Institut für sozial-ökologische. Forschung. Gender Impact Assessment im Bereich Strahlenschutz und Umwelt Zusammenfassung des Zwischenberichts

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1 Institut für sozial-ökologische Forschung Gender Impact Assessment im Bereich Strahlenschutz und Umwelt Zusammenfassung des Zwischenberichts im Auftrag des BMU Autorinnen: Dr. Doris Hayn Dr. Irmgard Schultz unter Mitarbeit von: Carmen Hammer mit einer Expertise von: Dipl.-Ing. Simone Mohr RA Regine Barth Dipl.-Phys. Christian Küppers (Öko-Institut e.v.) Institut für sozial-ökologische Forschung (ISOE) Frankfurt am Main,

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3 Gender Impact Assessment im Bereich Strahlenschutz und Umwelt Zwischenbericht 1 Zusammenfassung Das Gender Impact Assessment (GIA) ist ein zentrales Instrument der von der Europäischen Union 1997 beschlossenen politischen Strategie des Gender Mainstreaming. Gender Mainstreaming kann abkürzend als die Integration der Geschlechterperspektive in alle Politikbereiche gekennzeichnet werden. Das Projekt des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) Gender Impact Assessment im Bereich Strahlenschutz und Umwelt wurde vom BMU für den Gender Mainstreaming- Prozess der Bundesregierung ausgewählt. Ziel des Projektes ist es, ein Gender Impact Assessment für den gesamten Geschäftsbereich des BMU zu entwickeln. Das Gender Impact Assessment wurde Anfang der neunziger Jahre in den Niederlanden aus der Einsicht heraus entwickelt, dass Geschlechtsneutralität von Politik unintendierte, unvorhersehbare, aber folgenreiche und nicht selten negative Auswirkungen auf die Geschlechterverhältnisse einer Gesellschaft sowie auf Frauen und auf Männer hat. Es dient allgemein der Überprüfung der Auswirkungen von politischen Maßnahmen auf Frauen und auf Männer sowie auf die Geschlechterverhältnisse. Seine zentrale Funktion besteht darin festzustellen, ob Genderaspekte in politischen Maßnahmen d.h. in Gesetzen, Verordnungen, Programmen, Konzepten und im alltäglichen Verwaltungshandeln berücksichtigt werden. Im Projekt wurde exemplarisch ein Gender Impact Assessment im Arbeitsbereich Strahlenschutz entwickelt und durchgeführt. Daran anschließend wird das Instrument in einem weiteren Arbeitsbereich des BMU, dem produktbezogenen Umweltschutz, erprobt. Dabei ist eine enge Zusammenarbeit zwischen den Wissenschaftlerinnen des Instituts für sozial-ökologische Forschung, Frankfurt am Main (ISOE) und den Mitarbeiter/innen des BMU, vor allem den Mitarbeiter/innen des Projektteams unverzichtbar. Die bisherige Zusammenarbeit ist ein Beispiel für eine fruchtbare fachübergreifenden Zusammenarbeit von Wissenschaft und Praxis. Zum Konzept des vorgelegten Gender Impact Assessments Bei der Erarbeitung eines GIA-Konzepts wurde im Projekt einerseits auf Grundüberlegungen des Gender Mainstreaming und auf Konzepte von bereits durchgeführten Gender Impact Assessments zurückgegriffen. Andererseits liegt aber noch kein Konzept für die Umweltpolitik vor und auch kein Konzept, das für alle Politikbereiche übertragbar wäre. Insofern ist es notwendig, das Konzept und die Struktur für die Durchführung eines GIA im Bereich Umweltpolitik neu zu erarbeiten. Das hier vorgelegte Konzept eines GIA ist beispielhaft an einem Rechtsetzungsverfahren, der novellierten Strahlenschutzverordnung von 2001, entwickelt und auf diese bezogen auch angewendet worden. Ausgewählt wurden diejenigen Regelungen, die im Überschneidungsbereich zwischen Strahlenschutz, Schutz der reproduktiven Gesundheit und Schutz des ungeborenen Lebens liegen. Die Untersuchung geschlechtsspezifischer

4 2 Auswirkungen der Strahlenschutzverordnung richtet sich somit auf das Spannungsfeld des Schutzes zweier Rechtsgüter mit Verfassungsrang: Schutz des werdenden Lebens und Recht auf diskriminierungsfreie Berufsausübung. Das Konzept für das Gender Impact Assessment im Strahlenschutz unterscheidet einerseits einen themen- und aufgabenbezogenen Bestandteil, der die gleichstellungspolitische bzw. Gender Impact-Überprüfung beinhaltet, und andererseits eine noch zu erarbeitende organisatorisch-institutionelle Verankerung des GIA. Bisher liegt das Konzept für die Gender Impact-Überprüfung vor, die anhand einer GIA-Checkliste vorgenommen wird. Der dabei zugrunde gelegte Ansatz reflektiert in besonderer Weise die juristische Praxis, zwischen verschiedenen Zielen abzuwägen, um dabei positive Ziele-Allianzen zu erreichen. Dabei werden die Genderaspekte, die für die Berücksichtigung der gleichstellungspolitischen Ziele der Maßnahme relevant sind, identifiziert. Für die Bewertung ist somit eine Doppelstruktur angelegt: einerseits wird der Fortschritt in der Berücksichtigung von gleichstellungspolitischen Zielen bewertet und andererseits wird überprüft, ob die identifizierten Genderaspekte berücksichtigt sind. Zur Beantwortung der Frage, wie die Genderaspekte einer Maßnahme bestimmt werden können, folgt das hier vorgelegte Konzept vielen ähnlichen Ansätzen des Gender Mainstreaming, die Genderrelevanz über den Personenbezug, d.h. über die Zielgruppen der Maßnahmen zu bestimmen. Dabei werden in dem vorgelegten Konzept die Genderaspekte einer Zielgruppe in Bezug auf drei Gender-Dimensionen unterschieden, die nach dem Stand der internationalen Diskussion über Gender Impacts als immer genderrelevant gelten: die geschlechtsspezifische Arbeitsteilung (gendered division of labour), die gesellschaftliche Organisation der menschlichen Reproduktion und der Gesundheit (organisation of intimacy) und die Gestaltungsmacht von Frauen und Männern in Technik, Wissenschaft und Politik (shaping power in technology, science and politics). Von diesen drei Gender-Dimensionen werden ferner die gleichstellungspolitischen Ziele einer Maßnahme abgeleitet. Zum Aufbau der GIA-Checkliste Für die Struktur eines GIA-Prüfverfahrens wurde experimentell eine Übertragung der sog. Blauen Prüffragen einerseits und der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) andererseits durchgeführt. Die Übernahme des Modells der Blauen Prüffragen liefe auf eine in sich nicht differenzierte Checkliste hinaus, die einen Satz von zehn bis zwanzig Fragen zu Gender Impacts der zu untersuchenden Maßnahme beinhaltet. Der Vorteil dieses Modells liegt in der Kürze des Prüfverfahrens, sein Nachteil hingegen in der Unspezifik. Das Modell der UVP hingegen ist differenzierter. Es beinhaltet eine Vorprüfung (Screeening), in der bestimmt wird, ob die Maßnahme einem tiefer gehenden Prüfverfahren mit genauer Analyse und anschließender Bewertung unterzogen wird oder nicht. Nach genauer Diskussion der Vor- und Nachteile beider Modelle entschied sich das Projektteam für das Stufenmodell mit Relevanzprüfung.

5 Gender Impact Assessment im Bereich Strahlenschutz und Umwelt Zwischenbericht 3 Die erarbeitete GIA-Checkliste beinhaltet vor diesem Hintergrund die folgende Struktur: das GIA stellt ein Drei-Stufenmodell dar, das die Prüfschritte der Relevanzprüfung, der Analyse und der Bewertung mit Empfehlungen beinhaltet. Die drei Prüfschritte richten sich jeweils auf die folgenden drei Elemente: die Art der Maßnahme, die Genderaspekte der Zielgruppen der Maßnahme und die gleichstellungspolitischen Ziele der Maßnahme. Dabei dient die Relevanzprüfung der Klärung, ob die Durchführung eines GIA notwendig ist, die Analyse der konkreten Beschreibung der für die Maßnahme relevanten Genderaspekte und der gleichstellungspolitischen Ziele sowie möglicher Zielkonflikte zwischen umweltpolitischen und gleichstellungspolitischen Zielen, die Bewertung der Prüfung, ob die identifizierten Genderaspekte ausreichend berücksichtigt und die identifizierten gleichstellungspolitischen Ziele erreicht sind und ob die in der Analyse festgestellten Zielkonflikte im Sinne einer gelungenen Ziele-Allianz gelöst wurde. Im Anschluss an die Bewertung werden Empfehlungen für Verbesserungen der Maßnahme selbst oder für eine bessere Umsetzung der Maßnahme gegeben. Jeder Prüfschritt der GIA-Checkliste enthält eine Reihe von Fragen, die bei der Durchführung des GIA zu beantworten sind (die komplette GIA-Checkliste mit Fragen und Antworten ist in Anhang I dokumentiert). Zentrale Ergebnisse der beispielhaften Anwendung des GIA auf ausgewählte Regelungen der Strahlenschutzverordnung (StrlSchV) Ergebnisse der Relevanzprüfung In der Relevanzprüfung wird die Durchführung eines tiefer gehenden Gender Impact Assessments für die Novellierung der StrlSchV empfohlen. Der Umfang der Prüfung bezieht sich auf die Vorschriften, die Frauen und Männer unterschiedlich erfassen; dies ist der Regelungsausschnitt der StrlSchV, der im Überschneidungsbereich zwischen Strahlenschutz, Schutz der reproduktiven Gesundheit und Schutz des ungeborenen Lebens liegt. Ergebnisse der Analyse Bei der Analyse wurden die relevanten Neu-Reglungen der StrlSchV, die Zielgruppen, die mit diesen erfasst werden und die Genderaspekte dieser Zielgruppen beschrieben. Das sind konkret Genderaspekte, die die menschliche Reproduktion, die Gesundheit allgemein und die reproduktive Gesundheit von Frauen und Männern betreffen. Das sind ferner eine ganze Reihe von Genderaspekten, die für die Berufssituation und die Vereinbarkeit von Beruf- und Familienplanung von Frauen und Männern relevant sind. Schließlich wurden noch die Genderaspekte identifiziert und hinsichtlich ihrer Wirkungen analysiert, die die Selbstbestimmung, die Eigenverantwortung und die Mitsprache an Entscheidungen von Frauen (vor allem schwangeren Frauen) und von Männern hin-

6 4 sichtlich des Strahlenschutzes betreffen. In diese Beschreibung und Analyse der Genderaspekte der Zielgruppen gehen bestimmend die Ergebnisse aus Interviews mit Verbandsvertreter/innen von Berufsverbänden strahlenexponierter Berufe ein sowie die Einschätzung und Erfahrungen interviewter Personen, die im medizinischen und im Forschungsbereich strahlenexponierter Berufe tätig sind (Ausgewertete Interviews siehe Anhang II). Abschließend wurde ein möglicher Zielkonflikt zwischen den Zielen zum Schutz der reproduktiven Gesundheit einerseits und den Zielen der Gleichstellung der Geschlechter im Beruf und in der Berufs- und Familienplanung (unter Berücksichtigung unterschiedlicher biografischer Lebensentwürfe) andererseits festgehalten. Ergebnisse der Bewertung In der Bewertung wurde feststellt, dass der identifizierte Zielkonflikt (zwischen den Zielen zum Schutz der reproduktiven Gesundheit und den Zielen der Gleichstellung der Geschlechter im Beruf) in Bezug auf die Zielgruppe der Frauen in strahlenexponierten Berufen, die schwanger sind oder sich ein Kind wünschen, positiv gelöst wurde: Das differenzierte Schutzkonzept der StrlSchV anstelle des Zutrittverbots des Kontrollbereichs in der alten StrlSchV eröffnet schwangeren Frauen die Möglichkeit, qualitativ hochwertige Arbeitsplätze beizubehalten. Ferner werden dadurch auch die Ausbildungschancen von Frauen, die Chancen der beruflichen Weiterentwicklung allgemein und der freie Zugang zu Berufen (mit Strahlenexposition) verbessert. Nach Abwägen der Gefahr eines möglichen Missbrauchs der Kontrollbereichsregelung und der Gewichtung möglicher Verbesserungen in der Information über den Strahlenschutz kommt das GIA auch hinsichtlich der Genderaspekte der Eigenverantwortung bei Schwangeren zu einer positiven Bewertung: die Neu-Regelungen der StrlSchV ermöglichen eine größere Selbstbestimmung, da sie dem Bild der informierten Arbeitnehmer/innen entsprechen, welches auf Stärkung von Eigenverantwortung und Mitbestimmung im Modell einer geteilten Verantwortung zwischen Arbeitgeber/in und Arbeitnehmer/in setzt. Diese Bewertung der Ausweitung von Selbstbestimmung, Eigenverantwortung und Mitsprache hinsichtlich des Strahlenschutzes fußt zum einen auf den Aussagen von Betroffenen und Strahlenschutzbeauftragten (siehe Anhang II) und zum anderen auf der Bewertung dieses Punktes durch Expertinnen aus der Frauenpolitik und Frauenverbands-Vertreterinnen (siehe Anhang III). Schließlich wurde auch die ungleiche Regelung des Strahlenschutzes für Frauen und Männer hinsichtlich des Gleichstellungsgebots bewertet. Da in der StrlSchV der Strahlenschutz für Frauen durch zusätzliche Grenzwerte und Bestimmungen geregelt ist, wurde dem Verdacht der Benachteiligung von Männern nachgegangen. Dieser Verdacht wird durch den Verweis auf den Stand der medizinischen Forschung ausgeräumt, der eine unterschiedliche Inkorporation von Radioaktivität in Ovarien und Gebärmutter im Vergleich zur Inkorporation von Radioaktivität in den Spermien anführt. Mit der Anerkennung des Standes der medizinischen Forschung ein Punkt, der auf einem Workshop des ISOE mit Expertinnen aus der Genderrechtsforschung und der Berufspraxis in strahlenexponierten Berufen speziell eingeschätzt wurde ist nicht nur im juristischen

7 Gender Impact Assessment im Bereich Strahlenschutz und Umwelt Zwischenbericht 5 Sinne ein sachlicher Grund für eine geschlechtsspezifisch unterschiedliche Regelung gegeben. Das Argument der Benachteiligung von Männern wird dadurch entkräftet, dass die festgesetzten Grenzwerte sowie das der StrlSchV zugrund gelegte Minimierungsgebot auf dem jetzigen Stand der medizinischen Forschung für einen ausreichenden Strahlenschutz der reproduktiven Gesundheit von Männern sorgt. Insgesamt kommt das Gender Impact Assessment zu der eindeutigen Bewertung, dass die Neu-Regelungen der StrlSchV eine verbesserte Gleichstellung der Geschlechter erreicht. Empfehlungen (Verbesserungsvorschläge) Trotz dieses eindeutigen Votums sind bei der Durchführung des GIA Verbesserungsmöglichkeiten, vor allem in Bezug auf das untergesetzliche Regelwerk, sichtbar geworden. Sie betreffen die folgenden im GIA identifizierten Punkte: 1. Ausschluss eines möglichen Missbrauchs der Kontrollbereichsregelung 2. Stärkung des Selbstbestimmungsrechts der Schwangeren in strahlenexponierten Berufen im Mutterschutzgesetz 3. Fortbildung der Strahlenschutzbeauftragten zum Thema Schwangerschaft im Kontrollbereich 4. Berücksichtigung des Problems der unerkannten Schwangerschaft im Kontrollbereich 5. Gesetzliche Ausgrenzung der Arbeitsfelder, die auf keinen Fall betreten werden dürfen bzw. die einer Einzelfallbetrachtung unterzogen werden sollen 6. Gefährdungsbeurteilung, Pflichtprocedere für den Einsatz im Kontrollbereich 7. Vorschriften für die Personendosimetrie 8. Präzisierung der Haftungsansprüche 9. Fortbildung und Information bezüglich Risiken der StrlSchV und Rechte der Frauen sowie Aufklärung über Strahlenschutzvorkehrungen Vor dem Hintergrund des beispielhaft für die StrlSchV entwickelten und durchgeführten Gender Impact Assessments wurden schließlich die Grundstruktur und die Schaltstellen für ein Prototyp-GIA, das je nach Art der Maßnahme in unterschiedlichen Varianten für die gesamte Umweltpolitik konzipiert werden muss, präzisiert.