Klima-Hilfen für arme Länder: ein Zwischenstand Der deutsche Beitrag zur internationalen Klimafinanzierung über die Jahre

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1 Oxfam Kurz-Info Version 1 : August 2012 Kontakt: Jan Kowalzig jkowalzig@oxfam.de Klima-Hilfen für arme Länder: ein Zwischenstand Der deutsche Beitrag zur internationalen Klimafinanzierung über die Jahre Zwei wichtige Zusagen der Industrieländer hatten Ende 2009 den Kopenhagener UN- Klimagipfel vor einem kompletten Scheitern bewahrt: Zum einen versprachen die Industrieländer für die Jahre insgesamt 30 Mrd. US-Dollar an neuen und zusätzlichen kurzfristigen Finanzhilfen für Klimaschutz und Anpassung an die Folgen des Klimawandels in den Entwicklungsländern. Bundeskanzlerin Angela Merkel sagte als deutschen Beitrag zu dieser Summe insgesamt 1,26 Mrd. Euro zu. Zum anderen gaben sich die Industrieländer das Ziel, zusätzliche Mittel zu mobilisieren, die bis 2020 insgesamt 100 Mrd. US-Dollar pro Jahr erreichen sollen. Für eine gerechte Lastenverteilung von ausreichend Klimaschutz weltweit und der Bewältigung der Folgen des Klimawandels ist diese Summe zwar deutlich zu gering; dennoch stellt sie eine wichtige politische Zielmarke dar. Auch Deutschland steht in der Pflicht, einen angemessenen Beitrag dazu beizusteuern. Immerhin sind über die vergangenen Jahre die deutschen Klima-Hilfen auch angestiegen, wie Abb. 1 veranschaulicht. Abb. 1: Haushaltsmittel für die Klimafinanzierung aus Deutschland Die Zahlen geben bei der bilateralen Zusammenarbeit die in den jeweiligen Jahren gemachten Mittelzusagen (Haushaltsmittel) an, die in den Folgejahren während der Projektlaufzeit abfließen. Im Falle der multilateralen Hilfen wurden die jeweils erfolgten Zahlungen an die bestehenden Klima-Fonds berücksichtigt. Die Zahlen für 2011 sind eine Schätzung des BMZ, die Zahlen für 2012 eine eigene Schätzung. Quelle: nach BMF 2012 und BMZ Diese Version aktualisiert eine frühere Version dieses Papiers vom September 2011.

2 Die Abb. 1 betrachtet jene Haushaltsmittel des Bundes, aus denen die deutschen Klima- Hilfen für die Entwicklungsländer bestritten werden, einschließlich der Mittel zur Erfüllung der deutschen Fast-Start-Zusage. Weil die Einnahmen aus dem Emissionshandel für das Sondervermögen Energie- und Klimafonds wegen der schwachen Klimaschutzvorgaben der Europäischen Union weit hinter den ursprünglichen Erwartungen zurückbleiben, dürften die Mittel 2012 geringer ausfallen als noch Trotzdem ist über die letzten Jahre insgesamt eine Steigerung zu beobachten. Es bleibt abzuwarten, ob sich dieser Trend fortsetzen wird, wenn ab 2013 die Versteigerungserlöse des Emissionshandels nahezu vollständig in das Sondervermögen Energie- und Klimafonds (EKF) fließen. 2 Die Bundesregierung hat wiederholt zugesagt, dass Deutschland seinen fairen Anteil an der internationalen Klimafinanzierung leisten werde. Dies entspräche einem Aufwuchs von knapp 1,2 Mrd. Euro im Jahr 2010 auf jährlich 7-10 Mrd. Euro im Jahr 2020 (vgl. auch Oxfam 2012, VENRO 2010), wobei allerdings dieser Aufwuchs nicht allein aus dem Bundeshaushalt bzw. dem Energie- und Klimafonds bestritten werden müsste, sondern auch aus jenen Einnahmen künftiger internationaler Finanzierungsinstrumente, die sich Deutschland anteilig zurechnen lassen (vgl. auch Oxfam 2012). 3 Drei grundlegende Probleme begleiten den Anstieg der Mittel: Erstens werden deutlich zuwenig Mittel für die Anpassung an die klimatischen Veränderungen bereitgestellt. Zweitens gibt es keine Klarheit über die zukünftige Entwicklung der Klimafinanzierung aus Deutschland. Drittens findet der Anstieg innerhalb der mittelfristig tendenziell sinkenden Mittel für die Entwicklungsfinanzierung und nicht zusätzlich statt. 4 Problem 1: Zuwenig Mittel für Anpassung Der Beitrag Deutschlands zur internationalen Klimafinanzierung 2010: Woher stammen die Gelder? Der Begriff internationale Klimafinanzierung meint die Unterstützung für Maßnahmen zur Emissionsminderung, zum Schutz tropischer Wälder (wegen ihrer wichtigen Rolle als natürliche Kohlenstoffspeicher) oder zur Anpassung an die klimatischen Veränderungen in den armen Ländern. Diese Unterstützung leitet sich aus den Verpflichtungen der Industrieländer unter der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) sowie den auf den UN-Klimakonferenzen getätigten (COP15 in Kopenhagen) und bekräftigten (COP16 in Cancún) Zusagen der Industrieländer ab. Der deutsche Beitrag zur internationalen Klimafinanzierung besteht vor allem aus Mitteln der Einzelpläne 23 und 16 des Bundeshaushalts. 3 Im Jahr 2010 waren dies fast 1,24 Mrd. Euro. Die wichtigsten Posten sind dabei die Internationale Klimaschutzinitiative (IKI) des BMU, über die in den Jahren jährlich 120 Mio. Euro verausgabt werden, die Initiative für Klima und Umweltschutz (IKLU), die 2010 mit etwa 250 Mio. Euro an Haushaltmitteln ausgestattet war, und weitere knapp 650 Mio. Euro der bilateralen Finanziellen und Technischen Zusammenarbeit in den Bereichen Emissionsminderung, Waldschutz/Biodiversität und für anpassungsrelevante Maßnahmen in den Sektoren Landwirtschaft und Wasser. Außerdem stehen 2010 knapp 180 Mio. Euro Haushaltsmittel für klimarelevante multilaterale Fonds zur Verfügung, darunter die Clean Investment Funds der Weltbank, der Least Developed Countries Fund, oder der Adaptation Fund des Kyoto-Protokolls. Die deutsche Fast-Start-Zusage über Klima-Hilfen in Höhe von 1,26 Mrd. Euro für die Jahre führt zu einem Aufwuchs bei einigen der genannten Posten nach In Zukunft wird der internationale Titel des neu geschaffenen Sondervermögens Energie- und Klimafonds (EKF) eine größere Rolle spielen. Für 2013 beispielsweise sieht der Wirtschaftsplan des EKF für den Titel Internationaler Klima- und Umweltschutz Barmittel in Höhe von etwas über 350 Mio. Euro vor sowie eine Verpflichtungsermächtigung über knapp 1,2 Mrd. Euro (die allerdings noch im Rahmen des parlamentarischen Verfahrens für den Bundeshaushalt 2013 zu bestätigen sind). Entsprechend der Vereinbarungen von Kopenhagen und Cancún soll die Klimafinanzierung ausgewogen sowohl für Emissionsminderung als auch für Anpassung an die klimatischen Veränderungen bereitgestellt werden. Die Bundesregierung aber gibt im Zeitraum weniger als ein Viertel der Mittel für Anpassung in den armen Ländern aus; der weitaus größte Teil ist für Emissionsminderung bzw. Maßnahmen im Bereich Waldschutz und Biodiversität vorgesehen (letz- 2 Das Sondervermögen enthält einen eigenen Titel zur Unterstützung der Entwicklungsländer und soll zusätzliche Maßnahmen fördern. Ob aber die Mittel des Sondervermögens auch wirklich dauerhaft zusätzlich sein werden oder letztlich doch Kürzungen in den Einzelplänen des Bundeshaushalts nach sich ziehen werden, ist ungewiss. 3 Der Einzelplan 16 ist der Etat des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit; der Einzelplan 23 ist der Etat des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. 4 Es sei darauf hingewiesen, dass Deutschland formal seine Fast-Start-Zusage über 1,26 Mrd. Euro erfüllen wird, auch wenn dafür nur ca. 1,1 Mrd. Euro an Haushaltsmitteln herangezogen werden. Die volle Zusage wird durch das Anrechnen von zinsvergünstigten Krediten statt der dafür eingesetzten Haushaltsmittel erreicht (Oxfam 2011a). 2/6

3 Abb. 2: Deutsche Fast-Start-Zusage nach Bereichen Angegeben sind die bereitgestellten Haushaltsmittel in den jeweiligen Jahren. Die Bundesregierung berichtet höhere Zahlen für den Minderungsbereich als hier angegeben, weil sie bei den Mitteln für die Climate Investments Funds der Weltbank den Nennwert des von der KfW bereitgestellten Darlehens anrechnet. In der Abbildung sind die reinen Haushaltsmittel berücksichtigt. Quelle: nach BMZ 2012 tere enthalten allerdings häufig eine Anpassungskomponente). Für den Teilbereich der Fast-Start- Zusage (Abb. 2) dürfte der Anteil der Mittel für Anpassung bei etwa 30 Prozent liegen. Die Schieflage bedeutet, dass zu wenig in so wichtige Bereiche wie die Sicherung der Nahrungsmittelproduktion oder in Maßnahmen gegen zunehmende Wasserknappheit investiert wird. Das liegt in der bilateralen Zusammenarbeit teilweise an der Nachfrage aus den Partnerländern; allerdings sind emissionsmindernde Maßnahmen für die Bundesregierung auch sehr attraktiv, denn anders als im Bereich Anpassung lassen sich Maßnahmen hier über Darlehen finanzieren. Mit relativ geringem Mitteleinsatz können dabei zinsvergünstigte Kredite gehebelt werden, die z.b. bei der 2008 eingerichteten und von der KfW geführten Initiative für Klima und Umweltschutz (IKLU) um einen Faktor 5,5 (2011) bis 6,5 (2010) höher liegen als der tatsächliche Mitteleinsatz. Die Bundesregierung kann so mit begrenzten Haushaltsmitteln viel ODA-Quote erzielen. 5 Auch die übrigen Industrieländer stellen bei ihrer Klimafinanzierung überwiegend Mittel für Emissionsminderung zur Verfügung: weniger als ein Viertel der in Kopenhagen zugesagten 30 Mrd. US-Dollar für die Jahre werden wohl für Maßnahmen im Bereich Anpassung ausgegeben (Oxfam 2012b). Das Nachsehen haben dabei jene armen Länder, für die wegen ihrer besonderen Vulnerabilität die Anpassung an die drohenden Klimaschäden im Vordergrund steht. Problem 2: Fehlende Klarheit über Klimafinanzierung nach 2012 Der Zeitraum der Fast-Start-Zusage endet Die Aussichten für die Weiterentwicklung der Mittel für die Klimafinanzierung in den Jahren lassen sich anhand der mittelfristigen Finanzplanung des Finanzministeriums und der möglichen Entwicklung beim CO 2 -Preis grob abschätzen (siehe nachstehende Abb. 3). Dabei stellt die schwarz gestrichelte Linie die nach dem gegenwärtigen Stand zu erwartenden Barmittelansätze in den relevanten Titeln im BMZ-Etat und im BMU-Etat dar. Die farbigen Linien addieren dazu die möglichen Mittel des internationalen Titels des Energie- und Klimafonds, die vom Preis der CO 2 -Zertifikate im Emissionshandel abhängen. Die orangefarbene Linie beschreibt die 2011 formulierten Pläne der Bundesregierung. Die blaue Linie die Anpassungen vom März 2012 infolge zurückgehender Einnahmen, wobei die Bundesregierung mit einem Zertifikatspreis von 10 Euro im Jahr 2013 rechnet. Wird aber in Brüssel eine Verknappung der CO 2 -Zertifikate im Emissionshandel und eine Anhebung des EU-Klimaziels auf mindestens 30 Prozent Reduktionen in Europa bis 2020 nicht durchgesetzt, könnte auch 2013 der Zertifikatspreis bei nur etwa 7 Euro liegen (grüne Linie). Wie es nach 2015 weitergeht, ist ungewiss; einen Fahrplan für die Klimafinanzierung bis 2020 hat die Bundesregierung bisher nicht vorgelegt. 5 Bei der Deutschen Klimatechnologieinitiative (DKTI) wird dieser Umstand sogar explizit als Vorteil aufgeführt; dafür fehlt Armutsbekämpfung bisher als eigenständiges Ziel der DKTI. Hier besteht Handlungsbedarf. 3/6

4 Abb. 3: Schätzung über Barmittel in Bundeshaushalt und EKF für die Klimafinanzierung bis 2015 Anders als in der vorherigen Abbildung sind hier (geplante) Mittelabflüsse und nicht Mittelzusagen angegeben, weil nur für erstere Informationen zu den Jahren vorliegen. Für die grüne Linie gilt die Annahme, dass bei einem CO 2 - Preis von nur 7 Euro im Jahr 2013 der internationale Titel im Energie- und Klimafonds (EKF) proportional zu den dann insgesamt geringeren Erwartungen gekürzt wird. Quellen: BMF 2012 und BMF Problem 3: Klimafinanzierung nicht zusätzlich Die finanzielle Unterstützung für die armen Länder soll nach den Bestimmungen der UN- Klimarahmenkonvention (UNFCCC) neu und zusätzlich sein. Eine allgemeingültige Definition zur Zusätzlichkeit der Klimafinanzierung gibt es allerdings bisher nicht. Die Bundesregierung bezeichnet beispielsweise die Mittel zur Erfüllung der deutschen Fast-Start-Zusage (1,26 Mrd. Euro für die Jahre ) als neu und zusätzlich, weil sie entweder aus den Versteigerungserlösen des Emissionshandels bestritten werden oder aber einen Mittelaufwuchs bei den klimarelevanten Maßnahmen gegenüber dem Kopenhagen-Jahr 2009 darstellen. Allerdings stammen 88 Prozent der Mittel aus alten Zusagen (z.b. zum Artenschutz) bzw. waren schon vor Kopenhagen geplant gewesen (Oxfam 2011a), sie sind also kein frisches Geld. Sämtliche Mittel der Klimafinanzierung (d.h. einschließlich der Mittel der Fast-Start-Zusage) rechnet Deutschland sich auf die Erfüllung seines alten Versprechens an, bis 2015 jährlich mindestens 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens für die Entwicklungszusammenarbeit auszugeben; sie sind also in diesem Sinne nicht zusätzlich. Gleichwohl ist der Klimawandel eine zusätzliche Herausforderung für die armen Länder, etwa wenn Maßnahmen finanziert werden sollen, die ohne den Klimawandel nicht oder nicht in dem nun erforderlichen Ausmaß nötig wären. Werden die zusätzlich benötigten Mittel nicht auch zusätzlich bereitgestellt, fehlen sie dann zunehmend in anderen Bereichen der Armutsbekämpfung, wie etwa Gesundheitsfürsorge oder Grundbildung. Nächste Schritte bei der deutschen Klimafinanzierung Damit Deutschland im Laufe der nächsten Jahre sich seinem fairen Anteil an der Klimafinanzierung annähert, sind die folgenden nächsten Schritte sinnvoll: 1. Die Bundesregierung sollte sich dafür einsetzen, dass die Industrieländer einen glaubwürdigen Plan für die Jahre vorlegen, wie sie bis 2020 das 100-Milliarden- Versprechen von Kopenhagen umzusetzen gedenken. Das schließt insbesondere Aussa- 4/6

5 gen darüber ein, welche Mittel in den Jahren unmittelbar nach 2012 (d.h. nach Auslaufen des Zeitraums der Fast-Start-Zusagen der Industrieländer) zur Verfügung stehen und wie diese Mittel mobilisiert werden sollen. 2. Der Wirtschaftsplan des Sondervermögens Energie- und Klimafonds sollte vorsehen, dass zunächst mindestens 30 Prozent der Einkünfte aus dem Emissionshandel für die internationale Klimafinanzierung reserviert werden. Dieser Anteil sollte bis 2020 auf 50 Prozent ansteigen. Dies wäre eine wichtige Grundlage für Deutschlands fairen Beitrag zur Klimafinanzierung. 3. Um der Vernachlässigung dringend notwendiger Maßnahmen im Bereich Anpassung an die Folgen des Klimawandels entgegenzuwirken, sollte die Bundesregierung mindestens 50 Prozent ihrer bilateralen Klima-Mittel für Maßnahmen im Bereich Anpassung ausgeben. Auch sollte sie darauf hinwirken, dass mindestens 50 Prozent der künftigen Mittel des in Durban eingerichteten Green Climate Fund für Anpassung reserviert werden. 4. Die Bundesregierung sollte sich für ein Emissionshandels- oder Abgabensystems für den internationalen Schiffsverkehr einsetzen, das die Emissionen dieses bislang unkontrollierten Sektors begrenzt und gleichzeitig Einkünfte für den Green Climate Fund erzielt. Um Marktverzerrungen vorzubeugen, würden sämtliche Schiffe und Routen erfasst. Gleichzeitig könnten etwaige Belastungen für die Entwicklungsländer durch einen Kompensationsmechanismus ausgeglichen werden. Damit würde das Instrument dem 100- Milliarden-Versprechen der Industrieländer sowie dem in der UN-Klimarahmenkonvention vereinbarten Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und der jeweiligen Fähigkeiten der Länder gerecht. Der Anteil der Einkünfte aus solch einem Instrument, den man einzelnen Ländern zurechnen könnte (als Beitrag im Falle der Industrieländer bzw. Belastung im Falle der Entwicklungsländer) ließe sich in guter Näherung aus ihren Anteilen an den weltweiten See-Importen ableiten. Das Instrument könnte unterm Strich leicht Mrd. US-Dollar pro Jahr erzielen, ohne nennenswerte Auswirkungen auf den Welthandel (vgl. auch Oxfam 2011b). 5. Als ein weiteres Instrument zur Generierung substantieller Mittel wird zurzeit die Einführung einer Finanztransaktionssteuer diskutiert. Sie kann so gestaltet werden, dass sie schädliche bzw. für die Gesellschaft nutzlose Spekulationen eindämmt, langfristig angelegte Investitionen aber nicht beeinträchtigt. Je nach Reichweite lassen sich europabzw. weltweit zwei- bis dreistellige Milliardenbeträge erwirtschaften. Nicht nur sollte sich die Bundesregierung weiter für die Einführung einer solchen Steuer einsetzen, sondern sie sollte auch explizit fordern, dass ein Drittel der Einnahmen für die internationale Klimafinanzierung verwendet wird (ein weiteres Drittel sollte der Entwicklungsfinanzierung dienen, mit dem letzten Drittel ließen sich über die öffentlichen Haushalte sozialpolitische Maßnahmen auch in Deutschland finanzieren). 6. Deutschland sollte sich dazu verpflichten, die Mittel der Klimafinanzierung echt zusätzlich (d.h. zusätzlich zu den Mitteln zur Erreichung des 0,7%-Ziels der Entwicklungszusammenarbeit) bereitzustellen. Der OECD-Entwicklungsausschuss könnte festlegen, dass Klima-Hilfen, die die Industrieländer sich hinsichtlich ihrer Verpflichtungen unter der UNFCCC gutschreiben lassen möchten zwar weiter als ODA bezeichnet werden, nicht aber gleichzeitig zum 0,7%-Ziel beitragen können. Unter der UNFCCC könnte eine Vereinbarung festlegen, dass Mittel, die ein Land sich auf die Erreichung des 0,7%-Ziels anrechnen lässt, nicht gleichzeitig auch für die Verpflichtungen der Klimafinanzierung unter der UNFCCC anzurechnen sind. 6 Dieser Ansatz der reziproken Anrechnungskriterien 6 Eine solche Vereinbarung wäre im Rahmen der laufenden Verhandlungen über Measurement, Reporting and Verification (MRV) möglich, die auch auf der Tagesordnung der kommenden UN-Klimakonferenz in Durban (COP17) stehen. 5/6

6 vermeidet bei der Umsetzung vor Ort eine kontraproduktive Trennung zwischen klimarelevanten Maßnahmen und der traditionellen Entwicklungszusammenarbeit. Quellen BMF 2012: Eckwertebeschluss zum Regierungsentwurf des Bundeshaushalts 2013 und zum Finanzplan 2012 bis 2016, Bundesministerium der Finanzen, Berlin 2012 BMZ 2011: Antwort der Parlamentarischen Staatssekretärin Gudrun Kopp auf die Schriftlichen Fragen des MdB Thilo Hoppe (Arbeitsnummern 9/83 und 9/84), Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Berlin/Bonn 2011 BMZ 2012: Deutschlands Fast-Start-Finanzierung 2010 und 2011, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Berlin/Bonn 2012 Oxfam 2011a: Alter Wein in Neuen Schläuchen: Das Kopenhagen-Versprechen der Bundeskanzlerin. Version Juli 2011, Oxfam Deutschland, Berlin 2011 Oxfam 2011b: Out of the bunker: Time for a fair global deal on shipping. Oxfam Briefing Note. Oxfam International, Oxford 2011 Oxfam 2012a: Der 100-Milliarden-Fahrplan der deutsche Beitrag zur Klimafinanzierung , Oxfam Deutschland, Berlin 2012 Oxfam 2012b: [Bewertung des Erfüllungsstands der Fast-Start-Zusage durch die Industrieländer], Oxfam International, Oxford 2012 [September 2012] VENRO 2010: Für eine kohärente und zukunftsfähige Klima- und Entwicklungsfinanzierung. VENRO, Forum und Entwicklung, die Klima-Allianz, Berlin/Bonn 2010 Kontakt Jan Kowalzig Oxfam Deutschland Greifswalder Str. 33a Berlin jkowalzig@oxfam.de Tel.: Für eine gerechte Welt. Ohne Armut. 6/6