Vom Arsenal der Staatsgewalt zum egovernment

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1 Marc Hofer Vom Arsenal der Staatsgewalt zum egovernment Eidgenössische Archivpolitik zwischen retrospektiver Archivierung und prospektivem Recordsmanagement Abschlussarbeit am Institut des hautes études en administration publique bei Prof. Matthias Finger (rapporteur), Prof. Peter Knoepfel (co-rapporteur) und Frau Regula Nebiker (externe Expertin) Bern und Chavannes, Oktober 2002

2 Inhalt I. Einleitung...Seite 5 1. Methode Terminologie... 9 II. Vom Papier zum digitalen Dossier Das Produkt der Bürokratie Der persönliche Computer revolutioniert das Büro egovernment und Recordsmanagement III. Archivierung als politisches Programm Der Paradigmawechsel a) Das individuelle Recht auf Akteneinsicht Die traditionelle Definition des Problems a) Das Ungenügen der Rechtsgrundlagen Die neue Definition des Problems durch das Bundesarchiv Die Programmierung der neuen Archivpolitik a) Das Archivierungsgesetz b) Die Verordnungen c) Die Weisungen und die Praxis Der Aktionsplan a) Die Mehrjahresplanung des Bundesarchivs b) Die Akteure c) Geschobener oder gezogener Prozess? Der Output a) Inspektionen der Aktenführung

3 b) Bewertungen c) Konsultationen des Archivguts Die Evaluation a) Inspektionen b) Bewertungen c) Konsultationen des Archivguts Abweichungen und Erweiterungen a) Das Bundesarchiv garantiert das Recht der freien Einsichtnahme in das Archivgut b) Das Bundesarchiv sichert alle rechtlich, politisch, wirtschaftlich, historisch, sozial oder kulturell wertvollen Unterlagen des Bundes c) Das Bundesarchiv ist das Kompetenzzentrum des Bundes für Recordsmanagement d) Abweichungen und Erweiterungen IV. Der Stand der Informationssicherung in der Bundesverwaltung Ein Abbild der Reichweite der Archivpolitik a) Was ist ein Aktenbildner? b) Priorisierung Statistische Auswertung a) Evaluation der Organisationsvorschriften b) Evaluation der Registraturpläne c) Evaluation der Geschäftsbildung Die Departemente im Vergleich a) Kommentare zu den einzelnen Departementen Fallstudien a) Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit b) Bundesamt für Statistik

4 c) Parlamentsdienste d) Vergleich der Fallstudien V. Prüfung der Hypothesen Wissensmanagement Recordsmanagement Die Interaktion der Akteure VI. Schluss VII. Abkürzungsverzeichnis VIII. Quellen- und Literaturverzeichnis IX. Anhänge Anhang 1: Fragebogen für Inspektionen der Aktenführung Anhang 2: Interview-Fragen zu den Fallstudien

5 I. Einleitung Wissen ist Macht. Diese an sich banale Aussage erfährt eine interessante Verfeinerung, wird sie auf bürokratische Herrschaft bezogen. Unter allen Formen legitimer Herrschaft ist die bürokratische die am höchsten formalisierte und am feinsten ausdifferenzierte. Es ist die Herrschaft nicht einer Person oder einer Personengruppe, sondern die Herrschaft des Apparats. Dieser Apparat ist nicht möglich ohne ein eigenes, institutionelles Wissen. Die Kanalisierung der Wissensströme, die mehr oder weniger restriktive Verbreitung von Informationen in einem institutionellen Gefüge, aber auch die Organisation eines institutionellen Gedächtnisses gehören zu jedem bürokratischen System. Um herrschen zu können, benötigt die Bürokratie Wissen, muss aber gleichzeitig den Zugang für Dritte kontrollieren: geteiltes Wissen ist geteilte Macht. Das Wissensmanagement bildet stets einen impliziten Bestandteil der Bürokratie. Denn auch der interne Zugang zum Wissen soll einerseits das bürokratische System effektiv machen in der Durchsetzung der Herrschaft, durch eine feine Dosierung des internen Zugangs wird aber auch die Aufrechterhaltung von Herrschaft gegen innen ermöglicht. Nicht jeder Beamte soll alles wissen. Er muss aber mit allen Informationen versehen sein, dass er seine Aufgabe als Rad im bürokratischen Getriebe optimal erfüllen kann. Bürokratische Herrschaft hat sich als adäquates Steuerungssystem komplexer Gesellschaften durchgesetzt. Der Output der Bürokratie besteht aus Entscheidungen, die in das Leben des Individuums eingreifen. Ihr Rohstoff ist das Wissen. Die Bürokratie muss deshalb eine eigentliche Ökonomie des Wissens betreiben. Der möglichst sparsame Umgang mit dieser Ressource und der möglichst restriktive, d. h. auf einen kleinen Personenkreis beschränkte Zugang zum Wissen bildeten in der Vergangenheit eine wesentliche Grundlage bürokratischer Herrschaft. Das Archiv als Wissensspeicher war eine gut gehütete Schatzkammer. Das Bundesarchiv ist das Gedächtnis der Nation. 1 Dieser Anspruch geht weit über das hinaus, was als klassische Aufgabe eines staatlichen Archivs verstanden werden kann. Das Bundesarchiv gibt sich damit den Auftrag, nicht bloss das staatliche Verwaltungshandeln zu dokumentieren, es gibt sich auch die Verantwortung für die Bewahrung des Wissens der Nation. Sinnvollerweise kann damit nur dasjenige Wissen gemeint sein, das für die Nation wesentlich ist oder Teil ihrer Identität bildet. Würde man vom Bundesarchiv verlangen, schlechthin alles Wissen der Schweiz aufzubewahren, wäre dies eine heillose Überforderung nicht nur des Archivs selber, sondern auch seiner Benutzer. Alles aufzubewahren ist nicht hilfreich. Und für ein Individuum ist das Gedächtnis eine unabdingbare Voraussetzung, sich seiner eigenen Identität zu versichern. Auf der anderen Seite ist aber auch das Vergessen geradezu überlebensnotwendig. So will das Bundesarchiv dasjenige Wissen aufbewahren, das in Form von Zeugnissen der Vergangenheit den gegenwärtigen und zukünftigen Generationen als eine Grundlage zur Lösung ihrer Aufgaben und Probleme 2 dient. Damit ist die Problematik angesprochen, dass nicht alles der Archivierung würdig ist. Die digitale Revolution bedeutet auch eine explosionsartige Zunahme der gespeicherten Information. Parallel dazu entstanden Möglichkeiten, diese Information dezentral weltweit zugänglich zu machen. Ein grosser Teil davon ist aber eigentlicher Datenschrott oder Informationsmüll ohne wirklich Information zu sein. Aber auch die Information wird erst dann zum Wissen, das aus dem Gedächtnis abgerufen werden kann, wenn sie erschlossen und zugänglich gemacht wird. Schon immer waren Archive nicht bloss Informationsspeicher, sondern mussten als institutionelle Gedächtnisse Wissen organisieren. Die neuen Techniken 1 Leitbild (2001) 2. 2 Ebenda. 5

6 digitaler Informationsverarbeitung lassen aber das Problem der Organisation des Wissens viel dringender werden als zu der Zeit, da Akten noch aus Papier oder Pergament bestanden. Konnte man früher noch darauf vertrauen, einen chaotischen Aktenbestand später einmal in Ruhe ordnen zu können, stellt sich das Problem heute mit aller Dringlichkeit schon dort, wo Information entsteht. Sind digitale Informationen nicht von Beginn weg richtig organisiert, ist jeder Versuch einer späteren Erschliessung zum Scheitern verurteilt. Damit ist aber die traditionelle Funktion des Archivs als Arsenal der Staatsgewalt, wie sie durch den französischen Historiker Pierre Nora analysiert wurde, allein durch die technische Entwicklung in Frage gestellt 3. Eine bloss retrospektive Archivierung, die das anfallende Schriftgut sichtet, bewertet und erschliesst, wäre mit der anfallenden Menge digitaler Daten heillos überfordert. Auch der Staat könnte sich im Arsenal nicht mehr seine Waffen holen, wenn dort nur noch Datenschrott aufbewahrt wird. Nicht nur die technischen Voraussetzungen haben sich geändert, auch die Ansprüche der Öffentlichkeit waren und sind einem starken Wandel unterworfen. Aus dem Arsenal wurde ein Dienstleistungsunternehmen, das Informationen der Öffentlichkeit zur Verfügung stellt. Das Recht auf Information wird heute als unabdingbare Voraussetzung für Rechtsstaatlichkeit und Demokratie aufgefasst. Im Rahmen der egovernment-offensive des Bundes sollen die Voraussetzungen geschaffen werden, dass der Zugang zu den Informationen des Staates auf digitalem Weg gewährleistet werden kann. Dem Bundesarchiv kommt hier als Kompetenzzentrum für Recordsmanagement eine Schlüsselfunktion zu. Nur durch eine qualitativ hoch stehende Aktenführung kann sicher gestellt werden, dass Staat und Öffentlichkeit gleichermassen im Arsenal der Staatsgewalt Informationen abholen und sich diese als Wissen aneignen können. Die digitalen Produktionsmittel entwickeln ihre eigene Dynamik und bestimmen die Möglichkeiten, Wissen überhaupt verfügbar zu machen. Die beteiligten Akteure - der Staat, einzelne Verwaltungseinheiten, aber auch die Öffentlichkeit - versuchen die daraus entstehenden Probleme zu meistern beziehungsweise die digitalen Produktionsmittel für ihre Zwecke einzusetzen. Es ist diese Problematik, die mich veranlasst hat, folgende Hypothesen zu formulieren: «Die digitale Revolution ist der Motor der effizienten Umsetzung der Archivpolitik im Bereich Aktenführung.» (Kausalhypothese I) «Die Archivpolitik wird durch digitale Überlieferungslücken in der Aktenführung unterlaufen.» (Kausalhypothese II) Die Antwort auf diese beiden Hypothesen wird auf alle Fälle differenziert ausfallen. Vor allem gilt es zu berücksichtigen, dass die Einflussmöglichkeiten verschiedener Akteure und deren Wille, diese Möglichkeiten tatsächlich wahrzunehmen, sehr stark differieren. Für alle beteiligten Akteure steht sehr viel auf dem Spiel: Es geht um den Zugang zum Wissen, der möglicherweise bedeutendsten Ressource im 21. Jahrhundert. 3 Graf (2001) 65f. 6

7 1. Methode Zu Beginn möchte ich kurz die Methode beziehungsweise Methoden der vorliegenden Arbeit darlegen. Die Untersuchung folgt bei der Darstellung des politischen Programms der Archivierung folgendem Schema: Definition des Problems Verwaltungsprogramm Behördenarrangement Aktionspläne Output Evaluation 4. In der vorliegenden Untersuchung beschränke ich mich allerdings auf die Darstellung derjenigen Etappen, die für das Verständnis der Archivpolitik im Bereich Recordsmanagement unerlässlich sind. Die einzelnen Etappen der Politikprogrammierung sind dabei nicht streng chronologisch zu verstehen. Zwar muss ein Problem zuerst definiert werden, bevor man versuchen kann, es auf dem Wege der Gesetzgebung zu lösen. Schon auf der Stufe des Verwaltungsprogramms können aber neue Tatsachen oder Akteure auftauchen, die eine Neudefinition des Problems erzwingen. Ebenso kann die Umsetzung des Programms im Behördenarrangement und in den Aktionsplänen beginnen, bevor alle Ausführungsverordnungen verabschiedet sind. So ist die Politikprogrammierung in beständiger Bewegung, in deren Verlauf sich Formulierungen der einzelnen Etappen dauernd ändern. Die Definition des Problems habe ich um eine kurze Vorgeschichte erweitert, wie das Problem rund um die Archivierung früher wahrgenommen wurde. Dies schien mir notwendig, um die neue Definition des Problems verstehen zu können. Aufgrund der durch das Bundesarchiv seit dem Jahr 2000 durchgeführten Inspektionen der Aktenführung steht auch eine Datenbasis zur Verfügung, die quantitative Aussagen zur Qualität des Recordsmanagements in der Bundesverwaltung erlaubt. Politikprogrammierung geschieht durch die Handlungen verschiedener institutioneller, aber auch nicht institutioneller Akteure. Um eine öffentliche Politik darstellen und analysieren zu können, müssen deshalb die beteiligten Akteure identifiziert und deren Handlungsspielraum bestimmt werden. Ich gehe dabei von der Annahme aus, dass jeder Akteur den ihm zur Verfügung stehenden Handlungsspielraum benutzt, um seine Interessen durchzusetzen. Diese Interessen dürfen aber nicht mit einem rein egoistischen Interesse gleichgesetzt werden. Auch trifft es nicht zu, dass alle Akteure eine hidden agenda haben, die es aufzudecken gilt. mindestens diejenigen Akteure, die als staatliche Institution auftreten - Parlamentarier, Ämter, einzelne Beamte - sind auf ihre Weise bestrebt und wahrscheinlich auch persönlich davon überzeugt, einem allgemeinen Interesse zu dienen. Sie tun dies aber jeder auf seine Weise, mit eigenen Vorstellungen des allgemeinen Interesses und immer danach trachtend, den eigenen Gestaltungsspielraum auszuweiten 5. Im wesentlichen folgt diese Analyse dem Ansatz von Michel Crozier und Erhard Friedberg, erweitert durch die institutionelle Dimension, wie sie von Fritz W. Scharpf dargestellt wurde. Ein bloss auf die Institutionen konzentrierter Ansatz genügt insofern nicht zur Analyse des impacts der neuen Kommunikationstechnologien, als er die bestimmende Rolle der Produktionsmittel ausblendet. Ein kruder Materialismus behauptet, dass die Entwicklung der Produktionsmittel in jedem Fall die gesellschaftliche Entwicklung bestimme. Was der einfache Materialismus als Antwort präsentiert, ist aber im Grunde das Problem, wie ich es in den beiden Kausalhypothesen zu formulieren versuche. Die Bürokratie als Produktionssystem bildet mit den durch dieses System angewendeten Produktionsmitteln eine Einheit, in der beide Teile 4 «Etapes et produits d une politique publique : Définition du problème - programme politico-administratif - arrangement politico-administratif - plans d action - actes des mises en œuvre (outputs) - énoncés évaluatifs sur les effets (impacts et outcomes)» Knoepfel (2001) Vgl. dazu Scharpf (2001)

8 sich gegenseitig beeinflussen und es keineswegs klar ist, welcher von beiden der letztlich bestimmende ist. Die grundlegende Frage ist aber, ob die Entwicklung noch steuerbar ist. Die Einführung von egovernment soll von ihrem Anspruch her nicht einfach die Reaktion auf eine als Schicksal akzeptierte technologische Entwicklung sein, sie soll dem Staat und vor allem dem einzelnen Bürger, der Bürgerin neue Gestaltungs- und Einflussmöglichkeiten eröffnen, das Geheimnis der Bürokratie soll zur gläsernen Verwaltung werden 6. Die Frage nach der Steuerbarkeit der Entwicklung ist deshalb von entscheidender Bedeutung für die weitere Entwicklung der Demokratie. Zu berücksichtigen ist dabei stets die generelle ökonomische und technische Entwicklung, die einen eminenten Einfluss auf das Verhältnis zwischen Staat und Bürger hat. Aus Staatsbürgern werden mehr und mehr Konsumenten, die dem Staat als Kunden gegenüber treten und die selbstverständlich staatliche Leistungen mit konkurrierenden privaten Angeboten zu vergleichen gewohnt sind. Die empirische Basis der vorliegenden Untersuchung stammt aus vier Quellen: Erhebungen über den Stand der Aktenführung in der Bundesverwaltung, Interviews, Auswertung schriftlicher Quellen und teilnehmende Beobachtung. Die Erhebungen über den Stand der Aktenführung wurden durch die Inspektionsteams des Bundesarchivs an Hand eines Fragebogens vorgenommen (s. Anhang 1). Die daraus gewonnenen wesentlichen Informationen habe ich in einer Tabelle zusammengefasst und nach qualitativen wie statistisch-quantitativen Kriterien ausgewertet. Die Interviews für die Fallstudien wurden nur im Hinblick auf eine qualitative Auswertung durchgeführt. Der entsprechende Fragebogen enthält deshalb nur offene Fragen (s. Anhang 2). Unentbehrlich ist die Auswertung schriftlicher Quellen, da sich meist nur daraus die Abläufe rekonstruieren lassen, die zu einem Ergebnis geführt haben, das in einem Fragebogen oder Interview erhoben wurde. Der Natur der Sache entsprechend handelt es sich bei den schriftlichen Quellen vor allem um Rechtstexte, aber auch um weitere publizierte oder nicht publizierte Schriften, welche die normativen Texte erklären und kommentieren. Am schwierigsten zu handhaben war für mich die teilnehmende Beobachtung. Da ich als Mitarbeiter des Bundesarchivs selber Akteur in der Archivpolitik bin und deshalb gegenüber anderen Akteuren nicht als neutraler Beobachter auftreten kann, war ich stets gezwungen, meine beiden Rollen - Teilnehmer und Beobachter - zu reflektieren, was nicht immer einfach war. Immerhin wird diese Schwierigkeit mehr als aufgehoben durch die Tatsache, dass einem teilnehmenden Beobachter Informationen und Erfahrungen zur Verfügung stehen, die durch andere empirische Methoden nicht erhoben werden können. 6 Muralt (2001) 5. 8

9 2. Terminologie Um Missverständnissen vorzubeugen und bestehende terminologische Unschärfen zu beseitigen, seien hier drei Schlüsselbegriffe kurz definiert: Geschäftsverwaltungssystem (GeVer): Datenbank zur Verwaltung von Geschäftsprozessen und Registrierung von Dokumenten. Dokumente werden in der Regel konventionell abgelegt. Dokumentenmanagementsystem (DMS): System zur Verwaltung digital gespeicherter Dokumente ohne integrierte Geschäftsverwaltung Recordsmanagementsystem (RMS): System zur Verwaltung und Steuerung von Geschäftsprozessen (evtl. mit integriertem work flow) und für die Verwaltung und digitale Speicherung der mit den Geschäftsprozessen verbundenen Dokumente. Diese Definitionen schliessen nicht aus, dass diese Begriffe anderswo in abweichender Bedeutung gebraucht werden. Meine Definitionen orientieren sich an der gegenwärtigen begrifflichen Praxis des Bundesarchivs. 9

10 II. Vom Papier zum digitalen Dossier 1. Das Produkt der Bürokratie Vordergründig erscheinen Akten als das Produkt der Verwaltung. Wenn man die Unmengen von Papier vor Augen hat, welche Bürokratien weltweit jeden Tag ausstossen, ist man geneigt, dieser Ansicht zuzustimmen. In der Tat handelt es sich bei diesem materiellen Ausstoss aber nur um die unvermeidliche Begleiterscheinung eines Produktionsprozesses, dessen Produkt und Ziel der Entscheid oder die Verfügung ist. Deshalb wäre es auch ein Unding, die Leistung von Beamten am täglichen Papierausstoss messen zu wollen 7. Akten wie auch digitale Unterlagen sind unverzichtbare Arbeitsinstrumente für jede Behörde. Irgendwann benötigt sie aber die Verwaltung nicht mehr und sie werden zu einem Überrest, zur Spur vergangener Behördenaktivität, die der Auswertung durch Historiker harrt. Die Verwaltung produziert nichts - sie stellt nichts her im materiellen Sinn. Der Output der Bürokratie ist grundsätzlich immateriell: sie produziert Entscheidungen zwecks Steuerung von Staat und Gesellschaft. Der zweite wesentliche Unterschied zu einem Fertigungsprozess besteht im offenen Ergebnis des bürokratischen Entscheidprozesses 8. Das Ergebnis steht nicht von vorneherein fest. Im Gegenteil besteht der Zweck des Verwaltungshandelns darin, eine offene oder mehrdeutige Situation durch einen gemäss vorgegebenen Regeln gefällten Entscheid eindeutig zu machen. Die Konsequenzen dieses immateriellen Verwaltungshandelns sind oft materieller Natur, man denke nur etwa an Baubewilligungen, Stipendien, Steuerrabatte usw. Aber auch wo der Staat in Ausübung seines Gewaltmonopols direkt eingreift, werden die Auswirkungen materiell greifbar, man denke nur auf den direkten Zugriff eines Polizisten auf eine verdächtige Person bei einer Festnahme. Die Aufgabe der Bürokratie besteht in der Ausübung von Herrschaft gemäss rationalen oder formalisierten Regeln 9. Herrschaft meint in diesem Zusammenhang nichts anderes als die Steuerung von Staat und Gesellschaft gemäss nachvollziehbaren, formalen Regeln. Die Verwaltung in ihrer Gesamtheit kann demnach aufgefasst werden als hochgradig arbeitsteilig organisierte Unternehmung, die Entscheide herstellt. Ämter und Dienststellen sind deren Produktionseinheiten, die auf die Herstellung bestimmter Produkte spezialisiert sind. Ihr eigenes Wissen ist die entscheidende Ressource, welche die Bürokratie benötigt, um ihre Produkte herstellen zu können. Der Satz, dass Wissen Macht ist, offenbart sich hier in seiner ganzen Wahrheit. Ohne ihr organisationelles Wissen kann die Verwaltung nichts entscheiden beziehungsweise nichts produzieren. Aber auch der Gegenpart, all die Einzelnen, die durch Verwaltungsentscheide betroffen sind, benötigen den Zugang zur Ressource Wissen. Nur organisierte und gespeicherte Information kann als Ressource ausgebeutet werden. Die Bürokratie ist deshalb untrennbar mit dem Prinzip der Schriftlichkeit verbunden. Wo eine formalisierte, staatliche Verwaltung existiert, beginnen die Aktenberge zu wachsen. Schriftlichkeit und nach rationalen Prinzipien organisierte Verwaltung bedingen einander. Die Schriftlichkeit des bürokratischen Ablaufs dient nicht nur der Formalisierung und Gleichför- 7 Wie mir ein befreundeter Ethnologe versicherte, wurde in Indonesien die Leistung der Beamten noch bis vor kurzem an der Anzahl Briefe gemessen, die pro Tag versandt wurden. Mindestens die Schreibfreudigkeit der Beamten dürfte dadurch eine wesentliche Förderung erfahren haben. 8 Menne-Haritz (2000) Vgl. Weber (1972)

11 migkeit des Verwaltungshandelns, sie ermöglicht auch deren effiziente Kontrolle. Die Tätigkeit der Verwaltung wird überprüfbar in dem Masse, in dem die Tätigkeit der Beamten schriftlich dokumentiert ist. Diesen Zweck können Akten aber nur erfüllen, wenn sie nach rationellen Grundsätzen aufbewahrt und verzeichnet werden, wenn die gesuchte Information in nützlicher Frist wieder gefunden werden kann. Diesem Zweck dienen Registrierung und Archivierung 10. Entsprechende Techniken wurden schon lange vor dem Aufkommen der modernen Verwaltung angewandt. Schon die griechischen Poleis und die römische Republik führten Archive, in denen nicht nur Staatsverträge, sondern auch Bürger- und Steuerlisten aufbewahrt wurden. Die moderne Amtsführung beruht auf Schriftstücken (Akten), welche in Urschrift oder Konzept aufbewahrt werden, und auf einem Stab von Subalternbeamten und Schreibern aller Art. Die Gesamtheit der bei einer Behörde tätigen Beamten mit dem entsprechenden Sachgüter- und Aktenapparat bildet ein B ü r o (in Privatbetrieben oft Kontor genannt). Die moderne Behördenorganisation trennt grundsätzlich das Büro von der Privatbehausung. Denn sie scheidet überhaupt die Amtstätigkeit als gesonderten Bezirk von der privaten Lebenssphäre, die amtlichen Gelder und Mittel von Privatbesitz des Beamten. 11 Der naive Gedanke des Bakunismus: durch Vernichtung der Akten zugleich die Basis der erworbenen Rechte und die Herrschaft vernichten zu können, vergisst, dass unabhängig von den Akten die Eingestelltheit der M e n s c h e n auf die Innehaltung der gewohnten Normen und Reglements fortbesteht. 12 Akten beziehungsweise Unterlagen bilden ein wesentliches Element der voll ausgebildeten bürokratischen Herrschaft. Nur so kann das durch die Organisation produzierte, unpersönliche Wissen gespeichert und bei Bedarf abgerufen werden. Eine gute Aktenführung ist unerlässliche Voraussetzung, dass der moderne Staatsapparat sein eigenes Handeln nachvollziehen und die Rechtssicherheit gewährleisten kann. In einem Staat, der nach demokratischen Grundsätzen regiert wird und der der Respektierung der Grundrechte verpflichtet ist, dienen Akten nicht bloss der Bürokratie, damit sie darin gespeicherte Informationen sich als organisationelles Wissen aneignen kann, sie sind auch ein unverzichtbares Instrument der Verwaltungskontrolle durch die Öffentlichkeit. Durch das in den Archiven gespeicherte Wissen legt der Staat wenigstens im nachhinein Rechenschaft ab vor der Öffentlichkeit und vor der Geschichte. 2. Der persönliche Computer revolutioniert das Büro Während Jahrhunderten blieben die Produktionsmittel im Büro dieselben: Papier oder Pergament wurden mit Griffel oder Federkiel beschrieben. Erst mit der Erfindung der Schreibmaschine und des Durchschlagpapiers hielt die industrielle Revolution am Ende des 19. Jahrhunderts auch im Büro Einzug. Gegen Ende der zwanziger Jahre gehörte die Schreibmaschine zur Standardausrüstung eines Büros 13. Erstmals war es möglich, in einem Arbeitsgang mehrere Schriftstücke mit identischem Text herzustellen. Wurde früher das Konzept eines Briefes abgelegt, während das Original versandt wurde, war man nun in der Lage, eine wortgetreue Kopie eines jeden versandten Schreibens zu registrieren und im Dossier abzulegen. Aus der Registratur wurde ein Informationsspeicher, der mit Recht als Vorläufer der modernen digitalen Speicher anzusehen ist 14. Mit der Schreibmaschinentastatur war die erste technische Vor- 10 Menne-Haritz (1996) 21 f. 11 Weber (1972) Weber (1972) Vismann (2000) Vismann (2000)

12 aussetzung zur maschinellen Erfassung und Bearbeitung von Texten geschaffen worden. Der direkte, maschinelle Zugriff auf den Text selber blieb aber lange Zeit unmöglich. Schon früh standen zwar mechanische Speichermedien zur Verfügung. Deren Einsatzmöglichkeiten blieben aber auf besondere Anwendungen beschränkt. Lochkarten fanden vor allem für die Bearbeitung statistischer Daten oder für Buchhaltungsoperationen Anwendung, Lochstreifen wurden für die Telegrammübermittlung mittels Fernschreiber verwendet. Die elektronische Datenverarbeitung wurde während dem Zweiten Weltkrieg erfunden. Der erste funktionsfähige Rechner mit elektronischen Schaltkreisen war der ENIAC, welcher 1946 in den USA in Betrieb genommen wurde. Er war mit Elektronenröhren bestückt, den Vorläufern der Transistoren und der integrierten Schaltkreise 15. Die Grossrechner der fünfziger und sechziger Jahre liessen den Büroalltag aber noch weit gehend unberührt. Wie zu Beginn des 20. Jahrhunderts wurden Briefe getippt und Durchschläge abgelegt. Der Schritt von der reinen Daten- zur Textverarbeitung liess lange auf sich warten. Daten wurden zentral verarbeitet und gespeichert, der Umgang mit digitaler Technologie war das Werk von Spezialisten, die durch angelernte Hilfskräfte unterstützt wurden. Dieses Produktionsmittel war deshalb ideal für die Anwendung in grossen, zentral gesteuerten Betrieben und leistete selber wiederum der Zentralisierung Vorschub. Grosse staatliche Bürokratien, die viele Daten zu verarbeiten hatten, aber auch die Verwaltungen von grossen Produktionsbetrieben waren die idealen Anwender. Erst als 1983 der PC beziehungsweise der Macintosh auf den Markt kamen, wurde die Computertechnologie für eine breite Bevölkerung überhaupt nutzbar 16. Zu Beginn war die persönlichen Computer im Büro erst bessere Schreibmaschinen, die es erlaubten, Texte zu speichern und zu bearbeiten. Briefe konnten einfach korrigiert und abgeändert werden, ohne dass dafür der ganze Text neu getippt werden musste 17. Alle anderen Anwendungen blieben die Angelegenheit von Freaks, die eigene Programme entwickelten. Erst die Vernetzung machte aus einer besseren elektronischen Schreibmaschine ein Produktionsmittel, das die Welt veränderte. Von jedem Schreibtisch aus kann man heute beliebige Informationen abrufen und mit beliebigen Partnern - auch solchen, die man gar nicht kennt - kommunizieren. Schlagartig erweiterte sich die Autonomie eines jeden Beamten. Aus einem Akteur, dessen Handlungsspielraum in der Regel durch die hierarchische Einbindung sehr limitiert war, wurde nun ein Akteur, dessen Kommunikationsspielräume beinahe unendlich gross sind 18. War früher für die Kommunikation das persönliche Gespräch - direkt oder per Telefon - notwendig, reicht heute ein Mausklick, um mit einer beliebigen Person in Kontakt zu treten. Die Verteilung der Information richtet sich nicht mehr nach dem Dienstweg. In Wirklichkeit tat sie dies schon früher nicht. Wer informiert sein wollte, musste sich aber besonders darum bemühen, musste Zugang zu wichtigen Personen haben und die Technik des Korridorgesprächs beherrschen. Heute genügt eine simple Gesprächsanbahnung per . Die Einführung neuer Informationstechnologien führte nicht zwangsläufig zu einer Intensivierung der Arbeitsteilung, welche wiederum eine Intensivierung sozialer Kontrolle am Arbeitsplatz und einen Verlust persönlicher Autonomie zur Folge hätte. Die neuen Informationstechnologien können als dezentral eingesetzte, aber weltweit vernetzte Produktionsmittel die Autonomie des Individuums stärken. Der Computer wurde nicht zum big brother, der die Menschen in jeder Lebenslage überwacht und kontrolliert, er wurde zum Helferlein, das den Be- 15 Als Erfinder des Computers gilt Konrad Zuse, der in Deutschland 1941 mit dem Z3 den ersten programmgesteuerten und frei programmierbaren Rechner in Betrieb nahm. Der ENIAC benötigte noch eine Grundfläche von 300 m 2. Wurster (2002) Wurster (2002) 231 f. 17 Propyläen Technikgeschichte (1997) Dollar (1992)

13 nutzern während der Arbeit, aber auch zu Hause zur Verfügung steht und das sich der Kontrolle jeder Zentralgewalt entzieht. Die Entwicklung ist noch nicht absehbar, aber die Tendenz zeichnet sich ab, dass der persönliche Computer für eine technische Revolution steht, die im Gegensatz zu früheren industriellen Revolutionen keine Zentralisierung und Intensivierung von Herrschaft bewirkt, sondern die individuelle Autonomie stärkt. Statt der totalen Überwachung und Kontrolle der Information Vorschub zu leisten, wird der Computer zum Instrument für den direkten und unzensurierten Zugang zur Information 19. Die persönliche Arbeitsorganisation wurde völlig verändert. Es entstanden elektronische Ablagen, auf die zum Teil mehrere Personen Zugriff haben. Einzelne und Gruppen konnten sich spontan und autonom organisieren, Dokumente elektronisch austauschen, gemeinsame Ordner eröffnen und so weiter. Der vernetzte PC ermöglicht es nicht nur, Texte elektronisch zu produzieren, sondern auch elektronisch abzulegen. Die Ordnungen dieser Ablagen entstehen meist spontan und entsprechen den Bedürfnissen derjenigen, die damit arbeiten. Der Computer führte zu einem bedeutenden Autonomiegewinn der einzelnen Mitarbeiter. Traditionelle Arbeitsteilungen wurden durchbrochen. So verschwand die frühere Trennung zwischen Sachbearbeiter und Stenotypistin beinahe völlig. Briefe schreibt man heute selber und legt sie auch gleich selber in einem elektronischen Speicher ab, dessen Ordnung sich ausschliesslich nach den persönlichen Bedürfnissen des Autors richtet. Mit etwas Glück findet vielleicht auch eine Kopie des Schriftstückes seinen Weg in die Registratur, wo es zusammen mit dem eingegangenen Brief, der das Geschäft ausgelöst hat, in ein Dossier abgelegt wird. Und wenn alles ordentlich organisiert ist, gelangt dieses Dossier nach 10, 20 Jahren im Archiv. Das heisst, dass alle Dokumente, die bloss elektronisch abgelegt wurden, für die Nachwelt verloren sind, wenn nicht Gegenmassnahmen ergriffen werden. Aber schon in der Gegenwart entstehen gewaltige Probleme, wenn Geschäftsprozesse nicht mehr vollständig dokumentiert, weil die betreffenden Dokumente in den quasi privaten elektronischen Ablagen der verschiedenen Mitarbeiter verstreut sind. Es kann im Ernst niemand verlangen, Briefe wieder auf der guten alten Schreibmaschine zu tippen. Der aktuelle Ausstoss der Verwaltung an Schriftgut wäre mit diesem alten Produktionsmittel schlicht nicht leistbar. Aber auch die institutionellen Akteure in der Verwaltung selber wollen auf die digitale Vernetzung nicht mehr verzichten. Zu offenkundig sind die Vorteile der Vernetzung. Die Arbeit in den Büros kann viel rationeller organisiert werden, wenn die einzelnen Mitarbeitenden direkten Zugriff auf die sie betreffenden Dokumente haben. Statt papierener Dossiers zirkulieren elektronische Dokumente. Der Brief kann in real time dem Direktor zur Unterschrift vorgelegt werden. Von dort verlässt er unterschrieben das Haus, während die elektronische Version in einer ungeordneten digitalen Ablage auf Nimmerwiedersehen verschwindet. Der Registrator hütet derweil in seiner konventionellen Ablage ein leeres Dossier. Diese Gefahr ruft nach Gegenstrategien. Dabei nützen die beteiligten Akteure ihren jeweiligen Gestaltungsspielraum aus. Die einzelnen Mitarbeitenden versuchen, selber ihre eigene digitale Ablage zu organisieren und nach ihren Bedürfnissen zu ordnen. Sie setzen den ihnen durch das Produktionsmittel Computer verliehene grössere Autonomie für die Selbstorganisation ihrer Arbeit ein. Sie handeln dabei aus ihrer Sicht effizient und bezogen auf ihre individuellen Ziele bei Arbeit vielleicht sogar effektiv. Nur sind so geordnete Ablagen für andere nicht mehr zugänglich. Die in der Ablage gespeicherte Ressource Wissen steht dem Kollektiv nicht mehr direkt zur Verfügung. Durch diesen exklusiven Zugang zu einer essenziellen Ressource vergrössern die einzelnen Mitarbeitenden wiederum ihre Handlungsspielräume, was wiederum die Tendenz zur individuellen Arbeitsgestaltung und -Organisation fördert. 19 Vgl. Lübbe (2001) 146 ff. 13

14 Die Gegenstrategie der institutionellen Akteure muss darauf abzielen, die individuellen Ablagen wieder zu kollektivieren. Der Zugang zur Ressource Wissen soll der Institution zur Verfügung stehen, was nicht gleichzusetzen ist mit einem allgemeinen und gleichberechtigten Zugang für alle Mitarbeitenden. Die Leitung eines institutionellen Akteurs muss vielmehr bestrebt sein, den Zugang zu den Informationen so zu gestalten, dass die Verfahrensabläufe unterstützt und die Kompetenzabgrenzungen respektiert werden. Die Vergabe der Zugriffsrechte auf digitale Ablagen orientiert sich deshalb häufig am Organigramm: Die Amtsleitung hat auf alles Zugriff, die einzelnen Dienste können aber nur auf ihre eigenen Domänen des Servers zugreifen. Das mag dort gut gehen, wo Kompetenzen fein säuberlich getrennt sind. Sobald aber Prozesse mehrere Dienste durchlaufen oder sogar weitere Ämter und Departemente impliziert sind, kann dies nicht mehr funktionieren. Eine Lösung des Problems kann darin bestehen, für den Informationsfluss von Dienst zu Dienst oder Amt zu Amt weiterhin das konventionelle, papierene Dossier einzusetzen. Das Geschäft beziehungsweise Dossier wandert wie früher auf dem Dienstweg von Sachbearbeiter zu Sachbearbeiterin, um am Ende in der Registratur zu landen. Diese konservative Strategie wird aber ihr Ziel verfehlen. Zu schnell wird sie unterlaufen, indem s statt Papier ausgetauscht werden, zu ineffizient ist die Prozessorganisation. Das Produktionsmittel Computer kann nicht so ohne Weiteres zu einer blossen Schreibmaschine zurückgestuft werden. Diese konservative Strategie kann höchstens als Übergangslösung dienen. Als adäquates Instrument bietet sich der Einsatz von Dokumentenmanagementsystemen an. Mittels DMS kann der Zugang zu Dokumenten so gesteuert werden, dass alle Mitarbeitenden diejenigen Lese- und Schreibrechte erhalten, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgabe benötigen. Wird ein DMS noch mit einem work flow kombiniert und zu einem Recordsmanagementsystem erweitert, kann die elektronische Ablabe die Produktionsprozesse einer Verwaltung beinahe optimal unterstützen. Work flow bedeutet aber auch die Rückkehr der Fabrik in das Büro, diesmal aber nicht unter dem Vorzeichen der Massenherstellung, sondern der just in time production. Dossiers bleiben nicht mehr liegen und sind auch nicht mehr monatelang unauffindbar. Der Lauf der Information und die jeweilige Verantwortung für jeden einzelnen Arbeitsschritt lässt sich genau nachweisen. Mehr noch: die Arbeitsleistung der Mitarbeitenden kann genau evaluiert werden. Kein Wunder also, dass derartige Systeme bei den Anwendern nicht besonders beliebt sind. War der PC erst ein Produktionsmittel, das die Autonomie der Mitarbeitenden erhöhte, droht nun mit der Einführung des work flow der back lash. Will ein Amt ein DMS oder ein RMS einführen, enthält dieses in der Regel auch Funktionen, die den Arbeitsfluss steuern und kontrollieren sollen. Es muss also mit Widerständen gerechnet werden, für die mit Akzeptanzproblem eine eher beschönigende Bezeichnung gefunden wurde. Die Amtsleitung als Vertreterin des institutionellen Akteurs sieht sich mit einer Vielzahl einzelner Akteure konfrontiert, welche die Einführung eines work flow-systems als Bedrohung oder gar als Proletarisierung auffassen. Der meist diffuse Widerstand der Masse einzelner Akteure kann zum schliesslichen Scheitern eines work flow-projektes führen. Innerhalb einer bürokratischen Organisation verfügt auch der einzelne Sachbearbeiter über genügend Spielraum, um den Gang der Dinge wenn nicht positiv, so doch negativ zu beeinflussen. Ein nach rein hierarchischen Regeln verfügte Einführung eines Recordsmanagementsystems hat deshalb nur geringe Erfolgsaussichten. Die Projektleitung ist in jedem Fall gut beraten, alle Akteure auch in die Entscheidund Gestaltungsprozesse einzubeziehen (vgl. dazu die Fallstudien zur DEZA und zu den Parlamentsdiensten). 14

15 3. egovernment und Recordsmanagement Längst hat die Verwaltung ihr bürokratisches Image abgelegt und ist auch auf dem Internet präsent. Jedes Bundesamt verfügt heute selbstverständlich über eine eigene Homepage. Alle Computerarbeitsplätze sind vernetzt. In jedem Bereich, wo Daten in grösseren Mengen anfallen und verarbeitet werden, sind elektronische Datenbanken in Betrieb. Für die Geschäftsprozesse des Bundesrates und der Bundesversammlung existieren besondere Datenbanken. Die Mitglieder des Nationalrates stimmen elektronisch ab. Dazu kommen die verschiedenen DMS und Geschäftsverwaltungssysteme, wie sie in vielen Ämtern bereits in Betrieb oder geplant sind. All diese Einrichtungen zusammen genommen stellen schon weit gehend die Ausrüstung dar, wie sie für egovernment gebraucht würde. Dennoch stimmen und wählen wir nach wie vor mit Stimmzetteln, dennoch verschickt die Verwaltung ihre Verfügungen auf Papier und müssen Eingaben an die Behörden auf dem Postweg verschickt werden, um mittels Unterschrift und Poststempel zu bezeugen, dass sie rechtzeitig verschickt und eigenhändig verfasst wurden. Bürger und Bürgerinnen können sich jeder Zeit auf dem Internet informieren, sobald ein rechtsverbindlicher Kontakt hergestellt werden soll, muss aber stets auf das Papier zurückgegriffen werden. Dies liegt einerseits an den fehlenden rechtlichen Voraussetzungen (elektronische Unterschrift), andererseits aber an der fehlenden Integration all dieser praktischen digitalen Instrumente. Unter egovernment werden zwei Bereiche zusammengefasst, die zwei grundsätzlich verschiedenen Staatstätigkeiten entsprechen. Zum Einen geht es um eadministration, also die Verwaltung, welche Ihren Verkehr mit dem Einzelnen beziehungsweise dem Kunden auf digitalem Weg abwickelt. Zum Anderen betrifft egovernment die eigentliche edemocracy, also die Wahrnehmung der Volksrechte durch den Bürger, die Bürgerin auf elektronischem Weg. Die Adressaten von eadministration und edemocracy sind also nicht dieselben. Als Partner der eadministration kommen alle weltweit existierenden natürlichen und juristischen Personen oder Kunden in Frage, die Teilnahme an der edemocracy ist dagegen ausschliesslich an das Bürgerrecht gebunden 20. Dennoch besteht augenscheinlich ein Zusammenhang zwischen beiden Ausprägungen des egovernment. Die technischen Mittel sind grundsätzlich dieselben, die sich daraus ergebenden Probleme ebenfalls. Eine andere Frage ist aber, inwiefern edemocracy durch die Einführung der eadministration gefördert wird oder ob im Gegenteil die eadministration erst durch die edemocracy gepuscht wird oder ob überhaupt kein kausaler Zusammenhang zwischen beiden besteht. Von diesen drei Kausalbeziehungen scheint am ehesten die zweite zuzutreffen. Augenscheinlich ist die eadministration weiter fortgeschritten als die edemocracy. EAdministration kann schrittweise und dezentral eingeführt werden, wogegen - von einzelnen Pilotprojekten einmal abgesehen - die edemocracy aus grundsätzlichen Erwägungen nur entweder flächendecken oder gar nicht eingeführt werden kann. Die in einem Sprung zu überwindende Hürde ist also viel höher. Im Prinzip wäre es möglich, sich nur auf die eadministration zu beschränken und auf die Einführung der elektronischen Wahrnehmung der Volksrechte ganz zu verzichten. Eine solche Strategie würde aber die in Bevölkerung nicht zuletzt durch die Anwendung von eadministration geweckten Erwartungen gänzlich ignorieren. Will der Staat sich nicht von der Entwicklung abkoppeln, bleibt ihm keine andere Wahl als die Einführung der edemocracy, wie sie auch in der ego- 20 Vgl. Finger (2001) 1. Ich verwende konsequent den umfassenderen Begriff edemocracy statt evote, weil in der Schweiz nicht nur die Teilnahme an Wahlen und Abstimmungen, sondern die Wahrnehmung der Volksrechte überhaupt (also auch Unterschriftensammlungen für Inititiativen und Referenden) als Teil der edemocracy betrachtet werden müssen. 15

16 vernment-initiative des Bundes vorgesehen ist 21. In diesem Sinn können wir davon ausgehen, dass die Einführung der eadministration auch die Einführung der edemocracy fördern wird. Viel stärker ist aber die Wirkung des digitalen Megatrends, welcher die ganze Gesellschaft erfasst hat und der dem Staat schlicht keine andere Wahl lässt. Wenn Gesellschaft sich im virtuellen Raum abspielt, muss der Staat daran teilnehmen. Schon heute benutzt rund die Hälfte der Schweizer Bevölkerung das Internet 22. Damit ist die Informationsgesellschaft bereits Realität, der sich der Staat anpassen muss. Der Staat ist auf dem Internet präsent, von einem regelrechten egovernment kann aber noch keine Rede sein. Im Wesentlichen beschränkt sich die heutige egovernment-aktivität darauf, dem Einzelnen (Bürger oder Kunde, natürliche oder juristische Personen) Informationen zur Verfügung zu stellen. Dieses Defizit wird in egovernment-strategie des Bundes erkannt. Geplant ist eine fortschreitende Entwicklung von der ersten Stufe, der Information, zur Kommunikation als zweiter Stufe und schliesslich zur Transaktion als höchster Entwicklung des digitalen Staates. Zudem können die egovernment-beziehungen nach verschiedenen Akteuren aufgeschlüsselt werden: G-I: Government internal, Beziehungen innerhalb von Regierung und Verwaltung, G2G: Government to Government, Beziehungen zwischen Bund und Kantonen, Kantonen untereinander sowie Beziehungen zum Ausland, G2O: Government to Organisation, Beziehungen des Staates zu privat- oder öffentlich-rechtlichen Organisationen und schliesslich G2C: Government to Citizen, Beziehungen zwischen dem Staat und den Einwohnerinnen und Einwohnern 23. Die am einfachsten zu realisierende beziehungsweise schon weit gehende realisierte Beziehung geschieht innerhalb des Staates (G-I in Bund, Kanton oder Gemeinde) auf der Stufe Information. Die komplexeste und schwierigste Beziehung ist diejenige zwischen Staat und Einzelnem (G2C) auf der Stufe Transaktion. Die egovernment-strategie des Bundes enthält deshalb drei Aktionspläne: Voraussetzungen schaffen, Service excellence und Vernetzung. Der Aktionsplan Voraussetzungen schaffen beinhaltet die organisatorischen, technologischen und sicherheitsrelevanten Voraussetzungen für das egovernment. Zentraler Bestandteil des Plans ist die Einführung einer durchgängig elektronischen Geschäftsabwicklung in der öffentlichen Verwaltung. Schlüsselprojekte sind deshalb die Einführung einer bundesweiten Standardlösung für die elektronische Geschäftsverwaltung (GBL) und das Projekt ARELDA (Archivierung elektronischer Daten). Das Bundesarchiv ist mit der Fachstelle GEVER am GBL-Projekt beteiligt, für das Projekt ARELDA ist es sogar federführend. Besonders anspruchsvoll ist der Plan, Bundesratsgeschäfte in departementübergreifenden Prozessen vom Antrag bis zur Archivierung in einem einheitlichen elektronischen Verfahren zu verwalten 24. Mit dem Aktionsplan Service excellence sollen den öffentlichen und privatwirtschaftlichen Partnern vielfältige und benutzungsfreundliche Möglichkeiten zur Transaktion angeboten 21 Allerdings ist die effektive Einführung erst für einen späten Zeitpunkt vorgesehen. Gemäss dem aktuellen Zeitplan kann erst 2005 darüber entschieden werden, welche Lösungen dem Parlament vorgelegt werden sollen. Bericht über den Vote électronique (2002) 688. S. a. Finger (2001) Regieren in der Informationsgesellschaft (2002) 5 f. Die aktuellste Angabe bezieht sich auf das Jahr Wenn man die Steigerungsrate der Vorjahre von jeweils 10 % extrapoliert, ergibt dies für das Jahr 2002 schon eine Rate der Internetnutzung von rund 60 %! 23 Regieren in der Informationsgesellschaft (2002) 9 f. 24 Regieren in der Informationsgesellschaft (2002) 12 u. 16 f. 16

17 werden. Der Kontakt mit den Leistungsbezügern soll vollelektronisch stattfinden. Als Projekt im Rahmen dieses Aktionsplanes gilt die Schaffung eines Portals für Unternehmensgründungen ( Guichet créateur ) 25. Erst durch die Vernetzung wird aber die umfassende, elektronische Kommunikation zwischen Bund, Kantonen, Gemeinden, Organisationen und Einzelpersonen möglich sein. Erst in zweiter Priorität sollen Projekte durchgeführt werden, die eine umfassende Transaktion zwischen den Akteuren ermöglichen. Leitprojekt für die umfassende Information ist der Guichet virtuel, der Zugang zu allen Ebenen der Staatstätigkeit (Bund, Kantone und Gemeinden) schaffen soll. Mit diesem Portal wird der Bevölkerung Zugang zu den Informationen gemäss den Bedürfnissen gewährt. Es ist also nicht nötig zu wissen, ob für das betreffende Problem wie zum Beispiel die Einreichung eines Bausgesuchs die Gemeinde, der Kanton oder der Bund zuständig ist. Das einzige nötige Vorwissen ist die Internet-Adresse Der Guichet virtuel ist aber nur ein Schalter, der Zugang zu Informationen und zu den zuständigen Behörden vermittelt. Für Transaktionen bleiben die jeweiligen Behörden verantwortlich. Bis zum angestrebten vollständig elektronischen Geschäftsablauf auch zwischen Verwaltungen und Privaten ist noch ein weiter Weg zurückzulegen 26. Diese Beispiele von Transaktionen bewegen sich alle im Bereich der eadministration. Sollen die Transaktionen zwischen Staat und Bürger aber voll elektronisch möglich sein, wird man um die Einführung der edemocracy nicht herum kommen. Ohne elektronische Wahlen, Abstimmungen und Unterschriftensammlungen bleibt das egovernment unvollendet. Dennoch geniessen elektronische Abstimmungen und Wahlen keine Priorität mehr. Geplant sind einzig Pilotversuche in einzelnen Kantonen 27. Auch wenn die elektronische Abstimmung in etwas weitere Ferne gerückt ist, bleiben noch viele grundlegende Probleme zu lösen. Um egovernment wirklich flächendeckend einführen zu können, müssen zwei Voraussetzungen geschaffen werden: die elektronische Unterschrift und ein einheitlicher Standard für die elektronische Geschäfts- und Dokumentenverwaltung. Sollen die Einwohner auch in sensiblen Bereichen mit dem Staat kommunizieren können, braucht es eine digitale Identität, mit deren Hilfe Dokumente digital signiert werden können. Jede und jeder soll sich gegenüber Dritten (natürliche Personen, Staat, Unternehmen) bei elektronischen Tranksaktionen ausweisen können 28. Bei allen Transaktionen, die Rechte und Pflichten begründen oder bei denen rechtsverbindliche Fristen zu beachten sind, müssen Absender und Empfänger eindeutig identifiziert werden können. Dies gilt ebenfalls für den Bereich des Datenschutzes: Die Einsichtnahme in elektronische Dossiers muss sicherstellen, dass einerseits die berechtigte Person alle sie betreffenden Dokumente auf dem Bildschirm abrufen kann und dass andererseits alle nicht Berechtigten von der Einsichtnahme in sensible Personendaten ausgeschlossen bleiben. Gerade das Beispiel der Einsichtnahme in elektronische Dossiers offenbart die Bedeutung der elektronischen Geschäftsverwaltung für das egovernment. Nur wo digitale Dokumente korrekt erfasst und verwaltet werden, ist ein Zugriff, der die Datenschutzvorschriften respektiert, überhaupt möglich. Die Berechtigten müssen sicher sein können, dass wirklich alle Dokumente zum sie betreffenden Geschäft angezeigt werden. Die Zugriffs- und Bearbeitungsrechte müssen ebenfalls in einer Weise geregelt sein, die Missbräuche weitest gehend ausschliesst. Jede Form von elektronischer Transaktion zwischen Staat und Einzelnen setzt voraus, dass die Prozesse der Verwaltung so modelliert werden, dass der Bürger oder Kunde an der richtigen 25 Regieren in der Informationsgesellschaft (2002) 13 u Ebenda 14 u NZZ Online, : 28 Marzetta (2001) 4 ff. 17

18 Stelle seine Informationen deponieren kann. Soll dieser Anspruch Wirklichkeit werden, muss also die Geschäfts- und Dokumentenverwaltung vereinheitlicht werden und mit einem workflow-system verknüpft werden, das die Prozesse korrekt abbildet. Vergegenwärtigt man sich den Umstand, dass die Produktionsprozesse der Verwaltung oft die Grenzen von Ämtern und Departementen überschreiten, kann man sich leicht vorstellen, welche Schwierigkeiten zu erwarten sind. Die Einführung eines gemeinsamen Standards für die elektronische Geschäftsverwaltung ist deshalb eine absolute Notwendigkeit schon bei der Produktion der Unterlagen. Aber auch die elektronische Archivierung ist ohne einheitliche Standards nicht denkbar 29. Durch egovernment sollen nicht bloss die Transaktionen zwischen Kunde und Staat vereinfacht werden. EGovernment gibt dem Einzelnen neue Instrumente in die Hand, um seine Rechte geltend zu machen und die Staatstätigkeit zu kontrollieren. Damit ist der Kreis zur Archivierung geschlossen. Will die Archivpolitik durch das Recht der freien Einsichtnahme in das Archivgut wenigstens im nachhinein die Kontrolle der Staatstätigkeit gewährleisten, wird egovernment zusammen mit dem noch zu realisierenden Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung eine Kontrolle in der Gegenwart ermöglichen. 29 Das Bundesarchiv hat selbstverständlich auch eigene Motive für die Einführung eines einheitlichen Standards: Die Archivierung elektronischer Dokumente, die alle mit unterschiedlichen Systemen und Metadatenmodellen verwaltet werden, würde das BAR vor schier unlösbare Probleme stellen. 18

19 III. Archivierung als politisches Programm Archive sind und bleiben Arsenale der Staatsgewalt. Erst durch die Formulierung neuer Ansprüche an die Archive wurde aus einem Instrument staatlicher Machtausübung ein politisches Problem. Und erst durch die Neudefinition des Problems konnte die öffentliche Archivpolitik als politisches Programm formuliert werden. Ein Programm, das Arsenale der Staatsgewalt auch zu einem Arsenal des Volkes machen soll. Das akkumulierte Wissen und die damit verbundene Macht darf einem demokratischen Staatswesen nicht staatliches Monopol bleiben. Die Wahrnehmung der Archivierung als Problem und der Streit um dessen Definition gehören deshalb zur Vorgeschichte des Bundesgesetzes über die Archivierung. 1. Der Paradigmawechsel Das in den Akten gespeicherte Wissen wurde bis in die frühe Neuzeit grundsätzlich als Staatsgeheimnis betrachtet, das dem Souverän beziehungsweise Monarchen zur Verfügung stand. Erst die Französische Revolution bewirkte einen tief greifenden Funktionswandel, indem die Archive wie die Museen und Bibliotheken grundsätzlich als nationales Erbe betrachtet wurden, das es für die Nachwelt zu erhalten galt. Aus Akten wurden Monumente der Geschichte. Archive wurden zum Konstituens für die Nation 30. Das erste schweizerische Nationalarchiv entstand 1798 als Zentralarchiv der Helvetischen Republik 31. Zeitgleich mit dem Nationalstaat entstand die moderne Geschichtswissenschaft, welche die Akten als Quelle der Erkenntnis entdeckte. Der historische Blick weitete sich und nahm nicht mehr bloss die Urkunden zur Kenntnis, sondern alle schriftlichen Überreste staatlichen Handelns in ihrer Gesamtheit. Damit wurde aber auch die Frage des Zugangs zu den Archiven völlig neu gestellt. Die Ansprüche der historischen Wissenschaft traten in Konkurrenz zum exklusiven Besitzanspruch des Staates an seinem Wissen. Die Historiker waren die ersten Vorkämpfer für die Öffnung der Archive. a) Das individuelle Recht auf Akteneinsicht Der Staat legt Akten an, die Gesellschaft verlangt sie heraus. 32 Im 19. Jahrhundert hatte dieses antagonistische Verhältnis noch die Form des Kampfes um den Zugang zu den Akten in den Archiven. Im zwanzigsten Jahrhundert werden auch Akten der laufenden Verwaltung zum Objekt der Einsichtsbegehren. Das Recht auf Information wurde zu einem konstitutiven Merkmal der demokratischen Kontrolle durch eine informierte Öffentlichkeit. Als Meilenstein der Entwicklung kann der US-amerikanische Freedom of Information Act von 1967 treten. Die kontinentaleuropäische Entwicklung verlief wesentlich gemächlicher. Das Recht auf freien Zugang zu den Akten der Verwaltung wird erst zögerlich in Gesetze gefasst. In der Schweiz spielte der Kanton Bern diesbezüglich eine Vorreiterrolle, indem er das Öffentlich- 30 Vismann (2000) Das Zentralarchiv der Helvetischen Republik bildet heute die Hauptabteilung B des Bundesarchivs. 32 Vismann (2000)

20 keitsprinzip der Verwaltung in der Verfassung verankerte. Auf eidgenössischer Ebene hat das Öffentlichkeitsgesetz erst die Hürde der Vernehmlassung genommen. Die parlamentarische Beratung wird voraussichtlich 2003 stattfinden 33. Der Datenschutz wurde hingegen schon früher in Gesetzesform gegossen 34. Er beinhaltet als unverzichtbares Element das Recht, in seine eigenen Daten Einsicht zu nehmen. Dieses Recht ist also im Gegensatz zum allgemeinen Recht auf Information an eine individuelle Betroffenheit gebunden. Zudem widerspricht der Anspruch auf Schutz der eigenen Daten vor unbefugter Einsichtnahme dem Öffentlichkeitsprinzip, das eine allgemeine Zugänglichkeit der Akten postuliert. Der Fichenskandal Die Aufdeckung der Staatsschutzakten im Gefolge der Kopp-Affäre erschütterte das Vertrauen in Staat und Behörden. Hunderttausende von Betroffenen verlangten Einsicht in ihre Fichen. Nicht nur das Problem des Datenschutzes bewegte damals einen grossen Teil der Öffentlichkeit (Boykott-Aufrufe gegen die Volkszählung von 1990), auch die Frage, was mit Staatsschutzunterlagen zu geschehen habe, war Gegenstand öffentlicher Debatten. Neben der Gewährung der Einsichtnahme in die Fichen und Dossiers durch die Opfer staatlicher Bespitzelung musste deshalb auch die Frage der Archivierung der Staatsschutzunterlagen geregelt werden. Weil es damals noch kein Archivgesetz gab, musste dieses Problem in einem Bundesbeschluss geregelt werden 35. Die Staatsschutzakten wurden für eine Dauer von 50 Jahren für jegliche Einsichtnahme gesperrt. Damit hatten auch Betroffene (die Fichierten ) kein Einsichtsrecht mehr in die sie betreffenden Akten. Dieser Bundesbeschluss wurde durch den Bundesrat auf den 1. März 2001 aufgehoben. Damit sind die Staatsschutzakten im BAR dem übrigen Archivgut gleichgestellt. Sie unterstehen einer 50-jährigen Schutzfrist gemäss Artikel 11 BGA. Betroffene können aber wieder in die sie betreffenden Unterlagen Einsicht nehmen. Nur für die Verwaltung bleiben die Staatsschutzakten weiterhin bis zum Ablauf der 50- jährigen Frist gesperrt Die traditionelle Definition des Problems In der Perspektive der historischen Forschung, aber auch in der Perspektive einer interessierten und teilweise durch Skandale bewegten Öffentlichkeit stellte das Problem immer nur als Frage des Zugangs zu den Archiven dar. Auf der einen Seite war die Behörde, welche den Zugang gemäss den Vorgaben des Bundesrates mehr oder weniger restriktiv regelte, auf der anderen Seite waren die Forscher oder andere Interessierte, die manchmal vehement einen offeneren Zugang zu den Akten forderten. Dass vor der Frage nach dem Zugang zu den Akten die Frage nach der Produktion der Akten zu stellen wäre, war aus Sicht der Benutzer des Archivguts nicht ohne Weiteres erkennbar. Die traditionelle Kausalhypothese identifizierte deshalb nur das Bundesarchiv beziehungsweise den dahinter stehenden Bundesrat als Ursache des Problems. Erst die Neudefinition des Problems durch das Bundesarchiv selber ermöglich- 33 Hofer (2002). 34 Das Bundesgesetz über den Datenschutz datiert vom 19. Juni Bundesbeschluss vom 9. Oktober Heute findet für den Geltungsbereich dieses BB das BGA Anwendung. Als einzige abweichende Bestimmung wurde festgelegt, dass die Verwaltung während 50 Jahren in diese Unterlagen keine Einsicht nehmen darf. Art. 26 BGA. 36 Art. 26 Abs. 2 BGA. 20