Flucht und Asyl in europäischen Migrationsregimen

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1 Doreen Müller Flucht und Asyl in europäischen Migrationsregimen Metamorphosen einer umkämpften Kategorie am Beispiel der EU, Deutschlands und Polens Universitätsverlag Göttingen

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3 Doreen Müller Flucht und Asyl in europäischen Migrationsregimen This work is licensed under the Creative Commons License 3.0 by-nd, allowing you to download, distribute and print the document in a few copies for private or educational use, given that the document stays unchanged and the creator is mentioned. You are not allowed to sell copies of the free version.

4 erschienen im Universitätsverlag Göttingen 2010

5 Doreen Müller Flucht und Asyl in europäischen Migrationsregimen Metamorphosen einer umkämpften Kategorie am Beispiel der EU, Deutschlands und Polens Universitätsverlag Göttingen 2010

6 Bibliographische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliographie; detaillierte bibliographische Daten sind im Internet über <http://dnb.ddb.de> abrufbar. Dieses Buch ist auch als freie Onlineversion über die Homepage des Verlags sowie über den OPAC der Niedersächsischen Staats- und Universitätsbibliothek (http://www.sub.uni-goettingen.de) erreichbar und darf gelesen, heruntergeladen sowie als Privatkopie ausgedruckt werden. Es gelten die Lizenzbestimmungen der Onlineversion. Es ist nicht gestattet, Kopien oder gedruckte Fassungen der freien Onlineversion zu veräußern. Satz und Layout: Alexander Mirau Umschlaggestaltung: Franziska Lorenz Titelabbildung: Fadl/Umbruch Bildarchiv, Symbolisch errichtete Mauer auf der Glienicker Brücke (Potsdam/Berlin) im Rahmen eines bundesweiten Aktionstages von Flüchtlingsorganisationen und antirassistischen Initiativen am anlässlich der bevorstehenden Innenministerkonferenz 2010 Universitätsverlag Göttingen ISBN:

7 Inhaltsverzeichnis Danksagung Einleitung Flucht und Asyl im Kontext von Migration und Migrationspolitik Zentrale Begriffe: Migration, Migrationspolitik und Migrationsregime Ansätze zur Erklärung von Migrationspolitik Gap-Hypothese Konvergenz-Hypothese Scheitern der Migrationskontrollpolitik? Autonomie oder Eigensinnigkeit der Migration Fazit Kategorienkonstruktion als migrationspolitisches Fundament: das Beispiel Flucht und Asyl MigrantInnenkategorien in der Migrationsforschung Politische Konstruktion von MigrantInnenkategorien...44

8 6 Inhaltsverzeichnis Flucht und Asyl Flüchtlingskonstruktionen und ihre Bedeutung im Migratonsregime Untersuchungsthesen Untersuchungsdesign und Methoden Die komparative Methode Fallauswahl Erhebungsmethoden: Dokumentenanalyse und ExpertInnen- Interviews Asylpolitik der EU Richtlinien, Verordnungen und weitere Maßnahmen Aufnahme von AsylbewerberInnen Anerkennung als Flüchtlinge Asylverfahren Vorübergehender Schutz Dublin-II- und Eurodac-Verordnung Grenzregime Außenpolitische Maßnahmen Rückkehr und Abschiebung Analyse: Asyl im Migrationsregime auf EU-Ebene Definition und Verfahren (Soziale) Rechte Sprachgebrauch Supranationalisierung: Neue Möglichkeiten der Legitimation, Gestaltung und Umsetzung von Asylpolitiken Deutschland Migrationsprozesse Migrationspolitik in der BRD Kategorie Flucht und Asyl: AkteurInnen, Regulierungen und migrantische Strategien AkteurInnen Phasen des asylpolitischen Wandels Flüchtlingsschutz zwischen Recht und Praxis...185

9 Inhaltsverzeichnis Kennzeichen des deutschen Flüchtlingsschutzregimes Resümee der Einflussfaktoren Polen Migrationsprozesse: Zusammenspiel von Auswanderung und Rückkehr, Einwanderung und Transitmigration Auswanderung und Rückkehr: Eine nationale Erfahrung und Wrocloves you Einwanderung: Polen ist der östlichste Westen Keine Migrationspolitik in Polen? Kategorie Flucht und Asyl: AkteurInnen, Regulierungen und migrantische Strategien AkteurInnen Phasen des asylpolitischen Wandels Flüchtlingsschutz zwischen Recht und Praxis Kennzeichen des polnischen Flüchtlingsschutzregimes Resümee der Einflussfaktoren Flüchtlingsschutz in Deutschland und Polen Fazit: Die Metamorphosen der Kategorie Flucht und Asyl Anhang I: InterviewpartnerInnen Anhang II: Tabellen und Diagramme Literatur und Quellen

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11 Danksagung Die vorliegende Studie ist als Dissertation an der Universität Göttingen entstanden. Bei der Realisierung des Vorhabens bin ich von einer Vielzahl von Menschen unterstützt worden, denen ich an dieser Stelle herzlich danken möchte. Zunächst möchte ich meinem Betreuer Peter Lösche danken, der mir mit Anregungen und Kritik stets konstruktiv zur Seite stand. Meiner Betreuerin Ursula Birsl danke ich, dass sie mich ermutigt und bestärkt hat, ein solches Projekt anzugehen, für die Offenheit, mit der sie mich bei der Entwicklung meiner Ideen begleitet hat und für manche pragmatische Orientierungshilfe in einem intensiven Forschungsprozess. Der von ihr ins Leben gerufene Arbeitszusammenhang Identity & Belonging war und ist für mich ein wichtiger Ort des Austauschs und der gegenseitigen Unterstützung, sowohl auf wissenschaftlich-inhaltlicher Ebene als auch mit Blick auf vielerlei Höhen und Tiefen, die das (Doktorandinnen)Leben mit sich bringt. Dafür danke ich neben Ursula Birsl Renate Bitzan, Urte Böhm, Michaela Köttig, Daniela Marx, Erika von Rautenfeld und Agnieszka Zimowska. Renate Bitzan, die mir über viele Jahre Vorbild und Mentorin war, gilt mein besonderer Dank. Dass ich diesen Weg eingeschlagen habe und zu Ende gehen konnte, habe ich ganz wesentlich Kai Marquardsen zu verdanken. Das Ausmaß und die Vielseitigkeit seiner Unterstützung sind eigentlich kaum in Worte zu fassen. Er hat mich bestärkt, gestützt und kritisiert, mit mir studiert, diskutiert, gelesen und vor allem:

12 10 Danksagung gelebt. Nach der Geburt von Louis hat er mir die nötigen Freiräume für die letzten Schliffe an der Arbeit geschaffen. Meinen Eltern Franz und Anita Müller danke ich für das unerschütterliche Vertrauen, mit dem sie meinen bisherigen Lebensweg begleitet haben, für ihre großzügige finanzielle Unterstützung und dafür, dass sie immer für mich da sind. Alexander Mirau sei für seine wahrlich multidimensionale Unterstützung gedankt: von der Beherbergung im Transit auf Forschungsreisen über Hilfe bei der Vorbereitung zur Disputation einschließlich Kinderbetreuung und Bügeln bis hin zur technischen Präparation des Manuskripts für die Abgabe und schließlich für den Druck. Stephan Lessenich danke ich für seine Hilfe bei der Sondierung erster inhaltlicher Ideen vor dem Start und Christian Banse, Renate Bitzan, Anne Karrass, Daniela Marx, Holk Stobbe und Agnieszka Zimowska für intensives Korrekturlesen am Ende des Dissertationsprojekts. Überdies konnte ich als Stipendiatin im DFG-Graduiertenkolleg Die Zukunft des Europäischen Sozialmodells in Göttingen von der materiellen Sicherheit eines Promotionsstipendiums und vom regen Austausch mit anderen DoktorandInnen profitieren. Unter ihnen möchte ich insbesondere Anne Karrass für ihre vielfältige und stets äußerst kompetente inhaltliche wie freundschaftliche Unterstützung danken. Schließlich danke ich herzlich Sabine Kroner, mit der ich Forschungsreisen nach Polen unternommen habe. Der Polen AG bei der ari Berlin danke ich ebenfalls für gemeinsame Reisen nach Polen, während derer sie mir geholfen haben, Kontakte zu knüpfen und mir einen Teil des flüchtlingspolitischen Feldes zu erschließen. Auch bei den InterviewpartnerInnen in Polen möchte ich mich für ihre Bereitschaft zu vielen Gesprächen bedanken, in denen sie mir vielfältige Einblicke in die polnische Flüchtlingspolitik eröffnet haben. Und ganz besonders bin ich den Flüchtlingen in den polnischen Lagern zu Dank verpflichtet, die uns trotz widriger Umstände eingeladen und von ihren Erlebnissen berichtet haben. Ich wünsche ihnen allen, dass sie inzwischen an den Orten ihrer Wahl und nach ihren Vorstellungen leben können.

13 1. Einleitung Nach den Höchstständen in den 1990er Jahren befinden sich die AsylbewerberInnenzahlen in fast allen alten Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf einem historischen Tiefststand. Gleichzeitig entwickeln sich die neuen Mitgliedstaaten zu Zielländern von Migration und haben seit einigen Jahren nennenswerte AsylbewerberInnenzahlen zu verzeichnen. Insgesamt jedoch ersuchen immer weniger Menschen Asyl oder Flüchtlingsschutz in Europa. Im Jahr 2006 war die Zahl der AsylbewerberInnen so niedrig wie zuletzt vor 20 Jahren (vgl. UNHCR 2007, S. 4). Es scheint, als hätte die Kategorie Flucht und Asyl ihre zentrale Bedeutung für Migrationsbewegungen in die EU verloren. Eine nahe liegende Erklärung dafür könnte ein Blick auf die aktuellen Flüchtlingsstatistiken liefern: So ist laut UNHCR (2006) die Zahl der Flüchtlinge, die sich außerhalb ihres Herkunftslandes befinden, weltweit zurückgegangen. Gleichzeitig wurden einige bedeutende EU nahe Konflikte, die Flüchtlingsbewegungen nach sich zogen, inzwischen (mehr oder minder) befriedet (zum Beispiel im ehemaligen Jugoslawien). Die Schlussfolgerung, dass die Anträge auf Flüchtlingsschutz zurückgehen, weil das Flüchtlingsphänomen überhaupt an Bedeutung verliert, weil zum Beispiel die Flucht- bzw. Migrationsursachen nicht mehr bestehen, wird jedoch durch drei Aspekte relativiert: Zum einen sind zu den fortbestehenden neue Konflikte und Fluchtursachen hinzugekommen, die zu neuen Flüchtlingsbewegungen führen. Dies spiegelt sich zum anderen auch darin, dass die Zahl der Flüchtlinge, die eine

14 12 Einleitung nationalstaatliche Grenze überschritten haben, zwar gesunken, die Zahl der Binnenflüchtlinge jedoch gestiegen ist. Und zum dritten gewinnt irreguläre Immigration nach Europa in den vergangenen Jahren rasant an Bedeutung. Der Rückgang der AsylbewerberInnenzahlen bei gleichzeitig zunehmender irregulärer Immigration verweist auf die schwindende Bedeutung des Asylrechts als Einwanderungsoption in Europa. Ziel der vorliegenden Untersuchung ist daher herauszuarbeiten, wie sich dieser Bedeutungswandel in den vergangenen 20 Jahren vollzogen hat und wie er erklärt werden kann. Dabei bildet die politische Konstruktion von MigrantInnenkategorien als zentrales migrationspolitisches Instrument den analytischen Ausgangspunkt der Arbeit. In den Gesetzgebungen der Einwanderungsländer werden verschiedene Dimensionen des Wanderungsprozesses (Pries 2001, S. 37) verknüpft und daraus Kategorien entwickelt, die die Voraussetzungen für eine legale Einreise und die Inanspruchnahme von Rechten definieren. Mittels dieser Kategorisierungen sollen MigrantInnen mit bestimmten erwünschten Merkmalen selektiert und mit einer Zutrittsmöglichkeit zum jeweiligen Territorium ausgestattet, während andere davon ausgeschlossen werden. Die unterschiedlichen Einwandererkategorien korrespondieren mit unterschiedlichen Rechtsstatus und abgestuften Rechten innerhalb des Territoriums die Kategorisierung geht daher mit einer Hierarchisierung von Rechtslagen einher. Gleichzeitig bringt die Definition und Regulierung legaler Einwanderungsmöglichkeiten die irreguläre Immigration erst hervor. Die Einteilung von MigrantInnen zum Beispiel in Flüchtlinge, ArbeitsmigrantInnen oder Illegale basiert also auf politischen Konstruktionen, die sich in erster Linie an nationalstaatlichen Interessen orientieren; als solche sind sie nicht statisch und unverrückbar vielmehr können sich im Zeitverlauf Neu- und Umdefinitionen und ein Wandel der an die jeweiligen Kategorien geknüpften Maßnahmen ergeben. Die Kategorie Asyl stellt dabei insofern eine Besonderheit dar, als sie auf völkerrechtlichen Verpflichtungen basiert, die sich aus der Ratifikation der Genfer Flüchtlingskonvention ergeben. Sie kann daher nicht ohne Weiteres den Selektionsbestrebungen nach Erwünschtheitskriterien unterworfen werden. Dennoch wurde in den vergangenen Jahrzehnten durch zahlreiche Maßnahmen auch das Recht, Flüchtlingsschutz in einem EU-Mitgliedstaat zu erhalten, massiv eingeschränkt. In der vorliegenden Studie soll also die Bedeutung der Kategorienkonstruktion für die migrationspolitischen Bemühungen der EU und ihrer Mitgliedstaaten sowie für die MigrantInnen selbst herausgearbeitet werden. Dabei sollen die sich wandelnde Bedeutung einzelner Kategorien sowie die Verschiebungen zwischen Kategorien und zwischen den EU-Mitgliedstaaten, die sich in den letzten Jahren im europäischen Migrationsregime vollzogen haben, am Beispiel der veränderten Rolle von Flucht und Asyl in zwei ausgewählten Länderfallstudien aufgezeigt werden. Anhand des Beispiels wird illustriert, dass die Kategorien Gegenstand und Ergebnis von politischen Aushandlungsprozessen sind: Es wird dargelegt, wie der

15 Einleitung 13 gewandelte Blick auf Flucht und Asyl dazu geführt hat, dass diese Kategorie ohne ihren völkerrechtlich verankerten Grundgehalt zu verändern mit einer Fülle an Maßnahmen und Instrumenten verknüpft wurde, mittels derer sie im geografischen Kern Europas beinahe in die Bedeutungslosigkeit manövriert und die Verantwortung für Asylsuchende in die Länder an den Außengrenzen sowie die Nachbarstaaten der EU transferiert wurde. Um also zu untersuchen, welche Bedeutung die Konstruktion von Flucht und Asyl in den europäischen Migrationsregimen hat, inwieweit sie in den letzten Jahren einem Wandel unterlag und welchen Einfluss sie auf die Realität und Strategien von MigrantInnen hat, sollen die Regelungen, Definitionen und Debatten, die sich in diesem Bereich aufspüren lassen, nachvollzogen werden. Daraus können abschließend auch Schlussfolgerungen über einige prominente Ansätze zur Analyse und Erklärung von Migrationspolitik wie die gap- und die Konvergenz- Hypothese sowie die These vom Scheitern von migrationspolitischen Strategien gezogen werden. Die zentrale These der Untersuchung ist, dass sich im Rückgang der Flüchtlingszahlen ein Wandel in der Bedeutung der Kategorie Flucht und Asyl manifestiert, der durch das Verschwinden der (regulär anwesenden) Flüchtlinge aus den ehemals bedeutenden Aufnahmestaaten wie der Bundesrepublik Deutschland gekennzeichnet ist. Dies ist als ein Ergebnis umfassender asylpolitischer Restriktionen zu begreifen. Die Verengung des Asylrechts vollzieht sich dabei weniger durch eine Neudefinition dessen, wer ein Flüchtling ist bzw. wer Asyl erhalten soll, sondern vor allem durch einen erschwerten Zugang zum Asylverfahren in den Ländern im geografischen Kern der EU. 1 Dies führt zu einer Auslagerung asylpolitischer Verantwortung und Instrumente. Damit kann erklärt werden, warum immer weniger MigrantInnen die angestrebten Zielländer erreichen und diejenigen, die einwandern, vor allem irreguläre Wege nutzen. Dies impliziert auch, dass die schwindende Bedeutung der Kategorie Flucht und Asyl auf dem EU- Territorium nicht das Ende der Immigration in die EU bedeutet, sondern dass sich Immigration durch das Verschließen dieses und anderer regulärer Einwanderungswege hin zu anderen, einschließlich irregulären Wegen sowie in die Staaten 1 In der vorliegenden Studie werden die asylpolitischen Restriktionen in den Zielländern als entscheidender Faktor betrachtet, der den Rückgang der Flüchtlingszahlen bedingt. Zwar ließe sich argumentieren, dass die niedrigen Flüchtlingszahlen in einigen Ländern mit relativ liberalen Migrationsregimen wie bspw. Spanien dadurch bedingt sind, dass weniger restriktiv gestaltete Einwanderungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen (vgl. Birsl 2005, S. 214) oder ein Leben ohne Aufenthaltsdokumente vergleichsweise leicht organisiert werden kann. Dass anderen Einwanderungsoptionen der Vorzug gegeben wird, ist jedoch auch auf die Restriktionen im Asylbereich zurückzuführen. Auch ließe sich einwenden, dass die steigende Zahl der Binnenflüchtlinge weniger auf Abschottungstendenzen in den Zielländern als in einem Mangel an notwendigen Ressourcen begründet liegt, die für eine Flucht über größere Distanzen und über Staatsgrenzen hinweg notwendig wären. Auch hier spielen jedoch die migrationspolitischen Verschärfungen in den Zielländern eine Rolle: Durch hohe einwanderungsrechtliche Hürden wird auch ein höheres Maß an Ressourcen notwendig, um diese Hürden zu überwinden.

16 14 Einleitung an den Außengrenzen und die Nachbar- bzw. Transitstaaten verschiebt. Gleichzeitig lässt sich eine Zuspitzung der sozialen Situation von Asylsuchenden beobachten. Entgegen der These eines Scheiterns der Migrationspolitiken (Castles 2005) wird hier davon ausgegangen, dass die politischen Rahmenbedingungen und rechtlichen Regulierungen insofern wirkungsmächtig für MigrantInnen sind, als sie die Bedingungen, unter denen die Migration stattfindet, verändern und damit auch die Formen der Migration. Insofern ist auch die These von der Autonomie der Migration (vgl. Karakayalı/Tsianos 2005) dahingehend zu relativieren, als dass sich für MigrantInnen je nach ihren individuellen Voraussetzungen in unterschiedlicher Weise Handlungsspielräume eröffnen oder verschließen, sie mit ihren widerständigen und eigensinnigen (Benz/Schwenken 2005) Praxen also Steuerungsversuche unterlaufen, diesen aber auch unterlegen sein können. Um diese Entwicklungen aufzuzeigen, werden die Veränderungen in den letzten rund 20 Jahren im Asylbereich am Beispiel von Deutschland und Polen herausgearbeitet. Dafür wird zunächst ein begrifflicher und theoretischer Rahmen geschaffen, der die weitere Untersuchung verorten und die Prämissen transparent machen soll: Zunächst werden einige für die Untersuchung grundlegende Begriffe erläutert Migration, Migrationspolitik und Migrationsregime. Des Weiteren werden die zentralen Ansätze vorgestellt, die derzeit die Debatte um Ziele, Ergebnisse und die Funktionsweisen von Migrationspolitik bestimmen. Auf dieser Basis wird diskutiert, welche Bedeutung der Konstruktion bestimmter Einwandererkategorien in der Migrationspolitik zukommt und dies schließlich anhand der Kategorie Flucht und Asyl eingehend illustriert. Aus diesen Betrachtungen heraus werden einige Untersuchungsthesen formuliert, die im Fortgang der Studie anhand der asylpolitischen Regulierungen auf EU-Ebene, in der Bundesrepublik Deutschland sowie in Polen überprüft und expliziert werden sollen. Auf der Basis dieser theoretischen Vorüberlegungen wird in einem zweiten Schritt das methodische Instrumentarium erläutert, bevor konkret mit der Darstellung der asylpolitischen Regulierungen anhand von Dokumentenanalysen und im Falle Polens mithilfe von ExpertInnen-Interviews begonnen wird. Den Ausgangspunkt bilden zunächst die asylpolitischen Bestimmungen auf EU-Ebene, da die Entwicklungen in den Mitgliedstaaten in diesem Politikbereich nicht mehr losgelöst von den fortschreitenden Europäisierungsprozessen betrachtet werden können. Die EU tritt in diesem Feld seit einigen Jahren als zunehmend wichtige Akteurin in Erscheinung, die bestrebt ist einen für alle Mitgliedstaaten einheitlichen asylpolitischen Rahmen zu konstituieren. Vor diesem Hintergrund werden in zwei Länderstudien die asylpolitischen Entwicklungen in Deutschland und Polen untersucht und im Fazit miteinander kontrastiert. Mit Polen und Deutschland wurden zwei Länder ausgewählt, die sich in der Entwicklung ihrer Asylregime, in der Bedeutung, die Asyl als Einwanderungsoption hat und in ihren Positionen im Europäischen Einigungsprozess unterscheiden. Beide Länder sind exemplarische Beispiele für den Wandel, den das europäische Asylregime derzeit vollzieht: Während die Länder im geogra-

17 Einleitung 15 fischen Kern der EU wie die Bundesrepublik Deutschland seit Jahren rückläufige AsylbewerberInnenzahlen zu verzeichnen haben, sehen sich die Länder an den Außengrenzen und insbesondere die neuen Mitgliedstaaten wie Polen einer neuen Rolle als Aufnahmeländer von Asylsuchenden gegenüber. Am Beispiel Polens und Deutschlands kann also die Verschiebung von Migration aus dem geografischen Kern der EU an ihre Außengrenzen und weiter in die Nachbarstaaten und damit der zentrale Modus des Wandels des europäischen Asylregimes illustriert werden. Es wird daher nicht nur darum gehen, Ähnlichkeiten und Unterschiede zwischen den Beispielfällen zu identifizieren, sondern Ziel ist es auch Beziehungen, Wechselwirkungen und Verschiebungen zwischen den beiden Ländern mit Bezug auf die Kategorie Flucht und Asyl herauszuarbeiten. Aus den Erkenntnissen, die aus der Analyse der Entwicklungen auf EU-Ebene und aus den beiden Länderstudien gewonnen werden, werden abschließend unter Rückbezug auf die im Theoriekapitel formulierten Untersuchungsthesen Schlussfolgerungen über den Wandel der Kategorie Flucht und Asyl im europäischen Asylregime gezogen. Damit erschließt die vorliegende Studie das Feld der Asylpolitik in dreierlei Hinsicht neu: Zum einen wird die Asylpolitik im Kontext migrationspolitischer Kategorienkonstruktionen diskutiert. Auf diese Weise wird die Bedeutung der Kategorisierung und Hierarchisierung von erwünschten und unerwünschten MigrantInnen als zentraler Bestandteil des Migrationsmanagements aufgezeigt. Zum anderen liefern die beiden Fallstudien ein umfängliches Bild der Asylpolitik in Deutschland und Polen. Für die Bundesrepublik wird damit ein seit einigen Jahren vernachlässigtes Forschungsfeld aufgegriffen und aktualisiert. Das polnische Asylregime ist noch recht jung und bislang weitgehend unerforscht hier bietet die Untersuchung einen Einblick in die Entwicklung und Ausgestaltung der Asylpolitik in einem der neueren EU-Mitgliedstaaten. Indem die beiden Fallstudien schließlich in die Entwicklungen auf EU-Ebene eingebettet und aufeinander bezogen werden, eröffnet die Studie einen neuen und umfassenden Einblick in die Dynamiken, die den Wandel des Asylregimes in den vergangenen 20 Jahren bestimmt haben.

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19 2. Flucht und Asyl im Kontext von Migration und Migrationspolitik Im folgenden Kapitel sollen zum einen die für die Untersuchung zentralen Begriffe vorgestellt werden. Zum anderen werden überblicksartig die derzeit wichtigsten Ansätze zur Analyse und Erklärung von Migrationspolitik, wie sie in der politikwissenschaftlichen Migrationsforschung diskutiert werden, vorgestellt. In Auseinandersetzung mit diesen Ansätzen wird schließlich im dritten Teil des Kapitels die Bedeutung der Kategorisierung und Hierarchisierung von MigrantInnen im Migrationsregime herausgearbeitet. Im Mittelpunkt steht dabei die Kategorie Flucht und Asyl. Es wird gezeigt, dass es sich beim gegenwärtig vorherrschenden Verständnis von Flucht und Asyl um eine in politischen und wissenschaftlichen Debatten und Aushandlungsprozessen konstruierte Kategorie handelt und dass die Konstruktion von verschiedenen Einwandererkategorien (zum Beispiel Asylsuchende, ArbeitsmigrantInnen, Illegale) einen wichtigen Pfeiler der Migrationspolitik bildet. Davon ausgehend werden die zentralen Thesen der Untersuchung entwickelt. Damit wird die begriffliche Grundlage und eine theoretische Perspektive geschaffen, entlang derer schließlich die Definitionen und Regulierungen im Wechselspiel zwischen der EU und den ausgewählten Mitgliedstaaten Deutschland und Polen bezüglich der Kategorie Flucht und Asyl und deren Bedeutungswandel untersucht werden können.

20 18 Flucht und Asyl im Kontext von Migration und Migrationspolitik 2.1 Zentrale Begriffe: Migration, Migrationspolitik und Migrationsregime Im Folgenden werden die Begriffe Migration, Migrationspolitik und Migrationsregime, die für die vorliegende Untersuchung zentral sind, mit Blick auf die aktuelle wissenschaftliche Debatte erläutert und definiert. Migration Es ist inzwischen eine Binsenweisheit, dass es weder in den Sozialwissenschaften noch auf politisch-administrativer Ebene in unterschiedlichen Staaten oder internationalen Organisationen einen Konsens darüber gibt, was unter dem Begriff Migration zu verstehen ist. Die Administrationen einzelner Länder haben jeweils eigene Vorstellungen von Migration, was die Vergleichbarkeit statistischer Daten erschwert. In den Sozialwissenschaften herrscht ebenfalls Uneinigkeit: Muss der Wohnort gewechselt und eine politische Grenze überschritten werden, damit man von Migration sprechen kann? Welche Distanz muss mindestens zurückgelegt worden sein? Kann man schon bei einem Aufenthalt in einer anderen Region von weniger als einem Jahr von Migration sprechen? Und lässt sich Migration auf bestimmte Zwecke eingrenzen? All diese Fragen deuten die Vielfalt möglicher Begriffsbestimmungen an und haben dazu geführt, dass verschiedene Dimensionen von Wanderungsprozessen unterschieden werden, die zur Klassifizierung von Migrationsbewegungen herangezogen werden können (vgl. z.b. Düvell 2006, S. 11; Pries 2001, S. 37; Treibel 2003). Anhand dieser Dimensionen kann geografische Mobilität differenziert und in Typologien zusammengefasst werden. Einige dieser Dimensionen zielen auch auf die nähere Bestimmung von Fluchtmigration ab, wie Gründe und Umstände für den Ortswechsel (freiwillig, unfreiwillig; Arbeits- oder Fluchtmigration; [ ] (Pries 2001, S. 37) bzw. Zweck und Motiv oder Charakter der Entscheidung (erzwungen oder freiwillig) (Düvell 2006, S. 11). 2 Die gängigen Vorstellungen von Migration fasst Ludger Pries wie folgt zusammen: Seit der weltweiten Durchsetzung der Nationalstaaten als der primären politischen Verfassung gesellschaftlichen Zusammenlebens in den letzten zwei Jahrhunderten wird externe oder internationale Migration allgemein als Wechsel von einem nationalstaatlichen Container [ ] in einen anderen aufgefasst. Wenn der neue Wohnort zum festen Lebensmittelpunkt auf unbestimmte Zeit wird, spricht man üblicherweise von Emigration. Ist der neue Wohnort dagegen nur ein transitorischer, an dem ein Mensch 2 Im Abschnitt 2.3 Kategorienkonstruktion als migrationspolitisches Fundament: das Beispiel Flucht und Asyl wird zum einen die Problematik der Abgrenzung von Fluchtmigration, von Freiwilligkeit und Unfreiwilligkeit etc. näher erläutert und zum anderen werden die wissenschaftlich erstellten Typologien mit den politischen Kategorienkonstruktionen ins Verhältnis gesetzt.

21 Flucht und Asyl im Kontext von Migration und Migrationspolitik 19 wegen politischer Verfolgung oder zum Zwecke der Erwerbsarbeit nur eine befristete Zeit verbringt bzw. zu verbringen beabsichtigt, um anschließend in seine Herkunftsregion bzw. Heimat zurückzukehren, so sprechen wir in der Regel von Pendelmigration oder Remigration. (Pries 2001, S. 5f., Hervorh. i. Orig.) In Abgrenzung zu den Verkürzungen dieses Container-Denkens in der Migrationsforschung wird Migration zunehmend auch als transnationales Phänomen begriffen. Dieser Ansatz geht auf Linda Basch, Nina Glick Schiller und Cristina Szanton Blanc zurück (vgl. Basch/Glick Schiller/Szanton Blanc 1994) und wurde im deutschsprachigen Raum zum Beispiel von Pries aufgegriffen. Er beschreibt Transmigration als eine moderne Variante der nomadischen Lebensform. Sie stehe im Zusammenhang mit transnationalen Sozialräumen, die sich pluri-lokal zwischen und oberhalb von verschiedenen Wohn- und Lebensorten aufspannen. In dem Typus der Transmigration ist Wanderung als nicht mehr vorwiegend der einmalige, zeitlich eng begrenzte Übergang zwischen verschiedenen, örtlich eindeutig fixierten Lebenszusammenhängen. Vielmehr wird Wanderung selbst (wieder) zu einer Daseinsform. (Pries 2001, S. 8f., Hervorh. i. Orig.) Das Thema der Transmigration problematisiert gleichzeitig die grundlegende Voraussetzung, die den meisten aktuellen Vorstellungen von Migration zugrunde liegt: Das Denken in Nationalstaaten und die Konstruktion von Migration als Abweichung von einer unterstellten Norm der Sesshaftigkeit: Nations-, Europa-, Kultur- und Wir-Gruppen-VorStellungen sind somit von fundamentaler Bedeutung für die Definition von Migration und MigrantInnen, Bilder von Migrationen verstärken Wir-Gruppenkonstruktionen (Benedikt 2004, S. 66). Während ein Ortswechsel innerhalb der Bundesrepublik, also innerhalb des Territoriums einer vorgestellten Gemeinschaft (ebd., S. 65) nicht als Migration thematisiert wird, wird erst das Überschreiten einer nationalstaatlichen Grenze zur Migration, worin die Vorstellung einer imaginierten Wir - und einer Sie-Gruppe (ebd., S. 66) eine zentrale Rolle spielt. Derzeit findet laut Benedikt ein diskursiver Wandel beim Sprechen über Migration von einer nationalen zu einer (EU-) europäischen Wir- Gruppe statt. Die Verschiebung des Verständnisses von Migration als vor allem Bewegungen, bei denen EU-Außengrenzen überschritten werden, finde dabei nicht nur über legislatorische Definitionen wie durch den Begriff Drittstaatenangehöriger statt, sondern auch im öffentlichen Diskurs (vgl. ebd.). In der EU und ihren Mitgliedstaaten wird vor allem Migration aus Nicht-EU-Staaten (so genannte Drittstaaten) als Problem gesehen und in den Zuständigkeitsbereich der Justizund Innenminister verwiesen. Hingegen gilt die Migration zwischen EU-Staaten als erwünschte Mobilität des Humankapitals, deren legale Voraussetzung mit der Freizügigkeit von Personen geschaffen wurde und die mit verschiedenen Maß-

22 20 Flucht und Asyl im Kontext von Migration und Migrationspolitik nahmen gefördert werden soll (Benedikt 2004, S. 67f.). 3 So setzten sich auch zunehmend die beiden unterschiedlich konnotierten Begriffe Migration (für Bewegungen aus Drittstaaten in die EU) und grenzüberschreitende Mobilität (für Bewegungen zwischen EU-Staaten) durch. Diese knappe Darstellung soll nur einen kurzen Einblick in die sozialwissenschaftliche Debatte geben. In der vorliegenden Studie wird Migration als eine spezifische Form räumlicher Mobilität (Stobbe 2004, S. 8) begriffen und bezüglich der räumlichen und zeitlichen Dimension und der Wanderungsursache (vgl. Treibel 2003, S. 20) in einem sehr weiten Sinne verstanden. Hinsichtlich des Raumaspekts werden sowohl Binnen- als auch internationale Wanderung hinzugezählt, bezüglich der Zeit werden temporäre und dauerhafte Ortswechsel ebenso wie Pendelbewegungen mitgedacht. Und mit Blick auf die Migrationsmotive bzw. die Migrationsentscheidung wird von einem komplexen Mix an Ursachen ausgegangen, der nicht auf die Unterscheidung zwischen Arbeits- und Flucht- bzw. freiwilliger und unfreiwilliger Migration reduzierbar ist. Lediglich [e]in einmaliger und zeitlich befristeter Aufenthalt zu touristischen oder geschäftlichen Zwecken (Stobbe 2004, S. 8) wird hier nicht unter dem Begriff Migration subsumiert. Ausgehend von einem Migrationsbegriff, der die Komplexität von Migration angesichts der verschiedenen möglichen Ausprägungen und Kombinationen der unterschiedlichen Dimensionen des Wanderungsprozesses (Pries (2001) 4 berücksichtigt, wird das Thema Flucht in der vorliegenden Studie daher nicht als Sonderfall von Migration, sondern als Teil davon betrachtet. Wie weiter unten gezeigt werden wird, ist das Kriterium der (Un)Freiwilligkeit der Wanderung in der politischen und teilweise auch noch in der wissenschaftlichen Debatte über Flucht von zentraler Bedeutung. Dabei wird ausgeblendet, dass sich Fluchtmigration ebenfalls durch einen Mix verschiedener Ausprägungen von Motiven, Zielen, zurückgelegter Distanz, Dauer usw. auszeichnet und nicht etwa auf die Ursache der individuellen politischen Verfolgung, die Voraussetzung des Überschreitens von Staatsgrenzen und einmalige, legale Süd-Nord-Migration reduzierbar ist. Versuche, unterschiedliche Grade an Freiwilligkeit zu definieren und verschiedene Fluchtgründe (ökonomische, politische, ökologische, soziale) fein zu differenzieren und zu hierarchisieren und auf diese Weise Migration und Flucht voneinander zu trennen, werden dem Phänomen deshalb nicht gerecht. Flucht als Bestandteil von Migration zu begreifen verweist stattdessen auf die fließenden Übergänge, die die Ausprägungen verschiedener Migrationsbewegungen miteinander verbinden. So entflieht eine Studentin aus Marokko, die in Frankreich ein Studium aufnimmt, womöglich auch den geringen Zukunftschancen und den einengenden Familien- 3 So hat die EU-Kommission das Jahr 2006 zum Jahr der Mobilität der Arbeitnehmer ausgerufen. Ziel ist die Erhöhung der Mobilität von ArbeitnehmerInnen in der EU (vgl. Newsletter Migration und Bevölkerung 2006, S. 4 sowie das Kapitel 4. Asylpolitik der EU). 4 Vgl. etwas ausführlicher hierzu im Abschnitt 2.3.3, S. 53: Wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dem Flüchtlingsbegriff.

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