommt eine enge Regimedefinition, die zu sehr auf die genannten Politikfelder zugeschnitten ist, nicht in Betracht. Um der naheliegenden Gefahr zu entgehen, den Gegenstand gewaltsam in ein möglicherweise unpassendes Korsett zu zwängen, soll -analog zur Governance-Definition- ein weiter Regimebegriff gewählt werden: Internationale Regime können als eine institutionalisierte Form des norm- und regelgeleiteten Verhaltens bei der politischen Bearbeitung von Konflikten oder Interdependenzproblemen in unterschiedlichen Sachbereichen der internationalen Beziehungen definiert werden. 26 Diese Definition stellt zwei Anforderungen an den Begriff des Regimes. Erstens muß, z. B. in Form einer Organisation oder eines Konferenzzyklus, eine Institutionalisierung der Konfliktregulierung stattgefunden haben. Zweitens müssen ein verbindendes Normgefüge und daraus abgeleitete verbindliche Regeln identifizierbar sein. Ohne die Debatte um eine ausreichend scharfe Regimedefinition an dieser Stelle im Einzelnen nachvollziehen zu wollen, sind hierzu einige Bemerkungen nötig. Die von Hasenclever u.a. als consensus definiti- 24 Vgl. Zürn, a.a.o. 1998, S. 180ff. 25 Vgl. ebd., S. 189ff. 26 Klaus Dieter Wolf, Regimeanalyse, in: Boeckh, Andreas (Hg.), Internationale Beziehungen (= Nohlen, Dieter (Hg.), Lexikon der Politik, Bd. 6), München 1993, S , hier S. 423.

15 15 on 27 qualifizierte Definition von Stephen Krasner 28 soll hier nicht aufgegriffen werden. Krasner differenziert zwischen Prinzipien, Normen, Regeln und Entscheidungsverfahren. Die daran geübte Kritik, daß eine klare Trennung dieser Elemente in der Realität nur schwer möglich sein dürfte, wird von mir geteilt. Außerdem läßt Krasner auch implizite Verfahren als Regime gelten, wodurch der Geltungsbereich der Theorie m. E. unnötig ausgeweitet wird. Auch Zürn nimmt diese Terminologie auf und bezeichnet folgerichtig ein Regime selbst schon als Institution. 29 Es ist unschwer zu erkennen, daß mit der Anerkennung dieser Sichtweise die obige Definition zum Zirkelschluß mutieren und nahezu beliebig werden würde. Daher soll diese Definition hier nicht verwendet werden. In dieser Arbeit setzt die Anwendung des Regimebegriffs das Vorhandensein einer das Regime tragenden Institution voraus. Die bloße Existenz von auf international geteilten Werthaltungen basierenden regelhaften Verhaltensmustern gilt mithin nicht als Regime. Um von einem Regime sprechen zu können, führt Wolf aus, müsse zunächst der Nachweis eines gewissen Effizienzgrades der Regelungen geführt werden. 30 Dieser berechtigten Forderung kann mit dem Hinweis gefolgt werden, daß, würde das DNS-Regime nicht zumindest in technischer Hinsicht effizient arbeiten, der Untersuchungsgegenstand der vorliegenden Arbeit verschwinden würde. 2.3 Faktoren des Regimewandels In der Regimeforschung hat sich mittlerweile eine Vielzahl von Ansätzen herausgebildet, die die unterschiedlichen Aspekte der Regimeentstehung, -entwicklung und wirkung erklären wollen. 31 Im Hinblick auf eine Fragestellung, die primär dem Regimewandel gewidmet ist, sind zwei Erklärungsmuster von besonderer Bedeutung: Machtstrukturelle und normativ-institutionelle Faktoren. Erstgenannte eignen sich insbesondere zur Erklärung der Enstehung von Regimen, während letztere mit der zunehmenden Institutionalisierung eines Regimes ihre Wirkung voll entfalten können. 27 Vgl. Andreas Hasenclever/ Peter Mayer/ Volker Rittberger (Hg.), Theories of International Regimes, Cambridge 1997, S. 8-22, hier S Vgl. Stephen D. Krasner, Structural Causes and Regime Consequences. Regimes as Intervening Variables, in: Stephen D. Krasner (Hg.), International Regimes, Ithaca/ London 1983, S. 1-21, S Vgl. Zürn, a.a.o. 1998, S Die dortige Tabelle auf Seite 176 macht deutlich, wie weit Zürn den Institutionenbegriff dehnt: Er soll alles fassen zwischen den Vereinten Nationen und dem Prinzip kulturelle Toleranz. 30 Vgl. Wolf, a.a.o., S. 425f. 31 Eine kritische Diskussion der unterschiedlichen approaches führen Hasenclever u.a., a.a.o.

16 Machtstrukturelle Faktoren Eine machtstrukturelle Erklärung sucht die Ursachen der Regimeentstehung in den Kräfteverhältnissen und Interessen der beteiligten Akteure. Die radikale Variante der Theorie der hegemonialen Stabilität hält die Existenz eines an Ressourcen und technischen Kapazitäten allen anderen überlegenen Akteurs bei der Regimeentstehung für notwendig. Sicherlich ist die amerikanische Herkunft dieser Theorie dafür verantwortlich, daß hierbei gewöhnlich auf die overall power structure des Hegemons abgezielt wird. Es wird behauptet, das Ziel des Hegemons bestehe in einer absoluten oder relativen Steigerung seiner Machtposition, wobei Macht hier im Weber schen Sinne als nicht an bestimmte Zwecke gebundene Fähigkeit zur Durchsetzung eigener Interessen verstanden wird. In einer abgeschwächten Form ist nicht die allgemeine Macht des Hegemons im internationalen System entscheidend, sondern dessen Überlegenheit im zu regulierenden Problemfeld, der issue area structure. Durch diese Einschränkung muß nicht ein kontextfreier Machtanspruch des Hegemons unterstellt werden, sondern lediglich das Bedürfnis der Interessendurchsetzung im spezifischen Problemfeld. Diese interpretatorische Modifikation der Therorie der hegemonialen Stabilität erscheint mir zugleich aussagekräftigere und überprüfbarere Schlußfolgerungen zuzulassen. Das DNS-Regime kann im Kern als ökonomisches Regime aufgefaßt werden, da es die Eigentumsrechte an einem Namen betrifft. Der Verbreitungsgrad der Netzanbindung war in den USA, dem Entstehungsort des Internets, über lange Zeit mit gewaltigem Abstand zum Rest der Welt am größten. Dies legt die Vermutung nahe, daß das DNS-Regime bisher ein vom amerikanischen Staat dominiertes hegemoniales Regime war, in dessen Ausgestaltung sich die Interessen des Hegemons wiederspiegeln. Aus machtstruktureller Perspektive weist ein beobachtbarer Regimewandel in Richtung eines nicht-hegemonialen Regimes auf eine veränderte Machtverteilung hin Normativ-institutionelle Faktoren Ohne daß die Verteilungsstruktur von materiellen Machtressourcen in einem Politikfeld oder das politische Ziel des Hegemons sich ändert, ist es möglich, daß sich der Politikinhalt eines IR (internationalen Regimes, M.M.) sich ändert, faßt Zürn die zentrale Behauptung des normativ-institutionellen Ansatzes zusammen. 32 Ein wesentlicher Einflußfaktor auf die Weiterentwicklung eines internationalen Regimes kann die Rückwirkung des Regimes selbst sein. Regime werden nicht nur durch schon bestehende Normen konstituiert,

17 17 sondern tragen ihrerseits zur Normentwicklung bei. Man kann annehmen, daß ein starkes Set von gewachsenen Normen, wenn sie in einem Regime verkörpert sind, eine gewisse Unabhängigkeit von den ursprünglichen Motiven der Normentwicklung erlangen können. Durch die bloße Existenz eines Regimes wird ein Druck auf alle Akteure ausgeübt, zumindest den normativen Status Quo anzuerkennen. Die drohenden Ausstiegskosten schränken zudem den Handlungsspielraum weiter ein. Auf diese Weise kann es passieren, das ein Regime seinen Urhebern später als eigenständiger Machtfaktor gegenübertritt. Die Wahrscheinlichkeit einer solchen Entwicklung steigt offenkundig mit dem Grad der Autonomie, der den Institutionen des Regimes zugestanden wird. Wie bereits erwähnt wurde, zeichnet sich der Bereich der Internet Governance gerade dadurch aus, daß er als eine neue Form der Selbstregulierung gilt. Diese starke ideologische Komponente des Regimes müßte folglich die Entwicklung zu einem nicht-hegemonialen, relativ autonomen Regime besonders begünstigt haben. Darüber hinaus hat sich Internet Governance in den USA in einem ausgesprochen autonomieförderlichen gesellschaftlichen Umfeld herausgebildet. Wer waren und wer sind die zentralen Akteure im Beziehungsgeflecht der Internet Governance? Welche Interessen und normativen Orientierungen waren und sind für diese handlungsleitend? Mit diesen Fragen wird sich das folgende Kapitel beschäftigen. 32 Zürn, a.a.o. 1987, S. 81.

18 18 3 Akteure der Internet Governance Nach Auffassung des amerikanischen Juraprofessors Ethan Katsh ist das Internet im wesentlichen Software. 33 Damit soll zum Ausdruck gebracht werden, daß der revolutionäre Gehalt dieses neuen Mediums nicht in der materiellen Infrastruktur der weltweiten Vernetzung von Computern besteht, sondern in der Entwicklung einer Sprache, durch welche die Kommunikation der Rechnersysteme erst möglich wird. Auf der Ebene der Grunddienste ist eine Einigung auf global gültige Standards unvermeidlich. Andernfalls würde schon die rein technische Verbindungsaufnahme scheitern. Auf der Anwendungsebene sind Standards nicht zwingend erforderlich, gleichwohl besteht auch hier ein allgemeines Interesse an der Durchsetzung von Standards. Nur die Kompatibilität von Software kann verhindern, daß von vornherein bestimmte Anwendergruppen ausgeschlossen werden, was im kommerziellen Bereich die Verringerung der potentiellen Kundenzahl bedeuten würde. Konfliktfrei verläuft die Entwicklung von Standards vor allem deshalb nicht, weil die Entscheidung über technische Parameter vielfältige wirtschaftliche Konsequenzen haben kann. Die gesamte Computerbranche, von Soft- und Hardwareherstellern bis zu den Content-Providern, ist von den jeweiligen Auswirkungen der Standardisierung betroffen. Nationale Regierungen könnten versuchen, die Marktchancen ihrer Unternehmen zu verbessern. Auf der anderen Seite haben die Anwender ein Interesse an einer möglichst kostengünstigen, leicht bedienbaren und universal einsetzbaren Technik. Der Ausgleich dieser Interessen findet in einer Reihe größtenteils privatrechtlich organisierter Institutionen statt, welche, soweit sie das hier zu behandelnde DNS-Regime betreffen, später vorgestellt werden. Hier sollen zunächst die relevanten Akteure kurz charakterisiert werden. 3.1 Pioniere, Erfinder und User Die technologische Basis der Computervernetzung, auf der das heute als Internet bezeichnete System beruht, gründet sich auf ein in den 60er Jahren von der amerikanischen Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) initiiertes Forschungsprogramm. Das Ziel war ausschließlich militärischer Natur. Das zu schaffende ARPAnet sollte die möglichst störungssichere Vernetzung der amerikanischen Verteidigungsinfrastruktur gewährleisten. Die DARPA verfolgte dieses Projekt mit besonderem Nachdruck und rekrutierte dafür die namhaftesten Computerexperten.

19 19 Die militärische Macht hatte sich von den Ländern mit den größten Streitkräften auf die Staaten mit den modernsten Waffentechnologien verlagert.(...) Eine der wirksamsten offiziellen Reaktionen auf den Sputnik war die Gründung der Advanced Research Projects Agency (ARPA). Die ARPA war berechtigt, die üblichen Prozeduren zur Vergabe von Forschungsmitteln zu umgehen und außergewöhnliche Projekte direkt zu finanzieren, die möglicherweise geeignet waren, den Vereinigten Staaten ihre technologische Überlegenheit zurückzuerobern. 34 Rheingold, der voller Verehrung über die Pioniere des Internet schreibt, unterschlägt nicht zufällig den ersten Buchstaben der die Wissenschaftler finanzierenden Institution. In der Gemeinschaft der Computerexperten redet man lieber über die zivilen Erfolge der eigenen Tätigkeit. Ausführlich schildert Rheingold deshalb, wie die DARPA-Techniker ihre in der Rüstungsforschung erworbenen Kenntnisse Anfang der 70er Jahre bei der Firma Xerox in friedfertigere Projekte hätten einfließen lassen. 35 Einer der späteren, gleichwohl für die explosionsartige Expansion des Internet stark mitverantwortlichen Pioniere, ist Robert Cailliau. Cailliau entwickelte zusammen mit Tim Berners-Lee am Europäischen Labor für Teilchenphysik (CERN) das Hypertext-Protokoll, welches das Internet mit dem WWW zu einem Massenmedium avancieren ließ. Er schätzt die massive staatliche Förderung gerade als eine Voraussetzung für die Freiheit der Forschung: Weder Internet noch Web hätten in einer auf Wettbewerb und Kommerz ausgerichteten Umgebung entwickelt werden können. 36 Bei den Entwicklern handle es sich um eine akademische Gemeinschaft von Gleichgesinnten, mit dem gemeinnützigen Interesse an der Bereitstellung und Vernetzung von kostenloser Information. Das Credo seiner Zunft faßt Cailliau so zusammen: Respekt erlangt, wer gut funktionierende Systeme entwickelt und sich in Informatik und Netzwerktechnik auskennt. (...) Man braucht weder Anzüge noch Zeremonien, sondern eine funktionierende Software. Das Management eines Projekts übernehmen die Computer. Sie zeigen, was funktioniert und was nicht und wo Verbesserungen angesagt sind. Und für die Menschen gilt: Entweder du bist ein guter Programmierer, oder du bist hier fehl am Platz Zit. n. Rainer Rilling, Auf dem Weg zur Cyberdemokratie?, Howard Rheingold, Virtuelle Welten. Reisen im Cyberspace, Hamburg 1995, S Vgl. ebd., S. 98ff. und passim. Einer der beiden Erfinder des Internet Protocols (IP), der heutige Vorsitzende der ISOC, Vinton G. Cerf, läßt seine bekannte Internet-Kurzgeschichte gar erst 1973 beginnen, wodurch ein wesentlicher Teil der militärischen Vorgeschichte unterschlagen wird: A Brief History of the Internet and Related Networks, Robert Cailliau, Zur Technikgeschichte des Internet, in: Claus Leggewie/ Christa Maar (Hg.), Internet und Politik. Von der Zuschauer- zur Beteiligungsdemokratie, Köln 1998., S , hier S Ebd., S. 76.

20 20 Ein gutes Beispiel für das Prinzip der Herrschaft durch Respekt ist Cailliau s ehemaliger Kollege Berners-Lee, der inzwischen direkt am MIT arbeitet. Berners-Lee ist Direktor des einflußreichen World Wide Web Consortium (W3C), wo u.a. die Weiterentwicklung der Sprache des WWW, der Hypertext Markup Language (HTML), betrieben wird. Das W3C ist eine Versammlung von Wissenschaftlern und Firmenvertretern. Die Selbstregierung des W3C sieht in der Praxis wie folgt aus: Für jedes Thema gibt es Arbeitsgruppen. Welches Thema eine Arbeitsgruppe braucht, erkennt entweder Berners-Lee selbst, einer seiner Mitarbeiter oder eine Mitgliedsfirma. Berners-Lee segnet die Gründung einer Gruppe ab, ernennt einen Vorsitzenden, und der sucht sich dann die anderen Mitglieder aus. Nach der Abstimmung eines Entwurfs durch alle Mitglieder darf der Chef die Maßnahme dann zu einer offiziellen W3C-Empfehlung machen oder sie ablehnen. 38 Es ist diese Form des Entscheidungsprozesses, die Jeanette Hofmann mit Blick auf die ähnlich strukturierte IETF als charismatische Autorität bezeichnet hat. Dabei stellt sich jedoch die Frage, inwieweit es sich hierbei nicht nur um die unreflektierte Selbsteinschätzung der im Lichte der Öffentlichkeit stehenden Einzelpersönlichkeiten handelt. Möglicherweise ist es den Mitgliedsfirmen gar nicht unrecht, ihren Einfluß hinter der Autorität von angesehenen Computerspezialisten zu verstecken zu können. Tatsächlich konnte Berners-Lee den sogenannten Browser-Krieg zwischen den beiden W3C-Mitgliedern Microsoft und Netcape nicht verhindern. Mit diesem Fall beschäftigt sich keine Internet- Selbstregierung, sondern in ganz traditioneller Weise die amerikanische Justiz. 39 Offenheit und Grenzenlosigkeit sind Werte, die in der Computerszene hoch im Kurs stehen. Die von deutschen Chaos Computer Club veröffentlichte Hackerethik fordert beispielsweise: Alle Informationen müssen frei sein, Mißtraue Autoritäten fördere Dezentralisierung und Beurteile einen Hacker nach dem, was er tut und nicht nach üblichen Kriterien wie Aussehen, Alter, Rasse Geschlecht oder gesellschaftlicher Stellung. 40 Diese libertären Ideen beherrschen bisher die Kommunikationsforen im Internet schon aufgrund der schlichten Tatsache, daß ihre Träger am besten mit der Technik umgehen können. Die Ansichten selbst haben ihren Ursprung in einer Zeit, als das WWW noch gar 38 Simson L. Garfinkel, Wer regiert das Internet?, in: April/ Mai 1999, S , hier S. 57 (der Artikel ist im Original im MIT-Magazin Technology Review erschienen). 39 Inzwischen hat sich die Auseinandersetzung um Standards zwischen den Unternehmen Microsoft und dem Netscape-Aufkäufer AOL sogar noch verschärft. Im aktuellen Messenger-Streit bekriegen sich die Parteien mit Softwaremanipulationen, um den Konkurrenten zu schädigen. Das Nachsehen haben die Nutzer, weil die Systeme vorsätzlich inkompatibel und damit fast unbrauchbar gemacht werden. Vgl. Art. Messenger- Gemetzel, in: c t 16/99, S Chaos Computer Club, Die Hackerethik,

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