INFRASTUKTUR- UND FINANZPLANUNG

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1 INFRASTUKTUR- UND FINANZPLANUNG SS02 LV-Nr.: Leiter: Univ.-Prof. Mag. Dr. Wilfried Schönbäck (Institutsvorstand) Institut für Finanzwissenschaft und Infrastrukturpolitik Tel: +43/(0)1/ Fax: +43/(0)1/ Technische Universität Wien A-1040 Wien, Karlsgasse 11/E 267 Web: Zusammengestellt von: Anas Saedaddin Am

2 GESAMTINHALTSANGABE ÖKONOMISCHE EFFEKTE DER FLÄCHENWIDMUNG DIE MINERALROHSTOFF-GEWINNUNG WAS KOSTET UNS DIE MOBILITÄT? WOHNBAUFÖRDERUNG EINKAUFSZENTREN MULTIMEDIAKOMMUNIKATION IN DER DIGITALENWIRTSCHAFT KOSTEN UND FINANZIERUNG IN DER KOMMUNALEN ABWASSERWIRTSCHAFT ÖFFENTLICH-PRIVATE PARTNERSCHAFTEN INSTITUTIONELLE OPTIONEN FÜR DIE BEREITSTELLUNG VON INFRASTRUKTUR INTEGRIERTE REGIONALENTWICKLUNG IM RIO-LOCO-TAL (PERU) GRUNDLAGEN DER PROJEKTENTWICKLUNG BEWERTUNG VON IMMOBILIENPROJEKTEN WIRTSCHAFTSPARKS TECHNOLOGIE- UND GRÜNDERZENTREN: VERKEHRSPROBLEME: EINE ÖKONOMISCHE ANALYSE

3 ÖKONOMISCHE EFFEKTE DER FLÄCHENWIDMUNG aus der Sicht der Eigentums- und Verfügungsrechte Verfasser: Laussegger Sebastian

4 INHALTSVERZEICHNIS: 1 Einleitung Die Verfügungsrechte-Theorie und das Coase-Theorem Die Verfügungsrechte-Theorie in Bezug auf Betriebsansiedlungen Die Annahmen des Coase-Theorems Transaktionskosten Der politische Entscheidungsprozeß Effekte der anfänglichen Verteilung der Verfügungsrechte Regeln zum Schutz von Verfügungsrechten Die Theorie der Eigentums- und Verfügungsrechte am Beispiel der kommunalen Entwicklungsplanung Ort und Verhandlungsparteien Restriktionen als Verfügungsrechte Das Coase-Theorem in Bezug auf Entwicklungsplanung Gründe für zu starke Restriktionen Transaktionskosten durch Handelshemmnisse Der Wohlstandseffekt der ursprünglichen Verfügungsrechteverteilung Illegitime Präferenzen Monopolistische Kontrolle der Entwicklung Vergleich mit der Theorie der externen Effekte Quellen...19

5 1 Einleitung Der vorliegende Bericht beschäftigt sich mit der ökonomischen Theorie der Eigentumsund Verfügungsrechte 1 und versucht die Effekte in bezug auf räumliche Entwicklungen, und zwar insbesondere auf die durch Flächenwidmung und Bebauung bestimmte Entwicklungsplanung, darzustellen. Im nun folgenden Kapitel 2 wird die ökonomische Theorie der Verfügungsrechte allgemein erläutert sowie das Coase-Theorem behandelt. Genauer dargestellt werden die Annahmen, unter welchen das Theorem gilt, die Rolle der Transaktionskosten und auf welche Weise politische Entscheidungen in einer Gemeinschaft getroffen werden. Behandelt werden soll außerdem das Problem des Verteilungsaspektes sowie die Regeln zum Schutz von Verfügungsrechten. Im dritten Kapitel wird die Theorie der Eigentums- und Verfügungsrechte auf die räumliche Entwicklung einer Gemeinde und die damit verbundenen ökonomischen Effekte der Flächenwidmungs- und Bebauungsplanung angewandt. Im Speziellen soll die Siedlungsentwicklung im suburbanen Raum analysiert werden. Den Abschluss (Kapitel 4) bildet ein Vergleich der Verfügungsrechte-Theorie mit der klassischen Sichtweise der Theorie der externen Effekte (z.b.: nach Pigou). 2 Die Verfügungsrechte-Theorie und das Coase-Theorem 2.1 Die Verfügungsrechte-Theorie in Bezug auf Betriebsansiedlungen In diesem Abschnitt soll die Theorie der Verfügungsrechte allgemein verdeutlicht werden und anschließend auf die Aussage des Coase-Theorems hingeführt werden. Als Beispiel soll hier die Absicht eines Betreibers einer potentiell luftverschmutzenden Fabrik, sich in einer bestimmten Gemeinde anzusiedeln, zum besseren Verständnis dienen. Gemäß der klassischen Sichtweise der externen Effekte gibt es nur einen Verursacher und einen Geschädigten. Wenn beispielsweise der Betreiber einer Fabrik das öffentliche Gut saubere Luft beansprucht und als Produktionsfaktor in seine Produktion eingehen lässt, entsteht auf der Seite der in der Gemeinde lebenden Bewohner der negative externe Effekt der Luftverschmutzung, da auch auf dieser Seite das Gut saubere Luft in Anspruch genommen werden will und keiner der beiden das exklusive Recht an dieser öffentlichen Ressource besitzt. Aus der Sicht der Theorie der Eigentums- und Verfügungsrechte übt jedoch auch die ortsansässige Bevölkerung einen negativen externen Effekt auf einen potentiellen Betreiber einer Fabrik aus, wenn sie von ihrem Recht auf saubere Luft Gebrauch macht, und dadurch den Betreiber in seinen Produktionsmöglichkeiten einschränkt. In diesem Fall darf nämlich die Luft als Ressource vom Fabrikbetreiber nicht in beliebigem Maße genutzt werden. 1 The Property Rights Approach (vgl. FISCHEL, 1987); im Folgenden werden die Begriffe Verfügungsrechte und Eigentumsrechte als Übersetzung der englischen Begriffe property rights und entitlements synonym verwendet; in der Literatur finden sich weiters die Begriffe Nutzungsrechte, Handlungsrechte sowie resource rights, vgl. LOHMANN (1999), S. 59.

6 Es gibt demnach zwei verschiedene Ausgangssituationen, je nachdem wer von den beiden Parteien das Recht der Nutzung bzw. des Schutzes einer Ressource ausüben darf. Im ersten Fall verfügen die Nutzungsinteressierten (also die Fabrikbetreiber) über das Recht der Umweltnutzung und können so die Umwelt gemäß ihren Nutzungsvorstellungen verändern. Im zweiten Fall besitzen die Schutzinteressierten (also die ortsansässige Bevölkerung) das Recht auf die Bewahrung des von ihnen gewünschten Zustandes 2. Wenn man von der Annahme ausgeht, dass die Verfügungsrechte beliebig teilbar sind, also keine der beiden Parteien entweder alle oder keine Rechte besitzen muss (Entweder-Oder-Entscheidung), und auch der Austausch, also der Handel, von einzelnen Rechten legal ist, ergeben sich in Abhängigkeit von den beiden oben genannten Fällen folgende potentielle Transaktionsmöglichkeiten: 1) Die ansässigen Bewohner sind bereit, dem Betreiber der Fabrik Geld zu bezahlen, wenn dieser die Ressource Luft in geringerem Ausmaß verschmutzt. Die Betreiber wiederum sind bereit, Verschmutzungsrechte teilweise abzugeben, indem beispielsweise Umweltschutzmaßnahmen ergriffen werden, wenn die Kosten für diese niedriger sind als der Betrag, den die Bewohner zu zahlen bereit sind. 2) Die Betreiber sind gewillt, den Bewohnern Geld zu zahlen, um dann die Luft in einem gewissen Ausmaß verschmutzen zu dürfen. Die Bevölkerung ist bereit ein gewisses Maß an Verschmutzung in Kauf zu nehmen, wenn die zu erwartende Zahlung höher ist, als der Nutzen, der dem höheren Grad der Luftreinheit beigemessen wird. Das bedeutet folglich, dass Spielraum für den Handel und Tausch von Rechten besteht, solange der Grenznutzen der einen Partei die Grenzkosten der anderen übersteigt. Dieser Umstand ist in Abbildung 1 (nächste Seite) graphisch dargestellt. Angenommen wird, dass die Kurve des Grenznutzens bzw. der Grenzkosten von dem Punkt aus, an dem eine der beiden Parteien gar keine Rechte besitzt, stärker ansteigt und danach immer flacher wird. Das erscheint durchaus plausibel, wenn man bedenkt, dass beispielsweise ein Fabrikbetreiber mit einfachen billigeren Maßnahmen die Verschmutzung von einem sehr starken auf ein mittleres Maß reduzieren kann, während es verhältnismäßig teuer ist, die Verschmutzung von einer mittleren Stufe auf gänzliches Vermeiden von Emissionen zu senken. Auf der anderen Seite ist auch seitens der Bevölkerung die Zahlungsbereitschaft zur Reduktion von sehr starker Luftverschmutzung höher einzuschätzen als bei kaum verschmutzter Luft. 2 Vgl. BLÖCHLIGER (1992), S. 81.

7 Abbildung 1: Verfügungsrechte-Diagramm Quelle: FISCHEL (1987) S. 90, eigene modifizierte Darstellung. In beiden vorher genannten Fällen kommt es so lange zu Verhandlungen zwischen den beiden involvierten Parteien, bis der Gleichgewichtspunkt E (Grenznutzen entspricht Grenzkosten) in Abbildung 1 erreicht ist, und zwar unabhängig davon, wie die ursprüngliche Verteilung der Verfügungsrechte ausgesehen hat (also entweder Punkt 1 oder 2). Dieses Ergebnis ist als das Coase-Theorem bekannt, welches von Ronald H. Coase 3 erstmals aufgezeigt wurde. Wichtig ist hierbei, dass es sich bei Verfügungsrechten um ein Bündel an Rechten, das sich aus einzelnen Rechtskomponenten zusammensetzt (z.b.: Recht ein Gebäude zu errichten, Recht eine Fabrik zu betreiben, Recht Stoffe zu verbrennen, etc.), handelt. Die Anzahl der Rechtskomponenten bestimmt die Dicke des Rechtsbündels 4. Es ist daher theoretisch möglich, dieses Rechtsbündel beliebig zwischen den beiden Parteien aufzusplittern und so jeden Punkt im Diagramm auf der X-Achse einzunehmen. Außer acht gelassen werden müssen mögliche Spillover-Effekte auf Menschen außerhalb der Gemeinde. Dieses Beispiel blendet daher deren Präferenzen aus und betrachtet die von einer Betriebsansiedelung betroffene Gemeinde als geschlossenes System. 2.2 Die Annahmen des Coase-Theorems Um den Punkt der maximalen Effizienz, an dem das Coase-Theorem Gültigkeit besitzt, erreichen zu können (Punkt E in Abbildung 1), sind einige Annahmen notwendig 5. 3 COASE, R. H. (1960): The Problem of Social Coast, in: Journal of Law and Economics, Vol. 3, S Vgl. BLÖCHLIGER (1992), S Vgl. FISCHEL (1987), S

8 Die Verfügungsrechte müssen klar definiert sein und müssen daher in irgendeiner Weise messbar sein. Die Verfügungsrechte müssen vollständig zugeordnet sein und dürfen nicht von Dritten gegen das Interesse des Besitzers genutzt werden. Verfügungsrechte müssen legal und kostenlos veräußerbar sein, was bedeutet, dass es keinerlei Handelshemmnisse geben darf. Die anfängliche Verteilung der Verfügungsrechte beeinflusst nicht die Nachfrage des späteren Handels. Bei Gütern, wie beispielsweise Natur, Landschaft oder saubere Luft stellt sich das Problem, dass es sich um öffentliche Güter bzw. Kollektivgüter handelt. Diese basieren jedoch auf dem Nichtausschließbarkeitsprinzip. Das bedeutet, dass die Zuteilung exklusiver Verfügungsrechte nicht möglich ist (zweite Annahme, siehe oben). Folglich besteht das Problem, dass aufgrund dieser Nichtzuteilbarkeit kein Handel möglich ist, das Coase-Theorem daher im Grunde genommen versagt. Dies ist der wichtigste Kritikpunkt am Coase-Theorem aus der Sicht der Ökonomie des Natur- und Landschaftsschutzes Transaktionskosten Einen besonders problematischen Punkt stellt die Annahme der nicht existenten Transaktionskosten dar. In der Realität sind Rechte nicht ohne das Entstehen von Kosten von einer Partei zur anderen transferierbar. Drei Arten von Transaktionskosten sind unterscheidbar 7 : Rechtliche Beschränkungen von Transaktionen Administrations- und Vollzugskosten (beinhalten auch Kosten, welche nach dem Vertragsschluss anfallen) Informationskosten Die bedeutendste Rolle spielen die Informationskosten. Das Problem, das sich den beiden Verhandlungspartnern stellt, ist, Präferenzen und beigemessene Wertigkeiten herauszufinden. Dies kostet Zeit und kann daher bei komplexeren Problemen zu dermaßen hohen Kosten führen, welche die Aussage des Coase-Theorems weitestgehend außer Kraft setzen würden. Dies ist dann der Fall, wenn die Transaktionskosten höher liegen als der durch eine Rechtsübertragung zu erreichende Verhandlungsgewinn. Der Gleichgewichtspunkt (E in Abbildung 1) würde nicht erreicht werden. Die resultierende Situation ist somit ineffizient. Teilweise kann es sehr schwierig sein, notwendige Informationen über Präferenzen und Wertigkeiten für Entscheidungen zur Handelstätigkeit zu bekommen, sodass Ergebnisse den Aufwand nicht aufwiegen würden. In Fragen der Landnutzung kann es daher aufgrund der außerordentlich hohen Informationskosten passieren, dass ökonomisches Kalkül für Individuen in diesem Bereich nur wenig oder gar keine Rolle spielt 8. 6 Vgl. BLÖCHLIGER (1992), S Vgl. FISCHEL (1987), S Vgl. FISCHEL, Seite

9 Da das Ausloten der verschiedenen Möglichkeiten der Aufteilung der Rechte viel Zeit in Anspruch nimmt und somit hohe Kosten verursacht, werden bei Verhandlungen zwischen den Parteien außerdem nur einige wenige Optionen verhandelt. Es findet daher zu wenig Informationsaustausch über die Präferenzen statt, als Ergebnis kann man daher auch einen Punkt erreichen, der nicht dem effizientesten entspricht. 2.4 Der politische Entscheidungsprozeß Ein großes Problem bei nicht-rivalisierenden öffentlichen Gütern ist, dass es keinen Marktmechanismus gibt, der die vorherrschenden Präferenzen der Nutzer offenbart. Da es somit unmöglich ist, dass die betroffenen Bürger eine gemeinsame Präferenz artikulieren, müssen gewählte Repräsentanten für diese in Verfügungsrechtsverhandlungen entscheiden. Die Aktionen dieser Regierung wiederum basieren auf den Ergebnissen von Abstimmungsprozessen. Die gewählten Repräsentanten agieren bei jeder Entscheidung so, als wäre darüber abgestimmt worden, und halten sich dann an die Präferenzen des Medianwählers. Das Modell, welches diese Regierungsverhaltensweisen erklären soll, heißt Medianwählertheorem und ist in Abbildung 2 dargestellt. Abbildung 2: Medianwählertheorem Quelle: ROSEN, WINDISCH, OBERDIECK (1992) S. 186, eigene modifizierte Darstellung. Die Menge der Alternativen ist eindimensional beschreibbar (X-Achse) und jeder der Stimmberechtigten hat eingipflige Präferenzen, das bedeutet, dass sein Nutzen vom Präferenzgipfel nach links und nach rechts abnimmt. Es wird mindestens einen Wähler geben, dessen Präferenzgipfel genau in der Mitte der Häufigkeitsverteilung der Präferenzgipfel der einzelnen Wähler liegt. Dieser Wähler ist der sogenannte Medianwähler. Er ist ausschlaggebend für das Mehrheitsergebnis (50% + 1) und von den politischen Repräsentanten werden daher seine gewünschten Präferenzen vertreten. 2.5 Effekte der anfänglichen Verteilung der Verfügungsrechte Eine weitere Kritik am Coase-Theorem beschäftigt sich mit dem Umstand, dass die anfängliche Verteilung der Verfügungsrechte einen Einfluss auf die Verteilung des Wohlstandes in einer Gemeinde hat. Es können bestimmte Gruppierungen bevorzugt und andere benachteiligt werden, da die anfängliche Zuteilung der Rechte nämlich eine

10 Form des Wohlstandes darstellt. Es bedeutet einen Unterschied, ob man ein Recht bereits besitzt und es daher gegen Entgelt verkaufen kann, oder ob man es selbst erwerben und somit Geld aufbringen muss. Durch diesen Effekt auf die Einkommensverteilung wird die Nachfrage nach Umweltgütern beeinflusst. Reiche Leute messen Umweltgütern im Allgemeinen einen höheren Wert bei, als dies arme Menschen tun. Aus diesem Grund kommt es, je nach Ausgangslage der Verteilung von Rechten, zu einem anderen Gleichgewichtspunkt. Dennoch sind diese verschiedenen Gleichgewichtspunkte effizient und somit jede Ausgangsverteilung gleichwertig. Der Unterschied jedoch ist, dass diese verschiedenen Lösungen aus verteilungspolitischer Sicht nicht gleichwertig sind Regeln zum Schutz von Verfügungsrechten Eine wichtige Frage, die sich bei Betrachtung des Handels mit Verfügungsrechten stellt, ist, zu welchem Preis die Rechte veräußerlicht werden können. Es besteht bei jedem Punkt außer E eine gewisse Spanne zwischen dem Betrag, den eine Partei bezahlen würde und demjenigen, den die andere Partei bereits akzeptieren würde (z.b.: der Betreiber einer Fabrik würde mehr zahlen für das Recht mehr saubere Luft zu verbrauchen, während die Bürger bereits mit einer geringeren Entschädigung zufrieden wären 10 ). Welcher dieser Preise in dieser Spanne kommt nun zur Anwendung? Die Beantwortung dieser Frage liegt darin, mit welchen Regeln die Verfügungsrechte geschützt sind. Prinzipiell gibt es 3 Regeln 11. Unveräußerlichkeitsregel Eigentumsregel Haftungsregel Im ersten Fall ist keine Transaktion erlaubt, es kommt daher zu keinem Handel. Im Falle der Eigentumsregel kann der Besitzer jeden Berag verlangen, den er verlangen will, und er hat auch die Möglichkeit alle Angebote, die nicht seinen Vorstellungen entsprechen, abzulehnen oder auch das Verfügungsrecht nicht zu veräußerlichen. Er besitzt somit die Möglichkeit soviel Geld auszuverhandeln, wie sein Verhandlungspartner zu zahlen bereit wäre (an bestimmtem Punkt höher liegende Kurve), und nicht nur den Betrag, mit dem der Verkäufer sich bereits zufrieden geben würde (an bestimmtem Punkt niedriger liegende Kurve). Wenn man die Abbildung 3 betrachtet kann man erkennen, dass unter Anwendung der Eigentumsregel und je nach Anfangsverteilung ( in diesem Fall entweder Punkt A oder B auf der X-Achse) die Partei A die Möglichkeit hätte, den Betrag der Flächen Y+Z auszuverhandeln, um den Punkt E zu erreichen, sowie im anderen Fall die Partei B die Flächen W+X. Bei einem durch eine Haftungsregel geschützten Verfügungsrecht wird der Besitzer des Rechtes, von dem, der es erwerben will, lediglich entschädigt. Er bekommt daher nur soviel, wie es dem Käufer wert ist (an bestimmtem Punkt niedriger liegende Kurve). In Abbildung 3 betrachtet bedeutet dies, je nach Anfangsverteilung entweder den Betrag der Fläche Z für Partei A bzw. Fläche X für Partei B. Der Verkäufer des 9 Vgl. BLÖCHLIGER (1992), S Beispielsweise Punkt 2 in Abbildung 1, vertikale Differenz zwischen den beiden Kurven. 11 Vgl. FISCHEL (1987), S

11 Verfügungsrechtes kann somit keinen zusätzlichen Gewinn aus dem Verkauf ziehen (Fläche W bzw. Y). Abbildung 3: Regeln zum Schutz von Verfügungsrechten Quelle: FISCHEL (1987) S. 113, eigene modifizierte Darstellung. 3 Die Theorie der Eigentums- und Verfügungsrechte am Beispiel der kommunalen Entwicklungsplanung Das folgende Kapitel beleuchtet die suburbane Entwicklung im Lichte der Theorie der Eigentums- und Verfügungsrechte. Außerdem soll dargelegt werden, warum die Entwicklungsplanung in Gemeinden (Flächenwidmungs- und Bebauungsplanung) aus ökonomischer Sicht meist zu restriktiv ist. 3.1 Ort und Verhandlungsparteien Der Ort der Analyse soll eine kleine Gemeinde im suburbanen Raum sein, die jedoch unabhängig von der nahegelegenen Metropole sein muss. Die Annahme des suburbanen Raumes muss deswegen getroffen werden, da im ländlichen Raum nicht nur die bereits ansässigen Bewohner sondern auch die Besitzer von noch nicht bebauten Grundstücken mit ihren Präferenzen berücksichtigt werden müssten, und somit eine Rolle im politischen Entscheidungsprozeß in der Gemeinde spielen würden. Wenn man die beiden Verhandlungsparteien betrachtet, hat man auf der einen Seite die bereits in der Gemeinde ansässigen Bewohner. Auf der anderen Seite gibt es Landbesitzer, die ihre Grundstücke bebauen und einer Wohnnutzung zuführen wollen. Beide Gruppen haben jedoch unterschiedliche Interessen. Während die ortsansässige Bevölkerung eher bemüht ist, weiteren Zuzug und weitere (Groß-)Bauvorhaben zu verhindern, wollen die Bauherren ihre Grundstücke möglichst stark ausnützen und daher das Recht besitzen, diese möglichst dicht zu bebauen. Eine weitere wichtige Annahme für die Analyse ist, dass alle Auswirkungen nur auf die Bewohner der Gemeinde einwirken und hier auf alle gleich stark. Tatsächlich haben Erfahrungen gezeigt, dass Einwände gegen größere Bauvorhaben eher selten mit der

12 physischen Nähe (also Nachbarschaft) zu tun haben, sondern von der Gemeinschaft als ganzes bekämpft werden Restriktionen als Verfügungsrechte In Abbildung 4 kann man wieder sinngemäß das Diagramm aus Abbildung 1 sehen, diesmal ist es jedoch leicht modifiziert. Auf der X-Achse kann man den Grad der Restriktionen erkennen, welche die Rechte, die ein Grundstücksbesitzer auf seinem Grundstück besitzt, bestimmen. Solche Restriktionen können beispielsweise mit Instrumenten wie dem Flächenwidmungsplan oder dem Bebauungsplan festgelegt werden, und betreffen die Bebaubarkeit (Ausnützungsgrad) eines Grundstückes. Abbildung 4: Verfügungsrechte bei Fragen der suburbanen Landnutzung Quelle: FISCHEL (1987) S. 128, eigene modifizierte Darstellung. Das, was für den Landbesitzer als mehr oder weniger Restriktion gilt, kann für die Einwohner der Gemeinde als Beeinträchtigung gesehen werden. Je höher die Restriktionen für Bauwillige sind, umso geringer sind die Beeinträchtigungen für die Gemeindebürger. Auf der Y-Achse des Diagramms ist wiederum der Preis aufgetragen. Die Kurve KK stellt die Grenzkosten bzw. den Grenznutzen des Grundstücksbesitzers dar und zeigt zugleich die Nachfrage nach neuem Wohnraum. In dieser Kurve ist also nicht nur der zu erwartete Nutzen des Landeigentümers dargestellt, sondern auch die Präferenzen der Menschen, die noch nicht in der Gemeinde leben, jedoch gerne zuziehen möchten. Die Kurve liegt umso höher, je attraktiver die Gemeinde ist (Arbeitsplätze, Bildungsangebot, etc.), da bei einer höheren Attraktivität ein höherer Siedlungsdruck auf die Gemeinde entsteht. Die Kurve JJ stellt die Präferenzen für Restriktionen seitens der bereits ansässigen Bevölkerung dar. Warum jedoch ziehen die Bewohner überhaupt Restriktionen vor? Diese Frage ist etwas heikler zu beantworten als die Frage nach der Präferenzkurve des 12 Vgl. FISCHEL (1987), S. 127.

13 Grundstückseigentümers, da es durchaus möglich sein kann, dass manche Gemeindebürger neuen Zuzug begrüßen. In solch einem Fall könnte die Kurve in manchen Bereichen sogar negativ sein. Jedoch kann man deswegen davon ausgehen, dass eher härtere Restriktionen gewünscht werden, weil durch größere Wohnbauvorhaben negative Effekte erwartet werden (z.b.: höhere Dichte in der Gemeinde, Überbelastung der öffentlichen Infrastruktur, Steuererhöhungen, Auswirkungen auf das Stadtbild 13 ). Die Kurve ist deswegen im Bereich der geringen Restriktionen höher, da die Bewohner einer Gemeinde eher mehr Aufwand betreiben würden, ein Wohngroßprojekt mit hoher Dichte zu verhindern als ein Einfamilienhaus. Der Grenznutzen bzw. die Grenzkosten der Bewohner definieren sich aus dem Nutzen bzw. den Kosten, die der Medianwähler zieht 14, unter der Annahme, dass die Bewohner überhaupt Nutzen sowie Kosten der Restriktionen ermitteln und bewerten können. Dies bedeutet auch, dass die Kurve JJ in jeder Gemeinde anders aussehen kann. 3.3 Das Coase-Theorem in Bezug auf Entwicklungsplanung Gemäß des Theorems von Coase sollte sich in einer Welt ohne Transaktionskosten der Punkt E in Abbildung 4 als optimaler Punkt für die Restriktionen ergeben, und zwar unabhängig davon, wie die Verfügungsrechte anfänglich verteilt waren. War die ursprüngliche Verteilung zu restriktiv (Punkt A oder M), läge es im Interesse des Grundstücksbesitzers die Gemeinde für weniger Restriktionen bis zum Punkt E zu entschädigen. Hat die Verteilung der Verfügungsrechte für eine zu wenig restriktive Ausgangsposition gesorgt (Punkt A ), wäre die Gemeinde bereit, dem Grundbesitzer Geld zu geben, damit dieser härtere Restriktionen akzeptiert. Auch in diesem Fall würde man den Punkt E erreichen. Die Erfahrungen haben jedoch gezeigt, dass eher der Punkt A oder M als Ausgangspunkt für die ursprüngliche Verteilung der Rechte anzunehmen ist als der Punkt A. Die Gründe mögen darin liegen, dass die Gemeindevertreter eher darauf bedacht sind, bei der anfänglichen Verteilung der Verfügungsrechte möglichst viele Rechte für sich zu beanspruchen, zumal sie in der Realität selten gezwungen sind, Landbesitzer für Wertminderungen durch Restriktionen zu entschädigen, solange diese Restriktionen nicht zu übertrieben hart sind (beispielsweise vor einer totalen Entwertung eines Grundstückes durch null Verfügungsrechte würde durch Gerichte geschützt werden) Gründe für zu starke Restriktionen Im Folgenden werden die möglichen Gründe erläutert, warum aus ökonomischer Sicht auch nach Transaktionen zwischen den beiden Parteien eher mit zu restriktiven Resultaten gerechnet werden kann. Die folgenden Beispiele gehen alle davon aus, dass die anfängliche Verteilung der Verfügungsrechte, wie im vorigen Kapitel erläutert, die Gemeinde bevorzugt. Die Ausgangssituation liegt daher bei den nächsten drei Abbildungen (Abbildung 5-7) beim restriktiveren Punkt A. 13 Vgl. FISCHEL (1987), S. 127 sowie Medianwähertheorem: siehe Kapitel Vgl. FISCHEL (1987), S. 131.

14 3.4.1 Transaktionskosten durch Handelshemmnisse Wie bereits in Kapitel 2.3 erläutert, kommt es beim Handel mit Verfügungsrechten zu Transaktionskosten. Dies geschieht dadurch, dass das Abschließen von Verträgen meist eingeschränkt erlaubt ist, oder der Austausch nur über gesetzlich definierte Umwege führt (z.b.: tauschähnliche Subventionen im öffentlichen Sektor). Die Konsequenzen werden in Abbildung 5 für den Fall dargestellt, dass die Verfügungsrechte der Gemeinde durch die Eigentumsregel geschützt sind. Das bedeutet, dass der Grundstückseigentümer jeden Betrag, den die Gemeinde verlangt, akzeptieren muss, solange dieser unterhalb der eigenen Grenznutzenkurve liegt. Dieser Schutz durch die Eigentumsregel ist überdies realistischer als jener durch die Haftungsregel. Abbildung 5: Transaktionskosten bei Schutz durch Eigentumsregel Quelle: FISCHEL (1987) S. 132, eigene modifizierte Darstellung. Da die Kompensation, die ein Landbesitzer leistet, durch das Auftreten von Transaktionskosten für den Empfänger weniger wert ist, ist die Kurve LK (niedrigerer erwarteter Grenznutzen für den Landeigentümer) flacher als KK. Dies ergibt einen neuen Schnittpunkt mit der Präferenzkurve der Gemeinde JJ, und infolgedessen ist nicht mehr E sondern E* als neuer Gleichgewichtspunkt relevant. Dieser bedeutet im Endeffekt mehr Restriktionen für den Grundstückseigentümer. Sind die Rechte der Gemeinde jedoch nur durch die Haftungsregel geschützt, kommt es am Ende zu einer ähnlichen Situation, wie sie in Abbildung 6 dargestellt ist. Abbildung 6: Transaktionskosten bei Schutz durch Haftungsregel

15 Quelle: FISCHEL (1987) S. 134, eigene modifizierte Darstellung. In diesem Fall bekommt die Gemeinde aber nur den Betrag, der ausreicht, um den Schaden zu kompensieren, also das, was unter der Kurve JJ liegt. Da der Grundstückseigentümer wegen der Transaktionskosten einen Betrag bezahlen muss, der höher ist als der von der Gemeinde als Entschädigung erhaltene, ist die Präferenzkurve der Gemeinde steiler als das in einer Welt ohne Transaktionskosten der Fall wäre. Dies führt wieder zu einem restriktiveren Gleichgewichtspunkt, nämlich E*. Ein weiteres Auftreten von Transaktionskosten ergibt sich aus dem öffentlichen Entscheidungsprozeß. Da es häufig dazu kommen kann, dass bestimmte Gruppierungen durch z.b. Lobbying versuchen, andere Handlungsweisen der Autoritäten zu bewirken, kann es zu Unsicherheiten und Verzögerungen im politischen Entscheidungsprozeß kommen. Aus diesem Grund erscheint eine vollständige Entschädigung durch den Grundstückseigentümer unmöglich, da der zu erwartende ökonomische Wert für den Besitzer wegen der Unsicherheiten sinkt. Die Grenzkostenkurve des Landbesitzers dreht sich wiederum nach unten. Das Ergebnis entspricht dem in der Abbildung 5 gezeigten Der Wohlstandseffekt der ursprünglichen Verfügungsrechteverteilung Der folgende Abschnitt soll beweisen, dass es in Wirklichkeit nicht gleichgültig ist, wer die anfänglich verteilten Verfügungsrechte besitzt, und zwar unabhängig davon, ob es beim späteren Handel Transaktionskosten gibt oder nicht. In Abbildung 7 kann man zwei verschiedene Ausgangspunkte für die Verteilung von Verfügungsrechten benennen (nämlich A und A ). Da das Coase-Theorem nicht verteilungsneutral ist, beeinflusst das Besitzen bzw. Nicht-Besitzen von solchen Rechten, wie in Kapitel 2.5 beschrieben, die Wohlstandsverteilung zwischen Grundeigentümer und Gemeindebürger. Der hervorzuhebende Punkt ist nun, dass die Nachfrage nach Restriktionen elastisch zum Wohlstand ist. Abbildung 7: Effekte von Wohlstand, illegitimen Präferenzen und Monopol

16 Quelle: FISCHEL (1987) S. 136, eigene modifizierte Darstellung. Da die Bürger der Gemeinde also wohlhabender sind, wenn sie mehr Verfügungsrechte zu Beginn besitzen, und Bauwillige deswegen mehr bezahlen müssen, um sich der zu starken Restriktionen zu entledigen, wird für sie eine andere Grenznutzenkurve gelten, nämlich eine, die höher liegt (JJ ) als die, die für den Fall gilt, dass die Gemeinde die Restriktionen von den Grundbesitzern abkaufen muss (LL ). Das ist deswegen der Fall, weil eine wohlhabendere Bevölkerung eine quantitativ höhere Nachfrage nach Gütern hat, die zu mehr Restriktionen führt (z.b. ein höheres Interesse an unbebauter Landschaft). Die Folge ist nun, dass sich abhängig vom Ausgangspunkt verschiedene Endverteilungspunkte (Gleichgewichtspunkte) ergeben. Beginnt man bei Punkt A, was der realistischere Fall ist 16, erhält man Punkt E. Von Punkt A aus angefangen, kann man nur Punkt E* erreichen. Im Falle der höheren Restriktionen zu Beginn, kommt man auch hier wieder zu dem Schluss, dass am Ende höhere Restriktionen vorherrschend sind Illegitime Präferenzen Man könnte den Bürgern einer Gemeinde aber auch unterstellen, dass es nicht nur legitime Absichten für eine Kontrolle der Landnutzung gibt, sondern auch illegitime. Das heißt, dass beispielsweise bestimmte Gruppen, die nicht in der Gemeinde erwünscht sind, durch zu hohe Restriktionen in der Landnutzung ausgeschlossen werden könnten. Dies könnte beispielsweise den sozialen Wohnbau für Niedrigverdiener betreffen. Welche Absichten nun legitim sind und welche nicht, ist nicht Gegenstand der ökonomischen Debatte, sondern sollte von der Legislative entschieden werden. Illegitime Präferenzen treten aber trotzdem immer wieder auf. Ein wichtiger Grund hierfür kann darin bestehen, dass in Regionen mit vielen suburbanen Gemeinden keine von diesen zu wenig restriktiv sein will, und die Nachteile durch z.b. sozialen Wohnbau alleine tragen will. Bemerkenswert erscheint hier aber der Umstand, dass sich durch illegitime Präferenzen die Grenznutzen- bzw. Grenzkostenkurve nach oben verschieben kann (genauso wie in 16 Gründe hierfür: siehe Kapitel 3.3

17 Abbildung 7 im vorigen Abschnitt). Dies geschieht deswegen, weil die Gemeinde bereit ist, auch für illegitime Absichten Geld zu zahlen bzw. auch bereit ist mehr Geld zu verlangen, um Restriktionen zu lockern. Die Kurve LL spiegelt die Wertigkeit der legitimen Präferenzen wieder, die Kurve JJ jedoch die der legitimen plus der illegitimen. Dadurch wird nicht der sozial optimale Punkt E*, sondern der Punkt E erreicht Monopolistische Kontrolle der Entwicklung Dieser Abschnitt behandelt die Möglichkeit der Gemeinde, Macht auf das Angebot von Grundstücken im Falle einer Monopolstellung auszuüben. Hierfür muss die Nachfrage nach Grundstücken unelastisch sein, und es muss eine Eintrittsbarriere für potentielle Konkurrenten geben. Das ist dann der Fall, wenn diese Gegend einen Vorteil besitzt, mit dem kein anderer Ort in der restlichen Welt konkurrieren kann. Andernfalls ist keine Monopolstellung möglich 17. Eine Gemeinde mit Monopolstellung hat nun die Möglichkeit, die Anzahl der durch eine entsprechende Flächenwidmung angebotenen Flächen zu reduzieren und somit wegen der unelastischen Nachfrage eine höhere Rente pro Flächeneinheit erzielen. Dies ist in Abbildung 8 dargestellt. Abbildung 8: Angebot an Flächen bei Monopol Quelle: FISCHEL (1987) S. 143, eigene modifizierte Darstellung. Statt Q c Einheiten Land (potentielles Angebot) werden Q m Einheiten Land zur Verfügung gestellt. Die Rente pro Einheit steigt von R c auf R m, da die Nachfrage bis Q m unelastisch ist. Die Folgen einer Monopolstellung auf den Grad der Restriktionen kann man wieder in Abbildung 7 erkennen. Die Kurve LL entspricht der Situation unter vollem Wettbewerb, wo die Gemeinde keinen Einfluss auf das Angebot von Land haben kann. Die höher gelegene Kurve JJ ergibt sich daraus, dass die Gemeinde nicht nur die Vorteile von höheren Restriktionen erhält, sondern auch höhere Renten pro Landeinheit zu erwarten hat. Die höheren Restriktionen sind außerdem notwendig für die Reduktion des Angebotes (von S c auf S m in Abbildung 8). Die Folge ist jedenfalls wiederum das Erreichen des restriktiveren Punktes E in Abbildung Vgl. FISCHEL (1987), S. 142.

18 Zwei Einwände kann man jedoch gegen die restriktivere Situation unter Monopolstellung einbringen. Beide betrachten den Umstand, dass es sich bei Grund und Boden um eine langlebige Ressource handelt. Diese Einwände sollen hier kurz erläutert werden. Da durch das Zurücknehmen des Angebotes mehr Land übrigbleibt, das theoretisch zu einem späteren Zeitpunkt für die Entwicklung von Bauland dienen kann, kann es passieren, dass zu einem späteren Zeitpunkt die Flächenwidmung weniger restriktiv ist als unter einer Wettbewerbssituation. Das ist deswegen der Fall, weil durch die höheren Preise am Anfang schneller nach Substitutionsmöglichkeiten seitens des Kunden gesucht wird und somit zu einem späteren Zeitpunkt mehr von einem Gut übrigbleibt 18. Die Gemeinde könnte nach Zurücknahme des Angebotes und nach dem Erhalt von höheren Renten durch den Verkauf, trotzdem das restliche übriggebliebene Land verkaufen. Während die Gemeinde für die Menge Q m (Abbildung 8) die Fläche A lukriert, kann sie nach diesem Verkauf das restliche Land (Q c minus Q m ) für den Betrag der Fläche B verkaufen. Die Rente wäre aber geringer (R c ). Würden dieses Verhalten die Käufer vorhersehen können, würden sie abwarten und zu einem späteren Zeitpunkt kaufen wollen, die Preise würden dadurch sinken. Die Gemeinde könnte somit keine monopolistischen Profite erwirtschaften Vergleich mit der Theorie der externen Effekte In diesem Kapitel soll kurz erläutert werden, welche Vorteile die Theorie der Verfügungsrechte gegenüber der Theorie der externen Effekte hat, wenn es darum geht, Fragen der Landnutzung zu analysieren. Im Gegensatz zur Verfügungsrechtetheorie geht die klassische Analyse der externen Effekte davon aus, dass ein Betreiber ein nicht bepreistes Gut übernützt, wodurch die sozialen Kosten im Gegensatz zu den privaten Kosten des Nutzers (z.b. Fabrik) zu hoch sind und folglich ein zu hoher Output produziert wird. Demzufolge liegt ein negativer externer Effekt für eine bestimmte Gruppe von Betroffenen vor (z.b.: Schadstoffbelastung). Von diesem Auftreten von Externalitäten ist nun auf Marktversagen zu schließen. Ressourcen werden ineffizient genutzt, der private Sektor ist nicht fähig diese externen Effekte zu internalisieren. Die Lösung müsste demnach über einen Eingriff des Staates und Regulierungen (z.b.: Steuern, Gebühren, Abgasgrenzwerte, etc.) erfolgen. Die Sicht der Theorie der externen Effekte sieht das Auftreten von externen Effekten nur einseitig. Coase jedoch hat als erster auf den reziproken Charakter der externen Effekte hingewiesen. Ein Akteur mit Schutzabsicht an einem bestimmten öffentlichen Gut beeinträchtigt ja genauso einen potentiellen Nutzer wie umgekehrt, und vielleicht ist es ersterem sogar leichter und billiger möglich, sich vor externen Effekten zu schützen. Eine weitere Frage, die in der Theorie der externen Effekte nicht beantwortet wird, ist die Frage, wie es überhaupt zustande kommt, dass manche Güter unbepreist sind. In der Theorie der Verfügungsrechte werden hierzu mögliche Gründe genannt. Es könnte möglich sein, dass die Verfügungsrechte nicht eindeutig zugewiesen sind, oder dass selbige aus bestimmten Gründen nicht problemlos ausgetauscht werden können, da es Barrieren im Handel mit selbigen gibt. 18 Vgl. FISCHEL (1987), S Vgl FISCHEL (1987), S

19 Ein großes Problem der Theorie der externen Effekte liegt darin, dass man bei Betrachtung der Situation in einer Gemeinde zu dem Ergebnis kommen könnte, dass an einer bestimmten Stelle externe Effekte auftreten, wo in Wirklichkeit gar keine sind, weil die geschädigten Parteien unter Umständen bereits finanziell entschädigt worden sind, und die Beeinträchtigungen aus diesem Grund in Kauf nehmen. Solche Übereinkünfte sind für einen Ökonomen, der dies aus der Sicht der Theorie der externen Effekte betrachtet, nicht gleich zu erkennen. Beeinträchtigungen wie zum Beispiel Luftverschmutzung werden oft direkt mit negativen externen Effekten gleichgesetzt. Ein weiterer Vorteil des Verfügungsrechteansatzes besteht darin, dass es für die Bewohner einen Anreiz gibt, ihre Präferenzen und Wertigkeiten offen zu legen. Die Möglichkeit des Handels mit Verfügungsrechten kann ein solcher Anreiz sein, herauszufinden, wie viel ein bestimmtes Gut der Bevölkerung wert ist, auch wenn diese Informationsbeschaffung Kosten verursacht. Wenn, wie bei der Theorie der externen Effekte vorgesehen, der Staat regulierend eingreifen muss, besteht für die Gemeinde kein Anlass ihre Präferenzen zu enthüllen. Man muss bei dieser Theorie vielmehr von der Annahme ausgehen, dass die Information der Politik zur Verfügung steht. 5 Quellen BLÖCHLIGER, H. (1992): Der Preis des Bewahrens Ökonomie des Natur- und Landschaftsschutzes, Verlag Rüegger, Zürich. FISCHEL, W. A. (1987): The Economics of Zoning Laws A Property Rights Approach to American Land Use Control, The John Hopkins University Press, Baltimore London. LOHMANN, D. (1999): Umweltpolitische Kooperationen zwischen Staat und Unternehmen aus Sicht der Neuen Institutionenökonomik, Metropolis-Verlag, Marburg. ROSEN, H. S.; R. WINDISCH; E. OBERDIECK (1992): Finanzwissenschaft 1, Oldenbourg Verlag, München Wien. STIGLITZ, J. E.; B. SCHÖNFELDER (1989): Finanzwissenschaft. 2. Auflage, Oldenbourg Verlag, München Wien.

20 Die Mineralrohstoff-gewinnung Im Spannungsfeld zwischen Umwelt und Raumordnung Verfasser: Rupert HÖFER

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