Good Practice Sozialhilfe

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1 Good Practice Sozialhilfe Auszug aus dem Bericht: Ehrler, Franziska, Caroline Knupfer und Yann Bochsler (2012). Schwelleneffekte und negative Erwerbsanreize. Eine Analyse der kantonalen Steuer- und Transfersysteme. Beiträge zur Sozialen Sicherheit 14/12, Bundesamt für Sozialversicherungen.

2 1. Kurze Definition Die Sozialhilfe sichert die Existenz bedürftiger Personen, fördert ihre wirtschaftliche und persönliche Selbständigkeit und gewährleistet die soziale und berufliche Integration (SKOS-Richtlinien 2005, A.1). Die Sozialhilfe versteht sich als unterstes Netz der sozialen Sicherheit, welches verhindert, dass Personen oder Personengruppen von der Teilnahme an der Gesellschaft ausgeschlossen werden. Die meisten Kantone orientieren sich bei der Ausgestaltung der Sozialhilfe an den SKOS-Richtlinien. 2. Warum eine Good Practice? Die vorliegende Good Practice bezieht sich einzig auf die Ausgestaltung der Sozialhilfe unter dem Aspekt der Vermeidung von Schwelleneffekten und negativen Erwerbsanreizen. Sie äussert sich nicht zu den kantonalen Disparitäten in der Sozialhilfe und verzichtet darauf, eine Bewertung davon vorzunehmen. Die Good Practice hat vielmehr zum Ziel, die Problematik der Entstehung von Schwelleneffekten und negativen Erwerbsanreizen, die innerhalb der Sozialhilfe sowie im Zusammenspiel mit anderen Transferleistungen entstehen kann, zu beleuchten. Es sollen Grundsätze, welche sich zur Verbesserung der horizontalen und vertikalen Gerechtigkeit im Bereich der Sozialhilfe eignen, zuhanden der Entscheidungsträgerinnen und träger formuliert werden. 3. Grundsätze für die Ausgestaltung der Sozialhilfe 3.1 Grundsatz zur Vermeidung von Schwelleneffekten Grundsatz 1: Eintritts- und Austrittsberechnung entspricht der Berechnung der Leistung. Um Schwelleneffekte im Anspruchsbereich der Sozialhilfe zu vermeiden, darf sich die Bedarfsrechnung zur Festlegung der Eintritts- und Austrittsschwelle nicht von der effektiven Berechnung der Sozialhilfeleistung unterscheiden. Begründung Ein Schwelleneffekt im Anspruchsbereich der Sozialhilfe entsteht, wenn die Anspruchsgrenze der Sozialhilfe anders berechnet wird als die Sozialhilfeunterstützung selber. Konkret tritt diese Situation ein, wenn, in der Anspruchsberechnung höhere Einkommen berücksichtigt werden, als in der Unterstützungsberechnung. Nachdem der Anspruch bereits festgestellt wurde, werden für die Berechnung des Unterstützungsbeitrags je nach persönlicher Situation Leistungen mit Anreizcharakter gewährt. Ist jemand erwerbstätig, werden nicht alle Lohneinnahmen voll verrechnet. Es wird ein sogenannter Erwerbsfreibetrag (EFB) gewährt. Dadurch wird dem Haushalt im Sinne eines finanziellen Erwerbsanreizes ein Teil des Einkommens als Bonus zur freien Verfügung überlassen. Für nicht erwerbstätige Personen, die sich um ihre soziale und/oder berufliche Integration bemühen, ist eine Integrationszulage vorgesehen (IZU). Werden bei der Prüfung des Anspruchs auf Sozialhilfe diese Anreizelemente jedoch nicht berücksichtigt, erhält ein Haushalt erst Sozialhilfe, wenn sein Aufwand höher ist als seine Einnahmen. Der gesamte Lohn wird als Einnahme angerechnet und es wird keine Integrationszulage gewährt. So führt die unterschiedliche Berücksichtigung der Anreizelemente (EFB und IZU) in der Sozialhilfe und deren Anspruchsberechnung dazu, dass die Sozialhilfebeziehenden (die nur in die Sozialhilfe gekommen sind, weil sie ehemals einen noch tieferen oder gar keinen Lohn hatten) besser gestellt sind als Erwerbstätige, die gerade noch keinen Anspruch auf Sozialhilfe haben. Damit entsteht eine ungerechte Situation für Haushalte, deren Lohn knapp nicht reicht um Sozialhilfe zu beziehen. Diese Haushalte hätten sogar, einen Anreiz, ihren Lohn zu reduzieren, um einen Anspruch auf Sozialhilfe zu erlangen. Umgekehrt fehlt für Haushalte in der Sozialhilfe der Anreiz ihr Einkommen (geringfügig) zu erhöhen, um sich von der Sozialhilfe abzulösen. 2

3 Die beiden Schwelleneffekte beim Ein- bzw. Austritt in bzw. aus der Sozialhilfe sind in untenstehender Grafik G19 am Beispiel einer Zweielternfamilie mit zwei Kindern dargestellt. Der Schwelleneffekt bei Eintritt in die Sozialhilfe ( ) ist dafür verantwortlich, dass Haushalte, die noch keinen Anspruch auf Sozialhilfe haben, deutlich schlechter gestellt sind als Haushalte mit demselben Bruttolohn, die aber bereits von der Sozialhilfe unterstützt werden. Der Schwelleneffekt bei Austritt aus der Sozialhilfe ( ) führt hingegen dazu, dass Haushalte, die aufgrund einer geringen Einkommenssteigerung aus der Sozialhilfe abgelöst werden, finanziell erheblich schlechter gestellt sind, als in der Sozialhilfe. Der Eintritt in die Sozialhilfe erfolgt bei einem Bruttoeinkommen von Franken, die Ablösung aus der Sozialhilfe hingegen bei einem Bruttolohn von Franken. Während die Differenz im frei verfügbaren Einkommen beim Schwelleneffekt bei Eintritt in diesem Beispiel Franken pro Jahr beträgt, fällt der Schwelleneffekt bei Austritt aus der Sozialhilfe mit Franken etwas geringer aus. G19 Schwelleneffekt im Ein- und Austritt (Zweielternfamilie mit zwei Kindern, 3½ und 5 Jahre) Quelle: Eigene Darstellung 3

4 In untenstehender Grafik G20 wird die Anspruchsgrenze der Sozialhilfe so definiert, dass zur Prüfung des Anspruchs eines erwerbstätigen Haushalts der Einkommensfreibetrag berücksichtigt wird. Das bedeutet, dass für die Berechnung des Anspruchs auf Sozialhilfe nicht der volle Lohn, sondern der Lohn abzüglich des während der Unterstützung geleisteten Freibetrags angerechnet wird. Ein Haushalt wird dann von der Sozialhilfe unterstützt, wenn seine Einkommen abzüglich des Einkommensfreibetrages tiefer sind als die anerkannten Ausgaben. Es wird also nicht unterschieden zwischen Anspruchsberechnung und Berechnung des Unterstützungsbeitrags nach erwiesenem Anspruch. Der in der Grafik G19 diskutierte Schwelleneffekt kann somit vollständig eliminiert werden (eingekreister Bereich). Verschiedene Kantone wenden diese Berechnungsweise bereits an und machen gute Erfahrungen damit. Eine Eintrittsberechnung mit Einkommensfreibetrag erhöht zwar die Eintrittsgrenze, was tendenziell zu einem grösseren Anspruchskreis der Sozialhilfeberechtigten führt. Dafür besteht ein Anreiz sich von der Sozialhilfe abzulösen bzw. gar nicht erst bedürftig zu werden. Das verfügbare Einkommen ausserhalb der Sozialhilfe ist in jedem Fall höher als innerhalb der Sozialhilfe. Zudem ist davon auszugehen, dass der Personenkreis, der bei einer Erhöhung der Anspruchsgrenze seinen Anspruch auf Sozialhilfe geltend macht, sehr gering ist. Ein- und Austritt in bzw. aus der Sozialhilfe erfolgen im Vergleich zur Situation in Grafik G19 neu bei einem Bruttolohn von Franken (siehe Grafik G20). G20 Ein- und Austrittsberechnung entspricht der Berechnung der Sozialhilfeleistung (Zweielternfamilie mit zwei Kindern, 3½ und 5 Jahre) Quelle: eigene Darstellung 3.2 Schwelleneffekte im Zusammenspiel mit anderen Transferleistungen Grundsatz 2: Die Sozialhilfe ist mit anderen Bedarfsleistungen und mit dem geltenden Steuersystem abgestimmt. Um Schwelleneffekte und negative Erwerbsanreize im Anspruchsbereich der Sozialhilfe zu vermeiden, muss die Sozialhilfe mit den Tarifen der familienergänzenden Kinderbetreuung, der individuellen Prämienverbilligung und den Steuern abgestimmt sein. 4

5 Begründung Auch wenn die Sozialhilfe isoliert betrachtet weder Schwelleneffekte noch negative Erwerbsanreize produziert, kann diese Problematik bei schlechter Abstimmung mit anderen Transferleistungen und dem Steuersystem auftreten. So können beispielsweise Schwelleneffekte im Anspruchsbereich der Sozialhilfe entstehen, weil die Haushalte bei Ablösung aus der Sozialhilfe Prämienkosten zu tragen haben, welche sie als Sozialhilfebeziehende nicht zu begleichen hatten. Diese treten dann auf, wenn das kantonale Prämienverbilligungssystem so ausgestaltet ist, dass Haushalte im Niedriglohnbereich nicht die ganze Prämie verbilligt erhalten (Siehe Grundsatz 4, Good Practice IPV). Gleiches kann im Zusammenhang mit den Tarifen der familienergänzenden Kinderbetreuung entstehen. So gewähren gewisse Kantone Sozialtarife an erwerbstätige Sozialhilfebeziehende, um sie von den Kosten der familienergänzenden Kinderbetreuung zu entlasten. Nach Austritt haben diese Haushalte allerdings keinen Anspruch mehr auf den Sozialtarif und sind somit finanziell schlechter gestellt als Sozialhilfebeziehende. Diese Probleme können generell vermieden werden, indem in der Anspruchsberechnung der Sozialhilfe die Nettokosten eines Haushaltes berücksichtigt werden. Eine andere Möglichkeit besteht darin, die betreffende Transferleistung (Sozialtarif, IPV etc.) so auszugestalten, dass die Haushalte im Niedriglohnbereich gleichbehandelt werden ungeachtet dessen, ob sie sozialhilfebedürftig sind oder nicht. Schliesslich soll auf das Zusammenspiel mit den Steuern hingewiesen werden. Schwelleneffekte können im Anspruchsbereich der Sozialhilfe entstehen, wenn Sozialhilfebeziehende von der Steuerlast befreit sind, während Haushalte knapp ausserhalb der Sozialhilfe besteuert werden. Dies kann nur vermieden werden, wenn erwerbstätige Sozialhilfebeziehende steuerlich gleichbehandelt werden wie nicht unterstützte Haushalte mit ähnlich tiefen Einkünften (Siehe Grundsatz 1, Good Practice Steuern) 1. Faktisch müssten dann alle Haushalte, ob unterstützungsbedürftig oder nicht, Steuern auf ihre Erwerbseinkünfte bezahlen. Dadurch entstünden jedoch aufgrund der Steuerbelastung negative Erwerbsanreize innerhalb der Sozialhilfe (siehe Good Practice zur Steuerbelastung tiefer Einkommen). 4. Fazit Um Schwelleneffekte im Anspruchsbereich der Sozialhilfe zu vermeiden, muss die Ein- und Austrittsberechnung der Berechnung der Sozialhilfeleistung entsprechen. Seit der Einführung der neuen SKOS-Richtlinien im Jahr 2005 werden neu in der Sozialhilfe Anreizelemente (Einkommensfreibetrag und Integrationszulage) gewährt. In manchen Kantonen werden diese Anreizelemente bei der Bedarfsrechnung zur Festlegung der Eintritts- und Austrittsschwelle nicht miteinbezogen. Dies führt zu einer Ungleichbehandlung zwischen Haushalten mit Anspruch und jenen ohne Anspruch auf Sozialhilfe. Konkret werden dadurch Haushalte, die knapp keinen Anspruch auf Sozialhilfe haben, finanziell deutlich schlechter gestellt als Haushalte, die aufgrund eines (ursprünglich) tieferen Erwerbseinkommens in die Sozialhilfe gelangt sind. Ferner muss die Sozialhilfe im Zusammenspiel mit anderen Sozialtransfers und mit den Steuern abgestimmt sein, sollen Schwelleneffekte und negative Erwerbsanreize vermieden werden. Für Fragen: Franziska Ehrler, Fachbereichsleiterin Grundlagen, Mail: Tel.: Will man die finanzielle Mehrbelastung der Sozialhilfebeziehenden aufgrund der Steuern kompensieren, sollte eine Steuerbefreiung des Existenzminimums in Betracht gezogen werden. 5

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