Bundesregierung II. Literatur: von Lewinski, JA 2006, 439 ff. ; Hebeler, 40 Probleme aus dem Staatsrecht, 2. Auflage, Köln 2008

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1 1 Bundesregierung II Bundeskanzler Schnödrich (S) regiert gestützt auf die Spezialdemokratische Partei (S- Partei), die im Bundestag eine Mehrheit von einem Sitz hat. Auf Grund zerrütteter Staatsfinanzen ist S zu unpopulären Sparmaßnahmen gezwungen. Deshalb kontrolliert die (einzige) Oppositionspartei, die Commerciat-Partei (C-Partei), durch von ihr geführte Landesregierungen inzwischen mehr als zwei Drittel der Stimmen des Bundesrates und betreibt dort aus Sicht des 5»Blockadepolitik«. Weil ihm das Regieren so keinen Spaß mehr macht, möchte S Neuwahlen veranlassen. Als er dies mit der Vorsitzenden der C-Partei Mürrisch (M) bespricht, erklärt diese, dass ihre Abgeordneten nichts gegen Neuwahlen hätten. Einige Abgeordnete der S-Partei merken jedoch an, dass doch alle Abgeordneten der Regierungspartei den Kanzler unterstützten und ihm vertrauen würden. Das hätten schon die erfolgreichen Abstimmungen über besonders umstrittene Gesetze gezeigt, die noch vor zwei Wochen»durchgegangen seien«. Der Ministerpräsident Blondbeil (B) meint, dass wenn insgesamt eine Zweidrittelmehrheit der Bundestagsabgeordneten was ebenfalls zutrifft für Neuwahlen sei, man»quasi eine. Ausnahme machen und einfach so neu wählen«könnte. Der Bundespräsident signalisiert, dass er wegen der politischen Bedeutung klarer Mehrheiten keine Bedenken gegen Neuwahlen hätte, solange es keinen Staatsstreich gäbe. S ist sich nicht sicher, auf welchem Weg er am besten Neuwahlen herbeiführen kann. Er möchte zum einen verhindern, dass ein»besserwisser in Karlsruhe Erfolg hat«. Zum anderen möchte er aber auch den Einfluss der Opposition auf das Verfahren möglichst gering halten, so dass nicht etwa die M plötzlich zum Bundeskanzler gewählt wird. Wichtig ist für ihn schließlich auch, dass Neuwahlen möglichst bald stattfinden. Sie sind der Rechtsberater des S in Verfassungsfragen. Er möchte von Ihnen wissen, welche Möglichkeiten es gibt, Neuwahlen herbeizuführen, und mit welchen Problemen jeweils zu rechnen ist. Auch bittet er Sie unter Berücksichtigung seiner Vorgaben um einen Rat. Literatur: von Lewinski, JA 2006, 439 ff. ; Hebeler, 40 Probleme aus dem Staatsrecht, 2. Auflage, Köln 2008

2 2 Lösungsskizze A) Gutachten Neuwahlen im Wege: - einer gescheiterten Vertrauensfrage gern Art GG - eines Rücktritts mit nachfolgender Wahl eines Bundeskanzlers ohne absolute Mehrheit gern Art 63 IV 3 GG - einer Selbstauflösung des Bundestages mit verfassungsändernder Mehrheit - oder einer Verfassungsänderung zur Einführung eines Selbstauflösungsrechts I. Vertrauensfrage gern Art 68 I GG Nach Art 68 I 1 GG kann der Bundestag neu gewählt werden, wenn: - der Bundeskanzler die Vertrauensfrage stellt - ihm das Vertrauen nicht ausgesprochen wird - er dann den Bundespräsidenten um die Auflösung des Bundestages ersucht - Der Bundespräsident den Bundestag anschließend auflöst 1. Antrag des Bundeskanzlers - Nach dem Wortlaut des Art 68 I GG ist der Antrag an keine Voraussetzungen geknüpft Problem Unter welchen Voraussetzungen ist der Bundeskanzler nach Art. 68 I 1 GG berechtigt, eine Vertrauensfrage mit dem Ziel zu stellen, eine Auflösung des Bundestages zu erreichen? Siehe Darstellung S.

3 3 Ergebnis: S kann die Vertrauensfrage nach Art 68 I GG stellen 2. Negativer Ausgang der Vertrauensfrage - negativ Beantwortung der Vertrauensfrage - notwendige Voraussetzung für die Auflösung des Bundestages und für Neuwahlen Problem Kommt es alleine auf die Zahl der Stimmen für den Antrag des Bundeskanzlers an oder auch auf zusätzliche subjektive Anforderungen? a) Materielle Ansicht - Vertrauen nicht formalisierbar - Durch das Abstellen auf subjektive Momenten werde eine inhaltliche Entleerung des Vertrauensbegriffs vermieden b) Formelle Ansicht - Würde das GG auf die jeweilige Motivation der Abgeordneten abstellen, wäre die Abstimmung letztlich obsolet - das politische ist kein persönliches Vertrauen, sondern es ist das Instrument des freien und nur seinem Gewissen unterworfenen (Art GG) Abgeordnete - Eine»Motivforschumg«würde in die Abgeordnetenrechte eingreifen - klare und nachvollziehbare Voraussetzungen c) Ergebnis Der negative Ausgang der Vertrauensfrage ist unabhängig von der Motivation der Abgeordneten hinreichend, um über Art 68 I 1 GG zu Neuwahlen zu kommen. 3. Auflösungsvorschlag des Bundeskanzlers und Auflösung - Bei negativem Ausgang der Vertrauensfrage hat der Bundeskanzler die Wahl, dem Bundespräsidenten vorschlagen, den Bundestag aufzulösen, oder weiterzuregieren. - Frist von 21 Tagen nach dem negativen Ausgang der Vertrauensfrage - Bundestag kann nach Art GG bis zu einer Auflösung des Bundestages durch den Bundespräsidenten einen anderen Bundeskanzler wählen kann und dadurch das Auflösungsverfahren beenden.

4 4 - Entscheidung zur Auflösung steht in (pflichtgemäßen) politischen Ermessen des Bundeskanzlers - Bundeskanzler muss Auflösungsverfügung nach Art. 58 GG gegenzeichnen 4. Ergebnis Nach Art 68 I 1 GG können Neuwahlen dadurch herbeigeführt werden, dass der Bundestag dem Bundeskanzler das Vertrauen nicht ausspricht, auch wenn es materiell vorhanden ist. II. Rücktritt Neuwahlen können auch dadurch erreicht werden, dass der Bundeskanzler zurücktritt, ein Bundeskanzler anschließend erst in der dritten Wahlphase nur mit relativer Mehrheit gewählt wird und der Bundespräsident dann den Bundestag nach Art 63 IV 3 GG auflöst. 1. Rücktrittsrecht - Bundeskanzler kann ohne Vorgaben von seinem Amt zurücktreten - Bundespräsident muss den Bundeskanzler entlassen 2. Erreichen der dritten Wahlphase - Nach einem Rücktritt des Bundeskanzlers finden nicht unmittelbar Neuwahlen statt - erst die Wahl nach Art 63 GG 3. Auflösung des Bundestages - Zunächst Wahlgang nach Art. 63 IV 1 GGund nur relative Mehrheit eines Kandidaten, - nach Art 63 IV 3 GG kann der Bundespräsident den mit relativer Mehrheit Gewählten ernennen oder den Bundestag auflösen. - Bundespräsident hat ein unbeschränktes politisches Ermessen. 4. Ergebnis Nach Rücktritt des Bundeskanzlers und der Wahl eines Bundeskanzlers mit weniger als der Mehrheit der Abgeordneten des Bundestages kann der Bundespräsident Neuwahlen ansetzen.

5 5 III. Auflösung mit verfassungsändernder Mehrheit Zu denken ist ferner an eine Auflösung des Bundestages durch Parlamentsbeschluss. Ein solcher Beschluss dürfte nicht gegen die Verfassung verstoßen bzw die Auflösung dürfte im Falle seiner Verfassungswidrigkeit nicht vom BVerfG überprüfbar sein. 1. Autonomie und ihre Grenzen - Der Bundestag ist in seinen eigenen Angelegenheiten autonom - Autonomie bedeutet, dass er seine Angelegenheiten ohne Mitwirkung anderer Verfassungsorgane regeln kann - Dies schließt grds. einen Beschluss über die Selbstauflösung ein, wenn dies mit GG vereinbar - Allerdings hat er sich hierbei an das Recht, insb das GG, zu halten. - Aber Art. 39 I 1 GG! 2. Verfassungsdurchbrechung - evtl. mit verfassungsändernder Mehrheit (Art. 79 II GG) im Einzelfall möglich - ABER: Art. 79 I 1 GG (nur durch Gesetz) 3. Gerichtliche Überprüfbarkeit Eine auf diese Weise zustande gekommener Beschluss wäre nichtig. Er könnte zb im Organstreitverfahrens nach Art 93 1 Nr 1 GG vor dem BVerfG angefochten werden. 4. Ergebnis Selbstauflösung wäre verfassungswidrig und gerichtlich überprüfbar

6 6 IV. (Selbst)Auflösung nach Verfassungsänderung Wenn der Bundestag sich nicht durch Beschluss selbst auflösen kann, so kann er sich aber doch ire verfassungsändernden Gesetzes ein Selbstauflösungsrecht zusprechen und sich anschließend auflösen. Hier ist weiter zu prüfen, ob das Selbstauflösungsrecht unmittelbar nach Inkrafttreten, noch in derselben Legislaturperiode genutzt werden kann. 1. Voraussetzungen einer Verfassungsänderung - Nach Art 79 I 1 GG kann das GG nur in der Form eines Gesetzes geändert werden - Neben den Verfahrensanforderungen der Art 76 ff GG ist in Bundestag und Bundesrat jeweils eine Mehrheit von Zweidritteln der Stimmen erforderlich (Art 79 II GG) Grenzen des Art 79 III GG - materiellen Grenzen des Art 79 III GG (sog Ewigkeitsgarantie) - in Art. 1 und 20 GG niedergelegte Grundsätze dürfen nicht berührt werden Demokratieprinzip - Legitimationskette zum Volk nicht unterbrochen, daher Demokratieprinzip nicht verletzt - Aus Art 39 I GG und dem Demokratieprinzip folgt, dass eine Verlängerung der Wahlperiode unzulässig ist - Volk ist Souverän und daher ist die Verkürzung der Wahlperiode zulässig Repräsentationsprinzip - Selbstauflösungsrecht bedeutet eine Verkürzung des Repräsentationsprinzips. -Doch ist weder das Repräsentationsprinzip dem Demokratieprinzip übergeordnet noch sind plebiszitäre Elemente dem GG gänzlich fremd Arbeitsfähigkeit - ungeschriebenes und sich aus der Natur der Sache ergebendes Verfassungsgebot - zur Erfüllung der parlamentarischen Aufgaben darf die Wahlperiode nicht verkürzt werden

7 7 - Verkürzung darf nicht entgegen den Bestimmungen des GG erfolgen - der verfassungsändernde Gesetzgeber ist nicht gehindert, die Legislaturperiode zu verkürzen - Parlament besitzt die Einschätzungsprärogative hinsichtlich seiner Arbeitsfähigkeit 2. Selbstauflösung in der gleichen Legislaturperiode Gründe, die gegen eine unmittelbare Anwendung der neu geschaffenen Vorschriften über die Selbstauflösung sprächen, sind nicht zu sehen. Ergebnis Der Bundestag kann sich im Wege der Verfassungsänderung ein Selbstauflösungsrecht zuerkennen und es ohne Wartezeit ausüben. B) Ratschlag I. Bewertung der einzelnen Optionen Als Möglichkeiten des S sind: - unechte Vertrauensfrage - sein Rücktritt mit anschließender Wahl eines Minderheitskanzlers - sowie die Einführung des Selbstauflösungsrecht ins GG 1. Rücktritt - führt nicht unmittelbar zu Neuwahlen - Nachteil hier: Nur bei einem Stimmenpatt auch in der dritten Wahlphase, also bei der Enthaltung nur eines Abgeordneten der S-Partei, könnte der Bundespräsident den Bundestag nach Art 63 IV 3 GG analog auflösen - Nachteil, mind. Zwei Wochen - unsicher, ob das erforderliche Quorum in der dritten Wahlphase genau erreicht wird.

8 8 2. (Unechte) Vertrauensfrage - Rechtlich erhöht sich für S das Risiko, dass die M gewählt wird, durch die (unechte) Vertrauensfrage nicht - der Bundespräsident hat signalisiert, Neuwahlen nicht im Wege zu stehen - Die für eine Abstimmungsniederlage erforderliche Mehrheit ist vorhanden - Nach Art 68 II GG müssen allerdings zwischen dem Antrag des Bundeskanzlers und der Entscheidung des Bundestages 48 Stunden vergehen 3. Verfassungsänderung - An der für eine Verfassungsänderung erforderlichen Unterstützung ist nach dem Sachverhalt nicht zu zweifeln - kein besonderes Risiko, dass M gewählt wird - Verfahren aufwendig - langwierig 4. Ergebnis Grds gangbare Möglichkeiten sind die (unechte) Vertrauensfrage, ein Rücktritt mit Wahl eines Minderheitskanzlers und eine Verfassungsänderung. II. Abwägung - Sowohl der Weg über den Rücktritt als auch über die unechte Vertrauensfrage führen spätestens innerhalb von 21 Tagen zu einer Entscheidung - Der Weg über den Rücktritt kann aber nicht eher als nach 14 Tagen zu einer Entscheidung des Bundespräsidenten führen, während dies bei der Vertrauensfrage unverzüglich der Fall sein kann - Zusätzlich schließt der Weg über die unechte Vertrauensfrage aus, dass etwa die M vom Bundestag gewählt wird. Er führt im Vergleich zum Rücktritt auch schneller zu Neuwahlen. - Die Verfassungsänderung ist zwar theoretisch zum nächsten Tag möglich. Doch ist dies kein realistisches Szenario (aa vertretbar). III. Ergebnis und Rat Da bei der unechten Vertrauensfrage die Einwirkungsmöglichkeiten der Opposition am geringsten sind und sie im vorliegenden Fall das am schnellsten abgeschlossene Verfahren darstellt, ist dem S zu raten, im Bundestag den Antrag zu stellen, ihm das

9 Vertrauen bzw das Misstrauen auszusprechen (Art 68 I 1 GG). 9

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11 11 Unter welchen Voraussetzungen ist der Bundeskanzler nach Art. 68 I 1 GG berechtigt, eine Vertrauensfrage mit dem Ziel zu stellen, eine Auflösung des Bundestages zu erreichen? Teil I 1. Theorie des umfassenden Rechts zur Vertrauensfrage Der Bundeskanzler ist stets berechtigt, die Vertrauensfrage zu stellen, sei es mit dem Ziel, eine Auflösung des Bundestages zu erreichen, sei es mit dem Ziel, dass ihm das Vertrauen ausgesprochen wird. 1. Argument Der Wortlaut des Art. 68 GG knüpft an das Verfahren allein an. Beschrieben wird die Voraussetzung, dass der Antrag des Bundeskanzlers, ihm das Vertrauen auszusprechen, keine Mehrheit findet 2. Argument Wenn man dem Bundeskanzler nicht das Recht zubilligt, die Vertrauensfrage mit dem Ziel zu stellen, eine Auflösung des Bundestages zu erreichen, so macht man den Anwendungsbereich von Art. 68 I 1 GG letztlich von einer Motivforschung abhängig 2. Theorie des Verbots der negativen Vertrauensfrage Der Bundeskanzler ist nicht berechtigt, die Vertrauensfrage mit Ziel zu stellen, eine Auflösung des Bundestages zu erreichen. Argument Der Wortlaut des Art. 68 I 1 GG spricht von einem»antrag des Bundeskanzlers, ihm das Vertrauen auszusprechen«. Vertrauen zu suchen und zu finden, ist demnach Gegenstand von Art. 68 I 1 GG. Daher ist nur eine positive Vertrauensfrage zulässig. 3. Argument Selbst wenn man Motivforschung anstelle, so wäre die Auflösung des Bundestages um Neuwahlen herbeizuführen kein rechtsmissbräuchliches Motiv. 4. Argument Sinn und Zweck des Art. 68 GG ist es, im Bundestag klare Mehrheitsverhältnisse zu schaffen

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13 13 Unter welchen Voraussetzungen ist der Bundeskanzler nach Art. 68 I 1 GG berechtigt, eine Vertrauensfrage mit dem Ziel zu stellen, eine Auflösung des Bundestages zu erreichen? Teil II 3. Theorie des Minderheitskanzlers 4. Theorie der materiellen Auflösungslage (h. M) Lediglich ein sog. Minderheitskanzler, d.h. bei dem erkennbar ist (etwa dadurch, dass er in Sachabstimmungen im Bundestag unterlegen war), dass er bereits keine politische Mehrheit mehr im Bundestag besitzt, ist berechtigt, eine negative Vertrauensfrage zu stellen. 1. Argument Beim Mehrheitskanzler würden Vereinbarungen zwischen der Mehrheit im Bundestag und ihm für eine absprachegemäße Vertrauensfrage im Ergebnis zur Selbstauflösung des Bundestages führen kann. Dies ist verfassungswidrig 2. Argument Dass über Art. 68 GG ein Mehrheitskanzler letztlich einen neuen Wahltermin zu einem aus seiner Sicht politisch günstigen Zeitpunkt herbeiführen kann, ist im GG nicht vorgesehen 3. Argument Ein mehrheitsfähiges Parlament würde möglicherweise durch ein nicht mehr mehrheitsfähiges ersetzt werden 4. Argument Art. 68 GG soll dem Bundeskanzler ein Instrument der Krisenbewältigung an die Hand gegeben werden, wenn ein Konflikt zwischen Parlament und ihm nicht über Art. 67 GG gelöst werden kann Der Bundeskanzler ist berechtigt, die positive oder negative Vertrauensfrage zu stellen, sofern eine sog. materielle Auflösungslage besteht. Diese ist dann gegeben, wenn es an einer stetigen parlamentarischen Unterstützung des Bundeskanzlers fehlt. Dafür ist nicht unbedingt nötig, dass es sich beim Bundeskanzler um einen Minderheitskanzler handelt, der in Sachabstimmungen im Bundestag bereits unterlegen war. Ausreichend ist, wenn für die Zukunft zu erwarten ist, dass der Bundeskanzler eine parlamentarische Mehrheit hinter sich wissen wird. Dem Bundeskanzler steht eine Einschätzungsprärogative zu, dies zu beurteilen. Hauptargument Das Erfordernis einer materiellen Auflösungslage folgt daraus, dass Art. 68 GG mit der erklärten Absicht in das Grundgesetz eingefügt worden ist, zusammen mit anderen Grundgesetzbestimmungen insgesamt die Stabilität des Regierungssystems zu gewährleisten. Das destabilisierende Parlamentsauflösungsrecht des Art. 54 WRV wurde durch ein Krisenregulativ ersetzt, das Parlamentswahlen auf den Fall einer anders nicht mehr behebbaren politischen Krise beschränkt. Eine politische Lage der Instabilität ist daher ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal des Art. 68 GG. Die Vertrauensfrage und die ggf. anschließende Bundestagsauflösung sind daher nur dann verfassungsrechtlich zulässig, wenn sie zur Behebung einer solchen Krisensituation eingesetzt werden

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