Budgetierung und Finanzierung

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2 Frank Ziegele Budgetierung und Finanzierung Waxmann 2008 Münster / New York München / Berlin

3 Inhalt Vorwort...9 Einführung Budgetierung und Finanzierung als Elemente des New Public Management Theoretische Grundlagen New Public Management: Grundideen und Instrumente Institutionenökonomik Budgetierung als Instrument im Rahmen des New Public Management Grundbegriff Funktionen der Budgetierung Budgetierungsprozess Beispiele für Folgen des NPM für Budgetierung und Finanzierung Staatliche Rahmenbedingungen für die Budgetierung und Finanzierung an Hochschulen Die Relevanz staatlicher Rahmenbedingungen Staatliche Rahmenbedingungen in Deutschland Generelle Reformstrategien Haushaltsglobalisierung (und Bezug zur Deregulierung) Staatliche Mittelvergabe Rechenschaftslegung Weitere finanzierungsrelevante Regelungen Erste Erkenntnisse zur Bewertung der staatlichen Modelle Beispiele für Implikationen der staatlichen Rahmenbedingungen für das Hochschulmanagement Finanzierungsstrategien von Hochschulen Relevanz der Hochschulstrategien für die Finanzierung und Budgetierung Einnahmenmaximierung vs. Profilförderung Erschließung von Finanzquellen im Rahmen einer Diversifizierungsstrategie Preispolitik in der Lehre Forschungsförderung Instrumente der Mittelvergabe Ausgangspunkt für den Instrumenteneinsatz Instrumente der Mittelvergabe im Überblick...55

4 4.3 Anforderungen an die Instrumente der Mittelvergabe Pauschalzuweisungen Zielvereinbarungen Finanzierungsformeln Grundüberlegungen zum Instrumenteneinsatz Bewertung der Instrumente Formeln und Zielvereinbarungen substitutiv oder komplementär? Modellarchitektur der Mittelvergabe: Kombination der Instrumente Grundarchitektur eines Mittelvergabemodells Einsatzmöglichkeiten der Instrumente im Rahmen der Grundarchitektur Pauschalzuweisungen Zielvereinbarungen Finanzierungsformeln Beispiele für Modellarchitekturen Gestaltung der Mittelvergabeinstrumente I: Finanzierungsformeln Formelgestaltung als institutional design Überblick: Checkliste zur Gestaltung von Finanzierungsformeln Einzelfragen der Gestaltung und Gestaltungsoptionen Kritik an Formelsystemen und Folgen für das institutional design Gestaltung der Mittelvergabeinstrumente II: Zielvereinbarungen Zielvereinbarungen als Managementinstrument Funktionen von Zielvereinbarungen Methoden zur Gestaltung von Zielvereinbarungen Gegenstromverfahren Adäquate Zielebenen und Zielformulierungen Raster für Zielvereinbarungen Finanzierungsmechanismen Prozessmanagement Bildung dezentraler Globalbudgets Grundfrage Zentralität vs. Dezentralität Stufen der Dezentralisierung Gestaltungsprobleme dezentraler Globalbudgets...113

5 8.3.1 Personalkostenbudgetierung Budgetierungsregeln Interne Märkte Reformen in Budgetierung und Finanzierung als Aufgabe des Change Management Gestaltungsdimensionen der Budgetierung Typische Probleme durch unzureichendes Change Management Generelle Instrumente des Change Management und ihr Einsatz bei der Budgetierung Projektmanagementtools Gestaltung des Prozessablaufs Kommunikation und Partizipation Externe Begleitung Spezielle Instrumente des Change Management Handhabung von Modellrechnungen Spielregeln und Vertrauensbildung Schnüren von Paketlösungen Anhang 10 Glossar Schlüsselwörterverzeichnis Literaturverzeichnis...139

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7 Vorwort Die selbstständige Verfügung über Budgets gilt als Basis der Selbststeuerung von Hochschulen und als Meilenstein ihrer Autonomie. Der Paradigmenwechsel in der Hochschulfinanzierung wurde im internationalen Vergleich an deutschen Hochschulen relativ spät, in den 90er Jahren, vollzogen, wobei in den Bundesländern unterschiedliche Einführungsstrategien gewählt wurden. Während einige Bundesländer wie Niedersachsen oder Schleswig-Holstein zunächst mit Modellversuchen starteten, wählten andere Länder wie Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen eine schrittweise Einführung durch die Lockerung kameralistischer Regelungen. Vorzüge der Globalhaushalte wurden zunächst vor allem auf der Ebene Staat Hochschule gesehen. Der Staat wurde entlastet von den fortlaufenden finanziellen Ansprüchen der Hochschulen, was in Zeiten der Sparhaushalte als ein nicht zu unterschätzender Vorteil galt. Hochschulen sahen in der Finanzautonomie eine Chance für die Durchsetzung inneruniversitärer Reformen, die durch die Detailsteuerung des kameralistischen Systems erschwert wurden. Vor allem die wechselseitige Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit der Mittel ermöglichte ihnen eine größere Flexibilität und erweiterte Gestaltungsräume, die gegenüber der Titelbewirtschaftung im kameralistischen System als echte Verbesserung galten. Während also die Abschaffung der absurdesten Auswüchse des bürokratischen Systems, wie z.b. des sog. Dezemberfiebers, insbesondere von Hochschulleitungen begrüßt wurde, blieben sie hinsichtlich der Verlässlichkeit des neuen Systems weiterhin misstrauisch. Befürchtet wurde, dass gebildete finanzielle Rücklagen unkalkulierbaren staatlichen Einsparauflagen zum Opfer fallen würden, die Finanzautonomie also durch unterjährige Eingriffe wieder aufgehoben würde. Über Hochschulpakte, die Hochschulen finanzielle Planungssicherheit versprachen und oftmals um den Preis weiterer Einsparauflagen erkauft wurden, gelang es, diese Befürchtungen weitgehend auszuräumen. Dennoch blieben eine Vielzahl von Rahmenvorgaben, die den Handlungsspielraum trotz Globalhaushalte begrenzten. Die hochschulinterne Diskussion über die Einführung globaler Budgets wurde daher überaus kontrovers geführt. Hochschulleitungen, die die Potenziale des neuen Systems gegenüber möglichen Risiken stärker gewichteten, erkauften die Bereitschaft ihrer Einrichtungen zur Beteiligung an Modellversuchen teilweise zu einem hohen Preis. Sie verzichteten auf eigene Gestaltungsspielräume, indem sie die bereitgestellten Finanzmittel ohne Bildung zentraler Rücklagen und ohne weitere Auflagen an die dezentralen Einheiten weiterleiteten. Diese konnten über ihre Budgets selbstverantwortlich verfügen und bildeten vor allem bei Stellenvakanzen teilweise hohe Rückstellungen, während ihren Leitungen nahezu jeder Spielraum für die Finanzierung auch kleinerer innovativer Vorhaben genommen war. Der freiwillige Verzicht auf steuernde Strukturen erleichterte zwar die hochschulinterne Akzeptanz der Globalhaushalte, lähmte aber Leitungen, die weiterhin mit Begehrlichkeiten der Bereiche konfrontiert waren, wegen fehlender Geld- Töpfe aber kaum Gestaltungsmöglichkeiten hatten. Zu spät wurde erkannt, dass der Wirkungsradius von Globalhaushalten begrenzt bleibt, wenn bei seiner Einführung eine Anpassung der Governance-Strukturen versäumt wird.

8 10 Vorwort Um die Potenziale der Finanzautonomie auszuschöpfen, ist die Einführung des neuen Finanzierungssystems mit einer umfassenden Reformierung anderer Steuerungsinstrumente zu verknüpfen. Dies beinhaltet auch und vor allem den Aufbau von Leitungs- und Entscheidungsstrukturen, die strategische Ziele der Hochschule mit finanziellen Steuerungssystemen in Einklang bringen. Dezentrale Budgetierung ist durch indikatorengestützte Modelle der Mittelvergabe und Zielvereinbarungssysteme, sowie durch ein Controlling, das Leitungen unter anderem mit Hilfe der Kosten- und Leistungsrechnung ein regelmäßiges Monitoring ermöglicht, zu flankieren. Die selbstständige Verfügung über Budgets erfordert über die Einbettung in entsprechende Steuerungssysteme hinaus aber auch Akteure, die gelernt haben, mit den ihnen gewährten finanziellen Entscheidungsfreiräumen verantwortlich umzugehen. Dies betrifft nicht nur die Ebene der Hochschulleitungen, sondern auch die des dezentralen Managements und der Hochschul-Administration. Nicht immer kann diese Kompetenz vorausgesetzt werden. In dem vorliegenden Band der Reihe Bildungs- und Wissenschaftsmanagement gelingt Frank Ziegele eine überaus verständliche und didaktisch gut aufbereitete Einführung in das Thema Budgetierung und Finanzierung, die Akteuren in Hochschulen eine wichtige Hilfestellung bieten kann, um sich im Dickicht verschiedener Modellarchitekturen von Steuerungssystemen zurechtzufinden und sich ein Urteil zu bilden über deren Chancen und Risiken. Er leistet damit einen wichtigen Beitrag zur Versachlichung der Diskussion, die in den Hochschulen teilweise immer noch sehr emotional und manchmal wenig sachkompetent geführt wird. Vielen, die sich vorschnell gegen eine Ökonomisierung von Hochschulen wenden, sei angeraten, auf die Zeit vor den Reformen zu schauen und die Vor- und Nachteile des neuen Systems gegenüber dem bürokratischen Modell zu bewerten. Sicherlich kommt es darauf an, die neuen Steuerungssysteme hochschulspezifisch auszugestalten und ihren Beitrag zur Erfüllung der Kernaufgaben der Hochschule in Forschung und Lehre immer wieder zu überprüfen und neu auszuloten. Dies sollte aber auf der Basis von Kompetenz erfolgen und im Interesse der Weiterentwicklung der Institution. Hierzu kann der vorliegende Band einen wichtigen Beitrag leisten. Mit dieser Publikation wird der achte Band der Studienreihe Bildungs- und Wissenschaftsmanagement vorgelegt. Die Reihe ist hervorgegangen aus den Studienmaterialien des berufsbegleitenden MBA-Studienganges Bildungsmanagement an der Universität Oldenburg, der sich an leitende Beschäftigte in Hochschulen, Weiterbildungs- und Wissenschaftsorganisationen richtet (www.mba.uni-oldenburg.de). Anke Hanft

9 Einführung Das Management der deutschen Hochschulen befindet sich im Umbruch. Über viele Jahre dominierten Steuerungsansätze wie Regulierung, Erlasse und kameralistische Haushalte. Innerhalb weniger Jahre hat ein kompletter Paradigmenwechsel stattgefunden: Ins Zentrum rücken Autonomie und Selbststeuerung, Wettbewerb und Leistungskriterien. Angesichts des schnellen Wandels ist das Hochschulmanagement gefordert: Hochschulen müssen mit neuen Instrumenten zurecht kommen. Es besteht allerdings die Gefahr, dass betriebswirtschaftliche Ansätze in naiver Weise auf Hochschulen übertragen werden, ohne der speziellen Kultur und den Rahmenbedingungen im Wissenschaftsbetrieb Rechnung zu tragen. Hochschulmanager/innen müssen jedoch Managementtechniken in adäquater Weise auf den Hochschulkontext übertragen. An vielen Stellen wird der Einsatz von Managementmethoden inzwischen erprobt; es erscheint damit von großer Bedeutung, die Erkenntnisse der Pilotentwicklungen zu systematisieren und auszuwerten. In vielen Bereichen sind wir auf dem Weg, eine hochschulangemessene Gestaltung betriebswirtschaftlicher Methoden beschreiben zu können und daraus einen Werkzeugkasten des Hochschulmanagements zu entwickeln. Auf diesen allgemeinen Grundüberlegungen fußt die vorliegende Darstellung des state of the art im Bereich der Budgetierung und Finanzierung an Hochschulen. Es soll ein Beitrag geleistet werden, hochschulangemessene Verfahrensweisen des Finanzmanagements zu entwickeln. Dies erscheint wichtig, da das Finanzmanagement einen Kernbereich der aktuellen Veränderungsprozesse darstellt: Basis für die Selbststeuerung der Hochschulen ist die Finanzautonomie. Freiheit kann nur dann resultieren, wenn eine Hochschule und innerhalb der Hochschule die Subeinheiten ihre Ausgaben flexibel gestalten können. Basis für Wettbewerb und Leistungsprinzip sind die Verfahren der Finanzzuweisung. Die Kriterien, nach denen Gelder an und innerhalb von Hochschulen verteilt werden, bilden das Anreizsystem für Lehre und Forschung. Dies gilt umso mehr in Zeiten knapper öffentlicher Kassen: Ineffiziente Ressourcenverwendung kann sich keine Hochschule in Deutschland mehr leisten. Finanzierung und Budgetierung sind daher im Folgenden Gegenstand der Ausführungen. Abbildung 1 verdeutlicht im Überblick, in welchen Schritten im Folgenden die Budgetierung und Finanzierung von Hochschulen aufgearbeitet wird. Das Finanzierungs- und Budgetierungsmodell einer Hochschule besteht aus den Kernbausteinen Mittelverteilung, Mittelbewirtschaftung und Controlling. Es wird maßgeblich beeinflusst durch externe (staatliche) Rahmenbedingungen sowie interne Gegebenheiten (v.a. Strategien). Gestaltet werden nicht nur Budgetierungstechniken, sondern auch die weichen Fragen des Change Managements spielen

10 12 Einführung bei Veränderungsprozessen in der Hochschulfinanzierung eine wichtige Rolle. Und nicht zuletzt braucht das gesamte Gebäude noch eine theoretische Klammer. Rahmenbedingungen (extern/intern) Theorie Mittelverteilung Mittelbewirtschaftung Controlling Budgetierungsund Finanzierungsmodell Veränderungsprozesse, change management Abbildung 1: Überblick über die wichtigsten Bereiche der Budgetierung und Finanzierung an Hochschulen Theorie: Zunächst werden die grundlegenden Begriffe geklärt und die theoretischen und normativen Grundlagen gelegt. Moderne Budgetierungs- und Finanzierungsmodelle basieren auf den Ideen des New Public Management und der Institutionenökonomik (Kapitel 1); die Theorien liefern eine Klammer für alle weiteren Ausführungen und Konzepte. Externe Rahmenbedingungen: Die Gestaltung hochschulinterner Instrumente beruht aber nicht nur auf theoretischen Überlegungen, sondern auch auf den empirischen Gegebenheiten. Eine wesentliche Rahmenbedingung für die interne Finanzierung sind staatliche Finanzierungsregelungen. Daher werden die staatlichen finanziellen Rahmenbedingungen beschrieben und exemplarische Implikationen für das Hochschulmanagement abgeleitet (Kapitel 2). Interne Rahmenbedingungen: Neben Theorie und staatlichen Rahmenbedingungen gibt es eine dritte Grundlage für die Gestaltung interner Budgetierung und Finanzierung: Die Strategie einer Hochschule. Die Finanzierung muss dazu beitragen, strategische Ziele umzusetzen. Dieser Zusammenhang wird in Kapitel 3 anhand exemplarischer Normstrategien aufgezeigt. Mittelverteilung: Auf Basis der erarbeiteten Grundlagen geht es dann um die Instrumente der Budgetierung und Finanzierung; zunächst um die Instrumente der Vergabe bzw. Verteilung von Geldern. Die wichtigsten Instrumente sind Finanzierungsformeln, Zielvereinbarungen und Pauschalzuweisungen. Nach einem Überblick über die Instrumente und den Stand ihrer Einführung in Deutschland (Kapitel 4) werden die Möglichkeiten zur Kombination der

11 Einführung 13 Instrumente erläutert (Kapitel 5) und die Gestaltungsfragen für Formeln und Zielvereinbarungen im Detail erläutert (Kapitel 6 und 7). Mittelbewirtschaftung: Neben der Mittelverteilung ist die Bildung dezentraler Globalbudgets der zweite Grundbaustein der internen Budgetierung (Kapitel 8). Dabei geht es v.a. um die Frage der Aufteilung von Ausgabenkompetenzen auf zentrale und dezentrale Einheiten, aber auch um Personalkostenbudgetierung und interne Märkte. Change Management: Schließlich wird der Tatsache Rechnung getragen, dass die Budgetierung an Hochschulen nicht nur ein technisches Gestaltungsproblem, sondern auch eine Frage des Change Managements ist. Die beste Gestaltung von Budgetierungsmodellen an Hochschulen nützt wenig, wenn die Hochschulangehörigen nicht dahinter stehen und keine Akzeptanz und Bereitschaft zur Handhabung des Modells besteht. Erfahrungen mit dem Management des Wandels werden in Kapitel 9 dargestellt. Das Finanzcontrolling bildet zusammen mit anderen Bereichen des Controllings einen eigenständigen und umfassenden Themenbereich, der hier nicht ausführlich aufgegriffen werden soll.

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