Hochschule im Wandel: Von der akademischen Republik zur managerial university

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1 Prof. Dr. Andrä Wolter Hochschule im Wandel: Von der akademischen Republik zur managerial university Beitrag zum Expertengespräch Arbeiten in der Dienstleistungshochschule Auswirkungen der Hochschulreform auf die Beschäftigten Friedrich-Ebert-Stiftung Berlin, 15. Januar 2009

2 Wandel des Hochschulsystems im Überblick (1) Herausforderungen des quantitativen Wandels: Wellen von Expansion und Kontraktion (2) Strukturwandel des Hochschulsystems: horizontale und vertikale Differenzierung, Konvergenz oder Divergenz? (3) Studienreform durch Bologna: Mehr als neue Abschlüsse und gestuftes Studium umfassender Wandel der Lehrund Lernkulturen (4) Neue Steuerungskonzepte und -verfahren (5) Hochschulentwicklung und -finanzierung: Stagnation der der staatlichen Grundfinanzierung (Unterfinanzierung?), Konzentration in der Hochschulentwicklung (6) Föderalismusreform und Politikverflechtung (7) Weitere Handlungsfelder: zum Beispiel akademisches Karrieresystem, Hochschulzulassung, Qualitätssicherung 2

3 Ausblick und theoretische Ansätze In den folgenden Ausführungen Konzentration auf Steuerungskonzepte und Steuerungsverfahren Unterschiedliche theoretische Ansätze Theorie des akademischen Kapitalismus (Leslie/ Slaughter) New Public Management und Managerialism Hochschule als bürokratische Organisation (extern) Hochschule als besondere soziale Organisation (intern): loosely coupled system (Weick) oder organisierte Anarchie (Cohen/March/Olsen) Hochschule als Unternehmen oder wettbewerbliche Institution Entrepreneurial university (Clark): Idee einer in ihrer Umwelt selbständig und aktiv agierenden Universität 3

4 Vorgeschichte (1) International-vergleichende Perspektive: Deutschland als Beispiel für ein Hochschulsystem, in dem Staat und akademische Oligarchie die beiden Hauptakteure waren (2) Historische Gründe: Dualer Charakter deutscher Universitäten als Korporationen und (territorial)staatliche Einrichtungen seit dem 14./16. Jahrhundert schrittweise ausgebildet Konzept des Kulturstaates (19. J.) verstärkt dieses Modell Erfolgsgeschichte der deutschen Universität bis 1933 als internationales Reformmodell Staat als Träger der Hochschulreform (seit 1960): Verschiebung der Balance zur staatlichen Seite 4

5 Deutsche Universität als akademische Republik (1) Institutionelle Autonomie: Staatlich privilegiert, geschützt und finanziert (2) Interne Selbstverwaltung (zunächst als Ordinarienuniversität, dann als Gruppenuniversität) (3) Gleichheitsvorstellung individuell (innerhalb der Gruppen) und institutionell (4) Selbstergänzungsrecht bei hochgradig standardisierter akademischer Laufbahn (5) Personale Autonomie: Rechtlich geschützter hoher Grad an akademischer Freiheit (inhaltliche Wissenschaftsfreiheit und arbeitsorganisatorische Unabhängigkeit) (6) Konzept der Forschungsuniversität mit nachrangiger Bedeutung der Lehre 5

6 Instanzen der hochschulpolitischen Koordination Vergleich Deutschland (alt) USA (staatl. Univ.) USA (staatlich) Deutschland (altes Modell) Staat Uni-management (zentral) Uni-management (dezentral) Academic community/ Professoren 6

7 Reformerfordernisse in Deutschland Ursachen (1) Versagen des alten Steuerungsmodells durch Überforderung der beiden Hauptakteure Staat und akademische Oligarchie (2) Massives Wachstum des Hochschulsystems/der einzelnen Hochschule infolge der massification lässt traditionelles Steuerungsmodell an seine Grenzen stoßen: Fass ohne Boden mangelnde Effektivität der Großorganisation Universität (3) Vertrauensverlust in die Reform-/Entscheidungsfähigkeit der Gruppen-/Gremienuniversität, mangelnde Effizienz: organisierte Verantwortungslosigkeit (4) 1975/80er Jahre: Reformmoratorium oder Partialreformen (5) Deutschland als verspätete Nation in der Welle der europäischen Hochschulreformen (6) Ausstrahlung ausländischer Steuerungsmodelle: starkes Management (USA), starke Unabhängigkeit bei Balance Management/Professoren (UK), Steuerung aus Distanz (NL) wachsende Skepsis gegenüber starkem Staat 7

8 Internationale Trends des Wandels von governance regimes (OECD 2003) (1) Reduktion staatlichen Einflusses bei größerer institutioneller Autonomie (2) Finanzierung: Erschließung neuer Ressourcen und veränderte Allokationsverfahren (3) Qualitätssicherung: Etablierung neuer Verfahren/Instanzen für Evaluation und Akkreditierung (zentral oder dezentral) (4) Institutionelle/s Steuerung und Management: von konsensorientierten Formen zu stärkerer Verantwortlichkeit des Hochschulmanagements bei gleichzeitiger Verankerung intermediärer Institutionen (5) Leadership : neue Rekrutierungsformen und Anforderungen ( networking - und Managementkompetenzen) Aber: vielfältige nationale Unterschiede innerhalb dieses Musters Trends, aber kein konvergentes Modell 8

9 Europäische Trends des Wandels von governance regimes (nach Peter Maassen 2006) (1) Systemsteuerung und institutionelle Autonomie: denationalization from state agencies to public corporations (2) Stärkung und Professionalisierung des Hochschulmanagements, wachsender formaler Einfluss externer stakeholders (3) Qualitätssicherung und Akkreditierung aber widersprüchliche Trends: institutionell ( audit ) vs. programmorientiert institutionelle Verantwortung oder oberhalb der Institutionen einheitlich oder diversifiziert (4) Finanzierung: wachsender Leistungsbezug, größere Freiräume in der Budgetierung, Unterschiede in der Gebührenfrage (5) Erweiterung der Kooperation Hochschulen Industrie (6) Wachsende Systemdifferenzierung auf europäischer, nationaler/interinstitutioneller und intrainstitutioneller Ebene Aber auch hier: vielfältige nationale Varianten 9

10 Elements of the New Steering Model in Higher Education (according to Ernst Buschor, 2005) (1) Deregulation: From state to institution (2) More competition (3) High degree of institutional autonomy (4) Decision-making by persons and not by committees (5) Quality and incentive oriented steering (6) Continuous evaluation and accreditation (7) Block grants (8) Contracts with guidelines for targets (9) Transparency by monitoring and full-cost accounting 10

11 International Trends in Governance and Steering Tertiary Education (OECD 2008) (1) Overall trend: reducing state control and widening institutional autonomy: - from state agency to legal person - substantial delegation of operating autonomy - from subsidy to steering (2) The new roles of the state: - setting goals and strategic aims - providing and regulating the framework of higher education (system design) - steering higher education by incentive structures (shaping institutional behaviour) and intermediate agencies (3) Different levels and areas of institutional autonomy: finance, institutional management, staff, students, education, research 11

12 International Trends in... (OECD 2008) II (4) Different market-type mechanisms in higher education not as a single market but rather multiple markets: Recent policy activity in OECD countries has concentrated on the balance between government regulation ad market-type mechanisms rather than the development of a private tertiary sector as a substitute of the public sector : (5) Enlarging transparency and public accountability (6) Strengthening institutional leadership - rise of the managerial approach - weakening of the collegial model of institutional governance, redefinition of academics and students roles - governing boards - training towards leadership, head-hunting 12

13 Fünf Governance-Mechanismen im deutschen Hochschulsystem (1) Staatliche Regulierung (Gesetzgebung, direkte staatliche Detailsteuerung) (2) Zielbezogene Außensteuerung (Zielvereinbarungen, externe oder intermediäre Einrichtungen) (3) Wettbewerbsmechanismen (inter-, intrainstitutionell) (4) Hierarchische Selbststeuerung (Hochschulleitung, zentral/dezentral) (5) Akademische Selbstorganisation Aber differenzierte Betrachtung erforderlich: nach - Aufgabenbereichen (Forschung, Lehre, Weiterbildung usw.) - Ebenen (Staat Hochschule Fakultät usw.) - Instrumenten/Bereichen (Qualität, Finanzierung, Studiengänge usw.) 13

14 The new governance regime in German higher education legislation contract management pacts target agreements state parliament government administration new allocation procedures indicators-based performance-based block budgets accountability quality assurance performance indicators cost activity accounting monitoring boards agencies (accreditation, evaluation) higher education institutions planning vision, strategy profile internal organization provisions staff internal budgeting internal target agreements 14

15 The current state of implementation (1) Advanced stage of implementation (2) But inextricable mixture of old and new procedures (3) Still in a phase of experimentation, lack of empirical research on impact on institutional productiveness (4) Differences among states and also institutions (5) Differences in the architecture of models (6) Differences in the speed of implementation (7) Inconsistent handling of procedures (8) However: same direction and dynamic of change 15

16 Mechanismus 1: Staatliche Regulierung (1) Übertragung von Kompetenzen auf die Hochschulen: in unterschiedlichen Bereichen und in unterschiedlichem Umfang (1) Flexibilisierung/Globalisierung der Hochschulhaushalte (2) Neue Formen der Rechenschaftslegung (Berichtssysteme usw.) (3) Grenzfall: Hochschulpakte, mangelnde Verbindlichkeit (Seidler: Die Geschichte der Hochschulverträge ist eine Geschichte gebrochener Versprechen ) (5) Neue Rechtsformen (z.b. Stiftungsuniversitäten) Unterschiedliche Bewertung: Nimmt das Ausmaß staatlicher Regulierung ab oder werden nur ihre Formen subtiler? 16

17 Mechanismus 2: Zielbezogene Außensteuerung (1) Hochschulverträge, Zielvereinbarungen (extern): mangelnde Verbindlichkeit (2) Hochschulräte, Kuratorien mit unterschiedlichem Einfluss (3) Einrichtungen der Evaluation und Akkreditierung, auch der institutionellen Akkreditierung (4) Anlassbezogene weitere Einrichtungen und Verfahren (Strukturkommissionen, Exzellenzwettbewerb) (5) Zunehmende Bedeutung von Förderinstitutionen (Forschungsfinanzierung, Stiftungen, Programmförderung aller Art, Stiftungsprofessuren, PPP) 17

18 Mechanismus 3: Wettbewerb (interinstitutionell) (1) Terminologische Konfusion: Wettbewerb Markt Privatisierung (2) Leistungsbasierung staatlicher Mittelzuweisung durch unterschiedliche Instrumente: Formeln/Indikatoren, inzwischen flächendeckend; Zielvereinbarungen, noch selten; Teilverformelung bei Budgetfortschreibung, Mischmodelle (Unterschiede im Umfang des Leistungsanteils) (3) Drittmittelförderung (4) Neue Formen des Fundraising (5) Studiengebühren/Studienbeiträge (6) Berufungspolitik 18

19 Mechanismus 3: Wettbewerb (intrainstitutionell) (1) Leistungsorientierung interner Mittelverteilungsmodelle (überwiegend bei Sachmitteln) (2) Zielvereinbarungen (intern: organisations- und personenbezogen): Unterschiede in der Zieloperationalisierung, den Budgetanteilen, der Kopplung von Zielen und Mitteln, der Evaluation (3) Interne Förderfonds (4) Professorenbesoldung 19

20 Mechanismen 4 und 5: Hierarchische Selbststeuerung und akademische Selbstorganisation Stärkung der Leitungskompetenzen (zentral und dezentral) Neudefinition der Aufgaben der akademischen Gremien, Reform der Gremienstruktur Verlagerung von Entscheidungskompetenzen von Gremien zum Management Interne Organisationsstrukturreformen Neue Hochschulprofessionen und Karrierewege 20

21 Leistungsbezogene Budgetierung innerhalb der Hochschulen (1) Wachsende Flexibilisierung der Hochschulhaushalte nicht nur im Verhältnis Staat-Hochschule, sondern auch hochschulintern, aber noch große Unterschiede zwischen den Ländern (2) Hochschulinterne Verwendung von Formelmodellen fast flächendeckend (aber oft nur für geringe Budgetanteile), überwiegend Sachmittel (3) Hochschulinterner Einsatz von Zielvereinbarungen noch im Anfangsstadium (z.t. als direktes Allokations-instrument, z.t. im Rahmen zentraler Pools) (4) Große Unterschiede in der inhaltlichen Ausgestaltung von Zielvereinbarungen (Zieldefinition, Maßnahmen, Laufzeit, Evaluation, Kopplung Zielereichung/Allokation) (5) Zielvereinbarungen als individuelles Anreizinstrument 21

22 Indikatoren in Verteilungsmodellen (institutionelle Mikroindikatoren) (1) Konzentration auf überschaubaren Indikatorenset (z.t. mit, z.t. ohne Leistungsbezug, z.b. personalbezogene Indikatoren) (2) Dominierende Bedeutung lehrbezogener Indikatoren ( 41 % der Mittel): nachfragebezogene (Studierendenzahl) oder erfolgsbezogene Parameter (Absolventenzahlen) (3) Forschungsindikatoren ( 27 % der Mittel): Drittmittelvolumen, Promotions- und Habilitationszahlen (sehr selten: Publikationen) (4) Internationalitätsindikatoren ( 18 %): Zahl ausländischer Studierende (5) Gleichstellungsbezogene Indikatoren kommen vor, sind aber von geringer Budgetrelevanz 22

23 Schwächen der Indikatoren in Verteilungsmodellen Hochgradige Konzentration auf Mengenindikatoren (Langewiesche: Tonnenideologie ) Geringe Bedeutung von Qualitätsindikatoren aufgrund der Messprobleme Korrelation vieler Indikatoren mit Qualität fraglich Hohe Uniformität der Indikatoren, geringe inter/intrainstitutionelle Varianz (Profilbildung!) Schwierigkeiten des Fakultäten-/Fächervergleichs (Fächerkulturen) Komplexität der Modelle Vielfalt der Ursache-Wirkungs-Relationen, Zurechnung von Leistungen Validität der Indikatoren 23

24 The new type of managerial university De-regulation: shift from governmental to institutional level Strengthening of the executive functions of the university management Shift in the authority structure of the university: the emergence of a new managerial class Change in the role of the university management (from supportive achievements in administration to active steering of the complete institution) Increasing emphasis on the economic rationality of the university 24

25 Mögliche Konsequenzen und kritische Fragen (1) Die neue Klasse der executives als eigentlicher Gewinner? (2) Neues Steuerungsmodell als partizipatives Instrument? Asymmetrische Interaktionsstrukturen zwischen Staat und Institutionen wie auch innerhalb der Institutionen: Keine Gegenseitigkeit zwischen bottom-up und top-down (3) Weitgehende institutionelle Autonomie oder am langen Arm des Staates? (4) Gibt es einen Zusammenhang zwischen dem Auftrag und der Organisation der Institution? (5) Konzentration auf Verfahren und Instrumente: What is the mission of the university? (6) Quantität und Qualität: Verändern sich die Standards und Anforderungen wissenschaftlicher Leistungen? 25

26 Mögliche Konsequenzen und kritische Fragen (1) Wie groß ist der Spielraum, den das Hochschulsystem angesichts wachsenden Differenzierungsdrucks für Profilbildung bzw. für eigene Wege eröffnet? bandwagon -Effekte? Orientieren sich alle am mainstream? Schimank: mimetischer Isomorphismus (2) Partizipation: Ist das noch ein Anliegen oder nur noch ein Störfaktor? (3) Auf dem Wege zu einem überkomplexen Steuerungsmodell? zusätzlich überfrachtet durch föderale Politikverflechtung? (4) Dominanz einfacher Kausalitätsmodelle: Vielfalt der Kausalitätsrelationen bei akademischen Leistungen (siehe Studieneffektivität, Drittmittelakquisition) 26

27 Sind Hochschulen Unternehmen oder spezifische Organisationen? (1) Hochschulen als Inbegriff einer Expertenorganisation (Pellert) und als loosely coupled organizations (Weick) (2) Keine ausgeprägte kollektive Handlungsfähigkeit der Institution bei hoher individueller Zielautonomie (3) Hochschulen haben einen inhaltlichen und keinen finanziellen Auftrag. Finanzen und Zwecke stehen in einer Zweck-Mittel-Relation. (4) Entrepreneurial spirit wird die traditionellen akademischen Orientierungsmuster ergänzen, aber nicht ersetzen. Monetäre Anreize sind nur von begrenzter Bedeutung. (5) In der kontinentaleuropäischen Tradition steht eine Verabschiedung des Staates aus der institutionellen Verantwortung für die Hochschulen nicht ernsthaft zur Debatte. (6) Funktionserfordernisse produktiver und kreativer Wissenschaft liegen zu einem großen Teil außerhalb des Steuerungspotentials der managerial university. 27

28 From the academic republic to the managerial university State regulation Intermediate institutions University management Academic community Market / competition influence (status-quo) expectation NSM direction of change 28

29 Szenarien zur Entwicklung des Verhältnisses von Staat und Hochschule (1) Zurück in die Vergangenheit: Staatlich reguliertes Hochschulsystem bei schwacher institutioneller Verantwortung (2) Die Befreiung von der staatlichen Bevormundung: Hochschulen als Unternehmen auf einem Dienstleistungsmarkt (3) Der Trend der Zeit: Hochschule als öffentliche Institution bei stärkerer institutioneller Selbständigkeit am langen Arm des Staates (4) Steuerung aus der Distanz: Hochschulen als öffentliche Einrichtungen bei schwacher staatlicher Normierung (5) Stärke in der Vielfalt: Koexistenz unterschiedlicher Steuerungstypen zwischen Staatshochschulen, öffentlichen Korporationen und privaten Rechtsformen (6) Staatliche Provinzhochschule und entstaatlichte Eliteuniversität: Wie überlagert sich die Frage der Steuerung mit einer stärkeren vertikalen Differenzierung des Hochschulsystems? (7) Präsidial- oder Kollegialuniversität: Partizipative Organisation oder managerial organization? 29

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