Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht II (Teil 2) Fall 9 Lösung

Transkript

1 Institut für Öffentliches Recht Wintersemester 2012/13 Universität Augsburg Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht II (Teil 2) Fall 9 Lösung Teil I: Verletzung der Eigentumsfreiheit des M 1 M ist in seiner Eigentumsfreiheit verletzt, wenn ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 14 GG vorliegt, der verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt ist. I. Eröffnung des Schutzbereichs 1. Begriff des Eigentums Der verfassungsrechtliche Begriff des Eigentums i.s.d. Art. 14 Abs. 1 GG umfasst zu einem bestimmten Zeitpunkt alles, was das (verfassungsmäßige) einfache Recht zu diesem Zeitpunkt als Eigentum definiert. 2 Unter den Eigentumsbegriff von Art. 14 GG fallen alle privatrechtlichen vermögenswerten Rechte ( 903 BGB einschließlich aller privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Beschränkungen). Das Vermögen als solches unterfällt dem Eigentumsbegriff dagegen nicht mit der Folge, dass der staatlichen Abgabegewalt hierdurch keine eigentumsrechtlichen Grenzen gezogen sind (Ausnahme: konfiskatorische, d.h. erdrosselnd wirkende Geldleistungspflichten). Vermögenswerte subjektiv-öffentliche Rechte werden vom BVerfG nur dann in den Eigentumsbegriff einbezogen, wenn es sich um vermögenswerte Rechtspositionen handelt, die nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts dem Rechtsträger als privatnützig zugeordnet sind, auf nicht unerheblichen Eigenleistungen des Einzelnen beruhen ( Äquivalent eigener Leistungen ) und seiner Existenzsicherung dienen. Hier hat M privatrechtliches Grundeigentum ( 903 BGB) an dem 50 Hektar großen Grundstück in einem Bereich, auf dem sich ein Hochmoor mit seltenen Krötenarten befindet. 2. Umfang des Eigentumsschutzes Geschützt sind der vorhandene Bestand und die spezifisch eigentumsbezogene Nutzung des Eigentums, nicht aber sein Wert. Auch bloße Umsatz-, Erwerbs- und Gewinnchancen, Hoffnungen, Erwartungen und Aussichten werden nicht von Art. 14 GG geschützt. Es gilt die Faustformel: Art. 14 GG schützt das Erworbene als Ergebnis einer Betätigung; den Erwerb, die Betätigung selbst, schützt Art. 12 GG. Hier kann M seine Rechte am Eigentum infolge der Nutzungsbeschränkungen und Nutzungsverbote durch die seit geltende Naturschutzverordnung (NatSchVO) nur beschränkt ausüben. Insbesondere ist es ihm verboten, im Freien zu campieren. Damit ist die spezifisch eigentumsbezogene Nutzung des Grundstücks betroffen. II. Eingriff Die Beeinträchtigungen der Eigentumsfreiheit werden in Art. 14 GG typisiert: Nach dem Nassauskiesungs-Beschluss des BVerfG gibt es neben Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG und faktischen Eingriffen 3 die Kategorie der Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG einschließlich der Anwendungs- und Vollzugsakte von Judikative und Exekutive aufgrund der gesetzlichen Inhalts- und Schrankenbestimmungen. Während eine Enteignung immer Eingriffscharakter besitzt, trifft das auf Zur Wiederholung siehe Lindner, Öffentliches Recht, i.e., Rn. 699 ff., Pieroth/Schlink, Grundrechte, 27. Aufl. 2011, Rn. 970 ff. BVerfGE 58, 300 (336). Diese bleiben im Folgenden außer Betracht. Hierzu siehe Lindner, Öffentliches Recht, i.e., Rn. 700, 1344 f. ÖR II/2 Fall 9 Lösung WS 2012/2013 Seite 1 von 16

2 Inhalts- und Schrankenbestimmungen nicht ohne weiteres zu. Außerdem werden an die verschiedenen Eingriffsformen unterschiedliche Rechtmäßigkeitsanforderungen gestellt. 1. Enteignung gemäß Art. 14 Abs. 3 GG Die Enteignung ist immer ein Eingriff in die Eigentumsfreiheit. Sie ist auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver Rechtspositionen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG durch finalen Rechtsakt zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben gerichtet. 4 Enteignungen können entweder durch förmliches Parlamentsgesetz erfolgen, indem einem bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis konkrete Eigentumsrechte entzogen werden (Legalenteignung als Ausnahme vom Verbot des einschränkenden Einzelfallgesetzes gemäß Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG), oder aufgrund eines förmlichen Parlamentsgesetzes, indem durch eine administrative Maßnahme (z.b. Rechtsverordnung, Satzung, VA) konkretes Eigentum Einzelner entzogen wird (Administrativenteignung) Inhalts- und Schrankenbestimmung gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG Das Eigentum als Zuordnung eines Rechtsgutes an einen Rechtsträger bedarf notwendigerweise der rechtlichen Ausformung. Demgemäß werden nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums durch die Gesetze bestimmt. Diese Formulierung unterscheidet sich von der Formulierung der Enteignung durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes in Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG. Anders als in Abs. 3 S. 2 bezieht sich die Formulierung durch die Gesetze nicht nur auf förmliche Parlamentsgesetze, sondern auf jedes materielle Gesetz, also jede abstrakt-generelle Festlegung der Rechte und Pflichten des Eigentümers, 6 d.h. auch auf Rechtsverordnungen und Satzungen. 7 Verkürzen Inhalts- und Schrankenbestimmung die Eigentumsfreiheit, dann stellen sie, auch wenn sie dadurch das Eigentum für die Zukunft definieren, für das in der Vergangenheit begründete Eigentum Eingriffe dar. 3. Anwendungs- und Vollzugsakte von gesetzlichen Inhalts- und Schrankenbestimmungen Als Eingriffe in die Eigentumsfreiheit kommen außerdem konkret-individuelle Maßnahmen der Exekutive (VA, Realakt) oder der Judikative (Urteil, Beschluss) in Betracht, die eine (abstrakt-generelle) Inhalts- und Schrankenbestimmung vollziehen. Die Verfassungsmäßigkeit solcher Anwendungs- und Vollzugsakte hängt immer auch von der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Inhalts- und Schrankenbestimmung ab, aufgrund derer sie erlassen wurden. Anwendung und Vollzug eines inhalts- und schrankenbestimmenden Gesetzes sind also als bloße Umsetzungsakte eines gesetzgeberischen Programms selbst Inhalts- und Schrankenbestimmung. 8 Die Abgrenzung zwischen Enteignung und Inhalts- und Schrankenbestimmung ist somit immer erforderlich. 4. Abgrenzung von Enteignung und Inhalts- und Schrankenbestimmung Die Eingriffsarten Inhalts- und Schrankenbestimmung einerseits und Enteignung andererseits sind strikt zu unterscheiden: die Abgrenzung voneinander erfolgt nicht folgenorientiert nach dem Ausmaß der Eigentumsbeschränkung, sondern subjekt- und handlungsbezogen: Der Gesetzgeber muss ex ante darüber befinden, ob er eine Inhalts- und Schrankenbestimmung regeln will, und nicht die Judikative ex post. Vor diesem Hintergrund unterscheidet sich die Enteignung durch vier Merkmale von der Inhalts- und Schrankenbestimmung: Die Enteignung ist konkret statt abstrakt, trifft den Eigentümer individuell statt generell, entzieht dem Eigentümer eine rechtliche Position ganz oder soweit sie verselbständigungsfähig ist teilweise und dient der Erfüllung öffentlicher Aufgaben BVerfGE 104, 1 (9). BVerfGE 58, 300 (330 f.). BVerfGE 58, 300 (330). Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 11. Aufl., München 2011, Art. 14 Rn. 36 f. v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 5. Aufl., München 2005, Art. 14 Rn ÖR II/2 Fall 9 Lösung WS 2012/2013 Seite 2 von 16

3 Anmerkung: Die formale, subjekt- und handlungsbezogene Abgrenzung von Inhalts- und Schrankenbestimmung und Enteignung macht ferner deutlich, dass eine verfassungswidrige Inhalts- und Schrankenbestimmung nicht ex post in eine Enteignung umgedeutet werden kann. Im vorliegenden Fall könnten die gesetzlichen Nutzungsbeschränkungen und Nutzungsverbote durch die NatSchVO, ein materielles Gesetz, entweder als Inhalts- und Schrankenbestimmung oder als Teilentzug konkret-individueller vermögenswerter Rechtspositionen durch die Naturschutzbehörde und damit als Administrativenteignung qualifiziert werden. Dem M wird durch die NatSchVO das Grundeigentum nicht vollständig oder teilweise entzogen. Vielmehr bleibt M Eigentümer. Da auch die Nutzung des Eigentums allein hinsichtlich des Campierens im Freien eingeschränkt wird, wird das Grundeigentum durch die NatSchVO nicht zu einem nudum ius verkürzt. Mit dem Verbot des Campierens im Freien soll dem M eine bestimmte Nutzungsmöglichkeit seines Eigentums untersagt, aber keine rechtlich verselbständigte Eigentumsposition entzogen werden. 9 Die Verpflichtung aus der NatSchVO zehrt die Berechtigung aus dem Grundeigentum nämlich weder im Bestand noch bei der Nutzbarkeit auf. Insofern legt die NatSchVO als Rechtsverordnung allgemein und abstrakt für alle Grundstückseigentümer im betreffenden Schutzgebiet deren Nutzungsbefugnisse fest. Es handelt sich um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung i.s.d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG. III. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Anmerkung: Der Regelungsvorbehalt des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG erlaubt dem materiellen Gesetzgeber (hier: der Naturschutzbehörde), auf Grundlage eines förmlichen Parlamentsgesetzes (hier: BNatSchG) in das Grundrecht der Eigentumsfreiheit einzugreifen (hier: Erlass der NatSchVO). Er erlaubt dem materiellen Gesetzgeber damit, dem Grundrechtsgebrauch Schranken zu ziehen. Der Begriff der Schranken-Schranken bezeichnet nun die Beschränkungen, die für den materiellen Gesetzgeber gelten, wenn er dem Grundrechtsgebrauch Schranken zieht. Mit anderen Worten: Unter dem Prüfungspunkt Verfassungsrechtliche Rechtfertigung wird untersucht, ob sich der materielle Gesetzgeber, der die Eigentumsfreiheit eingeschränkt hat, seinerseits im Rahmen der ihm durch die Verfassung gezogenen Grenzen ( Schranken-Schranken ) gehalten hat. Der Eingriff in die Eigentumsfreiheit könnte verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein, wenn die in die Eigentumsfreiheit eingreifende NatSchVO ihrerseits nicht gegen verfassungsrechtliche Vorgaben verstößt. 1. Vorbehalt des Gesetzes gemäß Art. 20 Abs. 3 GG Die Schranken des Eigentums des M an seinem Grundstück werden gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG durch die NatSchVO ein Gesetz im materiellen Sinn bestimmt (Regelungsvorbehalt). Nichtsdestoweniger fordert das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nach Art. 20 Abs. 3 GG in seiner Ausprägung als Vorbehalt des Gesetzes, dass Eingriffe der Exekutive in Freiheit und Eigentum des Einzelnen einer formal-gesetzlichen Rechtsgrundlage bedürfen. Die NatSchVO genügt dem verfassungsrechtlichen Vorbehalt des Gesetzes also nur dann, wenn sie auf einer verfassungsgemäßen formal-gesetzlichen Grundlage beruht und mit dieser übereinstimmt. a) Verfassungsmäßigkeit der Rechtsgrundlage Rechtsgrundlage für die NatSchVO sind Vorschriften des Naturschutzrechts ( 20 Abs. 2 Nr. 1, 23 BNatSchG i.v.m. Art. 12 Abs. 1 S. 1 BayNatSchG), von deren Verfassungsmäßigkeit ausweislich des Bearbeitervermerks auszugehen ist. b) Übereinstimmung der NatSchVO mit der Rechtsgrundlage Die NatSchVO stimmt mit der o. g. Rechtsgrundlage überein, wenn sie daran gemessen formell und materiell rechtmäßig ist. aa) Formelle Rechtmäßigkeit Laut Sachverhalt hat die nach Art. 51 BayNatSchG zuständige Naturschutzbehörde mit Wirkung vom eine formell rechtmäßige Naturschutzverordnung (NatSchVO) erlassen. 9 BVerwG, NVwZ-RR 2000, 339 (340) m.w.n. ÖR II/2 Fall 9 Lösung WS 2012/2013 Seite 3 von 16

4 bb) Materielle Rechtmäßigkeit Die NatSchVO ordnet zur Erhaltung der Moore in einem näher bestimmten Gebiet, zu dem auch das Grundstück des M gehört, zahlreiche Nutzungsbeschränkungen und Nutzungsverbote an. Es kann deshalb davon ausgegangen werden, dass die NatSchVO mit den Vorschriften der 20 Abs. 2 Nr. 1, 23 BNatSchG und des Art. 12 Abs. 1 S. 1 BayNatSchG übereinstimmt, wonach unter bestimmten Voraussetzungen durch Rechtsverordnung Naturschutzgebiete festgesetzt und dabei auch Nutzungseinschränkungen vorgesehen werden können. c) Zwischenergebnis Die NatSchVO beruht auf einer verfassungsgemäßen formal-gesetzlichen Grundlage und stimmt mit dieser überein. Sie genügt damit dem verfassungsrechtlichen Vorbehalt des Gesetzes. 2. Verhältnismäßigkeitsprinzip 10 Die NatSchVO müsste ferner verhältnismäßig sein. Dies ist der Fall, wenn sie ein legitimes Mittel zur Verfolgung eines legitimen Zwecks darstellt (Zweck-Mittel-Relation). a) Legitimer Zweck Grundsätzlich besitzt der Gesetzgeber bei der Bestimmung der Regelungszwecke einen weiten Gestaltungsspielraum. Zulässig sind alle Zwecke, die das Grundgesetz nicht verbietet. Im vorliegenden Fall dient die NatSchVO der Verwirklichung des Staatsziels Naturschutz (Art. 20a GG). Somit ergibt sich die Legitimität des Ziels schon aus der Verfassung. b) Legitimes Mittel Das gewählte Mittel müsste geeignet, erforderlich und angemessen/verhältnismäßig i.e.s. sein. aa) Geeignetheit Das gewählte Mittel ist geeignet, wenn es zur Erreichung des konkreten Zwecks überhaupt tauglich ist. Hier fördert die Naturschutzverordnung die Erhaltung des Hochmoors mit seltenen Krötenarten objektiv durch Nutzungsverbote und Nutzungsbeschränkungen. Sie ist damit ein taugliches Mittel zur Förderung des Naturschutzes. bb) Erforderlichkeit cc) Das gewählte Mittel ist erforderlich, wenn es kein milderes Mittel gibt, das den Zweck genauso wirksam erreichen und dabei das Freiheitsgrundrecht weniger intensiv einschränken könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass dieses umfassende Ziel mit einem milderen, gleich wirksamen Mittel zu erreichen wäre. Angemessenheit/Verhältnismäßigkeit i.e.s./zumutbarkeit Das gewählte Mittel ist angemessen/verhältnismäßig i.e.s./zumutbar, wenn die Abwägung zwischen der Schwere des Eingriffs einerseits und der Bedeutung des damit verfolgten öffentlichen Belangs andererseits zu einem angemessenen Ausgleich ( praktische Konkordanz ) führt. 11 Die Angemessenheit/Verhältnismäßigkeit i.e.s./zumutbarkeit dient somit als Abwägungsrichtlinie kollidierender Rechtsgüter. Anmerkung: Bei der Beurteilung der Angemessenheit/Verhältnismäßigkeit i.e.s./zumutbarkeit einer Inhaltsund Schrankenbestimmung kommt es auf dieselben Maßstäbe an, die vor der Nassauskiesungsentscheidung des BVerfG (subjekt- und handlungsbezogene Unterscheidung) von BGH und BVerwG (in folgenorientierter Unterscheidung) zur Abgrenzung von Inhalts- und Schrankenbestimmung und Enteignung herangezogen wurden, nämlich die Schwere, Intensität und Dauer des Eingriffs sowie die Frage, ob dem Betroffenen im Vergleich zu anderen Eigentümern ein individuelles Sonderopfer abgenötigt wird Zu dessen Grundlegung und Struktur vgl. Pieroth/Schlink, (Fn. 1), Rn. 263 ff., insbes. Rn. 289 ff. BVerfGE 68, 193 (219). Vgl. Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 10. Aufl. 2011, Rn ff. ÖR II/2 Fall 9 Lösung WS 2012/2013 Seite 4 von 16

5 Im Falle des Art. 14 GG werden die kollidierenden Interessen bereits in der Verfassung genannt: Der materielle Gesetzgeber muss bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG sowohl die grundgesetzliche Anerkennung der Privatnützigkeit des Eigentums durch Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG als auch die hier in der Staatszielbestimmung Naturschutz konkretisierte Sozialbindung des Eigentums nach Art. 14 Abs. 2 GG beachten. 13 Er muss beiden Elementen in gleicher Weise Rechnung tragen und sie in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen. 14 Er darf einerseits die Eigentumsfreiheit nach Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG nicht unzumutbar verkürzen und andererseits die Sozialbindung des Eigentums nach Art. 14 Abs. 2 GG nicht unzumutbar vernachlässigen. Spannungsfeld der kollidierenden Interessen: Art. 14 I 1 GG Art. 14 I 2 GG Art. 14 II GG Privatnützigkeit Inhalts- und Schrankenbestimmung Sozialbindung Großer Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers So darf dem Eigentümer eine zulässige, sich nach Lage und Beschaffenheit des Grundstücks objektiv anbietende Nutzungsmöglichkeit in der Regel nicht versagt werden. Der Gebrauch des Eigentums soll nach Art. 14 Abs. 2 S. 2 GG nur zugleich, nicht jedoch allein dem Gemeinwohl dienen, so dass stets eine umfassende Abwägung zwischen den Interessen der Privatnützigkeit und den Belangen der Allgemeinheit geboten ist. (1) Im Falle von Nutzungsbeschränkungen bei Grundstücken spielt das Kriterium der Situationsgebundenheit als Ausdruck der Sozialbindung nach Art. 14 Abs. 2 GG eine wesentliche Rolle. Situationsgebundenheit bedeutet, dass alle Arten der Nutzung eines Grundstücks der jeweiligen Lage und Situation des Grundstücks entsprechen müssen. Aus der Grundstückssituation können sich bestimmte Beschränkungen der Rechte des Eigentümers ergeben. Eine situationsbedingte Vorbelastung eines Grundstücks wird allgemein angenommen, wenn ein als Leitbild gedachter vernünftiger und einsichtiger Eigentümer, der auch das Gemeinwohl nicht aus dem Auge verliert, von sich aus im Blick auf die Situation des Grundstücks von bestimmten Formen der Nutzung absehen würde. 15 (2) Außerdem ist die Bedeutung des vermögenswerten Rechtes für den Eigentümer zu beachten. 16 Je größer der personale Bezug des Eigentums ist, desto deutlicher tritt dessen Privatnützigkeit nach Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG hervor. Hierbei ist insbesondere auf die Möglichkeit der funktionsgerechten Verwendung des Eigentums zu achten. Bei Grund und Boden gewinnt dagegen wegen der Knappheit des Gutes der soziale Bezug verstärkte Bedeutung, so dass die Sozialbindung nach Art. 14 Abs. 2 GG stärker hervortritt. (3) Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die für sich genommen unangemessen/unverhältnismäßig i.e.s./unzumutbar wären, aber vom Gesetzgeber mit Ausgleichsmaßnahmen verbunden sind, können ausnahmsweise mit Art. 14 Abs. 1 GG im Einklang stehen. Durch einen solchen Ausgleich kann in atypischen Ausnahmefällen die verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer sonst unverhältnismäßigen Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG herbeigeführt werden: Wo ausnahmsweise die Anwendung der regelmäßig nicht ausgleichspflichtigen Inhalts- und Schrankenbestimmung zu einer unangemessenen/unverhältnismäßigen i.e.s./unzumutbaren Belastung des Eigentümers wird, können Ausgleichsregelungen zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit und zum Ausgleich gleichheitswidriger Sonderopfer in Betracht kommen. 17 Die Rechtsfigur der ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung des Eigentums wurde vom BVerfG in der so genannten BVerfGE 58, 300 (338). BVerfGE 101, 239 (259). Jarass/Pieroth, (Fn. 7), Art. 14 Rn. 41. Pieroth/Schlink, (Fn. 10), Rn BVerfGE 100, 226 (244). ÖR II/2 Fall 9 Lösung WS 2012/2013 Seite 5 von 16

6 Pflichtexemplarentscheidung geprägt 18 (zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung sogleich in Frage 2). Anmerkung: Nochmals der Hinweis: Das BVerfG fordert die Unterscheidung von Enteignung und Inhalts- und Schrankenbestimmung (ex ante) durch den Gesetzgeber. Eine verfassungswidrige Inhaltsbestimmung kann deshalb durch die Gerichte (ex post) nicht in eine Enteignung umgedeutet, und der Verfassungsverstoß durch Zubilligung eines gesetzlich nicht vorgesehenen Ausgleichs geheilt werden. 19 Ein gesetzlich nicht gewährter, aber verfassungsrechtlich erforderlicher Ausgleichsanspruch führt vielmehr zur Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Inhalts- und Schrankenbestimmung. (4) Gegebenenfalls hat der Gesetzgeber auch Härtefallklauseln oder Übergangsregelungen vorzusehen, insbesondere bei der Neuordnung eines ganzen Rechtsgebietes. 20 Für den vorliegenden Fall bedeutet dies: Angesichts des hohen Ranges, den der Naturschutz in unserer Rechtsordnung genießt (Staatszielbestimmung des Art. 20a GG) und der Tatsache, dass die Substanz des Eigentums des M unangetastet bleibt, ist die Verhältnismäßigkeit der NatSchVO auch ohne entsprechende Ausgleichsregelung zu bejahen. Insoweit wirkt sich insbesondere der Aspekt der Situationsgebundenheit des Grundstücks aus: Ein entschädigungspflichtiges Sonderopfer wird dem Eigentümer nur dann abverlangt, wenn eine bereits ausgeübte Nutzung oder eine vernünftigerweise in Betracht zu ziehende Nutzungsmöglichkeit untersagt wird. Ein vernünftiger und einsichtiger Eigentümer, der auch den Naturschutz nicht aus dem Auge verliert, wird jedoch freiwillig auf das Zelten in einem Moorgebiet mit seltenen Krötenarten verzichten. Damit muss M im Ergebnis das Verbot, im Freien zu campieren, entschädigungslos hinnehmen. c) Zwischenergebnis Die NatSchVO genügt auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. 3. Institutsgarantie nach Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG Die äußerste Grenze für die Ausgestaltung bildet die Institutsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG. Diese schützt einen Grundbestand an Normen, die ein Rechtsinstitut ausformen, das den Namen Eigentum noch verdient; 21 das Rechtsinstitut muss Privatnützigkeit (d.h. Zuordnung zu einem Rechtsträger, der zugleich Nutznießer ist) und die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand gewährleisten. 22 Die Privatrechtsordnung als solche wird aber durch die NatSchVO nicht gefährdet. 4. Wesensgehaltsgarantie, Art. 19 Abs. 2 GG Laut Bearbeitervermerk ist davon auszugehen, dass die NatSchVO selbst nicht gegen Art. 19 GG verstößt. IV. Ergebnis Die NatSchVO verletzt den M nicht in seiner Eigentumsfreiheit (Art. 14 GG) BVerfGE 58, 137 (149 f.); tatbestandlich ausgeformt in BVerfGE 100, 226 (245 f.); Pieroth/Schlink (Fn. 1), Rn f. BVerfGE 52, 1 (27 f.). Pieroth/Schlink, (Fn. 1), Rn f. BVerfGE 24, 367 (389). Vgl. Pieroth/Schlink, (Fn. 1), Rn f. ÖR II/2 Fall 9 Lösung WS 2012/2013 Seite 6 von 16

7 Teil II: Frage 1: Entschädigungsansprüche des L A. Entschädigungsanspruch aus Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG Ein Entschädigungsanspruch wegen Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG scheidet jedenfalls mangels gesetzlicher Regelung der Junktimklausel aus. B. Entschädigungsanspruch aus ausgleichspflichtiger Inhaltsbestimmung Ein solcher Entschädigungsanspruch kommt mangels gesetzlicher Ausgleichsregelung nicht in Betracht. C. Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff Der L kann Entschädigung aus enteignungsgleichem Eingriff nur verlangen, wenn dafür eine Anspruchgrundlage besteht und deren Tatbestand erfüllt ist. I. Rechtsgrundlage Die Entschädigung für enteignungsgleiche Eingriffe knüpft an rechtswidrige Beeinträchtigungen des Eigentums an. 1. Zunächst wurde der Entschädigungsanspruch durch ein argumentum a maiore ad minus in Art. 14 Abs. 3 GG verortet: Wenn schon eine (rechtmäßige) Enteignung einen Entschädigungsanspruch begründet, so müsse dieser erst recht bestehen, wenn die enteignende Maßnahme rechtswidrig ist und damit keine Enteignung, sondern ein enteignungsgleicher Eingriff vorliegt. Infolge des Nassauskiesungsbeschlusses kann der Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff jedoch nicht mehr auf Art. 14 Abs. 3 GG gestützt werden, da eine Enteignungsentschädigung nunmehr allein bei einer rechtmäßigen Enteignung in Betracht kommt (was insbesondere auch eine im Gesetz vorgesehene Entschädigungsregelung voraussetzt). 2. Daraufhin koppelte der BGH den Entschädigungsanspruch wegen rechtswidriger Eigentumsverletzung (trotz Beibehaltung der Bezeichnung enteignungsgleicher Eingriff ) von Art. 14 GG ab und verortete ihn auf der Ebene des einfachen Rechts im allgemeinen Aufopferungsgedanken der 74, 75 Einl.ALR 23 in seiner richterrechtlichen Ausprägung. Inzwischen ist der enteignungsgleiche Eingriff als einfachrechtlicher Entschädigungsanspruch gewohnheitsrechtlich anerkannt. Anmerkung: Die h.m. sieht sich vereinzelt berechtigter Kritik ausgesetzt, die den enteignungsgleichen Eingriff auf die Eigentumsfreiheit nach Art. 14 Abs. 1 GG stützen möchte. 24 Sie begründet dies mit der Haftungsfunktion der Grundrechte: Wenn der Abwehranspruch auf der ersten Stufe, der den Eingriff in das Eigentum verhindern soll, und der Folgenbeseitigungsanspruch auf der zweiten Stufe, der die Rückgabe des tatsächlich entzogenen Eigentumsobjekts zum Ziel hat, nicht oder nicht ausreichend greifen, dann und nur dann käme auf der dritten Stufe der Entschädigungsanspruch wegen enteignungsgleichen Eingriffs zum Zuge, der Wertersatz für das entzogene Eigentum gewährt. Alle diese Anspruchsvarianten hätten ihre Grundlage in Art. 14 Abs. 1 GG, würden aber auf der Ebene des einfachen Rechts erforderlichenfalls auch durch die Rechtsprechung konkretisiert und ausgestaltet. Durch die Stufenfolge würde zugleich der Vorrang des Primärrechtsschutzes (Abwehr des Eingriffs, Bestandsschutz) gegenüber dem Sekundärrechtsschutz (Entschädigung, Wertersatz) erklärt und begrenzt. II. Tatbestandsvoraussetzungen Ein Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff setzt voraus, dass (1.) eine vermögenswerte Rechtsposition i.s.d. Art. 14 Abs. 1 GG (2.) durch eine rechtswidrige hoheitliche Maßnahme beeinträchtigt wird, wobei sich (3.) die Maßnahme unmittelbar auf die Beeinträchtigung auswirkt, und (4.) die Sozialbindung überschritten ist. Außerdem darf dem Entschädigungsanspruch (5.) nicht der Vorrang des Primärrechtsschutzes entgegenstehen Einleitung zum Allgemeinen Landrecht für die Preußischen Staaten, in Kraft getreten am 1. Juni Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Auflage 2011, 27 Rn. 87. Maurer (Fn. 24), 27 Rn. 88 ff.; Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, 5. Aufl. 1998, S. 241 ff. ÖR II/2 Fall 9 Lösung WS 2012/2013 Seite 7 von 16

8 1. Eröffnung des Schutzbereichs des Art. 14 Abs. 1 GG a) Begriff des Eigentums Im vorliegenden Fall hat L zivilrechtliches Eigentum ( 903 BGB) an einer nahe der Oder gelegenen Feuchtwiese, die von ihm seit langem als Weideland für seine Schafherde genutzt wird. b) Umfang des Eigentumsschutzes Während der achtwöchigen Überschwemmung war diese spezifisch eigentumsbezogene Art der Nutzung unmöglich. Somit ist im konkreten Fall eine vermögenswerte Rechtsposition beeinträchtigt, die dem Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG unterfällt. 2. Beeinträchtigung durch eine rechtswidrige hoheitliche Maßnahme a) Beeinträchtigung Die Überschwemmung der Wiese führte zu einem achtwöchigen Entzug der Nutzbarkeit des Grundeigentums. b) Hoheitliche Maßnahme Die Beeinträchtigung der Eigentumsfreiheit kann sowohl durch Rechtsakt (materielles Gesetz oder VA) oder Realakte erfolgen. Hier hat die Wasserbehörde einseitig angeordnet, einen Großteil der Wassermassen durch technische Maßnahmen auf die Wiese des L abzuleiten. Regelungsinhalt der Anordnung ist auch eine Verfügung, die Wasserableitung zu dulden. In dieser Anordnung liegt eine hoheitliche Maßnahme (wohl VA i.s.d. 35 LandesVwVfG). c) Rechtswidrigkeit der Maßnahme Des Weiteren müsste die hoheitliche Maßnahme formell oder materiell rechtswidrig sein. Hierin unterscheidet sich der enteignungsgleiche Eingriff wesentlich von anderen Einwirkungen auf das Eigentum. aa) Formelle Rechtswidrigkeit Die getroffene Maßnahme ist formell rechtmäßig, weil die Wasserbehörde laut Sachverhalt im Rahmen ihrer Zuständigkeit gehandelt hat. Auch einer vorherigen Anhörung des L bedurfte es wegen der drohenden erheblichen Gefahr der Überschwemmung des Wohngebiets nicht (vgl. 28 Abs. 2 Nr. 1 LandesVwVfG). Mangels näherer Angaben ist zudem vom Grundsatz der Formfreiheit der Anordnung nach 37 Abs. 2 S.1 LandesVwVfG auszugehen. bb) Materielle Rechtswidrigkeit Materiellrechtlich kann die Maßnahme jedenfalls auf die sicherheitsrechtliche Generalklausel stützen und ist zudem auch nicht unverhältnismäßig, um die drohende Überschwemmungsgefahr des Wohngebiets abzuwehren. Somit ist die hoheitliche Maßnahme rechtmäßig (a.a. mit guter Begründung vertretbar). Anmerkung: Die folgenden grau unterlegten Ausführungen sind kein Bestandteil der Falllösung. Sie sollen lediglich einen Überblick über den weiteren Gang der Prüfung des Entschädigungsanspruchs aus enteignungsgleichem Eingriff vermitteln und sind in einer Klausur ggf. in einem Hilfsgutachten darzustellen. 3. Unmittelbarkeit zwischen hoheitlicher Maßnahme und Eigentumsbeeinträchtigung Die hoheitliche Maßnahme muss ferner unmittelbar zur Beeinträchtigung des Eigentums geführt haben. Im Gegensatz zur Enteignung, die einen gezielten Eingriff in das Eigentum voraussetzt, genügt für den enteignungsgleichen Eingriff die wertende Zurechnung der Eigentumsbeeinträchtigung zu einer hoheitlichen Maßnahme. Diese liegt vor, wenn die konkret vorgenommene hoheitliche Maßnahme entweder ohne weitere Zwischenschritte oder typischerweise und vorhersehbar zur Beeinträchtigung des Eigentums führt und deshalb dem handelnden Hoheitsträger zugerechnet werden kann. Dies war hier der Fall. 4. Überschreitung der Sozialbindung ÖR II/2 Fall 9 Lösung WS 2012/2013 Seite 8 von 16

9 Die Sozialbindung des Eigentums ist überschritten, wenn die Maßnahme nicht gemeinwohlbezogen ist und dem L ein gleichheitswidriges Sonderopfer auferlegt. a) Gemeinwohlbezogenheit der hoheitlichen Maßnahme Die hoheitliche Maßnahme, die aufgrund ihrer Rechtswidrigkeit das Gemeinwohl schon nicht fördern kann, muss wenigstens von dem Motiv getragen sein, einem öffentlichen Interesse zu genügen. Hier sollte die Anordnung der Umleitung des Hochwassers auf die Wiese des L eine Überschwemmung des 1 km entfernten Wohngebiets verhindern. b) Sonderopfer Ferner müsste dem L durch die Eigentumsbeeinträchtigung ein Sonderopfer abgenötigt worden sein. In einem Rechtsstaat (Art. 20 Abs. 3 GG) liegt dieses Sonderopfer in der Rechtswidrigkeit der Eigentumsbeeinträchtigung (Rechtswidrigkeit des Erfolgs). Die Rechtswidrigkeit des Erfolgs wird beim enteignungsgleichen Eingriff regelmäßig durch die materielle Rechtswidrigkeit der hoheitlichen Maßnahme (Handlung) indiziert die formelle Rechtswidrigkeit einer hoheitlichen Maßnahme ist dagegen allein handlungsformbezogen und lässt keine Rückschlüsse auf den Erfolg zu (vgl. 46 LandesVwVfG). 5. Vorrang des primären Rechtsschutzes Da nach dem Nassauskiesungsbeschluss des BVerfG der Betroffene kein Wahlrecht hat, gegen eine Eigentumsbeeinträchtigung vorzugehen oder diese hinzunehmen und Entschädigung zu verlangen (der Satz Dulde und liquidiere gilt nicht; dies ergibt sich aus dem Vorrang des Bestandsschutzes), trifft nach dem BGH den Betroffenen ein Mitverschulden gemäß 254 BGB analog, wenn er gegen die Eigentumsbeeinträchtigung hätte vorgehen können und ihm dies auch zumutbar gewesen wäre. Anmerkung: Nach dem Nassauskiesungsbeschluss 26 entfällt die Sperrwirkung des Primärrechtsschutzes in Form des Bestandsschutzes, wenn dem Betroffenen die Anfechtung der eigentumsbeeinträchtigenden Maßnahme im konkreten Fall nicht möglich oder nicht zumutbar sein sollte. Der Betroffene erhält zwar in diesen Fällen keine Enteignungsentschädigung, da diese eine rechtmäßige Maßnahme voraussetzt, doch wird der Weg für eine Entschädigung nach den Grundsätzen über die Entschädigung wegen enteignungsgleichen Eingriffs frei. Art. 14 Abs. 3 GG wird dadurch nicht unterlaufen, weil er nur die Voraussetzungen einer rechtmäßigen Enteignung, nicht aber die Rechtsfolgen rechtswidriger Eingriffe regelt. Der Gesetzesvorbehalt des Art. 14 Abs. 3 GG gilt offensichtlich nur für die Enteignungsentschädigung, schließt aber anderweitig begründete Entschädigungsansprüche nicht aus. Mit Maurers Worten: Es wäre auch grotesk, wenn der Gesetzesvorbehalt, der hier wie auch sonst in erster Linie dem Schutz des Bürgers dient, nunmehr gegen den Bürger gewendet würde, indem er den Staat gegen Entschädigungsforderungen des Bürgers absichert. 27 Es ist also zu prüfen: a) Einlegung eines zulässigen Rechtsmittels als Ersuchen um Primärrechtsschutz Hier wäre gegen die Anordnung der Wasserbehörde ein Widerspruch nach 68 Abs. 1 VwGO (alternativ Anfechtungsklage nach 42 Abs. 1 VwGO) oder im Falle der sofortigen Vollziehbarkeit der Anordnung ein Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz nach 80 Abs. 5 VwGO zulässig gewesen. b) Zumutbarkeit der Einlegung dieses Rechtsmittels Diese zulässigen Rechtsmittel waren nicht offensichtlich unbegründet. c) Schuldhaftes Versäumnis des Primärrechtsschutzes Anmerkung: Das Verschulden ist beim Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff ein negatives, beim Schadensersatzanspruch aus Amtshaftung gemäß 839 BGB i.v.m. Art. 34 GG ein positives Tatbestandsmerkmal. Deshalb begründet der Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff trotz analoger Anwendung des 254 BGB keine Verschuldenshaftung und kann somit auch neben einem Amtshaftungsanspruch geltend gemacht werden. Im Ergebnis steht auch der Vorrang des Primärrechtsschutzes einem Entschädigungsanspruch des L aus enteignungsgleichem Eingriff entgegen BVerfGE 58, 300 (324). Maurer, (Fn. 24), 27 Rn. 96. ÖR II/2 Fall 9 Lösung WS 2012/2013 Seite 9 von 16

10 III. Ergebnis Schon mangels rechtswidrigen Handelns der Behörde scheidet ein Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff aus. D. Entschädigungsanspruch aus enteignendem Eingriff Der L kann eine Entschädigung aus enteignendem Eingriff nur verlangen, wenn dafür eine Anspruchgrundlage besteht und deren Tatbestand erfüllt ist. I. Rechtsgrundlage II. Die Entschädigung für enteignende Eingriffe knüpft an Beeinträchtigungen des Eigentums durch atypische und unvorhergesehene Nebenfolgen rechtmäßigen Verwaltungshandelns an. Der vom BGH entwickelte Entschädigungsanspruch wegen enteignenden Eingriffs wird wie der Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff auf der Ebene des einfachen Rechts im allgemeinen Aufopferungsgedanken der 74, 75 Einl.ALR in seiner richterrechtlichen Ausprägung verankert und ist inzwischen gewohnheitsrechtlich anerkannt. Tatbestandsvoraussetzungen Ein Entschädigungsanspruch aus enteignendem Eingriff setzt voraus, dass (1.) eine vermögenswerte Rechtsposition i.s.d. Art. 14 Abs. 1 GG (2.) durch atypische und unvorhergesehene Nebenfolgen einer rechtmäßigen hoheitlichen Maßnahme beeinträchtigt wird, wobei sich (3.) die Maßnahme unmittelbar auf die Beeinträchtigung auswirkt, und (4.) die Sozialbindung überschritten ist Eröffnung des Schutzbereichs des Art. 14 Abs. 1 GG (s. o.) 2. Beeinträchtigung durch atypische und unvorhergesehene Nebenfolgen einer rechtmäßigen hoheitlichen Maßnahme a) Beeinträchtigung (s. o.) b) Hoheitliche Maßnahme (s. o.) c) Rechtmäßigkeit der hoheitlichen Maßnahme (s. o.) d) Atypische und unbeabsichtigte Nebenfolge Die Überschwemmung der Wiese des L und der damit einhergehende achtwöchige Entzug der Nutzbarkeit war keine atypische und unbeabsichtigte Nebenfolge, sondern vielmehr ausdrückliches Ziel der Anordnung der Wasserbehörde. Rechtsprechung 29 und Schrifttum 30 stimmen darin überein, dass der enteignende Eingriff nur bei atypischen und nicht vorhergesehenen Nebenfolgen zur Anwendung kommt. Anmerkung: Früher war die Reichweite des Tatbestands des enteignenden Eingriffs umstritten. Die Literatur verfolgte eine enge Auslegung, die Rechtsprechung dagegen eine weite Auslegung des Tatbestands. Der mittlerweile überholte Streit um die Weite des Tatbestands des enteignenden Eingriffs gründet letztlich darin, dass für ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmungen im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet ist ( 40 Abs. 2 S. 1 HS. 2 VwGO), während für den auf dem Aufopferungsgedanken beruhenden Entschädigungsanspruch der ordentliche Rechtsweg eröffnet ist ( 40 Abs. 2 S. 1 HS. 1 VwGO). Die weite Interpretation des BGH dient so auch der Verteidigung von Zuständigkeiten gegenüber der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Weiterhin ist aber zu beachten: Eine [mangels Ausgleichsregelung] verfassungswidrige Inhalts- und Schrankenbestimmung stellt nicht zugleich einen enteignenden Eingriff dar und kann nicht in einen solchen umgedeutet werden Maurer, (Fn. 24), 27 Rn. 107 ff.; Ossenbühl (Fn. 25), S. 241 ff. Das beim enteignungsgleichen Eingriff geprüfte Merkmal des Vorrangs des primären Rechtsschutzes ist hier nicht relevant, da zulässige Rechtsmittel gegen eine rechtmäßige Maßnahme der Verwaltung stets offensichtlich unbegründet sind. BGHZ 100, 136/144. Maurer, (Fn. 24), 27 Rn. 109; Jarass/Pieroth, (Fn. 7) Art. 14 Rn. 58; Ossenbühl, (Fn. 25), S. 270 ff. BVerfGE 79, 174 (192). ÖR II/2 Fall 9 Lösung WS 2012/2013 Seite 10 von 16

11 3. Unmittelbarkeit zwischen hoheitlicher Maßnahme und Eigentumsbeeinträchtigung (Zurechnungskriterium) Keine weiteren Zwischenschritte zwischen der Anordnung der Umleitung des Wassers und der Überschwemmung des Grundstücks des L erforderlich Beeinträchtigung des Eigentums wird dem handelnden Hoheitsträger zugerechnet. 4. Überschreitung der Sozialbindung Die Sozialbindung des Eigentums ist überschritten, wenn die Maßnahme nicht gemeinwohlbezogen ist und dem L ein gleichheitswidriges Sonderopfer auferlegt. a) Gemeinwohlbezogenheit der hoheitlichen Maßnahme Hier sollte die Anordnung der Umleitung des Hochwassers auf die Wiese des L eine Überschwemmung des 1 km entfernten Wohngebiets verhindern. b) Sonderopfer (Unzumutbarkeit der Eigentumsbeeinträchtigung) III. Dem L müsste durch unbeabsichtigte und atypische Folgen der an sich rechtmäßigen hoheitlichen Maßnahme ein Sonderopfer abgenötigt worden sein. Es ist also wie beim enteignungsgleichen Eingriff ein Sonderopfer, d.h. ein rechtswidriger Erfolg der hoheitlichen Handlung erforderlich. Da das dem enteignenden Eingriff zugrundeliegende Verwaltungshandeln rechtmäßig ist (s.o.), kann es im Gegensatz zum rechtswidrigen Verwaltungshandeln beim enteignungsgleichen Eingriff keine Indizwirkung zugunsten eines Sonderopfers entfalten (Trennung von Handlungs- und Erfolgsunrecht). Das Vorliegen eines Sonderopfers bedarf somit der besonderen Begründung. Hier wäre zu prüfen, ob die atypischen Nebenfolgen die Sozialbindung des Eigentums überschreiten und deshalb eine staatliche Entschädigungspflicht auslösen. Dies wäre nach der Schweretheorie zu beurteilen. 32 Dabei spräche das Kriterium der Situationsgebundenheit des Eigentums grundsätzlich für eine entschädigungslos hinzunehmende Konkretisierung der Sozialbindung. L muss bei der Lage der Feuchtwiese im Oderbruch nahe der Oder grundsätzlich damit rechnen, dass dieses gelegentlich überschwemmt wird. Gegen die Unzumutbarkeit der Eigentumsbeeinträchtigung spricht auch, dass dem L kein individuelles Sonderopfer auferlegt wurde, sondern das Wasser auf die im Oderbruch gelegenen Grundstücke und damit unter anderem auf die Wiese des L umgeleitet wurde. Ein gleichheitswidriges Sonderopfer dürfte deshalb ausscheiden. Auch die nicht nur kurzfristige Überschwemmung von acht Wochen und die während dieser Zeit eingetretene völlige Nutzlosigkeit des Grundstücks für L sprechen zwar für eine besondere Belastung, aber nicht für ein gleichheitswidriges Sonderopfer. (a.a. gut vertretbar). Ergebnis L hat keinen Entschädigungsanspruch aus enteignendem Eingriff. Frage 2: Eröffnung des Rechtswegs für Entschädigungsansprüche I. Entschädigungsansprüche aufgrund Enteignung Ordentlicher Rechtsweg (Art. 14 Abs. 3 S. 4 GG als abdrängende Sonderzuweisung). II. III. Entschädigungsansprüche aufgrund ausgleichspflichtiger Inhaltsbestimmung Verwaltungsrechtsweg ( 40 Abs. 2 S. 1 HS. 2 VwGO). Entschädigungsansprüche aufgrund enteignungsgleichen Eingriffs Aufgrund der vom BGH im Anschluss an den Nassauskiesungsbeschluss des BVerfG vorgenommenen dogmatischen Verortung im allgemeinen Aufopferungsgedanken der 32 Peine, (Fn. 12), Rn ÖR II/2 Fall 9 Lösung WS 2012/2013 Seite 11 von 16

12 IV. 74, 75 Einl.ALR ist der ordentliche Rechtsweg eröffnet ( 40 Abs. 2 S. 1 HS. 1 VwGO als abdrängende Sonderzuweisung). Sieht man die Grundlage für den enteignungsgleichen Eingriff dagegen mit der Mindermeinung in Art. 14 Abs. 1 GG, so ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ( 40 Abs. 2 S. 1 HS. 2 VwGO). Entschädigungsansprüche aufgrund enteignenden Eingriffs Aufgrund der vom BGH im Anschluss an den Nassauskiesungsbeschluss des BVerfG vorgenommenen dogmatischen Verortung im allgemeinen Aufopferungsgedanken der 74, 75 Einl.ALR ist der ordentliche Rechtsweg eröffnet ( 40 Abs. 2 S. 1 HS. 1 VwGO als abdrängende Sonderzuweisung). Exkurs Aufgabenstellung: Erläutern Sie den Schutzbereich des Art. 14 I 1 GG, Eingriffsmöglichkeiten und die entsprechenden Rechtfertigungsansätze! Die Prüfung der Verletzung eines Freiheitsgrundrechts wie Art. 14 GG gliedert sich typischerweise in die Punkte Schutzbereich (I), Eingriff (II) und die verfassungsrechtliche Rechtfertigung (III). Dementsprechend lautet die Aufgabenstellung. I. Schutzbereich: Im Punkt Schutzbereich ist darzustellen, welche Verhaltensweisen und Personen von dem Grundrecht erfasst sind. Dabei gewährleistet ein Grundrecht sowohl die Verhaltensweise Handeln (positive Freiheit), als auch die Verhaltensweise Unterlassen (negative Freiheit). 1. Der Schutzbereich des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG umfasst zu einem bestimmten Zeitpunkt alles, was das einfache Recht zu diesem Zeitpunkt als Eigentum definiert. 33 Dabei lassen sich folgende Gruppen unterscheiden: a) Zum einen zählt jedes privatrechtliche vermögenswerte Recht zum Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG. Dem Berechtigten muss es dafür von der Rechtsordnung in der Weise zugeordnet sein, dass er die damit verbundenen Befugnisse nach eigener und eigenverantwortlicher Entscheidung zu seinem privaten Nutzen ausüben darf. Folglich umfasst der Schutzbereich nicht nur das zivilrechtliche Eigentum (vgl. 903 BGB), dingliche Rechte wie Hypothek und Grundschuld und sonstige gegenüber jedermann wirkende Rechtspositionen, sondern darüber hinaus 33 BVerfG, B. v , NJW 745, 749. ÖR II/2 Fall 9 Lösung WS 2012/2013 Seite 12 von 16

13 auch nicht dingliche vermögenswerte Rechtspositionen. 34 Als Beispiele aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Patent- und Warenzeichenrechte, privatrechtliche Forderungen, Aktien, Urheberrechte und die Internet-Domain zu nennen. b) Zum zweiten zählen auch vermögenswerte subjektiv-öffentliche Rechte zum Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG. Dafür muss diese vermögenswerte Rechtsposition nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts dem Berechtigten privatnützig zugeordnet sein, der Existenzsicherung dienen und auf nicht unerheblichen Eigenleistungen beruhen. Nach diesen Gesichtspunkten hat das Bundesverfassungsgericht Ansprüche und Anwartschaften auf Renten aus der Sozialversicherung und den Anspruch auf Erstattung zu viel gezahlter Steuern unter Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG subsumiert. Im Gegensatz dazu fallen staatliche Leistungen dann nicht in den Schutzbereich, wenn ihre Gewährung allein aufgrund staatlicher Fürsorgepflicht erfolgt und ohne entsprechende (Eigen-) Leistungen des Berechtigten entsteht. 35 Solche Leistungen sind beispielsweise das Kindergeld und Subventionen. c) Zum dritten sichert Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG nach Auffassung des Bundesgerichtshofs und der herrschenden Lehre auch den Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs. Als sonstiges Recht im Sinne des 823 Abs. 1 BGB erfährt er einfachgesetzlichen Schutz über das Deliktsrecht. Dem Schutzbereich unterliegt nicht nur der gegenständliche Bestand des Betriebes, sondern darüber hinaus alles, was zusammen den wirklichen Wert des Betriebes ausmacht. 36 Das Bundesverfassungsgericht lässt dagegen offen, ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als geschützte Position des Art. 14 I 1 GG anzusehen ist, da das Unternehmen als tatsächliche nicht aber rechtliche Zusammenfassung bereits über die zu seinem Vermögen gehörenden Sachen und Rechte an sich vor verfassungswidrigen Eingriffen geschützt ist. Es stellt lediglich fest, dass der Schutz des Gewerbebetriebs nicht weitergehender sein kann als der seiner wirtschaftlichen Grundlage. 37 d) Zuletzt unterfällt das Vermögen als solches nicht dem Eigentumsbegriff, da es selbst kein Recht, sondern den Inbegriff aller geldwerten Güter einer Person darstellt. Das Bundesverfassungsgericht bejaht einen Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG allein in den Fällen, in denen Geldleistungspflichten den Pflichtigen übermäßig belasten und seine Vermögensverhältnisse so grundlegend beeinträchtigen, dass sie eine erdrosselnde Wirkung haben Abschließend ist auf den Umfang des Eigentumsschutzes einzugehen. a) Geschützt ist der Bestand des Eigentums ( das Erworbene ), nicht jedoch Chancen, Hoffnungen, Erwartungen und Aussichten ( der Erwerb ). 39 Demzufolge erfasst der Eigentumsschutz vor allem beim eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nicht die tatsächlichen Gegebenheiten und günstige Umweltbedingungen wie bestehende Geschäftsverbindungen, erworbener Kundenstamm, Konkurrenzlosigkeit und Absatzmöglichkeiten. Die Abgrenzung zu Art. 12 GG erfolgt anhand folgender Faustformel: Art. 14 GG schützt das Erworbene, das Ergebnis einer Betätigung, Art. 12 GG hingegen den Erwerb, die Betätigung selbst. b) Des Weiteren gewährt Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG die Nutzung des Eigentums. Neben das Recht des Eigentümers, sein Eigentum einfach zu behalten, tritt positiv gesehen die freie Verbrauchs-, Verwendungs- und Verfügungsmöglichkeit sowie negativ gesehen das Recht, sein Eigentum nicht zu nutzen St. Rspr. Vgl. BVerfG, B. v , NJW 2006, 1191, 1192; BVerfG, U. v , BVerfGE 95, 267, 300; BVerfG, B. v , BVerfGE 83, 201, 209. BVerfG, B. v , BVerfGE 97, 271, 284; BVerfG, U. v , BVerfGE 100, 1, 32 f. BGH, U. v , BGHZ 111, 349, 356. BVerfG, B. v , BVerfGE 51, 193, 221 f; BVerfG, B. v , NVwZ 2002, St Rspr. Vgl. BVerfG, B. v , NJW 2006, 1191, 1193; BVerfG, U. v , NJW 1997, BVerfG, B. v , BVerfGE 105, 252, 277 f. ÖR II/2 Fall 9 Lösung WS 2012/2013 Seite 13 von 16

14 c) Zuletzt umfasst der Eigentumsschutz auch effektiven Rechtsschutz und einen Anspruch auf faire Verfahrensführung, 40 also eine Verfahrensgarantie, die dem Eigentümer das Recht zugesteht, seine Eigentümerinteressen im Verwaltungs- und Gerichtsverfahren effektiv zu vertreten und gegenüber anderen Privatrechtssubjekten zu verfolgen und durchzusetzen. 3. Alle natürlichen Personen sind vom persönlichen Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG erfasst. Juristische Personen sind nach Maßgabe des Art. 19 Abs. 3 GG geschützt. II. Eingriff: Im Punkt Eingriff ist zu erörtern, ob das Grundrecht von einem staatlichen Handeln betroffen ist. Einen Eingriff stellt jedes hoheitliche Handeln dar, das dem einzelnen ein Verhalten, das in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt, ganz oder zum Teil unmöglich macht. 41 Eingriffe in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG können durch Inhalts- und Schrankenbestimmungen (Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG), durch Enteignung (Art. 14 Abs. 3 GG) sowie faktisch erfolgen. 1. Inhalts- und Schrankenbestimmungen legen generell und abstrakt die Rechte und Pflichten des Eigentümers und damit auch den Inhalt des Eigentums fest. Als solche sieht Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG die Gesetze vor, seien sie privatrechtlicher oder öffentlichrechtlicher Natur. Unter Gesetze fallen nicht nur die (formellen) Parlamentsgesetze, sondern auch die materiellen, also jede abstrakt-generelle Norm wie Rechtsverordnungen und Satzungen. Dazu gehören ebenfalls Anwendungs- und Vollzugsakte, in denen die gesetzlichen Inhalts- und Schrankenbestimmungen von Rechtsprechung (Urteil, Beschluss) und Verwaltung (VA, Realakt) konkretisiert und individualisiert werden. 2. Die Enteignung kommt in Gestalt der Legalenteignung ( durch Gesetz ) und der Administrativenteignung ( auf Grund eines Gesetzes ) vor (vgl. Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG). Die Legalenteignung zeichnet sich dadurch aus, dass ein Gesetz einem bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis konkrete Eigentumsrechte entzieht, die aufgrund der allgemein geltenden Gesetze nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG erworben worden sind. Anders als bei den Inhalts- und Schrankenbestimmungen genügen nur formelle Gesetze. Demgegenüber erteilt bei der Administrativenteignung der Gesetzgeber der Exekutive die Ermächtigung, mittels Verwaltungsakts Eigentum Einzelner zu entziehen. Die Abgrenzung dieser verschiedenartigen Institute geschieht anhand der formellen Kriterien Form und Zweckrichtung. Der Form nach erfasst die Enteignung ein konkretes Eigentumsrecht eines bestimmten oder bestimmbaren Personenkreises (konkret-individuell), während die Inhaltsund Schrankenbestimmungen abstrakt-generelle Regelungen darstellen, also unzählige Eigentumspositionen eines unbestimmten Personenkreises betreffen. Der Zweckrichtung nach richtet sich die Enteignung, sei es durch ein Gesetz (Legalenteignung) oder auf Grund eines Gesetzes (Administrativenteignung), auf den vollständigen oder teilweisen Entzug einer Eigentumsposition zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben, während hingegen die Inhalts- und Schrankenbestimmungen Rechte und Pflichten des Eigentümers festlegen, also den Inhalt des Eigentums bestimmen Der faktische Eingriff zeichnet sich dadurch aus, dass das Eigentum lediglich mittelbar durch die Vornahme einer nicht auf das Eigentum abzielenden Handlung betroffen wird. Es kommt hier darauf an, dass die Nutzung, Verfügung oder die Verwertung von geschützten Eigentumspositionen in erheblichem Umfang faktisch beeinträchtigt wird. Beispiele für faktische Eingriffe stellen Realakte dar oder Beeinträchtigungen wie Immissionen oder Lärm durch Straßenbau BVerfG, B. v , BVerfGE 46, 325, 334. Vgl. Pieroth/Schink, (Fn. 10), Rn. 251 ff.. Siehe dazu BVerfG, B. v , NJW 1982, 745, 748; BVerfG, B. v , BVerfGE 100, 226, 239 f. Jarass/Pieroth, (Fn. 7) Art. 14 Rn. 30 ff. ÖR II/2 Fall 9 Lösung WS 2012/2013 Seite 14 von 16

15 III. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung: Unter diesem Punkt ist zu prüfen, ob der Eingriff in den Schutzbereich durch eine Schranke solche Schranken stellen im Rahmen des Art. 14 GG Inhalts- und Schrankenbestimmungen und Enteignungen dar gemessen an Schranken- Schranken wie Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, Bestimmtheitsgebot und Parlamentsvorbehalt verfassungsgemäß ist. 1. Für Inhalts- und Schrankenbestimmungen gilt maßgeblich der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Das staatliche Handeln bedarf dafür eines legitimen Zwecks, der Geeignetheit, der Erforderlichkeit und der Angemessenheit, wobei dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum (Einschätzungsprärogative) zusteht. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG finden infolge der Verpflichtung, die Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen 44 auf der einen Seite der Schutz der grundsätzlichen Privatnützigkeit der vermögenswerten Rechte, auf der anderen Seite die Anordnung des Art. 14 Abs. 2 GG: Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen einige besondere Kriterien Berücksichtigung: Übergangsregelungen, Entschädigungsklauseln, die Bedeutung und Eigenart des vermögenswerten Rechts oder Guts für den Eigentümer und die Situationsgebundenheit. a) Übergangsklauseln kommen insbesondere im Falle der Neuordnung eines Rechtsgebietes in Betracht. Die Umgestaltung von individuellen Rechtspositionen geschieht im Wege der Übergangsklauseln, wenn Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die den Vorrang vor dem berechtigten durch die Bestandsgarantie gesicherten Vertrauen auf den Fortbestand eines wohlerworbenen Rechtes verdienen. Andernfalls wäre das Vertrauen in die Beständigkeit der Rechtsordnung, ohne das eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung im vermögensrechtlichen Bereich nicht möglich ist, erschüttert. 45 b) Entschädigungsklauseln bedarf es nach dem Bundesverfassungsgericht zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit dann, wenn die Anwendung des Gesetzes ausnahmsweise zu einer unzumutbaren Belastung des Eigentümers führt. Im Grundsatz müssen die Inhalts- und Schrankenbestimmungen jedoch ohne Ausgleichsregelungen die Substanz des Eigentums wahren. Kompensatorische Maßnahmen scheiden allerdings aus, wenn weder mit technischen noch mit administrativen oder finanziellen Mitteln ein dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügender Ausgleich gefunden werden kann. 46 c) Die Bedeutung des Eigentums für den Eigentümer spielt für den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz eine wichtige Rolle. Sichert das Eigentum die persönliche Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz. Stehen jedoch der soziale Bezug und die soziale Funktion des Eigentumsobjekts im Vordergrund, erhöht sich die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers. Zudem erweitern grundlegende Veränderungen der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse den Regelungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers. 47 d) Schließlich kommt es auch auf die Eigenart des vermögenswerten Guts oder Rechts an. So verbietet es die Unvermehrbarkeit und die Unentbehrlichkeit von Grund und Boden, seine Nutzung dem unübersehbaren Spiel der freien Kräfte und dem Belieben des Einzelnen vollständig zu überlassen. Die Interessen der Allgemeinheit beim Boden fordern diesbezüglich ein weitaus stärkeres Maß an Geltung als bei anderen Vermögensgütern. 48 e) Zuletzt folgt aus der Situationsgebundenheit von Grundstücken eine immanente Beschränkung der Rechte des Eigentümers, aus der sich Schranken seiner Nutzungs- und Verfügungs BVerfG, U. v , BVerfGE 101, 239, 259. BVerfG, B. v , NJW 1982, 745, 753. BVerfG, B. v , BVerfGE 100, 226, 244 f. BVerfG, B. v , BVerfGE 101, 54, 75. BVerfG, B. v , BVerfGE 52, 1, 32 f. ÖR II/2 Fall 9 Lösung WS 2012/2013 Seite 15 von 16

16 macht ergeben. Wann eine solche Schranke vorliegt, bedarf einer wertenden Beurteilung der Kollision zwischen den berührten Interessen des Allgemeinwohls und den betroffenen Eigentümerinteressen. Eine situationsbedingte Belastung des Grundstücks ist anzunehmen, wenn ein als Leitbild gedachter vernünftiger und einsichtiger Eigentümer, der auch das Gemeinwohl nicht aus dem Auge verliert, von sich aus im Blick auf die Lage und die Umweltverhältnisse seines Grundstücks von bestimmten Formen der Nutzung absehen würde. 49 2) Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Enteignung ergibt sich aus Art. 14 Abs. 3 GG. Demnach erfordern Enteignungen eine Junktim- Klausel, die Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, eine Allgemeinwohlmotivation und die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. a) Die Junktim- Klausel erfordert, dass das Gesetz eine Entschädigung vorsieht und Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Ohne diese Entschädigungsregelung ist das Gesetz verfassungswidrig. Der Betroffene muss allerdings in diesem Fall gegen die rechtswidrige Enteignung vorgehen (Vorrang des Primärrechtsschutzes). Er kann nicht unter Verzicht auf ein Vorgehen gegen die rechtswidrige Enteignung sogleich eine Entschädigung beanspruchen, die das Gesetz nicht vorsieht. Ein Handeln nach dem Motto Dulde und Liquidiere ist damit nicht möglich. Dabei verlangt das BVerwG hinsichtlich der Junktim-Klausel, dass der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber festlegt, wann eine zu einer Entschädigung führende Enteignung vorliegt. Er darf dies wegen ihrer Warnfunktion nicht unentschieden lassen. 50 Salvatorische Klauseln reichen demnach nicht aus. b) Eine Enteignung ist nur zum Wohl der Allgemeinheit zulässig. Als Mittel zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben muss sie mit dem erklärten Ziel erfolgen, das Eigentumsobjekt für eine konkrete, dem Wohl der Allgemeinheit dienende Aufgabe zu gebrauchen. Private oder fiskalische Interessen genügen ebenso wenig wie allgemeine Zweckmäßigkeitserwägungen. Darüber hinaus setzt sie die Unumgänglichkeit voraus, den konkreten Eigentumsgegenstand zur Erfüllung der öffentlichen Aufgabe in die Hand des Staates zu bringen. 51 Die Enteignung muss darüber hinaus gemessen am Wohl der Allgemeinheit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen. c) Zuletzt besagt Art. 14 Abs. 3 S. 3 GG, dass die Entschädigung unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen ist. Dem Gesetzgeber obliegt diese Ausgestaltung und Konkretisierung der Entschädigungsverpflichtung. Einer Entschädigung nach dem Verkehrswert bedarf es dazu nicht; eine solche steht jedoch mit der Verfassung im Einklang. Allerdings steht es den Gerichten nicht zu, bei einer den Verfassungsvorgaben nicht genügenden Abwägung eine ihnen angemessene erscheinende Entschädigung zuzusprechen. Sie müssen vielmehr abwarten, bis der Gesetzgeber seiner Pflicht zur Schaffung einer verfassungsgemäßen Entschädigungsregelung nachkommt. 52 Möglich ist jedoch eine Vorlage zum BVerfG im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG BGH, U. v , BGHZ 90, 4, 15. BVerwG, U. v , BVerwGE 84, 361, 365. BVerfG, B. v , NJW 1999, BVerfG, B. v , BVerfGE 46, 268, 285. ÖR II/2 Fall 9 Lösung WS 2012/2013 Seite 16 von 16