BILDUNGSPROTOKOLLE KÄRNTNER VERWALTUNGSAKADEMIE BAND 16 EFFEKTIVITÄT UND EFFIZIENZ DER AUSBILDUNG IM NPM DER AUSBILDUNG IM NPM

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1 EFFEKTIVITÄT UND EFFIZIENZ DER AUSBILDUNG IM NPM BILDUNGSPROTOKOLLE BAND 16 EFFEKTIVITÄT UND EFFIZIENZ DER AUSBILDUNG IM NPM ISBN KÄRNTNER VERWALTUNGSAKADEMIE

2 In der Reihe Bildungsprotokolle sind bisher erschienen: Band 1: Ausgliederungen im Landesbereich 112 Seiten, 1997 Band 2: Information zur Verwaltungsreform 144 Seiten, 1997 Band 3: Öffentliche Wirtschaftsführung 157 Seiten, 1998 Band 4: Die Gemeinde zur Jahrtausendwende 232 Seiten, 1999 Band 5: Kommunalfinanzierung 76 Seiten, 2000 Band 6: Die Kärntner Landes- und Gemeindeverwaltung im Überblick 76 Seiten, 2001 Band 7: Wirkungsorientierte Landesverwaltung (WOLV) 126 Seiten, 2001 Band 8: Klagenfurter Legistik Gespräche Seiten, 2004 Band 9: New Public Management im Land und in den Gemeinden 182 Seiten, 2004 Band 10: Klagenfurter Legistik Gespräche Seiten, 2005 Band 11: Ausbildungs- und Organisationsreform 191 Seiten, 2005 Band 12: Klagenfurter Legistik Gespräche Seiten, 2006 Band 13: Klagenfurter Legistik Gespräche Seiten, 2007 Band 14: E-Government und Führungskräfte- Entwicklung 149 Seiten, 2007 Band 15: Klagenfurter Legistik Gespräche Seiten, 2008

3 Bildungsprotokolle Herausgegeben von der Kärntner Verwaltungsakademie Band 16 Effektivität und Effizienz der Ausbildung im New Public Management Klagenfurt 2008

4 Die Rechte liegen bei den Autoren. Gesamtherstellung: Kärntner Druckerei, Klagenfurt ISBN

5 Vorwort Die erfolgreiche Umsetzung von Konzepten und Bausteinen des New Public Managements bedarf einer fundierten Ausbildung, vor allem im Bereich der Führungskräfte. Diesen Anforderungen versucht der seit 2002 in Kooperation mit der Alpen-Adria-Universität Klagenfurt durchgeführte Universitätslehrgang New Public Management Rechnung zu tragen. Im ersten Beitrag des vorliegenden Bandes beschäftigt sich Daniela Ebner mit der Rolle der Führungskräfte in der Verwaltungsreform im Allgemeinen und mit den vom NPM ausgehenden Ausbildungszielen im Besonderen. Der zweite Beitrag enthält die Master Thesis von Carmen Hedenig über das Thema Aspekte von Qualität und Kosten in der Fort- und Weiterbildung der Kärntner Landesverwaltung. Sie stellt die bisherige Aufgabenbesorgung im Rahmen der Kärntner Verwaltungsakademie auf den Prüfstand der Effektivität und EffizienzundisteineStandortbestimmung für die gegenwärtige und eine Orientierungshilfe für die hinkünftig zu leistende Arbeit zugleich. Der dritte Beitrag stammt von Brigitte Köchl-Wieser und beschäftigt sich mit der Evaluierung der Ausbildungsaufgaben der Kärntner Verwaltungsakademie und den dabei beabsichtigten Neuerungen. Klagenfurt, im Juni 2008 Simon Korenjak 3

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7 INHALTSVERZEICHNIS Vorwort Daniela EBNER Die Rolle der Führungskräfte in der Verwaltungsreform: Anforderungen und Ausbildungsziele unter New Public Management-Gesichtspunkten Carmen HEDENIG Aspekte von Qualität und Kosten in der Fort- und Weiterbildung der Kärntner Landesverwaltung Brigitte KÖCHL-WIESER Evaluierung der Ausbildungsaufgaben der Kärntner Verwaltungsakademie Autorenverzeichnis

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9 Die Rolle der Führungskräfte in der Verwaltungsreform Anforderungen und Ausbildungsziele unter New Public Management-Gesichtspunkten Von Daniela EBNER Alpen-Adria-Universität Klagenfurt

10 Daniela Ebner INHALTSVERZEICHNIS 1. Neugestaltung des Personalmanagements als zentrale Herausforderung 9 2. Personalmanagement als betriebliche Querschnittsfunktion Beseitigung des Reformwiderstandes Die Rolle der Vorgesetzten als Subjekt und Objekt der Personalentwicklung Gewandelte Anforderungen an Führungskräfte Führung als zielorientiertes Lenken sozialer Systeme Führung als Prozessauslösung, -begleitung und -steuerung Führung als interpersoneller Prozess Rollenerwartung an Führungskräfte Mehr Spielraum für die Führung Die Führungskräfte als Personalentwickler Führungskräfte als Change Agents Kooperativer bzw. situativer Führungsstil Situative Führung Kompetenzen erfolgreicher Führungskräfte Die kommunikative Kompetenz Die intellektuelle Kompetenz Die aktionale Kompetenz Ausbildungsziele ausgehend vom New Public Management Resümee Literaturverzeichnis Anmerkungen

11 Daniela Ebner Ausgangspunkt aller Veränderungsstrategien sind die Einstellungen, die Denk- und Verhaltensmuster der Organisationsmitglieder. Da diese von den bestehenden Organisationszuständen geprägt sind, gilt es, Lernsituationen zu schaffen, in denen die Teilnehmer einen erlebnishaften ebenso wie reflektierenden Zugang zu den Zuständen der eigenen Organisation sowie zu den verhaltensprägenden Auswirkungen derselben erhalten. 1 Die Forderung nach der Etablierung eines modernen Personalmanagements in öffentlichen Verwaltungen ist nicht erst seit den Reformen unter NPM-Gesichtspunkten aktuell, und es ist daher falsch, sämtliche Bemühungen bzw. Veränderungen in diesem Zusammenhang dem NPM gut zu schreiben. Die Praxis zeigt darüber hinaus, dass die Modernisierung des Personalwesens auch ohne NPM notwendig und möglich wäre, sie jedoch einen Aspekt des NPMs widerspiegelt und darin eingebettet den entsprechenden Rahmen erhält 2. Werden bisherige Erfahrungen in der Implementierung des NPM einer kritischen Betrachtung unterzogen, so fällt auf, dass weder die erwünschte Effizienzorientierung und Stärkung von Managementkompetenzen durch die existierende Angst vor der Schwächung der politisch-demokratischen Einflussnahme und des Legitimitätsverlustes, noch der erwünschte Kulturwandel in der Verwaltung, im Sinne der Orientierung an Dienstleistungswerten und Kundenorientierung, noch die angestrebte Neuorientierung der Politik auf Rahmenzielsetzung und -steuerung entsprechend weitreichende Erfolge verbuchen konnten 3. Vielmehr besteht weiterhin die Angst vor der Fragmentierung der öffentlichen Verwaltung durch die Übertragung von Entscheidungs- und Ressourcenkompetenzen, in deren Zug sich nicht zuletzt die Führungskräfte einen teilweise negativen Ruf aufbauten, zumal diese einerseits als die Hauptbetroffenen von Restrukturierungen gelten, andererseits gerade sie neue, bisher nicht vorhandene Führungsqualitäten entwickeln sollen 4. Darüber hinaus wurden die Beschäftigten der öffentlichen VerwaltungnurunzureichendaufdenReformprozess und nur selten auf die entsprechenden Qualifikationsanforderungen vorbereitet. Gerade diese mangelhafte Involvierung und Aufklärungsarbeit führte nicht selten zu Reformwiderständen und (zumeist unberechtigten) Ängsten vor Arbeitsplatzverlust, was Veränderungsprozesse keineswegs fördert bzw. erleichtert Neugestaltung des Personalmanagements als zentrale Herausforderung Um Veränderungen einleiten und durchführen zu können, muß zuerst der vorhandene Zustand betrachtet und der Versuch unternommen werden, die wirklichen Probleme zu diagnostizieren. 6 Während frühe Reformimpulse der 1970er Jahre nennenswerte Ambitionen für eine systematische Personalarbeit bzw. eine Entwicklung dieser vermissen lassen 7, lässt die aktuell geführte Reformdiskussion den Ruf nach einem ausgereiften und sich an strategischen Zielen orientierenden Personalmanagements für Beschäftigte des öffentlichen Dienstes als treibenden Motor im teilweise ins Stocken geratenen bzw. mit Implementierungslücken behafteten Reformprozess immer lauter werden 8. Darüber hinaus 9

12 Daniela Ebner sprechen zahlreiche Autoren, darunter u. a. Reichard oder Damkowski/Precht, dem Personalmanagement und in diesem Zusammenhang im Besonderen der Personalentwicklung eine entscheidende Schlüsselrolle im Reformprozess (und dessen Umsetzung) zu 9. Bogumil merkt bspw. an, dass der Verwaltungsmodernisierungsprozess durch institutionelle Rahmenbedingungen, im besonderen das nur eingeschränkt Flexibilisierungs- und Veränderungsmöglichkeiten bietende Dienstrecht, aber auch die tradierten Einstellungen der Mitarbeiter ins Stocken geraten ist bzw. dessen Umsetzung dadurch limitiert wird 10. Will man einschneidende Organisationsveränderungen vornehmen, muß man auf Motivations- und Sanktionierungsinstrumente zurückgreifen können. 11 Reichard weist bereits Anfang der 1980er Jahre darauf hin, das Personal ist die wichtigste Ressource der Verwaltung 12, und zeigt damit den in der Literatur weit geteilten Widerspruch auf, dass das Verwaltungspersonal einerseits den wie jeder Haushaltsaufstellung zu entnehmen wertvollsten und teuersten Produktionsfaktor der Verwaltung darstellt, gleichzeitig aber auch dessen am wenigsten genutzten 13. Mehr noch, das Personal der öffentlichen Verwaltung wird von jeher sträflich vernachlässigt 14, was einen entsprechenden Nachhol- und Veränderungsbedarf im Vergleich zur Privatwirtschaft augenscheinlich werden lässt 15. Dieser Forderung der Einräumung eines entsprechenden Stellenwertes der Humanressourcen durch die Etablierung und Ausgestaltung eines systematischen Personalmanagements wird in aktuellen Reformdiskussionen, nicht zuletzt um die ins Stocken geratenen Reformbemühungen zu neuem Leben zu erwecken verstärkt Aufmerksamkeit gewidmet 16. Damit kommt den Humanressourcen öffentlicher Verwaltungen die Rolle als wichtigstes Leistungspotenzial bzw. Leistungsreserve zur Steigerung der Effizienz und Qualität des Verwaltungshandelns zu 17. Diese Veränderungsnotwendigkeit verdeutlicht sich obendrein durch den Umstand, dass aufgrund knapper finanzieller Ressourcen bzw. eines bestehenden Finanzierungsdefizites mit einem Stellenabbau bzw. -einsparungen innerhalb des Personalkörpers gerechnet werden muss. Bei gleichzeitigem Aufgabenzuwachs wächst somit der Druck auf das bestehende Personal, was dessen Bedeutung als wichtigste Ressource und gleichzeitig kritischen Faktor einerseits als Kostenträger, andererseits als Leistungsträger der öffentlichen Verwaltung zudem unterstreicht 18. Das Personal im öffentlichen Dienst und damit die Art und Weise der horizontalen und vertikalen Organisation der Arbeit, ist die zentrale Ressource für die Steigerung von Effizienz und Qualität 19, welche zweifellos die Kernziele des NPMs darstellen und welche ohne einen bspw. durch den Einsatz leistungsorientierter personalwirtschaftlicher Instrumente 20 Produktivitäts- und Effizienzschub seitens der qualitativ hochwertigen Ressource Personal nicht zu erreichen sein werden 21. Die Bedeutung der Humanressource als Schlüsselfunktion zum Gelingen des Erneuerungsprozesses 23 gewinnt spätestens bei der Verknüpfung der durch Veränderungen in der Umwelt an öffentliche Verwaltungen an selbige gestellten Herausforderungen mit den sich daraus ergebenden konkreten Aufgaben an entscheidender Bedeutung. Dabei muss nicht extra betont werden, dass sämtliche Herausforderungen zugleich und miteinander verflochten auftreten, so dass man diese grundsätzlich nicht nacheinander und 10

13 Daniela Ebner Abbildung 1: Neue Anforderungen an die öffentliche Verwaltung 22 getrennt abarbeiten kann 24. Klages subsumiert weiters sämtliche an die öffentliche Verwaltung gestellten Anforderungen treffend als: Man muß bürgernah, qualitätsbewußt, mitarbeiterorientiert, anpassungsflexibel und sparsam zugleich sein. 25 Oben aufgezeigte Anforderungen stehen einerseits in engem Zusammenhang mit einem durch die Verwaltungsreform initiierten Wertewandel und damit nicht zuletzt mit dem Faktor Mensch als Schlüssel zum Gelingen des Erneuerungsprozesses 26. Träger des dynamischen Unternehmens sind motivierte Mitarbeiter. Ohne ihre volle Unterstützung ist keine Dynamik realisierbar. Nur eine am Menschen orientierte Grundhaltung garantiert darum längerfristig den Erfolg eines Unternehmens. 27 Dem Erfolg steht jedoch das noch immer vorhandene mechanistische Organisationsverständnis öffentlicher Verwaltungen als eigentliche Blockade entgegen, welche in der Literatur von zahlreichen Autoren als das einem Erfolg entgegen stehende Grundübel angesehen wird. Durch Detailreparaturen wird versucht, überkommene Arbeitsweisen und Strukturen der Verwaltung zu verbessern, um diese dadurch für Umweltveränderungen und neue Herausforderungen zu rüsten. Die vielerorts diagnostizierte Modernisierungs- und Leistungslücke 28 wird durch den besagten Paradigmenwechsel und den Zwang, die Verwaltung neu zu ent- 11

14 Daniela Ebner decken 29, zwar beschworen, die konsequente Schlussfolgerung eines grundlegenden Wertewandels lässt sie jedoch leider missen 30. Das allgegenwärtige traditionelle Organisationsverständnis steht jedoch in starker Diskrepanz zu dem im persönlichen Umfeld stattfindenden Wertewandel des Menschen. So kann in bürokratischen Strukturen nicht das geforderte Motivations-, Innovations- und Flexibilitätspotenzial freigesetzt werden, welches jedoch dringend zur gestellten Aufgabenbewältigung vonnöten ist. Reinermann rückt das Humankapitel in den Vordergrund und bemerkt dazu: Ist das Bürokratiemodell offensichtlich darum bemüht, die Menschen in den Behörden mittels Regeln in den Griff zu bekommen, so geht es heute darum, die turbulente Umwelt der öffentlichen Verwaltung mittels Menschen in den Griff zu bekommen Personalmanagement als betriebliche Querschnittsfunktion Zusammen mit den Bereichen Organisation und Finanzen kommt dem Personal eine organisatorische Querschnittsfunktion zu, wobei die Verwaltungsführung für die Leistungs- und politische Verantwortung, die Fachbereiche für die Durch- und Umsetzung sowie für die jeweiligen Ergebnisse verantwortlich zeichnen sollen 32. Dadurch kann ein erster Perspektivenwechsel stattfinden, welcher das Personal aus der bislang vorherrschenden funktionalen Betrachtung unter ein organisationsweites und damit sämtliche Bereiche der Verwaltung tangierendes Licht im Sinne einer General-Management- Perspektive stellt. Abbildung 2: Verantwortungsteilung 33 In dieser Rolle des Personalmanagements als Querschnittsfunktion wird von leitenden Akteuren leider häufig übersehen bzw. der Umstand ignoriert, dass bspw. das (u. a. von NPM geforderte) Qualitätsbewusstsein, die Kunden- und Serviceorientierung, Motiva- 12

15 Daniela Ebner tion, Engagement und Arbeitszufriedenheit im Wesentlichen auf psychologischen Faktoren beruhen, dieunmittelbar ampersonal und dessen Managementausgestaltung aufbauen bzw. auf dessen Einfluss basieren. In diesem Zusammenhang wird deutlich, dass Reformkonzepte nur dann erfolgreich implementiert bzw. umgesetzt werden können, wenn sämtliche handelnde Personen darin involviert werden 34. Im Rückgriff auf die zentralen Elemente des New Public Managements, wie etwa: Kunden- und Bürgerorientierung, Wirkungs- und Leistungsorientierung (nicht zuletzt in der Steuerung), dezentrale Ergebnisverantwortung, dezentrale Organisations- und Entscheidungsstrukturen, Kontraktmanagement und Wettbewerbsorientierung, der Einsatz von Ziel- und Leistungsvereinbarungen samt Berücksichtigung nichtmonetärer Anreizstrukturen und Leistungslohnkomponenten, dezentrale Ressourcenverantwortung, Haushaltsflexibilität sowie allgemein die Entwicklung von Managementfähigkeiten 35, wird die grundlegende und weitreichende Bedeutung eines funktionsfähigen Personalmanagements deutlich 36. Zur Erreichung o. g. Ziele bieten sich u. a. folgende gegenwärtig in Diskussion stehende Möglichkeiten an: Aufgabenkritik und Entstaatlichung; Einsatz betriebswirtschaftlicher Steuerungsmethoden; Organisationsverbesserung, insbesondere Prozessoptimierung; verstärkter Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnik; sowie die Modernisierung des Personalmanagements mit Schwerpunkt auf Personalentwicklung 37. Die Literatur hegt keinen Zweifel daran, sämtliche dieser Wege zu verfolgen bzw. einzuschlagen. Nichts desto trotz bleibt ungeachtet der Ausschöpfung und Optimierung weiterer Instrumente und Ansätze der Schlüssel zum Erfolg im Sinne der Aktivierung und Ausschöpfung vorhandener Personalressourcen in der Modernisierung des Personalmanagements. Entscheidend dafür ist, dass die bisher vorherrschende, nunmehr aber an ihre Limits gestoßene herkömmliche Strategie eines additiven Ressourcenmanagements aufgrund fehlender Ressourcen nicht mehr praktizierbar 38 ist, und das fortschreitende Personalwachstum durch eine Strategie der Steigerung der Qualität zu ersetzen ist 39, deren wesentliche Ansatzpunkte in einer Integration der bislang getrennten Funktionen der Personalwirtschaft in ein ganzheitliches Human-Ressource-Management-Konzept samt Kopplung an die Verwaltungsstrategie, dem Wechsel von einer Funktionsbereichsperspektive zu einer sog. General-Management-Perspektive sowie der allgemeinen Akzentuierung des Beschäftigtenpotenzials als strategische Ressource liegen 39. Die herkömmliche Vorstellung von Personalarbeit im öffentlichen Dienst ist an dem Tatbestand orientiert, daß die berufliche Tätigkeit in der öffentlichen Verwaltung mit einem kontinuierlichen Aufstieg in der Hierarchie verknüpft sein sollte [ ]. Von daher wird die Funktionalität von Personalentwicklung danach bewertet, wie sie geeignet ist, den Bedürfnissen 13

16 Daniela Ebner Abbildung 3: Verändertes Rollenverständnis der Personalarbeit in der öff. Verwaltung 45 14

17 Daniela Ebner des Personals nach beruflichen Karrierechancen Rechnung zu tragen [ ]. Dieser Gesichtspunkt wird gegenwärtig einer radikalen Kritik unterzogen, wobei sich mit dem Stichwort Personalentwicklung ein verändertes Anforderungsprofil an das Personal verbindet: subjektive Eigenschaften des Personals wie Flexibilität, Identifizierung mit den Arbeitsanforderungen [ ], werden als generelles Defizit im öffentlichen Dienst beschrieben. Die Anstrengungen der Personalentwicklung sollen sich daher darauf richten, diesem Perspektivenwechsel Rechnung zu tragen. An die Stelle der Aufstiegs- und Karriereorientierung tritt die horizontale Mobilität als Zielperspektive. 41 Ein entscheidendes Umsetzungskriterium liegt in der Intensivierung der Fortbildung im Sinne einer zielgerichteten Qualifizierungsoffensive, zumal der durchschnittliche Fortbildungsaufwand der öffentlichen Verwaltung im Vergleich zur Privatwirtschaft als relativ gering ausgewiesen werden kann 42. Die Zielformulierung der Qualitätssteigerung durch Weiterbildungsmaßnahmen reicht jedoch noch nicht aus, um den bestehenden Herausforderungen (welche auch als Chancen betrachtet werden können) der durch die Reform an öffentliche Verwaltungen gelegten Maßstäbe gerecht zu werden, als vielmehr ein umfassenderes Personalentwicklungs-Verständnis und ein zukunftsbezogenes Leitbild der Personalentwicklung vonnöten sind, welches weit über isolierte Fortbildungsmaßnahmen hinausreicht 43. Darüber hinaus ist der Ruf nach entsprechenden Qualifizierungsmaßnahmen vor dem Hintergrund unausgenützter Humanreserven zu betrachten, welche es zu aktivieren gilt. Die nebenstehende Abbildung 3 veranschaulicht im Überblick den Zusammenhang von gesellschaftlichem Wandel, veränderten Anforderungen an die Personalarbeit sowie der neuen Aufgaben, welche nicht zuletzt die Führungskräfte sowie die zentrale Personalentwicklung als eine Art Service-Einheit der öffentlichen Verwaltung darstellen. Nur durch deren Integration kann über ein modernes Personalmanagement der ständige Prozess der Verwaltungsreform und -entwicklung bewältigt werden Beseitigung des Reformwiderstandes Nun sehen sich öffentlich Bedienstete mit einer Vielzahl von Veränderungen konfrontiert, welche die bisher geteilten (traditionellen) Regeln und Werte gleichsam gänzlich in Frage stellen, und sich mit neuen Konzepten und Ausdrucksweisen konfrontiert, was letzten Endes dazu führt, dass Mitarbeiter ihre Orientierung verlieren 46. Diese Orientierungslosigkeit und die Tatsache, dass die meisten Reformen Top-down-Umsetzungen entsprechen, in denen eine gründliche Einbindung des Personals nicht oder nur mangelhaft berücksichtigt werden, führten und führen zu (primär von Ängsten ausgelösten) Veränderungswiderständen und Formen der inneren Kündigung (gekennzeichnet durch Kritiklosigkeit und abnehmende Auseinandersetzungsbereitschaft, die Bereitschaft, auf Kompetenzen zu verzichten, kein Interesse an neuen Aufgaben durch geringes Aufstiegspotenzial, hohe Fehlzeiten sowie eine verstärkte Freizeitorientierung 48 ), die es von vorne herein zu verhindern hätte bedurft 49. Im Gegensatz zur offenen Kündigung wird bei der inneren Kündigung das Arbeitsverhältnis nicht aufgelöst, sondern die Erbringung jener Leistungen vom Mitarbeiter aufgekündigt, die über das vorgeschriebene und mit- 15

18 Daniela Ebner tels Sanktionen rechtlich durchsetzbare Mindestmaß hinausgehen. 50 Die wichtigsten Hinweise auf die Unzufriedenheit mit der Arbeitssituation, gefolgt von Demotivation, sind in sämtlichen Formen des Widerstandes zu suchen: Der offene Widerstand, bei dem der Betreffende zu seiner Gegenposition offen Stellung bezieht, die Sabotage, in deren Zentrum heimlicher Widerstand und ein Unterlaufen der Ziele und Maßnahmen liegt, und schließlich der abwartende Zweifel, in dessen Verlauf der Mitarbeiter zwar aktiv keine Gegenposition bezieht, in seiner grundlegend negativen Einstellung jedoch erheblich zur Senkung der allgemeinen Arbeitsmoral bzw. durch destruktives Verhalten kreative Reformprojekte behindert, anstatt selbige aktiv mit zu gestalten 51. Es besteht kein Zweifel, dass die Verwaltungsreform dringend notwendig ist und von den meisten Seiten (sowohl innerhalb als auch außerhalb der öffentlichen Verwaltung trotz Widerstandes hinter den Kulissen) durchaus begrüßt wird. Dies lässt den Ruf nach einer von innen heraus getragenen und initiierten Veränderung gemäß einer Transformation, 52 denn die Veränderung muss in den Köpfen und nicht in den Strukturen stattfinden 53, laut werden. 4. Die Rolle der Vorgesetzten als Subjekt und Objekt der Personalentwicklung 4.1 Gewandelte Anforderungen an Führungskräfte Schenkt man Schedler Glauben, dann präsentiert sich die Bürokratie als ein gutmütiges System 54, welches menschliches Verhalten durch einen systemimmanenten Ausgleich korrigiert, zumal sie konzipiert wurde, um die Verwaltung und ihre Entscheide weitestgehend zu versachlichen und sie damit menschlichen Einflüssen zu entziehen. Dabei Abbildung 4: Neue Anforderungen an Führungskräfte 56 16

19 Daniela Ebner werden Verfahren vorgegeben und kontrolliert; Recht erhält, wer die Vorschriften einhält; überleben kann, wer Misserfolge vermeidet, denn diese können den politischen VorgesetztenzurLastgelegtwerden. Das NPM bringt zwar keine automatische Heilung solcher Missstände, doch es sanktioniert schlechte Führung stärker und belohnt gute, wozu es nicht zuletzt der geeigneten Instrumente bedarf. Der Grund liegt in der größeren Handlungsfreiheit und Selbstverantwortung der Führungskräfte 55. Die Verwaltungsmodernisierung bewirkt eine grundlegende Veränderung der Verwaltungsorganisation und deren Selbstverständnisses, was wiederum das Verwaltungspersonal und natürlich nicht zuletzt die Führungskräfte unter einen enormen Druck stellt. Als Lotsen im Veränderungssturm sollen sie die Verwaltung in ruhigere Gewässer leiten. 57 Der Begriff der Führung wird (in seinen unterschiedlichsten Bedeutungen 58 ) sowohl in der verwaltungswissenschaftlichen als auch in der betriebswirtschaftlichen Literatur angewandt, verwaltungswissenschaftlich jedoch eher stiefmütterlich behandelt. Die Definitionen sind in der Regel kaum einheitlich, was sich auf verschiedenste Auffassungen und Lehrmeinungen zu diesem Themenbereich (Führung/Management) rückführen lässt 59. Weitgehende Einigkeit scheint nur darin zu bestehen, dass es sich bei Führung um Einflussprozesse handelt. Wer aber wen mit welcher Legitimation wie beeinflusst, wird in Umschreibungen von Führung zum Teil nicht oder in unvereinbarer Weise angesprochen. 60 Die Führung von Personal wird in weiterer Folge als Bemühen verstanden, Mitarbeiter zu zielgerichtetem Handeln zu veranlassen bzw. zu motivieren 61. Dem gegenüber der Terminus der Führung von Verwaltungen, im Sinne einer zielorientierten Gestaltung der betreffenden Organisation 62. Demzufolge kann Führung als Zusammenspiel von Kompetenzen, Einstellungen und Verhaltensweisen auf individueller Ebene, im Team oder auf gesamtorganisationaler Basis (bzw. politischer Ebene) stattfinden 63. Aus den verschiedensten Umschreibungen lassen sich jedoch nichtsdestotrotz im Wesentlichen drei Merkmale als Gemeinsamkeiten skizzieren 64 : Abbildung 5: Merkmale der Führung 65 17

20 Daniela Ebner Führung als zielorientiertes Lenken sozialer Systeme Der Begriff Führung 67 bedeutet in seiner ursprünglichen etymologischen Umschreibung leiten, die Richtung bestimmen und lenken bzw. in Bewegung setzen, womit Führung damit stets auf ein Ziel bzw. Resultat gerichtet ist 68, deren Erreichung somit den Orientierungsrahmen für die Führung darstellt. Die Effizienz und Wirksamkeit lassen sich an den Ergebnissen des Handelns, beispielsweise der Kriterien des Zielerreichungsoder Aufgabenerfüllungsgrades, messen. Zusammenfassend kann gesagt werden, dass Führung als die Summe aller ziel- und ergebnisorientierten Handlungen bzw. Teilfunktionen 69 zur Gestaltung und Lenkung sozialer Systeme definiert werden kann Führung als Prozessauslösung, -begleitung und -steuerung Führung kann in seiner neudeutschen Herkunft aber auch mit in Bewegung setzen 71 gleichgestellt werden, wobei unter dem dynamischen Aspekt der Führung inhaltlich und zeitlich ein vielschichtiger Prozess verstanden wird. Als Teilprozesse können Entscheidungs-, Einfluss-, Informations- und Kommunikationsprozesse, aber auch Konflikt- und Entwicklungsprozesse (in Hinblick auf die Verwaltungsreform) erwähnt werden. Es ist Aufgabe der Führung, solche Prozesse in Hinblick auf zielorientiertes Lenken sozialer Systeme situativ auszulösen, zu gestalten und zu steuern. Zentrale Funktion kommt dabei der Prozessbegleitung zu, welche i. w. S. Maßnahmen zur Vorbereitung der Mitarbeiter auf neue Aufgaben, aber auch die Überwindung von Widerständen und die Vorbereitung bzw. Sensibilisierung für den Veränderungsprozess umfasst und somit auch die eigene Partizipation daran impliziert. Gerade durch die Partizipation am Reformprozess entsteht dabei die Möglichkeit einer korrigierenden Wirkung, deren Fehlen leicht zu Misserfolgen führen kann. Ähnlich verhält es sich mit kommunikativen Fähigkeiten während der Prozessbegleitung und -steuerung, welcher ebenfalls eine positive Wirkung auf das Realisationspotenzial ausübt. Somit wären das Fehlen bzw. die mangelhafte Ausbildung von Kommunikationsfähigkeiten und die Abwesenheit der Führungskräfte (= mangelnde Partizipation) katastrophale Voraussetzungen für das Gelingen von Reformprojekten 72. Die Umschreibung in Bewegung setzen deutet ebenfalls darauf hin, dass unter dem prozessualen Aspekt den eigentlichen Tätigkeiten der Führung eine besondere Beachtung zu schenken ist. Traditionellerweise werden zu den Führungsaufgaben hauptsächlich das Vereinbaren von Zielen, das Entscheiden und das Planen sowie das Organisieren und Kontrollieren gezählt Führung als interpersoneller Prozess Im Mittelpunkt der Führung (sowohl als Subjekt als auch als Objekt) steht der Mensch, welcher soziale Systeme lenkt und die dafür notwendigen Prozesse gestaltet, zumal sich Führung zwischen Menschen und innerhalb von Gruppen abspielt. Führung beinhaltet somit soziale Beziehungen der Zusammenarbeit und gewissermaßen auch der Über- und Unterordnung und kann unter diesem Gesichtspunkt umschrieben werden, als die 18

21 Daniela Ebner Summe aller Handlungen einer, zweier oder mehrerer Personen mit der Absicht, eine andere Person oder Personengruppe zu zielorientierten Aktivitäten zu veranlassen 74. Führung ist jede zielbezogene, interpersonelle Verhaltensbeeinflussung mit Hilfe von Kommunikationsprozessen. 75 Bzw. Leadership is a process whereby an individual influences a group of indviduals to achieve a common goal. 76 Bei den Handlungen an sich geht es um die oben skizzierten Führungstätigkeiten, wie Ziele vereinbaren und zu entscheiden, aber auch um grundsätzliche Maßnahmen der individuellen Förderung des Personals. Für die Wirksamkeit bzw. den Erfolg der Führung sind motivieren und kommunizieren sowie Aus- und Weiterbildungsprogramme ebenso entscheidend wie die Führungstätigkeiten der Vorgesetzten 77. Grundsätzlich gilt: Führen als Motivieren ist also immer Maßarbeit, nicht einmal Maßkonfektion und auf keinen Fall Massenkonfektion. Wer das nicht akzeptiert, sollte sich ausschließlich auf Leitungspositionen zurückziehen Rollenerwartungen an Führungskräfte Verschafft man sich einen Überblick über die zahlreich vorhandene Literatur über die mit Leidenschaft geführte verwaltungswissenschaftliche Diskussion zum Thema Rollenbilder 79 bzw. Erwartungshaltungen an Führungskräfte in der öffentlichen Verwaltung 80, so werden tw. Fähigkeiten und Fertigkeiten gefordert, welche (aufgrund häufig widersprüchlichster Anforderungen) in einer Person zu vereinen als wenig Erfolg versprechendes Unterfangen zu bezeichnen ist. In diesem Zusammenhang werden bei der Rollenzuweisung und Stereotypenbildung gerne Anleihen am Spitzensport genommen bzw. in jedem Fall sehr plakative Entlehnungen verwendet, und so fallen Bezeichnungen wie Coach (zur Initiierung individueller Qualifizierungsprogramme oder Führung von Mitarbeitergesprächen), Teamchef zur Koordinierung von Spezialisten und Darstellung von Teamergebnissen, oder Navigator zur Steuerung in trüben Wassern, Pfadfinder, Lotse und Dolmetscher, um Fixpunkte aufzuzeigen und um interne Kommunikationsbarrieren zu beseitigen 81, oder als Konfliktmanager, um Problemsituationen rechtzeitig zu erkennen und zu thematisieren und Konflikte nicht zu unterdrücken. Neben der Beherrschung all der angesprochenen Rollen, und der [ ] Stabilisierung dieses neuen Rollenverständnisses gilt es, [selbiges] durch Qualifizierungsmaßnahmen zu unterstützen. 82 Nach Hart/Quinn 83 lassen sich in der Ausrichtung von Handlungspräferenzen folgende vier Rollen von Führungskräften in Veränderungsprozessen unterscheiden: intern vs. extern auf der einen und flexibel vs. stabil auf der anderen Seite. Daraus resultieren unterschiedliche Erwartungshaltungen an die Führungskräfte und deren Fähigkeit, Orientierung zu vermitteln. Der Erfolg hängt insgesamt entscheidend davon ab, inwieweit alle vier Rollen entsprechend (situativ) ausgefüllt werden können 84. Sind die Kompetenzen im Bereich der Analyse bzw. Aufgabenerfüllung (siehe nachstehende Abbildung) bzw. durch den Einsatz der entsprechenden (betriebswirtschaftlichen) Instrumente vorhanden, so gilt der Vermittlung von Managementkompetenzen und die Orientierung an den 19

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