VerwVfR und VerwPR (FFK)

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1 Problemübersicht zur Fortsetzungsfeststellungsklage Anwendbarkeit und Statthaftigkeit Begriff der Erledigung Notwendigkeit des Vorverfahrens Klagefrist? Das Feststellungsinteresse als Zulässigkeitsvoraussetzung Übungsfall (nach: Seidel/ Reimer/ Möstl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Fall 11) In der schleswig-holsteinischen Stadt K findet alljährlich Ende Juni ein großes Segel- und Schifffahrtsfest statt. Auf den verschiedenen, im Eigentum der K stehenden Plätzen sind während dieser Zeit auch Schausteller mit Warenverlosungsgeschäften vertreten. Hinsichtlich der Stellplätze schließt die N mit den Anbietern Mietverträge über die entsprechende Fläche. G aus K betreibt, um sein Jurastudium zu finanzieren, seit zwei Jahren ein kleines Tombolageschäft. Er beantragt rechtzeitig, noch vor Ablauf der Bewerbungsfrist am 30. November 2007, bei K die Zulassung zu dem vom 21. bis 29. Juni 2008 stattfindenden Volksfest. Die K lehnt mit der Begründung ab, es seien zu viele Bewerber vorhanden, so dass es im Sinne eines ausgewogenen Angebotes erforderlich sei, eine Auswahlentscheidung zu treffen. Jetzt und in Zukunft werde man daher vonseiten der Stadt die Anbieterzahl begrenzen und nur diejenigen Schausteller zulassen, die traditionsgemäß schon seit Jahren das Fest bestücken. Man verfahre bei der Auswahl nach dem Grundsatz bekannt und bewährt. 1

2 Dem mit ordnungsgemäßer Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Schreiben ist außerdem zu entnehmen, dass G nach den genannten Überlegungen noch weitere 18 Bewerber vor sich hat, die zunächst zu berücksichtigen wären. G legt fristgemäß Widerspruch ein mit dem Ziel, die Zulassung doch noch rechtzeitig zu erwirken. Über den Widerspruch ist bis Ende Juni 2008 noch immer nicht entschieden. G erhebt daraufhin im September 2008 Klage beim örtlich zuständigen VG und beantragt die Feststellung, dass die Nichtzulassung rechtswidrig war. Er gibt an, möglicherweise zivilrechtlich Amthaftungsansprüche für den entgangenen Gewinn geltend zu machen und erklärt, sich auch in den nächsten Jahren mit seinem Verlosungsgeschäft für das Fest in K bewerben zu wollen. Hat die Klage des G Aussicht auf Erfolg? A. Zulässigkeit der Klage 1. Verwaltungsrechtsweg, 40 VwGO öffentlichrechtliche Streitigkeit? möglicherweise Zivilrechtsweg wegen bürgerlicher Rechtsstreitigkeit über die Mietverträge ( 13 GVG) aber: öffentliche Festveranstaltung ist Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben und damit Teil der Daseinsvorsorge Leistungsverwaltung Zweistufentheorie: die Zulassungsentscheidung (das OB ) der Leistung wird nach öffentlichem Recht getroffen; Streitigkeiten auf dieser Stufe sind daher im Verwaltungsrechtsweg auszutragen. Streitigkeiten über das WIE sind dagegen auf dem ordentlichen Rechtsweg auszutragen, sofern das Leistungsverhältnis privatrechtlich ausgestaltet wurde (hier: Mietverhältnisse). hier: G strebt eine Entscheidung darüber an, ob sein Zulassungsgesuch abgelehnt werden durfte. Der Streit betrifft somit die erste Stufe Verwaltungsrechtsweg eröffnet 2

3 nicht verfassungsrechtlicher Art (+) 2. Statthaftigkeit der Klage zunächst begehrte G den Erlass einer positiven Zulassungsentscheidung (= Maßnahme auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts mit außenwirksamem Regelungscharakter für den Einzelfall VA gem. 35 S. 1 VwVfG) statthafte Klageart wäre also die Verpflichtungsklage gem. 42 Abs Alt. VwGO gewesen aber: das Fest ist bereits vorüber Zulassung wäre sinnlos, sodass sich der abschlägige Zulassungsbescheid erledigt hat Rechtschutzinteresse fehlt für Anfechtung des Widerspruchsbescheids bzw. Klage auf Verpflichtung zur Zulassung oder Neubescheidung, denn entsprechende Entscheidungen brächten keinen Vorteil mehr. AK/ VK wären unzulässig. in Betracht kommt daher die Fortsetzungsfeststellungsklage gem. 113 Abs. 1 S. 4 VwGO Exkurs: Anwendungsbereich und Statthaftigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage (FFK) Literaturhinweis: Rozek, JuS ff., 598 ff., 697ff. (lesenswert!) FFK nicht ausdrücklich als Klageart mit eigenen Zulässigkeitsvoraussetzungen normiert aber: vorausgesetzt in 113 Abs. 1 S. 4 VwGO und ableitbar aus dem Gedanken des effektiven Rechtsschutzes gem. Art. 19 Abs. 4 GG Kläger begehrt die Feststellung, dass ein rechtswidriger Zustand vorgelegen hat Grundsituation des 113 Abs. 1 S. 4 VwGO: Anfechtungssituation hat sich vor Urteilsverkündung erledigt 3

4 einschlägig auch in drei weiteren Fällen: Anfechtungssituation hat sich vor Klageerhebung erledigt ( 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog) Verpflichtungssituation hat sich vor Urteilsverkündung erledigt ( 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog) Verpflichtungssituation hat sich vor Klageerhebung erledigt ( 113 Abs. 1 S. 4 VwGO doppelt analog) für alle Analogien gilt: Regelungslücke (+) weil keine anderweitige Regelung der entsprechenden Situationen in der VwGO und Planwidrigkeit der Regelungslücke (+) wegen effektiven Rechtsschutzes gem. Art. 19 Abs. 4 GG; ein kurzer Hinweis in der Prüfung kommt gut, aber bitte keine ausführliche Herleitung der Analogien alle Fälle sind allgemein anerkannt FFK greift immer dann, wenn sich ein VA bzw. dessen Beantragung während des Prozesses bzw. vor Klageerhebung erledigt hat und eine Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage nicht mehr statthaft wäre, z.b. weil kein anfechtbarer VA mehr vorliegt oder ein Verpflichtungsbegehren nicht mehr besteht es müssen also immer zwei Dinge bedacht werden: Anfechtungs- oder Verpflichtungssituation? Erledigung vor oder nach Klageerhebung? Grenzen der Analogie zu 113 Abs. 1 S. 4 VwGO: keine Statthaftigkeit der FFK bei Realakten oder anderem Verwaltungshandeln ohne VAqualität; Arg.: thematische Nähe zu AK/ VK muss gewahrt bleiben, d.h. VAbezug = Voraussetzung für FFK; ansonsten: einfache Feststellungsklage gem. 43 VwGO einschlägig 4

5 (P) Erledigung a. Erledigung von Anfechtungsbegehren gem. 43 Abs. 2 VwVfG verliert ein VA seine Wirksamkeit typischerweise, wenn der angefochtene VA durch eine Verwaltungsbehörde beseitigt oder durch einen anderen VA ersetzt wird Zurücknahme ( 48 VwVfG) Widerruf ( 49 VwVfG) Zeitablauf anderweitige Aufhebung liegt vor, wenn die mit der Anfechtungsklage bekämpfte, durch den VA geregelte Beschwer objektiv weggefallen ist Wegfall des Regelungsobjektes Erledigung wegen Zweckerreichung Vollzug von VAen grundsätzlich keine Erledigung wenn die Behörde den VA vollzieht oder der Betroffene einer Anordnung freiwillig nachkommt Ausnahme: wenn sich der VA im Vollzug erschöpft, z.b. beim Wegtragen und Abtransportieren von Demonstranten durch die Polizei Folge aller Erledigungsfälle: gerichtliche Kassation des VA als Ziel der AK ist sinnlos geworden b. Erledigung von Verpflichtungsbegehren Rechtsschutzziel ist bereits außerhalb des Prozesses erreicht worden oder gar nicht mehr erreichbar Zeitablauf Wegfall des Regelungsobjektes Behörde erlässt den begehrten VA doch noch nachträgliche Änderung der Sach- und Rechtslage 5

6 zurück zum Fall: G beantragt den Erlass eines VA (Verpflichtungsbegehren, 1. Analogie) und erhebt Klage nachdem sich das Verpflichtungsbegehren erledigt hat (2. Analogie) die FFK ist daher gem. 113 Abs. 1 S. 4 VwGO in doppelt analoger Anwendung statthaft 3. Klagebefugnis Anfechtungssituation: Klagebefugt ist, wer substantiiert geltend machen kann, dass der erledigte VA rechtswidrig gewesen sei und ihn seinen Rechten verletzt habe, 42 Abs. 2 VwGO; die Rechtsverletzung muss zumindest möglich erscheinen Verpflichtungssituation: Klagebefugt ist, wer substantiiert geltend machen kann, dass a. die behördliche Antragsablehnung (Situation der Versagungsgegenklage) oder b. die behördliche Untätigkeit (Situation der Untätigkeitsklage) rechtswidrig war auch hier muss die Rechtsverletzung (d.h. die Rechtswidrigkeit der Ablehnung bzw. Untätigkeit oder das Bestehen eines Anspruchs auf Erlass bzw. Bescheidung) zumindest möglich erscheinen hier: eine Verletzung von 18 GO SH (Zugang zu öffentlichen Einrichtungen) scheint nicht unmittelbar ausgeschlossen, denn G ist Einwohner von K und das Fest findet auf gemeindeeigenen Plätzen statt 6

7 4. Vorverfahren, 68 VwGO (P) ist ein (abgeschlossenes) Vorverfahren (= zulässiger Widerspruch, entsprechende Bescheidung der Behörde) Zulässigkeitsvoraussetzung der FFK? maßgeblich ist hier der Zeitpunkt der Erledigung im Hinblick auf die Widerspruchsfrist gem. 70 VwGO; Achtung: Monats-Frist beginnt erst mit schriftlicher Belehrung, 58 Abs. 1 VwGO; ansonsten Jahresfrist gem. 58 Abs. 2 VwGO; relevant v.a. bei mündlich oder konkludent erlassenen VAen Erledigung vor Ablauf der Widerspruchsfrist h.m. kein Vorverfahren erforderlich; Arg.: eine behördliche Aufhebung des erledigten VA ist gar nicht mehr möglich; behördliche Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten VA von der VwGO nicht vorgesehen; taugliches Objekt für Widerspruch fehlt a.a.: sog. Fortsetzungsfeststellungswiderspruchsverfahren erforderlich; Arg.: FFK = verlängerte AK bzw. VK deren Zulässigkeitsvoraussetzungen müssen also auch bei der FFK vorliegen; Selbstkontrolle der Verwaltung; Entlastung der Gerichte 7

8 Erledigung nach Ablauf der Widerspruchsfrist Vorverfahren muss ordnungsgemäß eingeleitet worden sein (nicht: durchgeführt); Arg.: ohne Vorverfahren wäre die ursprüngliche AK bzw. VK unzulässig gewesen folglich muss auch die FFK unzulässig sein, denn die FFK führt eine ursprünglich statthafte AK bzw. VK lediglich fort, darf aber nicht an die Stelle einer unzulässigen AK bzw. VK treten (sonst könnten ja die Zulässigkeitsvoraussetzungen von AK und VK umgangen werden) hier: G klagt, ohne dass über seinen Widerspruch entschieden wurde. Da ein abgeschlossenes Vorverfahren nach h.m. nicht Zulässigkeitsvoraussetzung der FFK ist, ist das Fehlen der Widerspruchsentscheidung unschädlich. 5. Klagefrist, 74 VwGO Erledigung nach Klageerhebung: FFK unzulässig wenn eine bereits anhängige AK oder VK wegen Fristablaufs unzulässig war (sonst könnte diese Zulässigkeitsvoraussetzung umgangen werden) str.: Erledigung vor Klageerhebung e.a.: Fristbindung gem. 74 Abs. 1 VwGO analog Vorverfahren entfällt wegen Erledigung vor Ablauf der Widerspruchsfrist: 74 Abs. 1 S. 2 VwGO analog Vorverfahren erfolglos durchgeführt: 74 Abs. 1 S. 1 VwGO analog beachte: Jahresfrist gem. 58 Abs. 2 VwGO bei unterbliebener Rechtsbehelfsbelehrung, d.h. dezidierter Hinweis auf die Möglichkeit der Erhebung einer FFK erforderlich 8

9 h.m.: FFK nicht fristgebunden Arg.: die FFK ist der Sache nach eine Feststellungsklage, die nach den Vorgaben der VwGO nicht fristgebunden ist Arg.: bei später Erhebung einer FFK oder Missbrauch des Klagerechts kann u.u. über das besondere Feststellungsinteresse ein Rechtsschutzbedürfnis ausgeschlossen werden Arg.: zeitliche Beschränkung der FFK aus Gründen der Rechtssicherheit unnötig, denn durch Erledigung entfällt die Regelungswirkung des VA. Der Kläger muss also keine Bestandskraft des VA mehr befürchten wann er nun auf Feststellung der Rechtswidrigkeit klagt ist daher unerheblich hier: G hat rechtzeitig Widerspruch erhoben und damit die Bestandskraft des Ablehnungsbescheids verhindert. Damit entfällt eine Fristbindung hinsichtlich der Klageerhebung. 6. Besonderes Feststellungsinteresse, 113 Abs. 1 S. 4 letzter HS VwGO (auch: Fortsetzungsfestsstellungsinteresse) Gedankliche Frage: was nutzt dem Kläger die Feststellung, dass ein Verwaltungshandeln bzw. unterlassen rechtswidrig war? Achtung: bloße Befriedigung im Recht gewesen zu sein reicht nicht aus! anerkannte Fallgruppen: 1) Rehabilitationsinteresse der erledigte VA bzw. die behördliche Untätigkeit birgt eine anhaltende Diskriminierung bzw. nachhaltige Grundrechtsverletzung objektiv erhebliche Beeinträchtigungen der Menschenwürde, des Persönlichkeitsrechts oder des beruflichen/ gesellschaftlichen Ansehens rechtfertigen ein Rehabilitationsinteresse, weil sie nur durch gerichtliche Sachentscheidung ausgeglichen werden können 9

10 hier: trotz Bezuges zum Gewerbe des G wohl kaum ein derart einschneidender Eingriff in Art. 12 GG (a.a. vertretbar) Besonderes Feststellungsinteresse wegen Rehabilitation (-) 2) Vorbereitung einer Amtshaftungs- oder Entschädigungsklage (auch: Präjudizität) bei wirtschaftlichen Einbußen besteht u.u. Interesse an einer Klage auf Schadenersatz vor den Zivilgerichten, 40 Abs. 2 S. 1 VwGO, Art. 34 S. 3 GG Zivilgerichte sind wegen 121 VwGO an das Urteil des Verwaltungsgerichts gebunden, so dass ein Interesse an der verwaltungsgerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit des VA besteht, die dann einen SE-Anspruch auslösen kann aber zwei Einschränkungen: (a) Amtshaftungsprozess darf nicht von vorneherein ausgeschlossen sein (nur summarische Prüfung!) und (b) Feststellungsinteresse besteht nur bei NACHprozessualer (Achtung Korrektur) Erledigung (Prozessökonomie!) hier: Amtshaftungsprozess aussichtsreich? Möglicherweise Verstoß gegen 18 Abs. 1 GO SH, aber Anspruch auf Zulassung nur im Rahmen der bestehenden Vorschriften, d.h. nicht uneingeschränkt; Kapazitätserschöpfung wahrscheinlich, Ermessenfehler der K bei der Entscheidung nicht ersichtlich kein besonderes Feststellungsinteresse aber selbst wenn (+): Besonderes Feststellungsinteresse fehlt wegen vorprozessualer Erledigung, denn G könnte sich direkt an das Zivilgericht wenden, welches dann auch über die Rechtswidrigkeit seiner Ablehnung als Anspruchsvoraussetzung des SE-Anspruchs entscheiden würde Besonderes Feststellungsinteresse wegen Vorbereitung eines Zivilprozesses (-) 10

11 3) Wiederholungsgefahr konkrete Anhaltspunkte führen zu der Annahme, dass die Verwaltung in Zukunft einen ähnlichen VA erlässt bzw. wiederum untätig bleibt hier: G will sich wieder bewerben, muss aber befürchten, mit gleichen Ermessenserwägungen abgelehnt zu werden. Besonderes Feststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr (+) 7. Richtiger Beklagter, 78 VwGO K als Gebietskörperschaft und damit juristische Person des öffentlichen Rechts ist passiv legitimiert, weil sie selbst die Zulassung des G versagt hat. B. Begründetheit Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist begründet, wenn der VA oder sein Ablehnung bzw. Unterlassung vor Erledigung rechtswidrig ist und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt war (im Grunde also die gleiche Prüfung wie bei AK bzw. VK) 1. Verstoß gegen 18 GO SH? Festplatz/ Volksfest = öffentliche Einrichtung (+) aber: Nutzungsrecht nur im Rahmen der bestehenden Vorschriften Nutzung nur widmungsgemäß (+) Nutzung nur im Rahmen vorhandener Kapazität, d.h. auch die Stadt K kann nicht zu Unmöglichem (z.b. der Erweiterung der Straßen und Plätze, damit alle Einwohner ihre Nutzungsrecht verfolgen können) verpflichtet werden 11

12 Ermessensfehlerfreie Entscheidung? Ermessensnichtgebrauch (-) Ermessensüberschreitung (-) Ermessensfehlgebrauch (+), weil Auswahlkriterium ausschließlich Erfahrungswerte ( bekannt und bewährt ) sind. Als alleiniger Maßstab genügt dies im Lichte von Art. 3 GG nicht. 2. Subjektive Rechtsverletzung (+), denn 18 GO SH begründet ein subjektives Recht des G C. Ergebnis Eine Fortsetzungsfeststellungsklage des G gem. 113 Abs. 1 S. 4 VwGO doppelt analog wäre somit zulässig und begründet und hätte Aussicht auf Erfolg. 12

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