Die Rollenteilung zwischen staatlichen und privaten Entwicklungsagenturen

Transkript

1 Schweizer Hilfswerke zur Rollenteilung zwischen staatlichen und privaten Entwicklungsagenturen Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke, Brot für alle, Brücke-Le Pont, Caritas, E-Changer, Enfants du Monde, Fastenopfer, Fédération Genevoise de Coopération, Fédération Vaudoise de Coopération, HEKS/EPER, Helvetas, Intercooperation, Interteam, Schweiz. Arbeiterhilfswerk, Schweiz. Rotes Kreuz, Step, Stiftung Kinderdorf Pestalozzi, Swissaid, Swisscontact, Terre des Hommes Fondation, Terre des Hommes Genève, terre des hommes schweiz, Unité c/o Arbeitsgemeinschaft, Monbijoustr. 31, Postfach, 3001 Bern Bern, April 2005 Die Rollenteilung zwischen staatlichen und privaten Entwicklungsagenturen EZA wird durch staatliche und private Akteure gemeinsam geleistet 1. Entwicklungszusammenarbeit (EZA) und humanitäre Hilfe gehören zu den öffentlichen Aufgaben, die in den Industrieländern sowohl durch staatliche, als auch durch private gemeinnützige Träger wahrgenommen werden. Letztere stützen sich dabei auf eigene Spendeneinnahmen, werden aber zusätzlich durch die öffentliche Hand mitfinanziert, wo die Regierungen entsprechende private Initiativen als Wahrnehmung des öffentlichen Interesses verstehen. Fast überall sind private Entwicklungsagenturen die Vorreiter der staatlichen EZA gewesen. Die Schweiz ist diesbezüglich keine Ausnahme 2. Zur Durchführung von EZA-Programmen bringen die privaten Entwicklungsorganisationen namhafte eigene Geldmittel auf. Sie arbeiten in aller Regel kostengünstiger und flexibler als die staatlichen Agenturen. Sie haben ein vergleichbares und teilweise sehr hohes, international anerkanntes Know how. Sie verfügen über eigene zivilgesellschaftliche Kontakt- und Partnernetze in den Entwicklungsländern und auf internationaler Ebene. Sie vertreten schliesslich bedeutende, unterschiedliche Sektoren der Gesellschaft, die sie über Spenden mitfinanzieren, oder sind, wie die Fédérations, Ausdruck einer starken kantonalen Abstützung der EZA. Grundsätzliche Arbeitsteilung zwischen staatlichen und privaten Akteuren 3. Private Entwicklungsorganisationen sind am besten geeignet, EZA-Programme auf Grassroots-Ebene umzusetzen. Es geht dabei um Programme, die die privaten Agenturen zusammen mit ihren Partnerorganisationen erarbeitet haben, oder

2 um Programme, welche die staatlichen Entwicklungsagenturen allein oder mit andern Gebern und in Zusammenarbeit mit Behörden und Institutionen der Entwicklungsländer konzipiert haben Staatliche Entwicklungsagenturen sind am besten positioniert, den politischen Dialog mit den Regierungen der Entwicklungsländer zu führen, die Koordination der öffentlichen sowie der privaten EZA-Programme sicherzustellen und deren Abstimmung auf die Entwicklungsprogramme der jeweiligen Regierungen zu sichern. Diese Funktionen werden umso wichtiger, je mehr die EZA- Programme einem Multistakeholder-Ansatz folgen. Staatlichen Agenturen sind zudem die Bemühungen vorbehalten, die Donor-Koordination zu verbessern und das 2003 gemeinsam vereinbarte Programm zur Steigerung der Wirksamkeit der Hilfe (Aid Effectiveness) energisch voranzutreiben. Zudem ist es Aufgabe der staatlichen Entwicklungsagenturen, im eigenen Land gegenüber dem politischen und parlamentarischen Betrieb die Belange der EZA-Länder zu vertreten und eine auf kohärente, entwicklungsverträgliche Aussenpolitik hinzuarbeiten. 5. Grundsätzlich gilt: Staatliche Agenturen sollen diejenigen Aufgaben der EZA übernehmen, die die Intervention einer staatlichen Stelle verlangen oder wo staatliche Agenturen durch den Politikdialog zur Wirksamkeit der privaten EZA beitragen können. Private Agenturen sollen den Rest übernehmen. Heute ist das nicht der Fall. Viele staatliche Entwicklungsagenturen sind selber in die Programmumsetzung eingestiegen, auch die schweizerische. Die unterzeichnenden Hilfswerke stellen fest, dass die Deza ihre Kernaufgabe, skizziert in Punkt 4, nicht immer genügend wahrnimmt und stattdessen Gefahr läuft, sich in direkten Implementierungsaufgaben zu verzetteln. Für eine zweigleisige und einschliessende Strategie der EZA 6. Der gegenwärtigen Strategie der staatlichen Entwicklungsagenturen zufolge soll die Hilfe alle Geberländer gebündelt in die Staatsbudgets der Entwicklungsländer fliessen und deren Entwicklungspläne mitfinanzieren. Diese Pläne wiederum sollen sich auf die Strategien zur Armutsbekämpfung und die entsprechenden Vereinbarungen mit der Weltbank und dem IWF stützen. Diese neue EZA-Strategie ist eingleisig (alle Mittel über den Staat) und weist zwei Schwachpunkte auf: Sie schliesst Entwicklungsländer mit schwach ausgebildeter Rechtsstaatlichkeit ( Bad Governance ) oder implodierter Staatsmacht aus der internationalen Zusammenarbeit aus. Sie unterordnet die Zivilgesellschaft und den Privatsektor der Staatsmacht. 7. Die unterzeichnenden Entwicklungsorganisationen befürworten, dass ein Teil der öffentlichen Entwicklungshilfe für Budgethilfe verwendet wird. Ihres Erachtens verlangt aber eine realistische EZA-Strategie zwingend, dass ein anderer Teil der öffentlichen Gelder in die Stärkung der zivilgesellschaftlichen Institutio- 1 Diese Zweiteilung zeigt sich in der Schweiz in der unterschiedlichen Form der Mitfinanzierung der Hilfswerke durch die Deza. Im ersten Fall beteiligt sich die Deza mit Projekt- oder Programmbeiträgen, die einen Teil der Gesamtauslagen decken. Im zweiten Fall vergibt sie Mandate bzw. Regieaufträge an private Organisationen und finanziert die Programmumsetzung vollständig. 2

3 nen, Bewegungen und des lokalen Privatsektors fliesst. Entwicklung ist ein Prozess sozialer und politischer Auseinandersetzungen. Der EZA muss daran liegen, diese Auseinandersetzung zu ermöglichen und damit konstruktive Resultate zu fördern. Das ist nur der Fall, wenn zivilgesellschaftliche Organisationen und soziale Bewegungen stark genug sind, von den politischen und wirtschaftlichen Eliten Rechenschaft ( Accountability ) einzufordern und ihr Handeln zu beeinflussen. Wir plädieren deshalb für eine zweigleisige Strategie der EZA. 8. Die unterzeichnenden Hilfswerke sind zudem überzeugt, dass angesichts der Krise des Staatensystems Länder und Regionen mit zerfallender Staatsmacht oder Bad Governance nicht von internationaler Aufmerksamkeit und angepassten Formen der Zusammenarbeit ausgeschlossen werden können. Ein Ausschluss würde den Interessen der Nachbarregionen und der ganzen internationalen Gemeinschaft schaden. Wir plädieren deshalb solchen Ländern gegenüber für eine einschliessende, statt ausschliessende Strategie der EZA. 9. Bei einer zweigleisigen und einschliessenden Strategie der EZA ergeben sich Aufgaben, für deren Erfüllung private Hilfswerke des Nordens unersetzlich sind. Sondersituationen, die zwingend privaten Akteurinnen vorbehalten sind 10. Humanitäre Hilfe und eine situationsgerechte EZA in Gebieten mit zerfallender Staatsmacht oder notorischer Bad Governance können nicht sinnvoll über die lokalen Machthaber und ihre Kassen laufen. Jede Hilfe muss versuchen, direkt an die Basis der Gesellschaft zu gelangen. Hier sind, wenn überhaupt, lokale NGOs oder traditionelle gesellschaftliche und religiöse Institutionen handlungsfähig, deren direkte Unterstützung und Stärkung aus diplomatischen Gründen am besten über private Entwicklungsorganisationen des Nordens erfolgt. Aufgabe der staatlichen Akteure und multilateralen Organisationen ist es, in solchen Situationen die politischen und logistischen Voraussetzungen für die direkte Unterstützung zu verbessern, die Handlungsspielräume der jeweiligen Machthaber zu begrenzen und Druck für grundlegende Änderungen aufzubauen. 11. Die Unterstützung und Förderung lokaler zivilgesellschaftlicher Organisationen und Bewegungen als Gegengewicht zur Staatsmacht darf nur über private Entwicklungsorganisationen erfolgen. Die Meinungsfindung, Organisierung und Interessenvertretung der verschiedensten Sektoren der Zivilgesellschaft zu unterstützen, ist eine Aufgabe, welche staatliche Entwicklungsorganisationen nicht selber übernehmen können und sollen, auch wenn die Stärkung der Zivilgesellschaft Bestandteil ihrer EZA-Strategie und ihres Budgets ist. Diese Stärkung sollen die staatlichen Agenturen über die privaten Entwicklungsorganisationen mitfinanzieren. Wenn staatliche Agenturen in Koordination mit andern Geberländern und in Zusammenarbeit mit den Regierungen der Entwicklungsländer die Partizipation der Zivilgesellschaft anstreben, dann besteht ihre Aufgabe darin, geeignete institutionelle Mechanismen aufzubauen und bereitzustellen, in denen Partizipation stattfinden kann. Präzisierung zur Zusammenarbeit mit südlichen NGOs 12. Multilaterale oder staatliche Entwicklungsagenturen beauftragen, wie unter Punkt 3 stipuliert, am besten private Entwicklungsagenturen des Nordens mit der Implementierung von EZA-Programmen, der Stärkung des Privatsektors und der Steuerung von Multistakeholder-Prozessen. Dazu gehören insbeson- 3

4 dere auch die Capacity-Building- und allgemeinen Empowerment-Programme für lokale NGOs. 13. Seit einigen Jahren pflegen staatliche Entwicklungsagenturen selber in die Implementierung von EZA-Programmen und in die operative Projektleitung einzusteigen und direkt mit lokalen NGOs zusammenzuarbeiten. Diese Praxis ist umstritten, nicht zuletzt wegen der ungenügenden Selbstkontrolle (externe Kontrolle ist meist effektiver als interne). Lokale NGOs, die direkt durch die Geberstaaten finanziert werden, laufen zudem Gefahr, instrumentalisiert und ihrer Basis entfremdet zu werden. Die Praxis sollte sich deshalb, falls sie nicht geändert wird, auf lokale Unternehmen oder lokale Dienstleistungsorganisationen konzentrieren, die soziale und ökologische Leistungen für die Allgemeinheit oder besonderes technisches Know how anbieten. Also als lokale Agenten der technischen Zusammenarbeit dienen und entsprechende nördliche Dienste und Consulting-Unternehmen ersetzen können. Anders gesagt: Staatliche Entwicklungsagenturen sollten nur dort direkt mit lokalen NGOs und Unternehmen arbeiten, wo keine entsprechende private Organisation dazu vorhanden oder imstande ist oder wo der komparative Vorteil staatlicher Intervention klar ausgewiesen werden kann. 14. Es kann hingegen, wie in Punkt 11 erläutert, auf keinen Fall Aufgabe der staatlichen Entwicklungsagenturen sein, lokale NGOs, soziale Bewegungen und Organisationen oder religiöse Institutionen zu unterstützen, die in der Mobilisierung und Interessenvertretung benachteiligter Schichten stark sind. Die Unterstützung dieser Kräfte, die Konflikte mit den Behörden, den herrschenden Schichten und auch den Gebern austragen und dazu geeignete politische Allianzen schmieden können, muss den privaten nördlichen Entwicklungsorganisationen vorbehalten bleiben. Private Entwicklungsagenturen haben eine Advocacy-Funktion, welche die staatlichen nicht ersetzen können 15. EZA und humanitäre Hilfe ist nur eine von vielen öffentlichen Aufgaben. Ihre innenpolitische Verankerung beruht in fast allen OECD-Ländern auf fragilen Fundamenten. Die BürgerInnen ziehen keinen erkennbaren Vorteil daraus. Es gibt keine Interessengruppen, die mehr oder bessere EZA einfordern. EZA beruht innenpolitisch gänzlich auf ideellen und ethischen Motiven der Bevölkerung. Die privaten Entwicklungsorganisationen repräsentieren in einem gewissen Mass das organisatorische Rückgrat der EZA-freundlichen Strömung und animieren sie. Die staatlichen Agenturen können diese Aufgabe nicht übernehmen und die Hilfswerke in dieser Funktion nicht ersetzen. 16. Alle Industriestaaten, auch die Schweiz, verfolgen eine widersprüchliche Nord- Süd-Politik. Die Ziele, die sie in der EZA anstreben, stehen häufig in einem Interessenkonflikt mit ihrer Machtpolitik, ihrer Politik im Aussenhandel oder in den globalen Finanzbeziehungen. Sie sind sich dessen bewusst und verlangen deshalb Kohärenz. Dieses lobenswerte Streben muss allerdings realistisch eingeschätzt werden. Kohärenz wird in absehbarer Zeit nicht hergestellt werden sondern wird noch auf längere Zeit lediglich den Ort bezeichnen, wo Zielkonflikte und Interessengegensätze der Süd- und Aussenpolitik der Industriestaaten ausgetragen werden. Die advocacy der privaten Entwicklungsagenturen hakt hier ein, thematisiert die Widersprüche und versucht, schädliche politische Zielsetzungen ihrer Regierungen öffentlich zu machen, zu debattieren und in kleinen Schritten zu korrigieren. 4

5 17. Ausserhalb von Kohärenzfragen gibt es ein Interesse der staatlichen Entwicklungsagenturen an einer allgemeineren, sozusagen volkspädagogischen advocacy der privaten Hilfswerke. Sie sollen durch öffentliche Sensibilisierungsarbeit und Vermittlung der Problemlagen der Entwicklungsländer sowie der Programmerfolge die Sympathien der Bevölkerung für die EZA wecken und am Leben erhalten eine Aufgabe übrigens, die explizit durch die Zewo-Richtlinien anerkannt wird. Sie verlangt kommunikationstechnische Professionalität und viel Geld. Die Hilfswerke tun sehr vieles in diese Richtung es ist nicht zuletzt eine notwendige Grundlage für ihr Fundraising. Im Grundsatz besteht Einigkeit, dass die staatlichen Entwicklungsagenturen diese Sensibilisierungstätigkeit der Hilfswerke mit unterstützen können und auch dürfen. 18. In den staatlichen Agenturen gibt es vereinzelt die Meinung, dass sich die privaten Entwicklungsagenturen ganz aus der operativen EZA zurückziehen und sich stattdessen voll auf advocacy konzentrieren sollen. Diese Meinung kann nur vertreten, wer nicht eine zweigleisige, sondern die eingleisige Strategie der EZA (Konzentration der Mittel über die Staatsbudgets der begünstigten Länder) richtig findet. Diese Strategie würde, voll umgesetzt, die groben Fehler der staatlichen EZA in der Ära des Kalten Kriegs wiederholen und damit die öffentliche Unterstützung der EZA untergraben. Ein vollständiger Rückzug der Hilfswerke auf advocacy hätte aber auch negative Folgen für die advocacy selber. (1) Die Hilfswerke würden an Glaubwürdigkeit verlieren, weil sie keine direkte Erfahrung und Verbindung mehr mit den Entwicklungsländern hätten. (2) Ihre Spendeneinnahmen würden drastisch einbrechen. (3) Die innenpolitische Basis für EZA würde zusammenfallen. Das entspricht nicht den Absichten derjenigen, die einen Rückzug auf advocacy verlangen. 5